郭海平

(武漢輕工大學(xué) 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430023)

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高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議

郭海平

(武漢輕工大學(xué) 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢 430023)

摘要：剖析了高校預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題：預(yù)算編制不夠科學(xué)合理；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力；預(yù)算評(píng)價(jià)考核機(jī)制不健全；預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)。針對(duì)這些問(wèn)題，提出了高校預(yù)算管理的對(duì)策和建議：改進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法，推進(jìn)“零基預(yù)算”；建全預(yù)算管理規(guī)章制度，完善預(yù)算調(diào)整執(zhí)行機(jī)制；建立健全預(yù)算評(píng)價(jià)考核機(jī)制，引入績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)考核；強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理工作。

關(guān)鍵詞：高校財(cái)務(wù)；預(yù)算管理；主要問(wèn)題；對(duì)策建議

1引言

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，中國(guó)公共財(cái)政教育支出占總財(cái)政支出比例為15.27%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例為4.3%。隨著GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入會(huì)相應(yīng)增長(zhǎng)，高校得到的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模也是相當(dāng)可觀的。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理中最重要的管理方式，教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算是優(yōu)化資源配置的重要方法。預(yù)算是否科學(xué)、高效，既關(guān)系到學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否健康有序開(kāi)展，也關(guān)系到學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)[1]。在財(cái)政改革不斷深化的大背景下，預(yù)算管理的重要作用越來(lái)越凸顯，加強(qiáng)高校預(yù)算管理成為了必然趨勢(shì)。

2高校預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

2.1預(yù)算編制不夠科學(xué)合理

預(yù)算編制是預(yù)算管理的關(guān)鍵一步。目前，高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是缺乏科學(xué)合理的前瞻性。因?yàn)轭A(yù)算編制時(shí)間很緊，學(xué)校沒(méi)有充足的時(shí)間對(duì)下年度預(yù)算的編制情況進(jìn)行仔細(xì)論證和分析，所以,目前超過(guò)70%的高校都采用的是“上年基數(shù)+本年增量”預(yù)算法。各部門在編制支出預(yù)算時(shí)往往會(huì)虛報(bào)，盡量多要預(yù)算資金，這種方法會(huì)使預(yù)算數(shù)與實(shí)際支出數(shù)差異極大，造成預(yù)算編制不準(zhǔn)確，或者資金配置不合理。一方面有的部門資金囤積，用不完，而另一方面，有的部門想辦的事情卻因無(wú)資金而擱淺，使預(yù)算失去了嚴(yán)肅性和有效性。

二是項(xiàng)目預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃不相適應(yīng)。高校項(xiàng)目支出預(yù)算的編制工作一般要提前一年開(kāi)展，但高校的下年度工作計(jì)劃一般會(huì)比預(yù)算編制晚些，這種時(shí)間差異很容易造成項(xiàng)目支出預(yù)算與發(fā)展計(jì)劃不相適應(yīng)，影響高校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣的項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行時(shí)需調(diào)整預(yù)算，而現(xiàn)行的預(yù)算調(diào)整報(bào)批程序時(shí)間長(zhǎng)、審批嚴(yán)格，嚴(yán)重地影響項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度[2]。

三是預(yù)算編制內(nèi)容不完整。首先，高校有些科研項(xiàng)目往往是兩年三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能完成，但在編制預(yù)算時(shí)一般采取的是全額編制預(yù)算，年末形成了大量的科研項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金[3]。其次，高校總有部分收支項(xiàng)目無(wú)法納入整體預(yù)算中，如高校捐贈(zèng)收入等，這部分收入在各高校全年收入中的比重是不同的，雖然逐年增長(zhǎng)，卻又無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，如果不納入年度預(yù)算，就造成預(yù)算不完整。另外，高校還有一些院系因?qū)I(yè)差異，其創(chuàng)收能力也不同，這部分收支也沒(méi)有統(tǒng)一納入學(xué)校的整體預(yù)算編制中。

