龍敏

（貴州行政學(xué)院，貴州貴陽550028）

貴陽市飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

龍敏

（貴州行政學(xué)院，貴州貴陽550028）

文章以貴陽市飲用水水源地保護(hù)區(qū)為例，從生態(tài)補(bǔ)償模式、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究，提出應(yīng)因地制宜建立政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快流域生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及完善水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果監(jiān)督評(píng)估體系等，以不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理。

貴陽市；水源地；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

水源地的生態(tài)保護(hù)是確保水資源安全的重要措施，直接關(guān)系到人類健康與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化率逐步提高，城市集中供水需求逐年增大。然而，從近3年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（CEIC）來看，全國一級(jí)區(qū)的水資源總量在不斷減少，分別為29528.8億m3（2012）、27957.9億m3（2013）、27266.9億m3（2014），人均水資源總體呈下降趨勢[1]。與此同時(shí)，飲用水源所在區(qū)域的工業(yè)、生活和面源污染給水源環(huán)境質(zhì)量帶來了很大的威脅。水污染加劇、區(qū)域發(fā)展不平衡等突出問題，已經(jīng)嚴(yán)重危害了群眾健康、社會(huì)和諧和公共安全。為了保證區(qū)域間的和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)各地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)水資源的公平使用，迫切需要加快建立水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、貴陽市飲用水源地生態(tài)環(huán)境及保護(hù)概況

貴陽市城區(qū)集中式飲用水源地主要為：阿哈水庫、南明河麥達(dá)河段、南門河汪家大井段、紅楓湖、沙老河水庫、百花湖、花溪水庫、大龍井。其中：“兩湖一庫”—紅楓湖、百花湖、阿哈水庫，每天向貴陽市中心城區(qū)、清鎮(zhèn)市、白云區(qū)供水約55萬噸，占貴陽市城市供水量的70%左右，供應(yīng)著全市120多萬市民的飲水，被稱為貴陽市民珍貴的“三口水缸”。

自上世紀(jì)90年代以來，由于受工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源等方面污染的影響，飲用水源地水質(zhì)逐年惡化。為有效治理和保護(hù)“兩湖一庫”，2007年9月貴陽市全面啟動(dòng)了治理保護(hù)“兩湖一庫”工作，在行政、司法、經(jīng)濟(jì)體制方面進(jìn)行了重大改革創(chuàng)新，形成了科學(xué)完善的管理機(jī)制。貴陽市還結(jié)合實(shí)際頒布實(shí)施了《貴陽市水污染防治規(guī)定》《貴陽市水庫管理辦法》和《貴陽市飲用水源環(huán)境保護(hù)辦法》等法規(guī)，編制了《紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》《貴陽市城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》等規(guī)劃，為飲用水源保護(hù)建立了較為完善的法規(guī)。[2]

近年來，以飲用水源、地表水和主要河流的保護(hù)和治理為重點(diǎn)，貴陽市開展了集中式水源地內(nèi)源和外源污染治理，實(shí)施入湖、入庫和主要河流周邊工業(yè)企業(yè)污染源治理、城鎮(zhèn)生活污染源治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源治理、水質(zhì)生物凈化、生態(tài)修復(fù)、城鎮(zhèn)節(jié)水、備用水源開發(fā)等一系列工程，實(shí)城市（縣城）集中飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%、城市生活污水處理率95%以上，“兩湖一庫”集中式飲用水源局部區(qū)域水質(zhì)從Ⅲ類提升到Ⅱ類。

二、貴陽市水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀

2008年,貴陽市委辦公廳、貴陽市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》，重點(diǎn)支持“兩湖一庫”水源保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙贏。這表明貴陽市生態(tài)保護(hù)從主要依靠行政手段向行政手段與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，更加積極主動(dòng)地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。根據(jù)上述《意見》《辦法》和主要實(shí)踐，貴陽市關(guān)于水源地保護(hù)采取的生態(tài)補(bǔ)償模式，主要包括專項(xiàng)補(bǔ)助和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

（一）建立生態(tài)項(xiàng)目補(bǔ)償專項(xiàng)資金

項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助資金的來源主要有三個(gè)方面：（1）將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、扶貧、城建、技改、科技和鄉(xiāng)企等部門用于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境整治的資金進(jìn)行整合，納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金；（2）每年從市級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排專項(xiàng)資金1000萬元用于扶持生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)；（3）集中一定比例的土地出讓金作為生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)助資金。貴陽市從2009年起從市級(jí)和各區(qū)（市、縣）每年土地出讓收入中集中3%納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。

