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政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義
——基于對(duì)一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察

2016-03-16 09:28:34周鎮(zhèn)忠
公共行政評(píng)論 2016年4期
關(guān)鍵詞:非營(yíng)利公共服務(wù)政府

吳 帆 周鎮(zhèn)忠 劉 葉

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政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義

——基于對(duì)一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察

吳帆周鎮(zhèn)忠劉葉*

目前中國(guó)正在快速推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策與實(shí)踐。服務(wù)提供模式的轉(zhuǎn)變絕非簡(jiǎn)單地將公共服務(wù)移交專業(yè)的社會(huì)組織,而是要在能力建設(shè)、政府角色轉(zhuǎn)換、潛在風(fēng)險(xiǎn)防范、服務(wù)傳輸質(zhì)量保障以及政府與社會(huì)組織間的關(guān)系構(gòu)建等方面,做出系統(tǒng)性的制度安排。美國(guó)早在1960年代就開(kāi)始通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)方式拓展公共服務(wù)的供給渠道,現(xiàn)已發(fā)展為公共服務(wù)提供的主導(dǎo)模式。論文根據(jù)對(duì)中國(guó)一項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)個(gè)案運(yùn)行全過(guò)程的觀察,以美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論和實(shí)踐作為參照,對(duì)中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)亟需解決的問(wèn)題、理念構(gòu)建和制度安排進(jìn)行了深入探討。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)公共服務(wù)合作理論評(píng)估

一、引言

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)即政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)(Purchase of Service Contracting,POSC),是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng),通過(guò)撥款和公開(kāi)招標(biāo)的方式,交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成,最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用(王浦劬、薩拉蒙,2010)。從運(yùn)作方式上看,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是社會(huì)福利供給民營(yíng)化(Privatization)和市場(chǎng)化的主要方式,即通過(guò)民營(yíng)化吸引社會(huì)資源進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,通過(guò)市場(chǎng)化將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)傳輸過(guò)程。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅構(gòu)建了一個(gè)包括服務(wù)賣(mài)方(政府)、買(mǎi)方(社會(huì)組織)和接受服務(wù)者(服務(wù)對(duì)象)的三方市場(chǎng),也重新定義了這三方在公共服務(wù)領(lǐng)域中的角色和功能。這種準(zhǔn)市場(chǎng)(Quasi-market)的運(yùn)行模式幾乎徹底改變了公共服務(wù)傳統(tǒng)的傳輸方式和途徑,重新形塑了政府和社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域中的角色和二者之間的關(guān)系,并在很大程度上能夠同時(shí)避免“政府失靈”和“志愿失靈”問(wèn)題。目前中國(guó)學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展取向基本達(dá)成一致:既能降低服務(wù)成本和行政成本,又能提升服務(wù)的傳輸質(zhì)量與效率(羅觀翠、王軍芳,2008;蘇明等,2010;關(guān)信平,2013)。但需進(jìn)一步思考的是,購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程本身并不會(huì)自動(dòng)生成一個(gè)有效的運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)上述功能。服務(wù)效果的好壞取決于一系列要素的綜合效應(yīng),包括制度設(shè)計(jì)、社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r、政府角色轉(zhuǎn)換及其實(shí)現(xiàn)程度、政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系,以及這些要素之間的結(jié)構(gòu)化關(guān)系,等等。隨著中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在政策和實(shí)踐層面的推進(jìn),理論研究也逐步深入(韓俊魁,2009;許蕓,2009;馮俏彬、郭佩霞,2010)。一是針對(duì)發(fā)展模式多樣化的理論探討,如將現(xiàn)行模式歸納為社會(huì)組織發(fā)展說(shuō)、行政職能委托說(shuō)和傳統(tǒng)采購(gòu)延伸說(shuō)(馬俊達(dá)、馮君懿,2011);二是針對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系模式多元化的研究,將兩者關(guān)系概括為獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式(王名、樂(lè)園,2008),認(rèn)為政府與社會(huì)組織既可能發(fā)展出市場(chǎng)交易關(guān)系,也可能存在依附關(guān)系和伙伴關(guān)系(郭小聰、聶勇浩,2013),并有學(xué)者在國(guó)家法團(tuán)主義理論的框架下將雙方關(guān)系歸納為強(qiáng)控性、依附性、梯次性和策略性四種類型(范明林,2010)。

另一方面,公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域廣泛,既包括硬件設(shè)備購(gòu)買(mǎi)、公共交通服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與提供等較易通過(guò)市場(chǎng)操作的服務(wù),也涉及兒童福利、老年人照顧、職業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,而不同領(lǐng)域公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的運(yùn)作模式也存在著明顯的差異。本文所探討的公共服務(wù)聚焦于專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,即由政府或社會(huì)組織向家庭或個(gè)人,尤其是向弱勢(shì)群體提供旨在改善社會(huì)福利水平的專業(yè)化服務(wù)。這類公共服務(wù)的主要特點(diǎn)是難以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化、成本核算難、專業(yè)化能力要求高、監(jiān)管成本較高,因此容易出現(xiàn)監(jiān)管制度不健全、評(píng)價(jià)監(jiān)管體系缺失、政府的缺位或越位導(dǎo)致監(jiān)管不到位等一系列問(wèn)題(邰鵬峰,2013)。為了解決這些問(wèn)題,學(xué)者從制度建設(shè)、監(jiān)管、加強(qiáng)溝通及評(píng)估等方面在理論層面進(jìn)行了有益的探討和探索,如構(gòu)建購(gòu)買(mǎi)者、承接者、使用者、評(píng)估者四元一體的政府購(gòu)買(mǎi)操作框架(徐家良、趙挺,2013),通過(guò)提升行政環(huán)境(完善政策、法律、提升經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放程度等)、加強(qiáng)政府管理(建立合同管理、問(wèn)責(zé)機(jī)制及購(gòu)買(mǎi)方式與程序等),進(jìn)而提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最終績(jī)效(王春婷,2015),以及采用項(xiàng)目化的過(guò)程管理模式來(lái)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),即通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)等形式,建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制。由于這些探討整體上缺乏實(shí)證資料支持,導(dǎo)致直接借鑒和參考的意義不大。另一方面,一些基于個(gè)案探討政府購(gòu)買(mǎi)運(yùn)作模式的研究更多關(guān)注具體服務(wù)內(nèi)容的確定和服務(wù)傳輸本身(李鳳琴、陳泉辛,2012;胡科、虞重干,2012),缺乏對(duì)服務(wù)運(yùn)行過(guò)程、政府功能定位轉(zhuǎn)換、雙方合作制度設(shè)計(jì)等內(nèi)容的深入探討,因此對(duì)策建議的可推廣性也略有欠缺。諸如在政府和社會(huì)組織的合作過(guò)程中,如何建立信息平臺(tái)?在服務(wù)傳輸過(guò)程中,如何建立和維持社會(huì)組織和政府的合作關(guān)系?如何加強(qiáng)政府在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化角色?等等這些議題,都需要研究者進(jìn)一步的深入分析。