2.2預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力

高校預(yù)算管理最薄弱的環(huán)節(jié)是預(yù)算的執(zhí)行，由于監(jiān)督控制體系不完善，預(yù)算往往流于形式。一是財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性。經(jīng)過(guò)“二上二下”過(guò)程批復(fù)的預(yù)算具有權(quán)威性，使用經(jīng)費(fèi)時(shí)不能隨便改變所編制預(yù)算中的項(xiàng)目和用途，即使是校內(nèi)項(xiàng)目不經(jīng)決策層或其授權(quán)的部門審批亦不能隨便增減[4]。但是，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍然存在較大的不確定性，一方面受國(guó)家宏觀政策變化影響，預(yù)算項(xiàng)目會(huì)有調(diào)整，另一方面是因高校發(fā)展規(guī)劃與財(cái)務(wù)預(yù)算之間脫節(jié)造成的。有些支出沒(méi)有編入當(dāng)年預(yù)算，卻要發(fā)生支出，完全不按照預(yù)算執(zhí)行，學(xué)校不得不用自有資金進(jìn)行墊付。二是缺乏對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。預(yù)算的剛性，決定了預(yù)算不能輕易更改，但有些無(wú)法預(yù)見(jiàn)的支出項(xiàng)目，的確急需支出，卻因?qū)W校沒(méi)有預(yù)算，可能出現(xiàn) “拆東墻補(bǔ)西墻”等挪用資金的現(xiàn)象，這些都會(huì)影響預(yù)算的執(zhí)行。三是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。因?yàn)轭A(yù)算編制沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)合理的論證，預(yù)算金額偏少或過(guò)多，或者因項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)，導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算不相符的情況常有發(fā)生。預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行很不均衡，上半年執(zhí)行進(jìn)度特別緩慢，很多高校超過(guò)60%的預(yù)算資金是在第四季度支出的，很容易造成年底為完成年度預(yù)算指標(biāo)而突擊花錢或者項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較多的現(xiàn)象。

2.3預(yù)算評(píng)價(jià)考核機(jī)制不健全

目前，多數(shù)高校還沒(méi)有預(yù)算績(jī)效考核意識(shí)。高校財(cái)務(wù)管理人員多習(xí)慣了傳統(tǒng)的工作方式，他們對(duì)財(cái)務(wù)管理的效率、投入產(chǎn)出、辦學(xué)成本的研究還處于探索階段，缺乏經(jīng)營(yíng)理念和成本意識(shí)[5]。高校預(yù)算考評(píng)流于形式，方法過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)估指標(biāo)不健全，僅僅用年終執(zhí)行數(shù)是否超預(yù)算數(shù)作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。年度預(yù)算的考評(píng)結(jié)果也缺乏有效的獎(jiǎng)懲措施，沒(méi)有和相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤?，F(xiàn)在許多高校只注重預(yù)算的編制，而輕預(yù)算的執(zhí)行和分析，沒(méi)有樹(shù)立項(xiàng)目績(jī)效觀念，成本效益意識(shí)淡薄，沒(méi)有相應(yīng)的分析和評(píng)價(jià)制度。這種預(yù)算管理模式往往只重視事前和事中管理而不重視事后管理。

2.4預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

目前，高校編制預(yù)算一般是按照財(cái)政核定的預(yù)算撥款基數(shù)，結(jié)合高校預(yù)計(jì)的自籌收入和上年資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，按照“以支定收，收支平衡”的原則編制的收支財(cái)務(wù)預(yù)算。長(zhǎng)期以來(lái)，高校對(duì)全額預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)、重視不夠，主要表現(xiàn)有如下兩個(gè)方面：一是在預(yù)算編制時(shí)，缺乏資金長(zhǎng)期規(guī)劃意識(shí)。由于多數(shù)高校都是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)較緊張，高校領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的是學(xué)校的年度收支是否達(dá)到平衡，是否會(huì)出現(xiàn)入不敷出的狀況，根本無(wú)暇結(jié)合學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃編制預(yù)算。二是學(xué)校沒(méi)有發(fā)揮各職能部門編制財(cái)務(wù)預(yù)算的積極性。因?yàn)轭A(yù)算編制工作一般是由財(cái)務(wù)部門完成的，學(xué)校財(cái)務(wù)部門只是按照上級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃控制數(shù)來(lái)編制預(yù)算，相關(guān)的教學(xué)、科研、設(shè)備及其他管理部門也只是被動(dòng)地接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，沒(méi)能充分調(diào)動(dòng)各部門參與預(yù)算編制的積極性。