項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助資金主要用于生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目，在資金的使用上按照貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市的總體規(guī)劃和要求。其中整合的專項(xiàng)資金，仍按照原資金支出范圍和渠道使用，新增預(yù)算資金和集中的土地出讓金由市政府統(tǒng)籌安排，主要用于重要生態(tài)功能區(qū)，特別是“兩湖一庫”重要飲用水源保護(hù)區(qū)和市級(jí)重大的環(huán)境整治項(xiàng)目等。

（二）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度

貴陽市將所管轄的區(qū)（市、縣）按生態(tài)功能的重要性和承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)分為三類區(qū)域，一類區(qū)域?yàn)橹匾鷳B(tài)功能區(qū)，承擔(dān)較為重要的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，禁止開發(fā)，如花溪、清鎮(zhèn)；二類區(qū)域?yàn)橄拗崎_發(fā)區(qū)，如烏當(dāng)區(qū)、修文縣等；三類區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，如云巖區(qū)、南明區(qū)等。

生態(tài)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的來源主要采取從市級(jí)和各區(qū)（市、縣）地方財(cái)政收入比上年增收部分按一定比例集中的方式籌集，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)分別按3.5%、2.5%、1%比例集中。

在資金分配方面主要通過建立和完善涵蓋生態(tài)功能資源存量、增量和質(zhì)量等方面指標(biāo)考核體系，分別設(shè)置權(quán)重和系數(shù)，加權(quán)計(jì)算各區(qū)（市、縣）應(yīng)得補(bǔ)助。同時(shí)，還要按照生態(tài)功能區(qū)劃不同及因保護(hù)生態(tài)環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)分別按0.3、0.5、1分檔次設(shè)置資金分配系數(shù)，以體現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的傾斜扶持。

（三）實(shí)施跨界流域生態(tài)補(bǔ)償

為進(jìn)一步加強(qiáng)紅楓湖流域水污染防治，保障水源地水質(zhì)安全，2012年9月省環(huán)境保護(hù)廳、省財(cái)政廳、省水利廳聯(lián)合制定了《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》，在貴陽市和安順市之間開始實(shí)施紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償，以紅楓湖主要入庫河流羊昌河的焦家橋斷面和桃花源河的駱家橋斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果為考核依據(jù)，考核指標(biāo)為化學(xué)需氧量、氨氮和總磷，達(dá)標(biāo)限值分別為地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838-2002)Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。若上游安順市斷面水體中主要污染物達(dá)到或優(yōu)于標(biāo)準(zhǔn)，則由下游貴陽市補(bǔ)償安順市；若上游安順市斷面水體中主要污染物超過標(biāo)準(zhǔn)，則由安順市補(bǔ)償貴陽市。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：化學(xué)需氧量0.4萬元/噸、氨氮2萬元/噸、總磷2萬元/噸。補(bǔ)償金按年繳納，將應(yīng)繳納的生態(tài)補(bǔ)償資金總額按2∶8比例分別繳入省級(jí)財(cái)政和對(duì)方市級(jí)財(cái)政。2012年至2014年，貴陽市共繳納水污染防治生態(tài)補(bǔ)償資金5000余萬元。

（四）以獎(jiǎng)代補(bǔ)，積極推進(jìn)集中式飲用水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)生態(tài)移民

貴陽市于2012年年底正式啟動(dòng)飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然村寨搬遷工作。飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然村寨的搬遷涉及8個(gè)行政區(qū)5294戶17948人，搬遷資金約132.5億元。為推動(dòng)各區(qū)（市）政府加快實(shí)施集中式飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)居民的搬遷工作，貴陽市政府辦公廳印發(fā)《貴陽市集中式飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)搬遷工作獎(jiǎng)補(bǔ)方案》，對(duì)提前和按時(shí)完成搬遷任務(wù)的，按照一定范圍，一定考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

三、存在的問題和困難

貴陽市通過水源地生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)了行政手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合，提高了水源保護(hù)和治理的積極性，加大了水源地的治理力度，水質(zhì)得到了改善。但生態(tài)補(bǔ)償仍處于探索階段，存在不少問題和困難。

（一）政府補(bǔ)償為主，補(bǔ)償方式單一

目前，貴陽市主要采取的是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償模式。以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償對(duì)財(cái)政政策的依賴性大，市場機(jī)制的作用在生態(tài)補(bǔ)償中沒有充分發(fā)揮，資金籌集渠道過窄造成政府（特別是地方政府）的財(cái)政壓力增大，有限的政府財(cái)政支出資金還被分散在不同的區(qū)域單元中，造成生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，生態(tài)補(bǔ)償資金的利用率不高。再加上補(bǔ)償方式主要以資金補(bǔ)償為主，多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中沒有得到充分應(yīng)用，難以達(dá)到有效治理環(huán)境的目的。

