黃佳

PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策研究

黃佳

近年我國(guó)養(yǎng)老需求與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足之間的矛盾越發(fā)嚴(yán)重，PPP模式成為有效的解決方式之一。本文通過(guò)借鑒國(guó)外PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出我國(guó)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；PPP模式；經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策

一、研究背景

目前，我國(guó)人口老齡化程度正在不斷提高，據(jù)《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國(guó)60歲以上老年人口2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1%。人口老齡化給中國(guó)帶來(lái)了又一巨大壓力——社會(huì)養(yǎng)老。居家和社區(qū)養(yǎng)老是我國(guó)最主要的養(yǎng)老方式。但隨著西方文化對(duì)中國(guó)的不斷沖擊，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式在中國(guó)得到了明顯的普及，而此時(shí)出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給的缺口，在數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量上都無(wú)法滿(mǎn)足目前的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。僅靠政府單方面的財(cái)政投入無(wú)法從根本上解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給問(wèn)題，給政府部門(mén)造成巨大的財(cái)政壓力。

為了緩解地方政府的資金和管理壓力，國(guó)家政策積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理。2015年2月，民政部、發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)［2015］33號(hào)），指出支持社會(huì)資本采用PPP等模式參與建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)將政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，交由社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)相繼發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）等文件，鼓勵(lì)在養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目中推廣運(yùn)用PPP模式。在中央政府政策指引下，江蘇、山東、江西、四川、深圳等地先后開(kāi)始鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域。

本文通過(guò)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出了建設(shè)PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議，以提高我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給水平。

二、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是政府部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)建立契約關(guān)系達(dá)成長(zhǎng)期合作機(jī)制，基于“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則共同為社會(huì)提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域獲得了廣泛的應(yīng)用，成為新的公共物品供給模式。

PPP模式主要有伙伴關(guān)系、利益調(diào)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三大特征。其中，伙伴關(guān)系是最重要的特征，是公私合作最重要的體現(xiàn)。利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是由伙伴關(guān)系衍生出來(lái)的重要特征，是維持伙伴關(guān)系的重要條件。所謂利益調(diào)節(jié)是指政府部門(mén)維持項(xiàng)目的正常收益，保證項(xiàng)目投資者獲取合理收益。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則是考慮風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，選擇最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或最有能力進(jìn)行損失控制的一方承擔(dān)。

PPP模式可以實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，在養(yǎng)老項(xiàng)目中，為政府部門(mén)解決籌資、技術(shù)支持、管理方面的問(wèn)題。對(duì)于私人部門(mén)，可以運(yùn)用金融工具獲得擔(dān)保，降低不可預(yù)計(jì)或難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)項(xiàng)目收益低于一般收益水平時(shí)，可以獲得政府補(bǔ)貼。PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效率，并對(duì)創(chuàng)新性方案的提出起到很大的作用。

三、國(guó)外PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以緩解老齡化給家庭與社會(huì)的負(fù)擔(dān)，因而被廣泛運(yùn)用，在這方面比較成功的國(guó)家有新加坡、美國(guó)等。本文將對(duì)新加坡、美國(guó)運(yùn)用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析借鑒。

1.新加坡

新加坡在2010年開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)，形成了以“家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”三位一體的養(yǎng)老模式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比以往家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)突出在服務(wù)方面。比如，提供專(zhuān)業(yè)化的生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神安慰等。生活不能自理的老人在這里能得到全面、細(xì)心的照料。基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的諸多優(yōu)點(diǎn)，新加坡政府大力推進(jìn)與私人部門(mén)的合作，以促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中占主導(dǎo)地位。首先，新加坡政府成立了綜合協(xié)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。新加坡政府早在1998年就成立了專(zhuān)門(mén)解決老年人問(wèn)題的人口老齡化跨部門(mén)委員會(huì)，該委員會(huì)有6個(gè)小組，分別是針對(duì)健康護(hù)理、經(jīng)濟(jì)保障和健康、就業(yè)、社會(huì)融入、住房和社會(huì)和諧方面的，其后又成立了家庭和老年理事會(huì)指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)營(yíng)。其次，新加坡國(guó)會(huì)制定了《養(yǎng)老院管理法案》，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理有法可依。第三，積極出臺(tái)了支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的各種優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本投入。作為投資主體的新加坡政府承擔(dān)了幾乎所有的項(xiàng)目建設(shè)資金，還有津貼或者“雙倍退稅”程度不等的優(yōu)惠政策推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，被政府認(rèn)可的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還可以向社會(huì)募捐。第四，新加坡政府還通過(guò)法律形式加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展和服務(wù)的監(jiān)管力度。采取統(tǒng)一的申請(qǐng)制度和規(guī)范化的轉(zhuǎn)介機(jī)制等，全面規(guī)范了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)；為了保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。新加坡政府出臺(tái)了《老人院法令》對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行監(jiān)管，明確了懲罰條例以監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為。