總之,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在中國(guó)是一個(gè)新生事物,具有廣闊的發(fā)展前景,但尚未形成統(tǒng)一的發(fā)展模式,也未能確定一致的發(fā)展路徑。與此同時(shí),制度環(huán)境不完善、社會(huì)組織發(fā)展程度低、服務(wù)主體的技能缺乏等問(wèn)題也比較突出。因此,其他國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有一定的借鑒意義。美國(guó)是世界上最早實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的國(guó)家之一,社會(huì)組織(主要是非營(yíng)利組織)發(fā)展比較成熟,在長(zhǎng)期的實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也形成了一些重要理論,值得參考和借鑒?;诖?研究通過(guò)對(duì)中國(guó)的一項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)個(gè)案的觀察,并以美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論和實(shí)踐作為借鑒,對(duì)中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)亟需解決的問(wèn)題、理念構(gòu)建和制度安排進(jìn)行探討。

二、美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展歷程與理論基礎(chǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是目前美國(guó)政府公共服務(wù)提供的主導(dǎo)方式。在早期階段,雖然政府直接輸送服務(wù)被認(rèn)為可以確保服務(wù)的持續(xù)性和公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn),但因財(cái)政投入限制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏等制約因素,導(dǎo)致服務(wù)效率低下,且相對(duì)于其他類型服務(wù)的成本投入也更高(Niskanen,1971;Savas,2000)。美國(guó)政治長(zhǎng)期存在著一個(gè)悖論:政府增加公共服務(wù)供給是眾所期待,但同時(shí),民眾對(duì)政府提供的服務(wù)普遍缺乏信任。由于美國(guó)慈善領(lǐng)域長(zhǎng)期積淀的民間自覺(jué)行動(dòng),志愿主義的發(fā)展、政治多元化,以及民眾對(duì)政府的矛盾心理,促使美國(guó)政府逐漸從直接服務(wù)提供者中脫離出來(lái),一個(gè)建立在政府與非營(yíng)利組織之間,被稱為“第三方治理”(Third-party Government)的合作體系應(yīng)運(yùn)而生。“第三方治理”成為調(diào)和這一政治悖論的有效方式:在增強(qiáng)政府承擔(dān)社會(huì)福利角色的同時(shí),又不至于過(guò)度擴(kuò)大政府的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模,還能提升公共服務(wù)的效率(Salamon,1981)。因此,美國(guó)的自由主義和保守主義兩大陣營(yíng)達(dá)成共識(shí),都傾向于通過(guò)民營(yíng)化,即主要運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效傳輸。

在政治領(lǐng)域變革的推動(dòng)下,美國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)興起于1960年代,是發(fā)達(dá)國(guó)家中率先在公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展這一改革的國(guó)家。1962年,《社會(huì)安全法案》(SocialSecurityAct)一系列修正案允許州政府的福利部門(mén)從具有一定資質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)特定的社會(huì)服務(wù)(Willis,1984),開(kāi)啟了美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的時(shí)代。1964年,《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》(EconomicsOpportunityAct)的實(shí)施,促使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)普遍推廣(Wedel,1976)。1967年,《社會(huì)安全法案》修正案允許州及地方的政府福利部門(mén)從非營(yíng)利組織或私營(yíng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù),并享有聯(lián)邦政府的配套資金(Gilbert,1977)。1972年,聯(lián)邦政府向公共服務(wù)提供的預(yù)算上限達(dá)到了25億美元(Willis,1984),隨后又?jǐn)?shù)次提高對(duì)社會(huì)服務(wù)的財(cái)政投入,為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了充分的資金保障。這些改革措施的核心是通過(guò)簽訂合同將公共服務(wù)項(xiàng)目的一部分或全部,委托給政府部門(mén)之外的非營(yíng)利組織來(lái)實(shí)施,并從開(kāi)始的少數(shù)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到健康、貧困、兒童福利、家庭支持、老年人福利、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。1971年至1978年,美國(guó)《社會(huì)安全法》中涉及社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)資助的比例由25%上升到54%(Mueller,1979),增加了一倍多。1990年代,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已成為美國(guó)公共服務(wù)供給的首要方式。1977年至1997年,美國(guó)政府向非營(yíng)利組織提供的資金支持增加了195%(Salamon,2002),20世紀(jì)末政府財(cái)政投入達(dá)到2 078億美元(Independent Sector,2002),大約占社會(huì)服務(wù)部門(mén)資金來(lái)源的52%(Salamon,2002)。以舊金山市為例,2013年有160個(gè)非營(yíng)利組織與政府簽訂了460個(gè)服務(wù)合同,平均每個(gè)組織購(gòu)買(mǎi)政府的項(xiàng)目達(dá)到了2.9個(gè)*數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)加州舊金山公共服務(wù)部的內(nèi)部資料。。這種非營(yíng)利部門(mén)與政府間的合作關(guān)系被稱為“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”“合約政府”或“非營(yíng)利的聯(lián)邦制”(Smith,1975)。在這一合作體系中,政府決定公共資金的投入方向,并與非營(yíng)利組織合作共同踐行公共權(quán)力以達(dá)成公共目標(biāo)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)展現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì)。一方面,服務(wù)購(gòu)買(mǎi)依然是公共服務(wù)供給的主要途徑。根據(jù)美國(guó)國(guó)際市/郡管理協(xié)會(huì)(International City County Management Association,ICMA)的調(diào)查*美國(guó)從1982年開(kāi)始,每隔5年在全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)地方政府公共服務(wù)供給方式展開(kāi)調(diào)查,其調(diào)查對(duì)象涵蓋了人口為25 000以上所有的郡和人口超過(guò)10 000的所有城市,主要調(diào)查內(nèi)容為公共工程、公共安全、公共事業(yè)、健康與人類服務(wù)、公園和娛樂(lè)、文化藝術(shù)和支持功能等67項(xiàng)服務(wù)。,美國(guó)地方政府與其他相關(guān)政府部門(mén)、以及與非營(yíng)利組織簽訂服務(wù)合同的比例為69%,接近7成(Hefetz et al.,2012)。另一方面,調(diào)查還顯示,美國(guó)公共服務(wù)的民營(yíng)化趨勢(shì)出現(xiàn)了一個(gè)重大轉(zhuǎn)變,即政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的完整合同(Complete Contract)開(kāi)始減少,地方政府部門(mén)與非營(yíng)利組織共同提供服務(wù)的混合模式出現(xiàn)了急劇的增長(zhǎng)。這表明美國(guó)的公共服務(wù)已經(jīng)超越了單純由公共部門(mén)或非營(yíng)利組織提供的二分法,而是在市場(chǎng)、效率、服務(wù)質(zhì)量和民眾呼聲之間找到了一條中間道路(Warner & Hefetz, 2004),即服務(wù)提供的公私混合模式(Mixed Public/Private Contracting)。這種方式既向非營(yíng)利組織直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù),又在轄區(qū)范圍內(nèi)結(jié)合公共和私營(yíng)部門(mén),實(shí)施公私服務(wù)混合模式為本地的公共服務(wù)創(chuàng)建一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)(Warner & Hefetz,2008)。這種變化不僅旨在保持公共服務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性,同時(shí)還力圖保持當(dāng)?shù)卣畬?duì)服務(wù)傳輸?shù)恼莆蘸凸藏?zé)任的實(shí)現(xiàn)。