3高校預(yù)算管理的對(duì)策和建議

3.1改進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法，推進(jìn)“零基預(yù)算”

高校財(cái)務(wù)預(yù)算的編制質(zhì)量，其重要性不言而喻?？茖W(xué)的預(yù)算編制方法，要求預(yù)算編制要準(zhǔn)確，必須要把有限的資源合理配置到最能達(dá)到高校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的項(xiàng)目上，既要突出重點(diǎn)和急需項(xiàng)目，又要保證一般和常規(guī)項(xiàng)目。要改變預(yù)算只增不減的慣性思維，全面了解各部門的工作計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)需求，靈活運(yùn)用定額預(yù)算法、基數(shù)預(yù)算法和零基預(yù)算法等編制方法，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)合理性。其中，零基預(yù)算法，打破了傳統(tǒng)的預(yù)算編制的“基數(shù)”概念，在每個(gè)預(yù)算年度，將所有的工作都視為從“零”基礎(chǔ)重新開(kāi)始，根據(jù)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，按照輕重緩急實(shí)際情況，重新核定每項(xiàng)支出的預(yù)算金額和先后順序。引入零基預(yù)算法，高校可以改變當(dāng)前支出只增不減的趨勢(shì)，有利于避免以往預(yù)算不公平和不科學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。

打破一年一預(yù)算的常規(guī)模式，根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，編制中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)預(yù)算(三年預(yù)算或者五年預(yù)算)，分別建立師資人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科與實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、教學(xué)管理專項(xiàng)建設(shè)等專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，并不斷更新和完善。各項(xiàng)目都要有詳細(xì)的編制依據(jù)，逐漸做到“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目”來(lái)確定，不斷提高預(yù)算的科學(xué)性。

另外，預(yù)算編制動(dòng)手要早。我國(guó)高校的財(cái)務(wù)預(yù)算要經(jīng)過(guò)“二上二下”的過(guò)程?！耙簧稀币话阍谏夏甑?0月份進(jìn)行，“二上”也只是在預(yù)算控制數(shù)內(nèi)比較籠統(tǒng)的預(yù)算，真正的校內(nèi)細(xì)化預(yù)算是在當(dāng)年的1月份，此時(shí)已接近寒假，預(yù)算往往要到3月份才能批復(fù)下達(dá)。高校自身要早準(zhǔn)備，早動(dòng)手，將所有的收支都納入全年預(yù)算，不留死角，不打埋伏，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目和資金進(jìn)行充分論證，編制適量的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)，確保預(yù)算編制的全面性和科學(xué)性。

3.2建全預(yù)算管理規(guī)章制度，完善預(yù)算調(diào)整執(zhí)行機(jī)制

財(cái)務(wù)預(yù)算一旦經(jīng)人大審議通過(guò)，就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。財(cái)務(wù)預(yù)算的剛性，并不是說(shuō)預(yù)算完全不能調(diào)整，按程序?qū)徟蟮木植空{(diào)整還是可以的，這就要求高校必須健全財(cái)務(wù)預(yù)算管理的各項(xiàng)規(guī)章制度。隨著高校預(yù)算管理的日益規(guī)范，各項(xiàng)預(yù)算都要有明確的依據(jù)，但高校工作復(fù)雜多樣，為避免預(yù)算與實(shí)際的執(zhí)行情況不符，建立預(yù)算的調(diào)整機(jī)制是不可或缺的。規(guī)范預(yù)算的調(diào)整程序，使預(yù)算更加合理科學(xué)，也是為預(yù)算的執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。高?？梢詰?yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全程監(jiān)控和分析，針對(duì)問(wèn)題及時(shí)提出合理化建議，提交學(xué)校預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)做出預(yù)算調(diào)整決議。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行關(guān)鍵是強(qiáng)化審批約束力，堅(jiān)持在預(yù)算權(quán)限內(nèi)的“一支筆”審批制度，強(qiáng)化“誰(shuí)簽字，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理理念，要保證各部門所申請(qǐng)的資金是必須的、合理的。各級(jí)申請(qǐng)單位負(fù)責(zé)人要對(duì)所申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)；有審批權(quán)限的校領(lǐng)導(dǎo)必須對(duì)所審批的經(jīng)費(fèi)的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)；財(cái)務(wù)部門必須以原始憑證為審核依據(jù)，對(duì)審批程序進(jìn)行嚴(yán)格審查。高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行要加強(qiáng)過(guò)程管理，嚴(yán)格控制預(yù)算外開(kāi)支，確保主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3建立健全預(yù)算評(píng)價(jià)考核機(jī)制，引入績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)考核