社會(huì)力量也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的主力軍，由私人部門(mén)負(fù)責(zé)提供具體的養(yǎng)老服務(wù)。政府部門(mén)可以從繁瑣的管理工作中走出來(lái)，這樣可以保證政府部門(mén)和私人部門(mén)之間能夠建立良性的合作關(guān)系。社會(huì)力量的廣泛參與一方面表現(xiàn)為社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在為老年人提供照料服務(wù)方面發(fā)揮了主體作用，另一方面表現(xiàn)為各種志愿團(tuán)體積極參與老年服務(wù)［1］。

2.美國(guó)

受美國(guó)自由文化的影響，美國(guó)的養(yǎng)老模式與其他國(guó)家不同，幾乎沒(méi)有家庭養(yǎng)老，主要是社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般分為3種，即老人公寓、老人院和老人護(hù)理院，為不同需求的老年人提供多層次個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。

美國(guó)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)，在政府的主導(dǎo)下，采用福利化和產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的先進(jìn)理念，在養(yǎng)老事業(yè)中，充分利用了成熟的市場(chǎng)化機(jī)制優(yōu)勢(shì)。美國(guó)政府和社會(huì)力量有以下三個(gè)方面的結(jié)合：

首先，美國(guó)積極利用PPP模式，大力吸引民間資本用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。美國(guó)擁有3種公私合作的模式，分別是個(gè)人或社會(huì)組織投資，由政府進(jìn)行監(jiān)督管理；政府與社會(huì)組織共同出資，由社會(huì)組織集中管理；完全由政府的財(cái)政資金進(jìn)行投資，社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)化及一體化的管理。公私合營(yíng)的PPP模式在20世紀(jì)中葉被美國(guó)政府學(xué)習(xí)并開(kāi)始廣泛運(yùn)用在養(yǎng)老項(xiàng)目上。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，老人公寓是美國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)采用PPP模式最多的。例如，公租房或廉租房在建設(shè)紐約的老人公寓中廣泛運(yùn)用，為了保障老人公寓可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)投資補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠政策形式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利組織參與老年公寓的運(yùn)營(yíng)。

其次，政府主導(dǎo)地位突出，功能定位明確。第一，美國(guó)為了保障老年人的醫(yī)療、救助，完善了相關(guān)的法律法規(guī)。20世紀(jì)60年代，美國(guó)頒布了《老年法》，為確保老年人能夠享受到醫(yī)療救助、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等服務(wù)。在隨后的幾年內(nèi)，相繼頒布了包括《多目標(biāo)老人中心方案》在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī)。第二，美國(guó)擁有完善的行政管理體系。美國(guó)將地區(qū)性的老齡事業(yè)進(jìn)行單獨(dú)規(guī)劃和統(tǒng)一管理的任務(wù)交歸各級(jí)政府。為實(shí)現(xiàn)其職能，美國(guó)政府在各級(jí)政府均設(shè)有老齡事業(yè)管理部。第三，實(shí)行嚴(yán)格的養(yǎng)老事業(yè)監(jiān)管和檢查制度。美國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量同其對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件一樣有著非常嚴(yán)格的要求，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)施加嚴(yán)格的監(jiān)管力度，以確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高效運(yùn)營(yíng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)其盈利性。

第三，積極激發(fā)社會(huì)力量，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)辟融資渠道。政府主導(dǎo)下市場(chǎng)化機(jī)制的高度引入是美國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老事業(yè)最不同的。一是老齡企業(yè)發(fā)展快速，它們具備優(yōu)秀管理能力和運(yùn)營(yíng)技術(shù)，養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和服務(wù)水平通過(guò)高效的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)大大提高。二是發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供多元的融資渠道。三是完善的咨詢(xún)服務(wù)為美國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了服務(wù)支持。

3.啟示

新加坡、美國(guó)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)PPP模式的發(fā)展進(jìn)程提供了以下啟示：

（1）制定完善的法律法規(guī)。法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特征，法律先行是保證PPP模式成功運(yùn)作的前提。

（2）樹(shù)立福利產(chǎn)業(yè)化理念。在保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的前提下，大力吸引民間資本支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)公私合作奠定基礎(chǔ)。

（3）成立專(zhuān)門(mén)管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的機(jī)構(gòu)。有必要成立專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)，綜合協(xié)調(diào)各方面力量，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式進(jìn)行管理。

（4）明確政府部門(mén)的主導(dǎo)地位。政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，為PPP模式創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，與私人部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。

