彭宅文

?

專欄：老齡化、新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)政策改革

專欄導(dǎo)語：新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)政策改革

彭宅文*

盡管1975年以來,西方發(fā)達(dá)福利國(guó)家進(jìn)入了持續(xù)的福利緊縮時(shí)期(Pierson,2001),但是1990年代中期依然見證了新社會(huì)政策的誕生。其中,1994年,德國(guó)創(chuàng)立了其社會(huì)保險(xiǎn)體系的第五個(gè)政策項(xiàng)目——長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)；1997年,法國(guó)的社會(huì)救助給付開始引入老人長(zhǎng)期照護(hù)的項(xiàng)目；日本和盧森堡先后分別于1997年、1998年決定發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)。緊接著,西方發(fā)達(dá)國(guó)家都開始采取政策行動(dòng)回應(yīng)失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需要,減輕家庭的照顧負(fù)荷。在收緊福利給付資格、控制待遇水平、削減社會(huì)支出等福利緊縮議題主導(dǎo)社會(huì)政策改革議程的背景下,長(zhǎng)期照護(hù)政策的誕生、擴(kuò)張對(duì)西方福利國(guó)家發(fā)展有著重要的意義。

解釋西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利緊縮時(shí)代的社會(huì)政策擴(kuò)張最基本的自變量是新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)變遷使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有著舊、新的分野,社會(huì)政策也相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)了政策范式轉(zhuǎn)移,形成了新舊兩種社會(huì)政策。具體而言,工業(yè)社會(huì)的社會(huì)政策發(fā)展主要圍繞舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)展開。舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要指受薪的產(chǎn)業(yè)工資勞動(dòng)者因勞動(dòng)能力暫時(shí)或永久性的喪失,失業(yè),或者因老齡退出勞動(dòng)力市場(chǎng)而遭遇的收入中斷或喪失的風(fēng)險(xiǎn)。與之相對(duì)應(yīng),舊福利國(guó)家/舊社會(huì)政策的制度安排聚焦在轉(zhuǎn)移支付,旨在通過收入再分配和/或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式來應(yīng)對(duì)個(gè)體的貧困風(fēng)險(xiǎn)。

新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)則是后工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的產(chǎn)物。與舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同,新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)捕捉了經(jīng)濟(jì)全球化背景下勞動(dòng)力市場(chǎng)變遷與人口老齡化背景下家庭變遷、及其交互作用對(duì)社會(huì)個(gè)體和家庭的新挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)單來看,新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可以簡(jiǎn)化為家庭風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面(Esping-Andersen,1999)。一方面,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)的人口轉(zhuǎn)型和疾病轉(zhuǎn)型并沒有使個(gè)體健康壽命與實(shí)際壽命增長(zhǎng)同步,這導(dǎo)致老年失能時(shí)期延長(zhǎng)、失能老人人口增多。在照顧責(zé)任家庭化的背景下,日益增長(zhǎng)的失能老人照顧需求使得家庭成員的照顧負(fù)荷增加。而男主外—女主內(nèi)的家庭性別分工使得女性家庭成員(尤其是兒媳或女兒)照顧負(fù)荷沉重。另一方面,勞動(dòng)力市場(chǎng)的變遷使得家庭為避免貧困風(fēng)險(xiǎn)而更多地選擇讓女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)全球化背景下,收入差距的擴(kuò)大以及勞動(dòng)力市場(chǎng)的波動(dòng)使得僅靠男性養(yǎng)家者的工資收入無法有效避免陷入貧困境地。相應(yīng)地,女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得更多工資收入成為多數(shù)家庭的權(quán)宜之計(jì)。于是,男主外—女主內(nèi)的家庭性別分工模式開始向雙職工家庭模式演變。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變潛在要求將之前由女性承擔(dān)的無酬家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化/外部化。如果缺乏政策支持,協(xié)調(diào)這種工作與家庭/生活的兩難就是新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)個(gè)體及家庭造成的最大挑戰(zhàn)之一(Bonoli,2005)*博諾里(Giuliano Bonoli)在該文獻(xiàn)中總結(jié)了新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的五種主要情形，除工作與家庭/生活協(xié)調(diào)難題之外，還有單親家庭、失能老人照顧、低技能勞工和社會(huì)保護(hù)不足四種情形。這五種情形劃分比較詳細(xì)地討論了新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所指涉的家庭風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。。

