楊文 鄧祖善 王天生

（中共貴陽市委黨校，貴州貴陽550005；貴州省人民政府發(fā)展研究中心，貴州貴陽550001；貴州省農(nóng)科院，貴州貴陽550025）

對貴陽市公眾環(huán)境教育中心參與環(huán)境保護的調查報告

楊文 鄧祖善 王天生

（中共貴陽市委黨校，貴州貴陽550005；貴州省人民政府發(fā)展研究中心，貴州貴陽550001；貴州省農(nóng)科院，貴州貴陽550025）

文章通過對貴陽市公眾環(huán)境教育中心的調查，分析總結了該中心成立以來在環(huán)境保護方面所作的努力，包括參與生態(tài)文明建設地方法規(guī)的修訂，以非對抗性方式參與環(huán)境保護，對有關縣市和部門的生態(tài)文明工作進行第三方監(jiān)督，幫助企業(yè)進行污染治理，開展環(huán)境公益訴訟等，從一個側面反映出貴陽市當前環(huán)境共治的現(xiàn)實及主要方式。

非政府組織；環(huán)境保護第三方監(jiān)督；環(huán)境公益訴訟

為了深入了解貴陽市非政府組織（NGO）在環(huán)境治理中的作用，我們先后走訪了貴陽市政府有關機構的領導和工作人員，從而了解到在全市的NGO中發(fā)揮作用比較大、工作時間比較長、成效比較顯著的組織是貴陽公眾環(huán)境教育中心。為此，我們對此中心進行了比較全面的調查研究，先后對該中心的負責人、主要專家、工作人員進行走訪座談，查閱有關資料，瀏覽該中心網(wǎng)站及微信群，從而完成此研究報告。

一、貴陽市公眾環(huán)境教育中心概況

該中心成立于2010年3月，是貴陽市首家經(jīng)民政部門批準成立的民間環(huán)保組織，有專職人員4人，負責人為省政協(xié)委員、市政協(xié)常委、貴陽日報高級記者黃成德。他曾獲全國百佳優(yōu)秀新聞工作者、全國優(yōu)秀志愿者、中國當代徐霞客、全國水環(huán)保公益人物等稱號。

作為貴陽市首個公益性民間組織,自成立以來,該中心一直以保護環(huán)境為己任,傳播并實踐生態(tài)文明理念,促進公眾環(huán)保意識，推進生態(tài)文明建設，在貴陽市生態(tài)文明和環(huán)保工作上做了大量工作。主要包括幾個方面：積極參與生態(tài)文明建設地方法規(guī)的修訂；以非對抗性組織的身份積極參與全市各級政府和生態(tài)環(huán)保部門的工作，對有關縣市和部門的生態(tài)文明工作進行第三方監(jiān)督；幫助企業(yè)進行污染治理；對企業(yè)和居民進行生態(tài)文明教育；開展志愿者活動，把熱心環(huán)保的人員組織起來，對環(huán)境進行監(jiān)督和舉報；開展環(huán)境公益訴訟。由于組織得當，管理有效，工作卓有成效，特別是中心與清鎮(zhèn)市政府合作的“非對抗環(huán)境保護社會治理”模式由中華環(huán)保聯(lián)合會向全國推廣?，F(xiàn)在中心已經(jīng)成立九人公益專家團隊和多名律師組成的生態(tài)公益律師服務團隊，志愿者也達到300多人。中心的工作得到了有關市縣政府的重視和支持，社會影響不斷擴大，參與公民不斷增多。

二、中心主要工作與項目

（一）參與生態(tài)文明建設地方法規(guī)的修訂

該中心充分利用社會組織廣泛聯(lián)系社會各階層的特點，收集公眾對生態(tài)文明建設的訴求和意見，先后直接參與了《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》《貴陽市濕地公園保護管理條例》等多部地方法規(guī)的修訂。2013年,中心以公益組織身份參與貴陽市人大制定《貴陽市建設生態(tài)文明城市條例》,提出的包括“政府對基層自治組織和環(huán)保非政府組織的項目實行社會服務購買”在內的十四條修改意見被采納。還在全國人大修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》征求意見中，提出了多條修改意見。