（二）生態(tài)補(bǔ)償法律支撐不足

目前，生態(tài)補(bǔ)償主要還是停留在相關(guān)的政策層面，在國家層面上沒有統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法、技術(shù)指南等，也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)給予確定和有力的支持。地方開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐基本上也是基于一些政府性文件開展。貴陽市雖出臺(tái)了《中共貴陽市委辦公廳貴陽市人民政府辦公廳關(guān)于建立生態(tài)文明補(bǔ)償機(jī)制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》，但主要是針對(duì)各級(jí)政府，旨在平衡各地區(qū)的利益，并未充分體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，出現(xiàn)補(bǔ)償不到位，或者補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)等問題，不能完全實(shí)現(xiàn)真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。再加上缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)配套，沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象和客體以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算等關(guān)鍵問題作具體規(guī)范，現(xiàn)行補(bǔ)償辦法不能完全依理、依法進(jìn)行，在操作上也缺乏有效監(jiān)督，難以達(dá)到預(yù)期效果。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一完善

目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置主要由政府主導(dǎo)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)不充分，不能完全形成科學(xué)的測算方法，可能會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中的主觀性和隨意性，使補(bǔ)償雙方存在一定的分歧。從考核指標(biāo)來看，主要針對(duì)污染狀況確定，與補(bǔ)償方的實(shí)際需要有所不符而降低補(bǔ)償方的支付意愿。從指標(biāo)的測算來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)注重質(zhì)和量目標(biāo)考核，而未考慮豐、枯水期自然因素的影響和生態(tài)本底，不能客觀反映通過生態(tài)補(bǔ)償帶來的生態(tài)效益。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量上，由于機(jī)會(huì)成本難以確定，主要以環(huán)境治理的成本進(jìn)行核算，這一方面可能導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不能完全反映真實(shí)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值以及水源地居民與政府因保護(hù)水源地所承受的損失。另一方面可能因地方政府的權(quán)責(zé)不清而造成上游地區(qū)本應(yīng)承擔(dān)的污染物治理責(zé)任等價(jià)轉(zhuǎn)移給下游地區(qū)，以至于難以調(diào)動(dòng)下游地區(qū)治理的積極性。從考核范圍來看，流域斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的范圍主要針對(duì)部分干流和一級(jí)支流，小支流沒有納入考核范圍，這可能造成考核結(jié)果存在一定偏差。

（四）長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏長期、統(tǒng)一的整體規(guī)劃，可能導(dǎo)致各地區(qū)和各部門為了局部利益和眼前利益爭取項(xiàng)目和資金，存在利益部門化的問題，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償偏離對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理和利益受損者的補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，甚至出現(xiàn)部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的隨意性和短期性，造成生態(tài)補(bǔ)償不能產(chǎn)生長期的生態(tài)效益。與此同時(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目和資金使用缺乏有效監(jiān)管及評(píng)估，水源地生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估機(jī)制尚未建立。

四、關(guān)于貴陽市水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策與建議

建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”的原則，因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步建立科學(xué)合理、公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化。

（一）建立政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的多層次生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)由于其生產(chǎn)的非競爭性和使用的非排他性，理應(yīng)歸入社會(huì)公共事務(wù)的范疇，政府的主體性地位不容置疑。政府補(bǔ)償可以通過公共政策的宏觀調(diào)控，有效地平衡各方利益，引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。市場是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，可以調(diào)動(dòng)普遍的社會(huì)力量。政府通過培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，完善水資源合理配置和有償使用制度等，推動(dòng)資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補(bǔ)償模式，引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求。例如通過資源定價(jià)，合理創(chuàng)建使用者付費(fèi)項(xiàng)目，受益者依其消費(fèi)的生態(tài)資源的數(shù)量進(jìn)行付費(fèi)。如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活的用水戶，其用水量可以量化，根據(jù)其用途、營利性以及主體的自身特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)承受力等，分別按照一定的費(fèi)率，在原來應(yīng)繳納費(fèi)用上，增繳生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或基于較高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格差，以激勵(lì)全社會(huì)節(jié)約用水。

（二）加快流域生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定實(shí)施，補(bǔ)償項(xiàng)目的順利進(jìn)行，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)認(rèn)定，補(bǔ)償資金的有效監(jiān)管，生態(tài)服務(wù)的持續(xù)增效，都必須以法律為保障。從國外實(shí)踐來看,西方國家良好的生態(tài)服務(wù)主要源于其法律體系的完善。美國在工業(yè)化發(fā)展時(shí)期（19世紀(jì)中期到20世紀(jì)初期）于1873年制定了《鼓勵(lì)西部草原植樹法》，1877年制定了《沙漠法》，在這段時(shí)期還完善了《森林法》等。[3]1980年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法案》。2016年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確闡述了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立的若干基本原則，這對(duì)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。作為省會(huì)城市的貴陽應(yīng)以貴州省成為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，全面總結(jié)國內(nèi)外及自身實(shí)踐，積極探索生態(tài)文明建設(shè)制度路徑，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，在《關(guān)于建立生態(tài)文明補(bǔ)償機(jī)制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》等基礎(chǔ)上，研究制定《貴陽市生態(tài)補(bǔ)償條例》《貴陽市水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償條例》以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用制度等，完善和細(xì)化相關(guān)法規(guī)的生態(tài)補(bǔ)償條款，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)，不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法制化。

