陳雅檀，李長(zhǎng)泰

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公共服務(wù)窗口的服務(wù)倫理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

陳雅檀，李長(zhǎng)泰

摘要：公共窗口的服務(wù)倫理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由四個(gè)部分構(gòu)成。第一部分是公眾滿意度指標(biāo)，包括主體服務(wù)是否到位和客體優(yōu)評(píng)率。第二部分是服務(wù)績(jī)效指標(biāo)，包括服務(wù)效率和服務(wù)成本核算不可以最小化為目標(biāo)。第三部分是倫理制度評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括倫理制度的法制程度、服務(wù)倫理考核評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制是否到位。第四部分是服務(wù)倫理價(jià)值實(shí)現(xiàn)指標(biāo)，包括主體價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)和客體價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)窗口；服務(wù)倫理；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府公共服務(wù)是通過人與人的交往活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，所以從實(shí)質(zhì)上說，它是一項(xiàng)倫理活動(dòng)。作為政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的最直接的渠道，公共服務(wù)窗口服務(wù)是政府公共服務(wù)中最基礎(chǔ)的組成部分。公共服務(wù)窗口在提供服務(wù)的實(shí)踐過程中所存在的問題，從實(shí)質(zhì)上說，也就是公共服務(wù)倫理問題。以科學(xué)的公共服務(wù)倫理理論為導(dǎo)向，建立一套完整的評(píng)價(jià)體系，對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)窗口服務(wù)水平的提高有著至關(guān)重要的作用。

一、公眾滿意度指標(biāo)

從最初的以威爾遜的政治—行政二分理論為代表的傳統(tǒng)公共行政，到以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論方法為理論基礎(chǔ)的新公共管理，最后到以 “服務(wù)而非掌舵”為理論核心的新公共服務(wù)，我們可以看到，政府的統(tǒng)治職能逐漸隱退，提供公共服務(wù)這一主要職能日益凸顯。在現(xiàn)代公共服務(wù)中，公眾越來越成為關(guān)注焦點(diǎn)，這也是公共服務(wù)倫理的內(nèi)核所在。[1]對(duì)于如何評(píng)價(jià)公眾滿意度這一維度，可以從以下兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分解。

(一)主體服務(wù)是否到位

公共服務(wù)窗口的主體，是指提供公共服務(wù)的窗口工作人員本身。從服務(wù)倫理的角度來看，主體提供的服務(wù)應(yīng)該熱情、真誠(chéng)，秉承“想民眾所想，急民眾所急”的服務(wù)理念。然而，就主體本身而言，他具有追求自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，就公共服務(wù)而言，“公共性”是公共服務(wù)的本質(zhì)屬性。[2]當(dāng)掌握了一定行政權(quán)力的主體面對(duì)個(gè)人利益的誘導(dǎo)時(shí)，可能會(huì)做出與公共服務(wù)的“公共性”相偏差的決定。同時(shí)，作為一個(gè)在社會(huì)中扮演著不同角色的獨(dú)立個(gè)體，在社會(huì)化的過程中，往往形成了一套自身的倫理價(jià)值體系，但是這套倫理價(jià)值體系并不會(huì)與公共服務(wù)倫理所體現(xiàn)的倫理價(jià)值體系完全一致，當(dāng)這套倫理價(jià)值體系被行政主體帶入工作中，在一定程度上，會(huì)直接影響其行政行為。主體“經(jīng)濟(jì)人”的事實(shí)和公共服務(wù)的“公共性”的沖突、主體在社會(huì)化過程中所形成的自身的倫理價(jià)值體系與公共服務(wù)倫理內(nèi)涵的沖突等都會(huì)導(dǎo)致主體在提供公共服務(wù)的過程中或多或少地偏離了“建立人民滿意的服務(wù)型政府”的軌道。所以，主體所提供的服務(wù)是否到位是衡量公眾滿意與否的直接指標(biāo)，把主體服務(wù)是否到位列入公共服務(wù)窗口的服務(wù)倫理評(píng)價(jià)指標(biāo)至關(guān)重要。