（二）以非對抗性組織的身份參與清鎮(zhèn)市政府環(huán)境保護第三方監(jiān)督的工作

2013年12月31日，清鎮(zhèn)市人民政府與貴陽公眾環(huán)境教育中心簽訂了《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》?！秴f(xié)議》商定，清鎮(zhèn)市政府以購買社會服務的方式，委托貴陽公眾環(huán)境教育中心，對政府相關部門和轄區(qū)內企業(yè)進行第三方監(jiān)督，監(jiān)督時限為兩年，具體為2014年1月1日至2015年12月31日。

中心主要抓了三個項目，一是對貴州廣鋁鋁業(yè)有限公司環(huán)境管理及污染治理實施第三方監(jiān)督；二是對貴州三聯(lián)乳業(yè)衛(wèi)城奶牛養(yǎng)殖基地實施第三方監(jiān)督；三是對“時光貴州”小鎮(zhèn)實施第三方監(jiān)督。其中一、二項目實施成績比較顯著。

在貴州廣鋁鋁業(yè)有限公司環(huán)境管理及污染治理實施項目中，中心派遣工作人員入駐廣鋁，對廣鋁的污染源、環(huán)保設備、環(huán)保措施以及周邊企業(yè)進行摸底調查。對政府推選出的當?shù)卮迕襁M行環(huán)保知識及法律法規(guī)培訓、頒發(fā)監(jiān)督聘書，讓他們依法行使公眾監(jiān)督權，對廣鋁及廣鋁周邊企業(yè)進行實時監(jiān)督。當?shù)乇O(jiān)督員發(fā)現(xiàn)廣鋁及廣鋁周邊企業(yè)煙氣、噪音、粉塵、水等環(huán)境問題時，報知中心，中心及時將情況反映給生態(tài)局，由生態(tài)局告知督促整改，中心將整改情況反饋給監(jiān)督員，讓監(jiān)督員繼續(xù)觀察整改后的情況。

中心每個月以報告的形式，將監(jiān)督情況匯總報送生態(tài)局和相關企業(yè)，報送督查情況有24期。在開展第三方環(huán)境監(jiān)督以來，因為監(jiān)督有力、信息反饋及時、溝通方法得當，使得廣鋁等企業(yè)對環(huán)境保護的意識逐漸加強，積極配合整改。由于生態(tài)局、中心、廣鋁形成良性互動，廣鋁及周邊的環(huán)境得到改善。

在對貴州三聯(lián)乳業(yè)衛(wèi)城奶牛養(yǎng)殖基地監(jiān)督項目中，監(jiān)督員從實地摸底調查開始，理清了奶牛場臭氣、牛糞、污水這三個主要污染產(chǎn)生的源頭和對周圍環(huán)境的影響。隨后，就亟待處理的污水外排的現(xiàn)狀，中心向清鎮(zhèn)生態(tài)局提交了《關于治理三聯(lián)衛(wèi)城奶牛場污水的建議》。《建議》對重新規(guī)劃建設糞污處理區(qū)圍堰、雨污分流、對場區(qū)內存在污染的水淹凼和沼澤區(qū)域清淤等問題提出了具體意見和措施。因為方案合理、專業(yè)，受到企業(yè)的認可和贊賞。在企業(yè)的要求下，中心為其推薦有專業(yè)資質的環(huán)保團隊，對存在的問題進行整改，配合企業(yè)落實整改方案，協(xié)助企業(yè)解決了污水外排的難題，切斷對下游水源的污染。

在經(jīng)費方面清鎮(zhèn)市政府根據(jù)貴陽公眾環(huán)境教育中心監(jiān)督工作完成情況支付監(jiān)督費用，同時，中心與清鎮(zhèn)市人民法院簽訂《第三方公益環(huán)境獨立監(jiān)督工作司法監(jiān)管協(xié)議》，定期向法院報送財務報表，接受監(jiān)管。