四、我國(guó)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策

1.我國(guó)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正面臨著供需矛盾、政府財(cái)政壓力不斷上升的問(wèn)題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才匱乏，護(hù)理人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)培訓(xùn)，缺少高效率的專(zhuān)業(yè)管理人員，服務(wù)水平難以滿(mǎn)足需求。政府部門(mén)必須擴(kuò)大資金來(lái)源，積極吸引民間資本的投入。在PPP模式下，私人部門(mén)服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、管理靈活高效、重視人才培訓(xùn)，有效完善運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，提升整體服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，政府部門(mén)可以利用自身在宏觀計(jì)劃、行業(yè)監(jiān)督上的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)管，加強(qiáng)私人部門(mén)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府部門(mén)和私人部門(mén)共同提供，尋求最佳的效率與公平組合。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，投入大，收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)成本的支出，需要政府適當(dāng)采取稅收減免等鼓勵(lì)措施，長(zhǎng)期可能達(dá)到盈利的效果，但是較低的利潤(rùn)難以吸引社會(huì)資本廣泛參與。另一方面，私人部門(mén)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)導(dǎo)致了復(fù)雜的組織形式，使管理難度增加。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)涉及大量的法律法規(guī)，我國(guó)與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)做一系列調(diào)整來(lái)完善，同時(shí)也涉及各利益相關(guān)者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。作為融資的創(chuàng)新模式，PPP項(xiàng)目的管理難度和復(fù)雜度對(duì)人員素質(zhì)、監(jiān)管措施、執(zhí)行力度等提出了較大的挑戰(zhàn)。

2.均衡公私雙方的對(duì)策建議

PPP模式下私人機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的是資金安全和投資效益如何得到保障。但由于當(dāng)前立法缺陷以及對(duì)政府擔(dān)保和承諾的限制，公共部門(mén)雖然急需資金投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，卻難以提供相應(yīng)的承諾機(jī)制；私人機(jī)構(gòu)擁有資金、技術(shù)、管理技巧和經(jīng)驗(yàn)，卻因資金安全和投資效益得不到保障而躊躇不前［2］。加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的綜合管理，需要有專(zhuān)業(yè)部門(mén)和人員負(fù)責(zé)組織實(shí)施項(xiàng)目的合同管理、績(jī)效監(jiān)控和關(guān)系管理。同時(shí)不斷探索市場(chǎng)化補(bǔ)貼機(jī)制，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任險(xiǎn)，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)［3］。

本文通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，綜合上述分析，提出我國(guó)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的三點(diǎn)對(duì)策建議。

（1）政策保障。政府可以通過(guò)優(yōu)惠政策提高私人機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性，在稅收和土地方面給予私人部門(mén)支持。稅收優(yōu)惠范圍可以適當(dāng)放寬，提高相配套的扶持政策，充分發(fā)揮金融市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的驅(qū)動(dòng)作用。在土地政策方面，采取土地行政劃撥或者土地使用權(quán)的低價(jià)出售，用來(lái)降低私人部門(mén)的用地成本。同時(shí)，完善PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)，為私人部門(mén)的利益提供保障。

（2）制度保障。成立專(zhuān)門(mén)的PPP管理部門(mén)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。合理選擇與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目相適合的PPP模式。對(duì)于我國(guó)已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以采取外包類(lèi)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，可分為服務(wù)外包、管理外包及租賃等方法。對(duì)新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以采取特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目，它的優(yōu)勢(shì)在于可以利用私人部門(mén)的資金緩解公共產(chǎn)品及服務(wù)提供過(guò)程中出現(xiàn)的資金不足問(wèn)題。

（3）機(jī)制創(chuàng)新。建立公私雙方良性合作機(jī)制。作為政府部門(mén)，應(yīng)建立監(jiān)督-激勵(lì)機(jī)制，運(yùn)用合理的激勵(lì)手段，對(duì)民營(yíng)資本做到真正的吸引和鼓勵(lì)，同時(shí)可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立第三方監(jiān)管機(jī)制或成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公司來(lái)監(jiān)管PPP項(xiàng)目，使得對(duì)私人部門(mén)監(jiān)管更能有效客觀地改善養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)我國(guó)老齡化的不斷加劇以及政府面臨的財(cái)政壓力，PPP模式將為中國(guó)養(yǎng)老事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)。本文通過(guò)借鑒國(guó)外PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際問(wèn)題，提出我國(guó)PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議，以期緩解我國(guó)養(yǎng)老壓力，完善我國(guó)的養(yǎng)老體系，提高我國(guó)養(yǎng)老水平具有重要作用。

［1］周迪雯.PPP模式應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與可行性分析［J］.商，2016（7）.

［2］張濤濤.PPP模式建設(shè)保障房的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與戰(zhàn)略選擇［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2014（11）.

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（作者單位：南京南咨工程咨詢(xún)有限公司）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.036