然而,在美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展過(guò)程中,支持者和批評(píng)者之間的爭(zhēng)執(zhí)從未平息。支持者通過(guò)實(shí)證分析,認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能夠提升公共服務(wù)的有效性、擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象范圍、節(jié)省政府成本、增強(qiáng)服務(wù)傳輸?shù)撵`活性,且公共責(zé)任也更為透明,可以避免“政府失靈”(Bennett & Johnson,1980;Stein,1990;Milward & Provan,2000;Campbell & McCarthy,2000;Bowie,2004)。批評(píng)者基于一些案例分析得出了截然相反的結(jié)論:由非營(yíng)利組織承擔(dān)公共服務(wù)是一個(gè)誤導(dǎo),不僅縮小了政府規(guī)模,降低了政府能力,也損害了非營(yíng)利組織的獨(dú)立性,尤其是增加了尋租腐敗和裙帶關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致公共責(zé)任的斷裂,也可能降低公共服務(wù)的質(zhì)量(Manser,1974;Milward,1996;Boyne,1998;DeLeon & Denhardt,2000;Sclar,2000)。雖然存在各種爭(zhēng)議,美國(guó)在公共服務(wù)實(shí)踐中不斷地通過(guò)制度建設(shè)和改革來(lái)降低和規(guī)避負(fù)面影響與風(fēng)險(xiǎn),政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最終發(fā)展成為美國(guó)公共服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。

美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)源于政治領(lǐng)域的改革,有三個(gè)理論也為其發(fā)展提供了有力支持。一是新公共管理理論,強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和效率的重要性,主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域中,是美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)始推行的核心理論基礎(chǔ);二是交易成本理論,強(qiáng)調(diào)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后對(duì)政府在合同管理、成本增加方面的挑戰(zhàn),關(guān)注服務(wù)購(gòu)買(mǎi)后成本控制的過(guò)程與效果;三是新公共服務(wù)理論,關(guān)注公民對(duì)整個(gè)公共服務(wù)的參與,主張政府應(yīng)該通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi),推進(jìn)非營(yíng)利組織為公民參與服務(wù)提供暢通的渠道。這些理論對(duì)美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展都起到了引導(dǎo)作用。在本研究的語(yǔ)境下,我們更為關(guān)注美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中,政府與非營(yíng)利組織間關(guān)系界定的理論框架。在中國(guó),政府和非營(yíng)利組織之間往往是一種主導(dǎo)—依附的關(guān)系,尤其是在非營(yíng)利組織獲取政府資金支持的情況下,對(duì)政府的依賴性會(huì)進(jìn)一步加劇。即使在美國(guó),也有研究證明非營(yíng)利組織的獨(dú)立性與政府資金來(lái)源占比呈反比關(guān)系,即獲取政府資金越多,其獨(dú)立性越差(Manser,1974)。但是,這種關(guān)系定位在很多情況下并不利于服務(wù)質(zhì)量的保障和專業(yè)化程度。因此,美國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中,合作治理成為政府和非營(yíng)利組織關(guān)系的主要理論視角,強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)以一種更為平等的地位去管理自身、以及與合作伙伴之間的關(guān)系,重視雙方的資源依賴、互動(dòng)和協(xié)商過(guò)程。在合作治理的視角下,發(fā)展出了兩個(gè)主要理論:“伙伴理論”(Partnership Theory)與“合作理論”(Collaboration Theory),它們?yōu)槊绹?guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐發(fā)展提供了基本的認(rèn)識(shí)框架和價(jià)值取向(Salamon,1987;Wood & Gray,1991;Alexander & Nank,2009)。所謂“伙伴”(Partnership)是指基于法律或協(xié)議進(jìn)行合作的正式工作關(guān)系,雙方在一定的制度規(guī)范里實(shí)施互惠的計(jì)劃。這種伙伴關(guān)系不僅意指對(duì)政策、項(xiàng)目和目標(biāo)的認(rèn)識(shí)達(dá)成一致,也包括在特定的時(shí)間內(nèi)共享責(zé)任、資源、風(fēng)險(xiǎn)和收益。所謂“合作”(Collaboration)是一個(gè)不同的利益主體共同參與和行動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,不同的利益主體通過(guò)共同的規(guī)范、規(guī)則和結(jié)構(gòu)來(lái)采取行動(dòng),共同決定相關(guān)事宜?;锇槔碚撆c合作理論所關(guān)注的議題有所不同,前者更加強(qiáng)調(diào)所涉及利益主體之間的關(guān)系建構(gòu),后者重在闡釋利益主體如何合作的過(guò)程,以及不同參與者的利益和整體利益的平衡(Wood & Gray,1991)。但二者都強(qiáng)調(diào)在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中,參與的各利益主體是一種共生關(guān)系,對(duì)目標(biāo)達(dá)成負(fù)有共同的責(zé)任?;谶@兩個(gè)理論,美國(guó)政府確立了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度安排的基本關(guān)系架構(gòu),即政府與非營(yíng)利組織互相協(xié)作,對(duì)公共責(zé)任負(fù)有共同承諾,但承擔(dān)著不同角色。其中,政府部門(mén)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé),確定公共資金使用的優(yōu)先順序,對(duì)服務(wù)質(zhì)量的保障負(fù)主要責(zé)任;而非營(yíng)利組織確認(rèn)社區(qū)對(duì)公共服務(wù)需求的優(yōu)先順序,負(fù)責(zé)發(fā)展專業(yè)服務(wù)能力,并及時(shí)回應(yīng)服務(wù)需求及其變化。協(xié)作關(guān)系建立的前提是雙方對(duì)社會(huì)需求有正確認(rèn)識(shí)并能夠達(dá)成共同理解。因此,在美國(guó),隨著越來(lái)越多的非營(yíng)利組織被政府用以執(zhí)行公共政策,傳統(tǒng)社會(huì)福利領(lǐng)域不同部門(mén)之間的區(qū)別開(kāi)始變得模糊(Kramer & Grossman,1987),更多的社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