這一第三方監(jiān)督項目的開展聚集和鍛煉了隊伍，提高了中心的信譽和知名度，為全市NGO樹立了榜樣。這種政府聘請公益機構開展第三方監(jiān)督的合作模式也得到了貴陽市委、市政府高度重視，并在貴陽各地進行推廣。2016年4月22日清鎮(zhèn)市政府與中心續(xù)簽項目合同，同時，貴陽市觀山湖也與中心簽訂了監(jiān)督協(xié)議，花溪區(qū)正在與中心合作洽談。

（三）組織環(huán)保專家以“民間河長”的方式開展河流保護

環(huán)保專家是推進環(huán)境治理能力現(xiàn)代化、服務政府科學決策的重要力量。在如何發(fā)揮專家參與環(huán)境保護上，中心進行了嘗試。2016年，中心發(fā)動其所聘請的環(huán)保專家以“民間河長”的方式對貴陽的河流開展巡視、監(jiān)督、保護等工作，讓環(huán)保專家發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，當好貴陽市河流治理的參謀，推動貴陽河流治理的水平。通過專家型“民間河長”從水環(huán)境治理的角度看出貴陽河流問題所在，提出專業(yè)的整改意見和建議，有效地彌補政府治理技術力量的不足。目前，貴州省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長胡文向貴陽公眾環(huán)境教育中心認領了麥西河；貴州大學材料與冶金學院教授王海峰認領了南門河；貴陽市農(nóng)業(yè)委員會高級農(nóng)藝師譙莉萍和貴陽市政協(xié)人口資源環(huán)境委員會辦公室主任葛建明共同認領了金鐘河主河道紅華新天地—興筑大橋—世紀城段；農(nóng)工黨貴陽市委秘書長任衛(wèi)虹認領了金鐘河支流（斷頭河、打石河、龍泉溝）；民建貴陽市委秘書長徐朝剛認領了金鐘河主河道（原貴陽閥門廠前，紅華新天地段以及觀山湖公園支流），專家巡河的頻率每月至少一次?，F(xiàn)在，專家型“民間河長”與原來的“政府河長”形成“雙河長制”，共同對貴陽河流水環(huán)境進行保護。

（四）共創(chuàng)環(huán)境友好型企業(yè)

有學者曾觀察并得出結論，認為我國環(huán)境NGO與污染企業(yè)的關系常處于對立或者冷漠的狀態(tài)。但是中心在監(jiān)督企業(yè)的過程中，本著以企業(yè)為本，雙贏為重，充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，借助豐富的實踐經(jīng)驗和專家團隊，對污染企業(yè)在現(xiàn)場監(jiān)督中存在的環(huán)境問題，因地制宜地提出科學可行、經(jīng)濟實惠的方案，幫助污染企業(yè)以最少的成本完成整改任務。因為指導有方，受到企業(yè)的歡迎。在實施監(jiān)督的過程中，中心聘請的專家不僅就企業(yè)的污染問題進行指導，而且對企業(yè)可能出現(xiàn)的環(huán)保問題進行排查，以便防患于未然。因此，一些曾是中心監(jiān)督過的企業(yè)主動聘請中心的人員擔任“環(huán)保顧問”，對企業(yè)生產(chǎn)過程進行環(huán)境監(jiān)督，變被動監(jiān)督為自愿要求中心進行監(jiān)督。

（五）開展環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是保護環(huán)境的最具有強制力的救濟手段。中心積極拿起法律的武器，開展環(huán)境公益訴訟。目前已經(jīng)開展了貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠環(huán)境公益訴訟案件（2011-01-25），貴州好一多乳業(yè)股份有限公司環(huán)境公益訴訟案件（2012-08-01），清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠環(huán)境公益訴訟案件（2012-09-26）,修文縣扎佐鎮(zhèn)人民政府、第三人貴州省扎佐林場固體廢棄物污染環(huán)境公益訴訟案件（2013-04-25）,貴州省清鎮(zhèn)市三家（紅楓、百隆、吉利）陶瓷企業(yè)環(huán)境公益訴訟案件（2014-11-11）等。通過開展環(huán)境訴訟，帶動了公眾對企業(yè)、政府環(huán)保責任監(jiān)督，為地方環(huán)境保護做出了自己的貢獻。