無論是失能老人連續(xù)性、不可逆、長(zhǎng)期的健康及生活照顧服務(wù)依賴,還是家庭尤其是女性家庭成員所面臨的工作家庭協(xié)調(diào)問題,都無法從收入保護(hù)主導(dǎo)的舊社會(huì)政策體系中獲得支持和回應(yīng)。相應(yīng)地,新社會(huì)政策便產(chǎn)生了?？傮w而言,新社會(huì)政策聚焦在社會(huì)服務(wù),旨在通過對(duì)個(gè)體的繼續(xù)教育、培訓(xùn)及再培訓(xùn)提供支持來提高就業(yè)能力,以及通過(家庭)照顧工作的社會(huì)化來協(xié)調(diào)個(gè)體的工作和家庭平衡,進(jìn)而提高個(gè)體的收入獲得能力(Esping-Andersen, 2002)。區(qū)別于舊社會(huì)政策的(事后)收入保護(hù)思維,新社會(huì)政策有著強(qiáng)烈的社會(huì)投資意識(shí),側(cè)重受助者的人力資本投資和能力提升。

盡管進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著類似的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),但是不同國(guó)家的回應(yīng)策略、方式與程度并不相同。于是,解釋新社會(huì)政策的國(guó)別差異成為21世紀(jì)以來西方福利國(guó)家研究的重要議題之一。除關(guān)注福利體制的影響外,不少研究從政治制度差別、新舊社會(huì)政策受益群體的權(quán)利資源等方面構(gòu)建解釋邏輯,并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)(Huber & Stephens,2006；H?usermann,2006；Hieda,2012)。

隨著2000年左右,中國(guó)步入老齡社會(huì),新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也正越來越多地影響著普通居民的生活。中國(guó)的社會(huì)政策系統(tǒng)循著以往的部門分工各自展開了政策回應(yīng)。其中,長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)也將于今年(2016年)下半年在多個(gè)城市展開政策試點(diǎn)。然而遺憾的是,由于政策制定對(duì)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及新社會(huì)政策(策略)缺乏全面的認(rèn)識(shí),中國(guó)當(dāng)前長(zhǎng)期照護(hù)方面的政策試點(diǎn)和政策創(chuàng)新總體而言還是沿襲了舊社會(huì)政策思維,并沒有出現(xiàn)新社會(huì)政策范式。當(dāng)前的主要長(zhǎng)期照護(hù)政策行動(dòng)主要旨在回應(yīng)失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)需要,并沒有將家庭尤其家庭非正式照顧者(主要是女性)作為政策對(duì)象。相應(yīng)地,在政策議題上,政策行動(dòng)回應(yīng)的重點(diǎn)問題依然是老人的長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)問題,而不是承擔(dān)照顧責(zé)任及照顧負(fù)荷的子女的工作家庭/生活平衡問題。更嚴(yán)重的是,由于缺乏對(duì)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的深刻認(rèn)識(shí),即使部分長(zhǎng)期照護(hù)政策實(shí)現(xiàn)了照顧責(zé)任的公共化(主要體現(xiàn)在資金籌集方面),但是對(duì)照護(hù)服務(wù)遞送如何協(xié)調(diào)解決家庭非正式照顧服務(wù)提供者的工作家庭平衡問題、以更好地回應(yīng)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)仍缺乏考量。

鑒于針對(duì)中國(guó)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究仍不豐富、中文文獻(xiàn)關(guān)于新社會(huì)政策思維,以及新社會(huì)政策思維下的長(zhǎng)期照護(hù)政策設(shè)計(jì)的介紹不足,我們基于投稿組織了“老齡化、新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)政策改革”專欄。回應(yīng)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策改革所面臨的問題與約束,本專欄希望基于海外的案例研究、經(jīng)驗(yàn)介紹來提供如下方面的知識(shí)和信息：(1)在新社會(huì)政策的思維下,長(zhǎng)期照護(hù)政策如何回應(yīng)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？(2)推動(dòng)舊社會(huì)政策向新社會(huì)政策范式轉(zhuǎn)移的過程中,哪些因素在起作用,經(jīng)歷了怎樣的政策變遷過程？(3)如何實(shí)現(xiàn)跨部門、跨政策領(lǐng)域的協(xié)作,以構(gòu)建整合性的社會(huì)政策體系,更好地回應(yīng)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？