高校應(yīng)把績(jī)效預(yù)算引入學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，從資金投入管理轉(zhuǎn)向重預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控全過(guò)程的績(jī)效管理。高校應(yīng)建立健全預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，將預(yù)算績(jī)效考核與院系目標(biāo)責(zé)任制緊密結(jié)合。通過(guò)廣泛開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理宣傳工作，樹(shù)立“用錢必問(wèn)效”的預(yù)算績(jī)效管理理念，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大教職工的全局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。一方面，高校預(yù)算管理部門要以審計(jì)報(bào)告或月告函的形式及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行情況。另一方面，高校要制定相應(yīng)的績(jī)效考核辦法和獎(jiǎng)懲措施，對(duì)積極增收節(jié)支、財(cái)務(wù)預(yù)算方案執(zhí)行良好、資金效益高的部門和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)鋪張浪費(fèi)、預(yù)算方案執(zhí)行差，甚至造成經(jīng)濟(jì)損失的部門和個(gè)人，給予通報(bào)批評(píng)或嚴(yán)肅處罰[6]?？己私Y(jié)果應(yīng)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，將學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資與預(yù)算績(jī)效考核結(jié)合起來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)高者多拿，低者少拿。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)高校的預(yù)算執(zhí)行效果做出科學(xué)的分析判斷，為下年度的預(yù)算編制提供依據(jù)。

3.4強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理工作

學(xué)校要從領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始，真正地重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，可以成立由校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成的預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組。充分調(diào)動(dòng)高校各基層預(yù)算單位的參與積極性，取得他們支持和配合，最大限度地發(fā)揮預(yù)算管理職能。另外，可以在財(cái)務(wù)處成立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算管理中心。選取幾名業(yè)務(wù)精湛、綜合素質(zhì)高的人員組建預(yù)算管理中心，在學(xué)校預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，專門負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行情況分析和績(jī)效考核工作，使財(cái)務(wù)預(yù)算做到事前控制、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)的全過(guò)程管理。

在預(yù)算編制之前，組織召開(kāi)部門預(yù)算工作會(huì)議，總結(jié)上年度預(yù)算管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)學(xué)習(xí)下年度預(yù)算編制新要求，通過(guò)集訓(xùn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一做法，提高預(yù)算的精準(zhǔn)性。

4結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的出發(fā)點(diǎn)，也是高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保證，抓好財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，有利于高校優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率，促進(jìn)高校全面可持續(xù)的發(fā)展。在新形勢(shì)下，高校應(yīng)進(jìn)一步提高預(yù)算管理的意識(shí)，改進(jìn)預(yù)算管理體制，則財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平一定能實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

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Main problems and countermeasures concerning financial budget management in universities

GUOHai-ping

(School of Finance Department, Wuhan Polytechnic University, Wuhan 430023,China)

Abstract：This paper analyzes the main problems concerning financial budget management in universities: budget preparation is not scientific and reasonable; the supervision of budget implementation is ineffective; budget evaluation and assessment mechanism is not sufficient; Budget management awareness is not strong. To solve these problems proposed, countermeasures and suggestions on the budget management in universities are put forward: improve the method for the financial budget preparation, promote the “zero base budget”, perfect budget management rules and regulations, perfect implementation mechanism of budget adjustments, establish and perfect the budget evaluation mechanism, and introduce the evaluation of performance budget,strengthen budget management awareness, strengthen budget management.

Key words：finance in universities；budget management；main problems； countermeasures

收稿日期：2016-05-03.修回日期：2016-05-15.

作者簡(jiǎn)介：郭海平(1978-)，男，會(huì)計(jì)師，E-mail：happy2701@sina.com.

文章編號(hào)：2095-7386(2016)02-0092-03

DOI:10.3969/j.issn.2095-7386.2016.02.017

中圖分類號(hào)：F 275.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A