2010年12月30日，中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染侵權糾紛環(huán)境公益訴訟一案，在貴陽開庭并當庭一審宣判。烏當區(qū)定扒造紙廠位于貴陽市烏當區(qū)境內、南明河旁，該廠自2002年曾多次被行政主管部門罰款并限期治理，但依舊白天儲存污水，夜間將生產(chǎn)廢水通過溶洞排放到南明河，導致南明河受到嚴重污染。后被當?shù)厝罕娕e報到中華環(huán)保聯(lián)合會，中心與該會聯(lián)合對定扒造紙廠排污行為進行了調查，并起訴到清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭。清鎮(zhèn)法院于2011年1月做出判決，判令定扒紙廠立即停止向南明河排放污水，消除對南明河產(chǎn)生的危害，并承擔原告合理支出的費用。此案被最高人民法院列為環(huán)境資源審判典型案例，法制日報刊登，中央臺報道，加大了宣傳效果，擴大了社會影響力，帶動了社會各方力量一起保護生態(tài)環(huán)境。

（六）國際合作項目和交流

貴陽公眾環(huán)境教育中心開展的國際合作項目是中歐環(huán)境治理項目（EU-China Environmental Governance Programme）的地方項目或者說是子項目。該項目由歐盟提供大部分資金，以瑞典環(huán)境科學研究院（IVL）、中華環(huán)保聯(lián)合會（ACEF）、貴州省環(huán)境保護國際合作中心（GZICCEP）等為合作伙伴。

“中歐環(huán)境治理項目——地方伙伴項目”于2012年11月15日在貴陽簽約并正式啟動，2014年10月全部完成。項目目標是通過公眾參與環(huán)境司法來提升污染受害者維護自身環(huán)境權益的能力，從而推動改善貴州的環(huán)境治理。項目旨在通過借鑒歐盟環(huán)境治理政策及經(jīng)驗，通過在貴州省開展面向當?shù)卣?、律師事務所、志愿律師、企業(yè)以及環(huán)保民間組織的能力建設和培訓活動，以加強各利益相關方的能力從而推動公眾參與環(huán)境保護。該項目共分在線調查、意識提升、能力建設和政策建議共4個子項目。中心通過此項目的開展，既學習了國際上環(huán)境保護的先進經(jīng)驗、理念和做法，又把我國生態(tài)文明建設中的新鮮經(jīng)驗和決心傳播出去，業(yè)務水平不斷得到提高。

三、啟示與經(jīng)驗

貴陽公眾環(huán)境教育中心是伴隨貴陽市建設生態(tài)文明示范城市而誕生的，也是在貴陽市建設生態(tài)文明示范城市不斷深入過程中，得到發(fā)展壯大。在與中心主任黃成德的交談中，黃主任反復強調了在生態(tài)文明建設中，人大、政協(xié)、政府、新聞媒體、司法機關、公眾、社會組織，每個主體都有獨特的作用和相應的地位，都有發(fā)揮自己作用的空間，都有參與權和話語權。社會組織要走有中國特色的NGO道路，公益是它的社會屬性，非對抗是它的特色。

（一）堅持依法依規(guī)監(jiān)督

依法依規(guī)進行第三方監(jiān)督是中心的主要做法。依法依規(guī)就是不斷學習與熟悉法律，運用好這些法律法規(guī)，這十分重要，也有難度。中心積極參與貴州省及貴陽市建設生態(tài)文明地方法規(guī)的制定，在參與中提高法律素養(yǎng)，提升依法監(jiān)督的能力。中心在創(chuàng)建之初，就吸收了大量的法律工作者參與，隨著工作的開展，中心還聘請了環(huán)境公益專家，這些法律工作者和專家既有公益精神又有社會責任，使貴陽公眾環(huán)境教育中心團隊也越來越強大，越來越專業(yè)。值得稱贊的是中心還制定了相應的《貴陽公眾環(huán)境教育中心環(huán)境專家管理辦法》《貴陽公眾環(huán)境教育中心志愿者管理制度》。采取有效的管理制度，使中心穩(wěn)步健康發(fā)展，進一步加強了聚集力和執(zhí)行力。