但是,在實(shí)際操作中,由于信息不對(duì)稱和未來(lái)不確定性意味著政府和非營(yíng)利組織對(duì)服務(wù)內(nèi)容和運(yùn)行的規(guī)劃都缺乏完備性,一紙合約無(wú)法規(guī)定非營(yíng)利組織在合同期內(nèi)所要做的一切事情,也無(wú)法充分預(yù)期由環(huán)境變化所引發(fā)的問(wèn)題和困難。如果服務(wù)合同運(yùn)行失效,預(yù)期的雙贏結(jié)果會(huì)最終演化為一方或雙方的損失(Brown et al.,2007)。此外,合同管理本身也是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,往往加劇了雙方在談判、執(zhí)行和監(jiān)管合同關(guān)系的交易成本(Gazley,2008)。因此,政府也必須加強(qiáng)各種監(jiān)管技術(shù),提升監(jiān)管能力,及時(shí)矯正非營(yíng)利組織的不良績(jī)效(Brown & Potoski,2003)。在這個(gè)背景下,美國(guó)理論界開(kāi)始強(qiáng)調(diào)綜融合作治理理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論與交易成本理論,試圖在服務(wù)傳輸過(guò)程中將競(jìng)爭(zhēng)、合作、成本監(jiān)管以及公民參與有機(jī)結(jié)合起來(lái)(Warner & Hefetz,2008)。

三、可資的借鑒:美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

雖然中美兩國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化背景不同,政治體制不同,政策價(jià)值導(dǎo)向有別,社會(huì)福利的主要承擔(dān)者及其關(guān)系的歷史積淀也呈現(xiàn)出很大的差異,但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最終目標(biāo)是相同的,公共服務(wù)的主要領(lǐng)域和基本性質(zhì)也大致相同。因此,作為一種公共服務(wù)提供的方式與工具,美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式、程序、制度設(shè)計(jì)等方面的一些做法和教訓(xùn)都值得借鑒。本節(jié)通過(guò)對(duì)美國(guó)加州政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)政策的分析*美國(guó)州一級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政策在聯(lián)邦政策的基礎(chǔ)上有進(jìn)一步的細(xì)化,雖各州在某些環(huán)節(jié)操作上有差異,但各州具有較強(qiáng)的共性。,并結(jié)合對(duì)美國(guó)政府官員的個(gè)案深度訪談*研究運(yùn)用半結(jié)構(gòu)化方式對(duì)美國(guó)加州某市公共服務(wù)部信息綜合處(Information Integration Division, Human Services Department)的主管進(jìn)行了個(gè)案深度訪談。公共服務(wù)部負(fù)責(zé)該市大部分的政府購(gòu)買(mǎi)合同項(xiàng)目,該主管自2007年開(kāi)始在這一部門(mén)任職,主要負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)管和評(píng)估。訪談內(nèi)容主要覆蓋政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一般流程、現(xiàn)有的制度規(guī)范、具體操作環(huán)節(jié)和目前面臨的困境等方面。,梳理和討論美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中一般性的制度安排、程序和管理機(jī)制。這些政策文本具體包括服務(wù)計(jì)劃書(shū)要求(Requests for Service Proposal)、服務(wù)需求調(diào)查要求(Requests for Needs Assesment)、服務(wù)合同標(biāo)準(zhǔn)(政府部門(mén)與非營(yíng)利組織雙方的權(quán)、責(zé)、利)(Standard Aggreement for Contract)、服務(wù)預(yù)算格式(Budget Forms)、資金分配指導(dǎo)原則(Guiding Principles of Funding Allocation)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則(Standard for Evaluation),以及投標(biāo)過(guò)程中所涉及評(píng)估專家的利益相關(guān)性聲明的規(guī)定(Impartiality/Disclosure/Conflict of Interest Statement)。通過(guò)對(duì)政策文本和個(gè)案訪談資料的內(nèi)容分析,我們得到了美國(guó)總體上在專業(yè)化社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域的一些主要做法和基本特征。