(二)客體優(yōu)評(píng)率

公共服務(wù)窗口的客體，是指主體提供公共服務(wù)所服務(wù)的對(duì)象，即人民群眾。目前而言，客體優(yōu)評(píng)率主要是由每次公共服務(wù)提供完結(jié)后，民眾主動(dòng)在服務(wù)評(píng)價(jià)器上進(jìn)行評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)而來。影響客體優(yōu)評(píng)率的主要因素是主體回應(yīng)程度和客體回應(yīng)程度。在去公共服務(wù)窗口辦理業(yè)務(wù)的過程中，窗口工作人員是否完整、耐心、熱情地告知了辦事流程，解答了民眾的疑問，為民眾提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，都將直接影響到民眾心里“好政府”“好公仆”的那桿秤。服務(wù)評(píng)價(jià)器的使用是否普及、進(jìn)行服務(wù)評(píng)價(jià)的觀念是否深入人心也是影響客體優(yōu)評(píng)率真實(shí)程度的另一大因素。如實(shí)和及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)是每個(gè)民眾的權(quán)利和義務(wù)，鼓勵(lì)民眾主動(dòng)參與到公共服務(wù)這一過程中去，是值得倡導(dǎo)和普及的觀念?，F(xiàn)在微博、新聞媒體報(bào)道的公共服務(wù)窗口“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象層出不窮，鼓勵(lì)公眾參與，讓民眾進(jìn)行真實(shí)有效的監(jiān)督可以有效地運(yùn)用群眾的力量促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

二、服務(wù)績(jī)效指標(biāo)

公共服務(wù)窗口的服務(wù)績(jī)效指的是為實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)這個(gè)總目標(biāo)，在不同層面上所投入的有效輸出。公共服務(wù)倫理理論，不僅聚焦于民眾，還體現(xiàn)了效率精神的合理性。[3]影響公共窗口服務(wù)績(jī)效的因素有很多，本文主要聚焦于服務(wù)效率和服務(wù)成本核算不可以最小化為目標(biāo)兩個(gè)方面。

(一)服務(wù)效率

公共服務(wù)的“公共性”決定了公共服務(wù)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，從而每個(gè)公民所獲得的公共服務(wù)應(yīng)是公平均等的。但是由于地區(qū)、時(shí)間、數(shù)量等所表現(xiàn)的不可避免的差異性，公共服務(wù)窗口所提供的公共服務(wù)并不能真正做到絕對(duì)的均等。這就要求窗口工作人員在有限的公共資源上，提高服務(wù)效率，以有限的資源投入得到最大的服務(wù)產(chǎn)出。不僅如此，在提供公共服務(wù)的過程中，服務(wù)效率的高低直接關(guān)系到民眾時(shí)間成本的高低，與民眾的切身利益息息相關(guān)。在當(dāng)前建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”的宏偉目標(biāo)下，更應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)基準(zhǔn)，把人民的利益擺在首要位置。[4]

(二)服務(wù)成本核算不可以最小化為目標(biāo)

公共服務(wù)是國(guó)家通過提供財(cái)政支持，為保障社會(huì)公民進(jìn)行正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)所提供的一種具有“公共性”的服務(wù)，從而建設(shè)一個(gè)和諧、有序、利民、便民的社會(huì)。[5]為保障公共服務(wù)的有序進(jìn)行，一定的財(cái)政投入是必不可少的。公共服務(wù)倫理理論蘊(yùn)含著效率精神的同時(shí)也要求了公共服務(wù)窗口提供公共服務(wù)的服務(wù)成本核算不可以最小化為目標(biāo)，這也是十八大報(bào)告中“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的潛在要求。合理的財(cái)政投入可以更新陳舊的服務(wù)設(shè)備、投入科學(xué)的技術(shù)資源、定期豐富行政人員的專業(yè)技能知識(shí)和公共服務(wù)倫理理論知識(shí)，大大提高窗口工作人員的工作效率，降低提供公共服務(wù)所耗費(fèi)的時(shí)間成本，加強(qiáng)民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意體驗(yàn)。