（三）制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?，關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч脱a(bǔ)償者的承受能力。只有對(duì)生態(tài)資源做出科學(xué)、合理的評(píng)估，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能順利構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建議在明確環(huán)境目標(biāo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，綜合考慮污染物種類、污染程度、水量、水質(zhì)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政支付能力等因素，以環(huán)境保護(hù)或治理成本確定基本補(bǔ)償量，在此基礎(chǔ)上，通過修正系數(shù)的方法適當(dāng)反映環(huán)境保護(hù)的生態(tài)價(jià)值和污染損失。另外，也可在明確各級(jí)政府在流域水質(zhì)治理上的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成相應(yīng)的財(cái)政制度安排，簡化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如由地方政府通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施基于環(huán)境保護(hù)或治理成本的基本補(bǔ)償，爭取中央政府通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按照生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償實(shí)施區(qū)域基于機(jī)會(huì)成本和生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)力不足。此外，在建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，還應(yīng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商和仲裁機(jī)制，為利益相關(guān)方提供進(jìn)行磋商和對(duì)話的平臺(tái)，協(xié)商確定科學(xué)合理的、與當(dāng)?shù)刈匀缓徒?jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的、雙方自愿遵守的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）健全水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果監(jiān)督評(píng)估體系

為有效地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，必須建立嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償資金用途監(jiān)管和績效評(píng)估制度。首先，建立嚴(yán)格的財(cái)政資金用途管制和審計(jì)制度，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理，防止補(bǔ)償流失。其次是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃гu(píng)估制度。對(duì)目標(biāo)生態(tài)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測，由專業(yè)機(jī)構(gòu)定期對(duì)生態(tài)保護(hù)效益和損失進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，并綜合應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)論證生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平合理性，為進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供可靠的依據(jù)。第三，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督和監(jiān)測。監(jiān)督補(bǔ)償資金的支付和地方配套資金的落實(shí)，保障補(bǔ)償項(xiàng)目的穩(wěn)定開展，確保項(xiàng)目的持續(xù)性[4]。第四，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境目標(biāo)責(zé)任，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況監(jiān)督考核。第五，建立生態(tài)補(bǔ)償信息的公開制度，促進(jìn)公眾參與。

（五）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

確?！盎经h(huán)境質(zhì)量”是我國政府目前必須提供的基本公共服務(wù)之一。生態(tài)治理涉及多方利益，必須將生態(tài)環(huán)境公正作為政府的基本職責(zé)。在這個(gè)問題上，“與發(fā)展和環(huán)境政策相關(guān)的收益和責(zé)任必須在所有的社會(huì)成員中公正地配置，這樣，才能促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的公正性。”[5]由此可見,完善以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要的意義。首先，貴陽市應(yīng)繼續(xù)完善關(guān)于水源地的保障性轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付制度。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金規(guī)模，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項(xiàng)。規(guī)范資金管理，提高資金效率。其次，積極爭取中央和省的縱向轉(zhuǎn)移支付的支持，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)。再次，進(jìn)一步探索跨區(qū)域、跨流域特別是跨省的生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域間的公平發(fā)展。

[1]摸清中國自然資源“家底”：水、農(nóng)地和林地面積都在減少！[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2015-9-18.

[2]貴陽飲用水源：八大飲用水源地水質(zhì)100%達(dá)標(biāo)[N].貴陽日?qǐng)?bào)，2014-4-13.

[3]戴星翼，俞厚未，董梅，生態(tài)服務(wù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)[M].北京：科學(xué)出版社，2005：91.

[4]聶倩.國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的比較及政策啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì), 2014(7).

[5]張?jiān)骑w.生態(tài)型政府:建設(shè)生態(tài)文明的治理之道[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2015（3）.

Ecology Compensation Mechanism of Drinking Water Source in Guiyang

Long Min
（Guizhou Institute of Administration,Guiyang Guizhou,550028）

Taking the conservation area for drinking water source in Guiyang as an example,this article discusses the ecology compensation mechanism from such perspectives of compensation mode,system and standard, and then makes the suggestion including the establishment of a multilevel compensation system including governmental compensation and marketable compensation,accelerating the legislation on river-basin-oriented compensation,scientific compensation standard and improvement of monitoring and evaluation system.

Guiyang;water source;ecology compensation

F205

A

1008-780X（2016）05-0016-05

2016-09-02

龍敏，女，貴州行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)部副教授。