(一)程序規(guī)范

程序規(guī)范是一種制度性保證,雖不一定必然帶來(lái)高效和高質(zhì)量的服務(wù),但規(guī)范的程序是防范與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的程序從明確社會(huì)服務(wù)需求開(kāi)始,到最終評(píng)估服務(wù)效果的全過(guò)程,每個(gè)環(huán)節(jié)都輔以嚴(yán)格的制度規(guī)范,具體如下:

1.需求評(píng)估。規(guī)定以政府為主導(dǎo)進(jìn)行需求評(píng)估,既可以由政府相關(guān)部門(mén)直接實(shí)施,也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)施第三方需求評(píng)估。在這一過(guò)程中,由政府部門(mén)負(fù)責(zé)召開(kāi)需求分析會(huì),并邀請(qǐng)相關(guān)的非營(yíng)利組織參加。

2.信息發(fā)布。根據(jù)需求評(píng)估結(jié)果,向所有非營(yíng)利組織發(fā)布政府決定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息和參與流程,明確招標(biāo)信息和相關(guān)要求,并確保信息通暢。

3.資質(zhì)審查與競(jìng)標(biāo)。政府審查非營(yíng)利組織提交的服務(wù)計(jì)劃,一般包括兩個(gè)步驟:一是由政府進(jìn)行基本資質(zhì)的審核(Minimum Qualification);二是外聘專家成立評(píng)審小組(Review Panel),依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)審核服務(wù)計(jì)劃。

4.簽約前的協(xié)商(Negotiation Process)。根據(jù)評(píng)審結(jié)果選定非營(yíng)利組織后,雙方將圍繞著兩個(gè)議題進(jìn)行討論,一是政府應(yīng)提供多少資金以及如何使用;二是非營(yíng)利組織應(yīng)該提供哪些具體的服務(wù)內(nèi)容。

5.簽訂合作協(xié)議。充分溝通達(dá)成一致后,在明確服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上,雙方簽訂協(xié)議,建立合作關(guān)系。

6.服務(wù)評(píng)估。服務(wù)過(guò)程中,政府運(yùn)用第三方評(píng)估進(jìn)行過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估,掌握有關(guān)服務(wù)傳輸過(guò)程、效果和質(zhì)量方面的信息,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否終結(jié)或繼續(xù)服務(wù)合同。

政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié),都建立了相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范具體的操作過(guò)程。尤其值得借鑒的是,協(xié)議簽訂之前有一個(gè)充分的協(xié)商和談判階段,這不僅有助于雙方的信息交流和意見(jiàn)交換、加強(qiáng)理解,也為后期的服務(wù)開(kāi)展建立了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

(二)合作關(guān)系的制度建設(shè)

基于合作理論與伙伴理論,政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系不僅是資金支持者和被支持者的關(guān)系,更是合作者的關(guān)系,雙方的利益統(tǒng)合于服務(wù)對(duì)象的需求和利益的滿足。換言之,以服務(wù)對(duì)象的需求為導(dǎo)向,雙方協(xié)作共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利領(lǐng)域的公共責(zé)任。通過(guò)對(duì)個(gè)案訪談和政策文本分析,我們發(fā)現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的初始階段,政府與非營(yíng)利組織之間就會(huì)建立一個(gè)“聯(lián)合體系”(Aassociate System),通過(guò)制度安排和崗位設(shè)置來(lái)保障雙方的持續(xù)溝通、平等對(duì)話與協(xié)商關(guān)系。這一“聯(lián)合體系”的制度規(guī)定雙方必須有專門(mén)的工作人員負(fù)責(zé)定期的交流與溝通,分享服務(wù)傳輸中的信息與問(wèn)題,共同應(yīng)對(duì)變化,并在特定的情況下共同協(xié)商調(diào)整服務(wù)計(jì)劃。這一合作體系為服務(wù)的順利傳輸,應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的變化,及時(shí)調(diào)整政策等提供了制度支持,并在最大程度上保障了雙方共同參與服務(wù)傳輸?shù)臎Q策過(guò)程。

(三)政府角色加強(qiáng)

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使政府參與服務(wù)過(guò)程的責(zé)任和角色發(fā)生了變化,不再提供直接的服務(wù),但這并不意味政府脫離服務(wù)傳輸?shù)倪^(guò)程。從某種意義上,政府的專業(yè)化角色得以加強(qiáng),需要具備談判、協(xié)商、監(jiān)督、信息溝通、管理服務(wù)計(jì)劃多方面的能力。在合同簽訂之前,明確服務(wù)需求并主導(dǎo)服務(wù)需求的認(rèn)定;在服務(wù)傳輸階段,設(shè)立專門(mén)的工作人員,保持與非營(yíng)利組織的持續(xù)溝通。換言之,政府并非將服務(wù)完全交由非營(yíng)利組織,而是以管理者、支持者和監(jiān)管者的角色參與服務(wù)提供的全過(guò)程。一般在美國(guó)地方政府部門(mén)中涉及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的有兩類工作人員:一類是項(xiàng)目人員(Program Staff),負(fù)責(zé)服務(wù)監(jiān)管和支持,確認(rèn)服務(wù)內(nèi)容和范疇等與服務(wù)相關(guān)的事宜;另一類是行政人員(Administrative Staff),負(fù)責(zé)確保非營(yíng)利組織是否遵循法律,是否為員工提供保險(xiǎn),人力資源體系是否合理等與組織運(yùn)行相關(guān)的事宜。前者是專業(yè)人才,一般由具有社會(huì)工作教育背景與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員構(gòu)成;后者是專事管理人才,往往由人力資源管理領(lǐng)域的專業(yè)人員來(lái)承擔(dān)。而目前美國(guó)由政府與非營(yíng)利組織通力合作開(kāi)展公私混合服務(wù)提供模式的盛行,也進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政府部門(mén)專業(yè)化角色的要求。