三、倫理制度指標(biāo)

王家合指出，制度建設(shè)是公共服務(wù)倫理得以健全、建立的基礎(chǔ)。[6]當(dāng)前，新聞媒體報(bào)道的公共窗口的服務(wù)倫理失范現(xiàn)象屢見不鮮，很大程度上就是因?yàn)槿鄙僖惶紫到y(tǒng)、規(guī)范且明確的倫理制度。我國(guó)的行政倫理還停留在道德層面，并沒有上升到法制的高度，即使有了相關(guān)的法規(guī)條例，也很不完善。將倫理制度作為公共服務(wù)窗口服務(wù)倫理評(píng)價(jià)指標(biāo)，既是公共服務(wù)倫理的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前社會(huì)的外在所需。

(一)倫理制度的法治程度

從古至今，我國(guó)都注重“德治”，重視“官德”，并將“德治”法律化，引入律典之中。我國(guó)的《憲法》和《刑法》中都有相關(guān)行政倫理規(guī)范的體現(xiàn)。2006年開始實(shí)施的《公務(wù)員法》作為管理公務(wù)員的最主要法律，也對(duì)公務(wù)員的行政行為進(jìn)行了專門的規(guī)范，體現(xiàn)了行政倫理的內(nèi)涵。但是，在全面推進(jìn)“依法治國(guó)”的當(dāng)下，這些行政倫理的體現(xiàn)基本還是停留在道德規(guī)范的層面，極少上升到法律化的高度，缺少像《憲法》這種上位法的照拂。[7]這些都是倫理制度法制程度低的表現(xiàn)。倫理制度法制程度低的這一事實(shí)使得公共服務(wù)窗口工作人員的行政行為得不到有效的指導(dǎo)和規(guī)范，對(duì)于在提供公共服務(wù)的過程中窗口工作人員與公共服務(wù)倫理規(guī)范相背離的行為不能進(jìn)行有效的懲處。這些都將在一定程度上放縱窗口工作人員在為民眾提供公共服務(wù)的過程中的種種與公共服務(wù)倫理規(guī)范相背離的行為。

(二)服務(wù)倫理考核評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制是否到位

首先，可以設(shè)置一套具體的量化指標(biāo)對(duì)窗口工作人員在提供公共服務(wù)的過程中的行為進(jìn)行約束，并及時(shí)評(píng)估其行為是否符合公共服務(wù)倫理的要求。同時(shí)，這套量化指標(biāo)可以內(nèi)化為窗口工作人員自身的工作要求，指導(dǎo)其為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)行為。其次，成熟的監(jiān)督機(jī)制包括事前、事中和事后監(jiān)督。[8]事前監(jiān)督可以從源頭上有力地杜絕不符合倫理道德規(guī)范的服務(wù)發(fā)生；事中監(jiān)督可以及時(shí)規(guī)正不良事態(tài)的進(jìn)行；事后監(jiān)督的懲治性工作可以有效地避免此類不符合服務(wù)倫理規(guī)范的行為再次發(fā)生。這種常態(tài)化的監(jiān)督，可以由內(nèi)而外地對(duì)窗口工作人員形成壓力和威懾，大大增加其違法違紀(jì)的成本，使其不敢也不愿做出不符合公共服務(wù)倫理規(guī)范的行為，自覺遵守合乎公共服務(wù)倫理要求的職業(yè)準(zhǔn)則。

四、服務(wù)倫理價(jià)值實(shí)現(xiàn)指標(biāo)