劉濤的文章《福利多元主義視角下的德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度研究》在福利多元主義的分析框架下重點(diǎn)分析了德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的服務(wù)遞送與待遇給付政策設(shè)計(jì)。基于德國(guó)的經(jīng)驗(yàn),他的研究不僅回答了(1)服務(wù)遞送過程中,生產(chǎn)服務(wù),還是購(gòu)買服務(wù)哪種策略更占優(yōu)、及其條件,還關(guān)注了(2)如何通過服務(wù)遞送和待遇給付政策的配合,實(shí)現(xiàn)正式照護(hù)服務(wù)與非正式照護(hù)服務(wù)之間的整合,進(jìn)而更好地對(duì)家庭非正式照顧服務(wù)提供者工作家庭平衡的支持。另外,他的研究對(duì)德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)也有很詳細(xì)的介紹。

樓蘇萍與王佃利的文章《老齡化背景下東亞家庭主義的變遷——以日韓老年人福利政策為例》基于日本和韓國(guó)的案例描繪了東亞地區(qū)家庭主義變遷的過程,并分析了變遷的特征及影響因素。盡管儒家文化導(dǎo)致東亞社會(huì)對(duì)“家庭化”的照顧服務(wù)具有強(qiáng)烈的偏好,但是人口老化以及新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)仍然使日本和韓國(guó)通過出臺(tái)一系列老人社會(huì)政策而實(shí)現(xiàn)了照顧責(zé)任的公共化,并在照顧服務(wù)遞送上呈現(xiàn)出明顯的“去家庭化”特征,以更好地支持工作家庭平衡,并保護(hù)女性的社會(huì)權(quán)利。另外,此研究對(duì)社會(huì)政策變遷與儒家文化傳統(tǒng)的關(guān)系這一研究議題也不乏洞見。

王德文、馬健囡、王正聯(lián)的文章《發(fā)達(dá)國(guó)家老齡友善城市建設(shè)軌跡及其借鑒意義》定位于政策經(jīng)驗(yàn)介紹。他們的研究圍繞“在地安老”的政策目標(biāo),分析發(fā)達(dá)國(guó)家如何通過社會(huì)政策改革與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同來實(shí)現(xiàn)老齡友善城市建設(shè)。

希望本專欄的三篇文章能夠拋磚引玉,推動(dòng)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、新社會(huì)政策更多、更好地進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究議題與公共政策議題之中,并助力當(dāng)前長(zhǎng)期照護(hù)政策的發(fā)展與完善。

Bonoli, G. (2005). The Politics of the New Social Policies: Providing Coverage Against New Social Risks in Mature Welfare States.PolicyandPolitics, 33(3): 431-449．

Esping-Andersen, G. (1999).SocialFoundationsofPostindustrialEconomies. Oxford: Oxford University Press.

Esping-Andersen, G. (2002).WhyWeNeedaNewWelfareState. Oxford: Oxford University Press．

H?usermann, S.(2006). Changing Coalitions in Social Policy Reforms: The Politics of New Social Needs and Demands.JournalofEuropeanSocialPolicy, 16(1): 5-21．

Hieda,T.(2012).Comparative Political Economy of Long-Term Care for Elderly People: Political Logic of Universalistic Social Care Policy Development.SocialPolicy&Administration, 46(3): 258-279．

Huber, E. & Stephens, J. (2006). Combatting Old and New Social Risks. In Armingeon, K. & Bonoli, G. Eds.ThePoliticsofPostindustrialWelfareStates:AdaptingPost-warSocialPoliciestoNewSocialRisks. London: Routledge．

Pierson, P. (2001). Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies. In Pierson, P. Ed.TheNewPoliticsoftheWelfareState. Oxford: Oxford University Press．

*彭宅文，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，講師。