(四)彈性管理模式

彈性管理模式是美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理的一個(gè)重要特點(diǎn)。例如,雖然服務(wù)周期也會(huì)視具體的情況而有所不同,但出于對(duì)非營(yíng)利組織持續(xù)且穩(wěn)定開(kāi)展服務(wù)的考慮,地方政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化社會(huì)服務(wù)的合同期限多為3年。當(dāng)服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展一段時(shí)間后,服務(wù)對(duì)象的構(gòu)成和需求都可能會(huì)發(fā)生變化,服務(wù)效果和效率也會(huì)初步顯現(xiàn)。因此,基于上述變化和服務(wù)結(jié)果重新厘清新的服務(wù)對(duì)象、調(diào)整資金投入、制定新的服務(wù)計(jì)劃等,都可能導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展后的具體內(nèi)容與簽訂合同時(shí)有較大的差異。因此,美國(guó)政府采取了“以證據(jù)為本”的管理模式(Evidence-based Practice Model),雙方在充分溝通信息的前提下,共同商議和決策,并可依照相關(guān)規(guī)定基于變化調(diào)整合同里的服務(wù)內(nèi)容。這種彈性的管理模式,不僅提升了公共服務(wù)的有效性和針對(duì)性,也促進(jìn)服務(wù)傳輸過(guò)程能夠更為高效地回應(yīng)社會(huì)需求的變化,更好地實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任。

(五)科學(xué)評(píng)估

在美國(guó),無(wú)論是明確需求、評(píng)審非營(yíng)利組織,還是判斷服務(wù)效果,政府通常都采用第三方評(píng)估模式。尤其是在服務(wù)效果評(píng)估環(huán)節(jié),美國(guó)的一些做法值得借鑒。人們一般認(rèn)為,第三方評(píng)估應(yīng)該將利益相關(guān)者(尤其是承擔(dān)服務(wù)的社會(huì)組織)排除在外,但在美國(guó)則不然。一方面,評(píng)估專家非直接服務(wù)者,難以深入了解服務(wù)的全過(guò)程,因此在確定評(píng)估指標(biāo)和制定計(jì)劃時(shí),需要從服務(wù)傳輸者和管理者處獲取信息來(lái)確保評(píng)估的合理性與科學(xué)性;另一方面,在評(píng)估開(kāi)展的過(guò)程中,信息和數(shù)據(jù)采集任務(wù)往往依托非營(yíng)利組織內(nèi)部提供服務(wù)的一線工作者來(lái)完成。因此,美國(guó)政府要求第三方評(píng)估要充分納入不同的利益相關(guān)者,評(píng)估專家應(yīng)與政府和非營(yíng)利組織的工作人員,尤其是一線服務(wù)提供者一起討論,共同商議確定可測(cè)量的評(píng)估指標(biāo)并制定評(píng)估計(jì)劃。這種方式可以使第三方評(píng)估更加客觀,也更為合理。

美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐也面臨著一些挑戰(zhàn)和問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下方面:第一,溝通障礙。盡管在政府部門(mén)建立了專門(mén)崗位來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管和支持,并保持與非營(yíng)利組織之間的溝通。但是,雙方的順暢溝通仍面臨著巨大挑戰(zhàn)。政府人員非直接的服務(wù)提供者,雙方對(duì)問(wèn)題的理解差異造成溝通不暢時(shí)有發(fā)生;第二,尋租行為。在政府部門(mén)和特定的非營(yíng)利組織之間往往建立了穩(wěn)定而持續(xù)的合作關(guān)系,雖然保障了服務(wù)的穩(wěn)定性與持續(xù)性,且有利于雙方的有效溝通,但尋租行為也時(shí)有發(fā)生;第三,評(píng)估信息共享不足。由于許多非營(yíng)利組織都與政府有服務(wù)合約,所以同一個(gè)服務(wù)對(duì)象可能同時(shí)接受來(lái)自不同組織的服務(wù),但由于服務(wù)對(duì)象的信息與數(shù)據(jù)在非營(yíng)利組織之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享,因此給對(duì)某一特定非營(yíng)利組織的服務(wù)效果做出準(zhǔn)確評(píng)估帶來(lái)困難。

四、中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn):基于一項(xiàng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的個(gè)案分析

與美國(guó)的情況不同,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在中國(guó)尚處于發(fā)展初期,但已呈現(xiàn)出一些值得注意的問(wèn)題,需引起警惕。需要做出說(shuō)明的是,中國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)盡管在形式上采取了競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo),但是實(shí)際情況卻遠(yuǎn)非如此,依靠直接指定而非通過(guò)招標(biāo)確定服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同的案例比比皆是,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“內(nèi)部化”和形式性特點(diǎn)明顯,存在大量的“關(guān)聯(lián)交易”(許小玲,2012),即使如南京市鼓樓區(qū)這樣在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中經(jīng)常被提及的優(yōu)秀案例也屬于這種情況(白友濤、葛俊,2011)。這種現(xiàn)象與我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所處的發(fā)展階段、社會(huì)組織發(fā)展情況等都密切相關(guān)。而學(xué)界對(duì)于這種“非競(jìng)爭(zhēng)性”直接委托現(xiàn)象的理解也存在著爭(zhēng)議,有學(xué)者支持競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在效率和機(jī)會(huì)公平方面的價(jià)值,認(rèn)為須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的意義與效果;也有一些學(xué)者認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)未必能夠帶來(lái)社會(huì)服務(wù)的效率,應(yīng)綜合考慮服務(wù)本身的特點(diǎn)以及現(xiàn)實(shí)的政治、文化和社會(huì)條件,基于信任的合作對(duì)象選擇同樣有其合理性(郭小聰、聶勇浩,2013)。所以,在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展初期,選擇具有較好信譽(yù)和服務(wù)能力的社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)委托有其合理之處。此外,直接委托模式目前在美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域中也比較常見(jiàn),尤其是在雙方已建立了長(zhǎng)期的合作關(guān)系,非營(yíng)利組織具有良好的信譽(yù)、資質(zhì)和能力情況下往往會(huì)采用這一方式??傊?無(wú)論何種認(rèn)知導(dǎo)向,非競(jìng)爭(zhēng)性的直接委托成為目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的一個(gè)常態(tài),因此有一定的代表性。在此,我們選擇了一個(gè)跟蹤觀察一年的個(gè)案,作為政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化社會(huì)服務(wù)的縮影,力求在一定程度上反映出中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀及其面臨的主要問(wèn)題。該個(gè)案是政府委托某一社會(huì)組織W機(jī)構(gòu)開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目,始于2012年10月,持續(xù)了一年。我們通過(guò)個(gè)案深度訪談、機(jī)構(gòu)調(diào)查和資料文本分析等方法,長(zhǎng)期觀察并深入掌握了這項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)運(yùn)行的全過(guò)程。我們將從合同簽訂、服務(wù)需求厘定、服務(wù)開(kāi)展、政府監(jiān)管、結(jié)果評(píng)估與服務(wù)終結(jié)的全過(guò)程,深入探討所表征的主要問(wèn)題、可能的風(fēng)險(xiǎn)以及制度化建設(shè)的任務(wù)。