（二）堅持非對抗解決問題

非對抗解決環(huán)境問題是中心一以貫之的理念。在與清鎮(zhèn)市政府和觀山湖區(qū)政府簽約的第三方監(jiān)督中，中心在環(huán)境社會服務的實際開展中，重視與政府的密切合作，相互支持、相互參與、相互促進，而不是對立對抗。通過合作，尋找最為有效的解決辦法，共同破解治理的困境，政府、市場、社會三大主體不再是支配與被支配的關系，而是基于共同利益和目標的“伙伴式關系”，在地位平等的基礎上通過協(xié)商、合作來解決問題，從而實現(xiàn)多數(shù)利益相關者從中獲益。這種伙伴關系發(fā)揮作用的基礎是政府和中心權責明晰的合作。

（三）堅持公益方向

貴陽市公眾環(huán)境教育中心成立之初經(jīng)費來源十分困難，主要靠發(fā)起人個人出資，在艱難的發(fā)展過程中堅持開展環(huán)境公益保護。隨著社會影響不斷擴大，公信力大大提升，同時探索出政府購買第三方服務和為企業(yè)服務及咨詢等路子，解決了日常經(jīng)費來源?，F(xiàn)在中心有固定的辦公地點、精干的辦公人員、與各方交流的網(wǎng)站，公益越做越好。

環(huán)保公益組織是匯聚社會資源、弘揚環(huán)境保護正氣的重要載體，是形成政府、企業(yè)及公眾環(huán)境共治的重要力量，對促進環(huán)境保護志愿服務活動廣泛開展發(fā)揮了重要作用，尤其是在對公民環(huán)境道德養(yǎng)成方面，環(huán)境公益組織有自己特殊的作用。作為環(huán)保公益組織，還需要加強對志愿者的教育，提高他們的技能、影響力和環(huán)保擔當。同時，加強對公眾的教育，培育公眾的環(huán)境道德，促進公眾養(yǎng)成良好的環(huán)保習慣。特別是要重視對孩子的環(huán)境教育，讓他們從小就注重生態(tài)文明，養(yǎng)成良好的環(huán)境道德素養(yǎng)，我們期待著中心在這方面有更大、更多、更有影響的作為。另一方面，黨和政府要大力支持環(huán)境公益組織發(fā)展，特別是對中心這種活動規(guī)范有序、作用發(fā)揮明顯、社會影響力強的環(huán)保公益服務組織，應在項目開發(fā)、能力培養(yǎng)、合作交流、業(yè)務支持等方面提供有針對性的扶持。

An Investigation on Participation of Public Environmental Education Center Guiyang in Environment Protection

YangWen Deng Zushan Wang Tiansheng
（Party School of Guiyang Municipal Committee of CPC,Guiyang Guizhou,550005；Development Research Center of Guizhou,Guiyang Guizhou,550001；Guizhou Academy of Agricultural Sciences,Guiyang Guihzou,550025)

Based on a comprehensive investigation on Public Environmental Education Center Guiyang,this articlemakes a summarization on the achievement obtained since its establishment,including its participation in the regulation concerning eco-civilization construction and environment protection using a non-confrontational method. The center also engaged in third-party monitoring,pollution management of enterprises and environmental nonprofit litigation.The engagementof such center is a demonstration of the shared governance on environment in Guiyang.

NGO；third-partymonitoring of environment protection；environmental nonprofit litigation

D668

A

1008-780X（2016）05-0024-04

2016-08-23

貴陽市社科聯(lián)2016年社科課題“貴陽市建立健全政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系研究”成果之一。

楊文，女，中共貴陽市委黨校副教授。鄧祖善，貴州省政府發(fā)展研究中心研究員。王天生，貴州省農(nóng)科院研究員。