鄯愛紅認(rèn)為，公共服務(wù)的倫理內(nèi)涵在于“以人為本”的價(jià)值取向。[9]這也就意味著政府在為公眾提供公共服務(wù)的過程中要擴(kuò)大公眾的認(rèn)同度和參與度，尊重公民的基本權(quán)力，使主客體雙方都能得到尊嚴(yán)、公平、自由、幸福、快樂等價(jià)值體驗(yàn)。

(一)主體價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)

馬斯洛的需求層次理論告訴我們?nèi)嗽跐M足了生理、安全、社交的需求后便會(huì)尋求更高層次的尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求。對(duì)于為民眾提供公共服務(wù)的窗口工作人員而言，他們坐在自己并不寬敞的崗位上，扮演者“人民公仆”的角色，盡心盡力地為民眾提供著服務(wù)。在滿足了生理、安全、社交的需求后，同樣，他們也要得到尊重、公平、自由、幸福、快樂的價(jià)值體驗(yàn)。這也是公共服務(wù)倫理價(jià)值層面“以人為本”的內(nèi)涵。尊重，是對(duì)提供公共服務(wù)的窗口工作人員本身的尊重，包括客體對(duì)主體的尊重也包括組織內(nèi)部對(duì)主體的尊重。公平，是指在組織內(nèi)部，公共服務(wù)主體受到的福利待遇、升職空間、自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)都是公平公正的。自由，是指公共服務(wù)主體在組織紀(jì)律的約束下仍是一個(gè)自由的個(gè)體。幸福和快樂，是指公共服務(wù)主體對(duì)自己的工作是充滿熱忱的，在為民眾提供公共服務(wù)的過程中能體會(huì)到幸福與快樂的滿足感。

(二)客體價(jià)值的自我實(shí)現(xiàn)

全國(guó)人大十一屆三次會(huì)議上，溫家寶總理就曾提出“我們所做的一切都是要讓公民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧”的服務(wù)目標(biāo)和理念。十八大報(bào)告中更是提到要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，中科院院士劉叢強(qiáng)建言：如果沒有社會(huì)層面的自由、平等、公正、法治，就不能保證國(guó)家的富強(qiáng)、和諧，也不能保障個(gè)人的敬業(yè)、誠(chéng)信。人民是國(guó)家的主人公，政府與公民社會(huì)應(yīng)是一種平等對(duì)話的關(guān)系。民眾在去公共服務(wù)窗口辦事的過程中，無論何時(shí)，都有享受到尊重、公平、自由、幸福、快樂的權(quán)利，這也是“建立服務(wù)型政府”和公共服務(wù)倫理價(jià)值層面的共同內(nèi)核。一個(gè)能自由、有效地表達(dá)意愿和訴求的社會(huì),能加強(qiáng)政府的公共服務(wù)責(zé)任感,促使政府更合理地審視公共利益,積極推動(dòng)公共服務(wù)的良性發(fā)展。[10]

五、結(jié)語

公共服務(wù)窗口作為政府提供公共服務(wù)最前沿的陣地，其服務(wù)好壞直接關(guān)系到政府的公信力和民眾對(duì)政府的滿意度。以公共服務(wù)倫理為指導(dǎo)，構(gòu)建一套系統(tǒng)的、量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將一些模糊的界定清晰化、明了化，是當(dāng)下將公共服務(wù)窗口服務(wù)提升至倫理層面的當(dāng)務(wù)之急。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][6]王家合.當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)倫理：價(jià)值、失范與重構(gòu)[J].中國(guó)行政管理，2011，(9)：73-75.

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[4]王麗莉.服務(wù)型政府：從概念到制度設(shè)計(jì)[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

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[7]閻泰全.完善我國(guó)公務(wù)員行政倫理的立法研究[D].東北大學(xué)，2009.

[8]張曉明.完善我國(guó)行政倫理監(jiān)督機(jī)制研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)，2012.

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[10]袁建輝.政府公共服務(wù)中的倫理關(guān)系研究[D].中南大學(xué)，2010.

(作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院)

(責(zé)任編校：張靜，羅紅)