(一)項(xiàng)目背景與合同簽訂

該項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)集中居住于某公寓的外來(lái)務(wù)工人員*這類公寓是以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)為來(lái)此經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)務(wù)工的流動(dòng)人口專門(mén)建造的集中居住區(qū)域,一般是4人或6人共享一個(gè)房間。,共1.3萬(wàn)人,大多為19~25歲的年輕人。他們沒(méi)有本地戶籍,工作忙碌,互動(dòng)空間和工作之外的娛樂(lè)活動(dòng)非常缺乏,社區(qū)歸屬感和城市生活融入程度都比較低,因而對(duì)城市適應(yīng)、人際交往、職業(yè)發(fā)展和情感關(guān)系等方面都有諸多需求。該社區(qū)雖有建筑面積4 224平方米的社區(qū)服務(wù)中心,包括食堂、圖書(shū)閱覽室、培訓(xùn)室、放映室、舞蹈教室、乒乓球室和心理咨詢室等服務(wù)設(shè)施,并由政府工會(huì)派出人員進(jìn)行管理,但是由于外來(lái)務(wù)工人員經(jīng)常加班,對(duì)服務(wù)中心設(shè)施的使用率并不高。此外,由于服務(wù)中心缺少專業(yè)人員,諸如心理咨詢、職業(yè)發(fā)展等方面的服務(wù)始終未能開(kāi)展。出于上述原因,當(dāng)?shù)卣疀Q定通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)直接委托W機(jī)構(gòu)來(lái)提供相應(yīng)的服務(wù)。

W機(jī)構(gòu)成立于2006年,主要從事社會(huì)服務(wù)提供和公益組織孵化培育,是一個(gè)在業(yè)內(nèi)資質(zhì)和口碑都很好的機(jī)構(gòu)。政府與之簽訂了為期一年的服務(wù)合同,由W機(jī)構(gòu)承接社區(qū)服務(wù)中心,將之發(fā)展成為外來(lái)務(wù)工人員的服務(wù)平臺(tái),政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)場(chǎng)地和資金支持。政府要求機(jī)構(gòu)在服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展之前明確角色定位、策劃整體項(xiàng)目實(shí)施方案和組建專業(yè)人員團(tuán)隊(duì),并強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)要采取與政府協(xié)商式的服務(wù)推進(jìn)方式。在一年合同期結(jié)束后,政府對(duì)W機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,并據(jù)此決定是否續(xù)約。

(二)服務(wù)需求厘定

服務(wù)開(kāi)展前期,W機(jī)構(gòu)通過(guò)問(wèn)卷進(jìn)行了需求調(diào)查,初步確定了公寓居民排在前四位的需求,分別為心理咨詢、文化娛樂(lè)活動(dòng)、職業(yè)規(guī)劃和就業(yè)維權(quán)。調(diào)查結(jié)束后,W機(jī)構(gòu)召開(kāi)了需求調(diào)研報(bào)告發(fā)布會(huì),邀請(qǐng)相關(guān)政府部門(mén)、用工企業(yè)參加,探討下一步服務(wù)開(kāi)展的具體內(nèi)容。雖然W機(jī)構(gòu)在需求預(yù)估階段的操作過(guò)程科學(xué)且規(guī)范,但仍存在兩個(gè)問(wèn)題:一是需求評(píng)估是在服務(wù)合同簽訂以后進(jìn)行的。換言之,在尚未認(rèn)定服務(wù)需求以前,雙方根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)確認(rèn)了資金的具體使用去向;二是需求確定的整個(gè)過(guò)程中,政府部門(mén)的參與度不高,僅要求W機(jī)構(gòu)開(kāi)展系統(tǒng)的需求評(píng)估,并在需求明確后才有一定的溝通。

(三)服務(wù)開(kāi)展

在項(xiàng)目執(zhí)行階段,W機(jī)構(gòu)先后開(kāi)展了一系列服務(wù),主要包括大型活動(dòng)、工作坊和常規(guī)活動(dòng)。其中,大型活動(dòng)是年度或季度的大型體育活動(dòng),具體包括不同的球類比賽和趣味運(yùn)動(dòng)會(huì);工作坊提供心理支持和交流平臺(tái),具體包括心理減壓工作坊、女性工作坊、即興話劇活動(dòng)、夢(mèng)想分享會(huì)、企業(yè)見(jiàn)面會(huì)等;常規(guī)活動(dòng)是每周定期舉行的日常活動(dòng),以興趣小組的形式展開(kāi),具體包括電影小組、舞蹈小組、英語(yǔ)小組、電腦小組、書(shū)法班、攝影大講堂等。根據(jù)需求評(píng)估結(jié)果,我們發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的服務(wù)主要集中于文化娛樂(lè)活動(dòng)和心理咨詢兩個(gè)方面。在為期一年的服務(wù)周期中,該機(jī)構(gòu)為公寓的外來(lái)務(wù)工人員提供了428次服務(wù)活動(dòng),參與人數(shù)達(dá)到了11 250人,占服務(wù)對(duì)象總數(shù)的86.54%,總體受益人次達(dá) 40 600 人次,平均每人3次。

這項(xiàng)服務(wù)受當(dāng)?shù)卣蚖機(jī)構(gòu)總部的共同監(jiān)督,涵蓋兩個(gè)溝通層次:一是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部,服務(wù)人員與機(jī)構(gòu)總負(fù)責(zé)人之間的溝通,主要涉及調(diào)整服務(wù)設(shè)計(jì)和開(kāi)展方式等內(nèi)容;二是在W機(jī)構(gòu)與政府之間,工作人員向政府的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員及時(shí)反饋服務(wù)開(kāi)展的各種信息。在實(shí)際操作過(guò)程中,政府與機(jī)構(gòu)之間僅在初期的需求調(diào)查和后期服務(wù)效果認(rèn)定上有一定的溝通,服務(wù)過(guò)程中的交流十分有限。雙方雖有一定程度的合作,但缺乏對(duì)合作的制度性保證和專業(yè)支持,具體體現(xiàn)為:一是,政府并未設(shè)立專門(mén)的崗位,由具有專業(yè)背景的工作人員來(lái)承擔(dān)服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管;二是,雙方合作缺乏制度化保障,溝通往往隨意發(fā)生,無(wú)法確保信息交流的及時(shí)性和有效性。

(四)結(jié)果評(píng)估與合同終結(jié)

在項(xiàng)目結(jié)束前,為了解服務(wù)效果,W機(jī)構(gòu)首先展開(kāi)了內(nèi)部評(píng)估,以“滾雪球”式的抽樣方法對(duì)1 000名服務(wù)對(duì)象進(jìn)行了滿意度問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,了解機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)的比例為85.24%,選擇“經(jīng)常參加”和“偶爾參加”的人數(shù)分別為30.59%和46.58%,其中五成多(54.95%)的受訪者平均每月參與各種活動(dòng)與服務(wù)的次數(shù)在1~5次之間,對(duì)服務(wù)的滿意比例達(dá)到了八成以上。但是,仍有16.67%被調(diào)查者不了解機(jī)構(gòu)開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng),15.98%的服務(wù)對(duì)象表示對(duì)活動(dòng)并不滿意。

在服務(wù)結(jié)束后,政府部門(mén)沒(méi)有運(yùn)用評(píng)估來(lái)判斷服務(wù)效果,僅通過(guò)主觀判斷做出了終止服務(wù)的決定。W機(jī)構(gòu)工作人員在與政府部門(mén)溝通時(shí),得到了如下回應(yīng)*我們對(duì)W機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的工作人員進(jìn)行了個(gè)案深度訪談。:一是W機(jī)構(gòu)的團(tuán)隊(duì)建設(shè)和管理不到位;二是W機(jī)構(gòu)缺乏工作人員,活動(dòng)開(kāi)展不到位。但當(dāng)工作人員嘗試進(jìn)一步了解具體細(xì)節(jié)時(shí),但卻溝通無(wú)果??傊?缺乏評(píng)估環(huán)節(jié),難以對(duì)服務(wù)效果與質(zhì)量做出科學(xué)的評(píng)價(jià),政府作為監(jiān)管者和支持者的角色也難以實(shí)現(xiàn)。

如前所述,盡管這一個(gè)案屬于委托性質(zhì)的服務(wù)購(gòu)買(mǎi),不涉及政府發(fā)布信息、評(píng)審服務(wù)計(jì)劃書(shū)等部分流程。但是,這一個(gè)案對(duì)我國(guó)目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)狀況有一定的代表性,因此反映在程序和制度構(gòu)建方面的問(wèn)題仍具較強(qiáng)的啟示意義:一是政府沒(méi)有開(kāi)展科學(xué)的需求評(píng)估,而是在簽訂合同以后,由社會(huì)組織自行組織調(diào)查,政府只被告知了需求調(diào)查結(jié)果,這可能會(huì)導(dǎo)致服務(wù)并未針對(duì)服務(wù)對(duì)象的真正需求,而只是社會(huì)組織擅長(zhǎng)的服務(wù)領(lǐng)域。二是在簽訂合同之前,政府與社會(huì)組織之間缺乏溝通與協(xié)商,對(duì)資金使用和服務(wù)內(nèi)容的提供都沒(méi)有深入的探討。如果雙方對(duì)服務(wù)需求的認(rèn)識(shí)缺乏一致性,不僅會(huì)導(dǎo)致服務(wù)傳輸與服務(wù)對(duì)象的需求之間有較大偏差,也會(huì)影響最終的服務(wù)效果;此外,政府缺乏對(duì)資金使用的規(guī)范性說(shuō)明和過(guò)程監(jiān)管,不僅無(wú)法通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)節(jié)約成本,可能還會(huì)造成資金浪費(fèi)。三是沒(méi)有建立規(guī)范的合作流程和監(jiān)管制度,致使政府角色相對(duì)缺位。一方面,政府部門(mén)缺乏相關(guān)的專業(yè)人員很好地監(jiān)管服務(wù),并對(duì)服務(wù)進(jìn)行有效引導(dǎo);另一方面,沒(méi)有對(duì)合作關(guān)系和流程的制度規(guī)定,導(dǎo)致雙方的溝通隨意性比較強(qiáng),缺乏針對(duì)性,影響服務(wù)成效。四是政府部門(mén)沒(méi)有對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)估,只根據(jù)主觀判斷就終結(jié)了服務(wù)合同。雖然目前中國(guó)相關(guān)政策中規(guī)定了必須對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定,但在實(shí)際操作中,由于在評(píng)估理念、方法和工具運(yùn)用等方面都相對(duì)滯后,形式大于內(nèi)容的情況比比皆是。

五、中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的認(rèn)知與制度建構(gòu)

對(duì)上述個(gè)案的分析表明,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在中國(guó)的健康發(fā)展還需要做很多工作,尤其是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度建設(shè)和公共服務(wù)市場(chǎng)的建構(gòu)??紤]到中國(guó)的國(guó)情和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r,并借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為,目前中國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)化社會(huì)服務(wù)過(guò)程中要注意以下幾方面的問(wèn)題:

第一,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是工具而非目的。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是提高公共服務(wù)傳輸效率與質(zhì)量的工具,是政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行委托的過(guò)程,包含一定程度上的權(quán)力下放。換言之,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一種工具性的私有化,但絕非是社會(huì)福利的私有化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是為了更好實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān),通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮傳輸公共服務(wù)的效率、創(chuàng)新和專業(yè)能力。因此,在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展過(guò)程中,要注意防止把工具異化為目的,把手段異化為目標(biāo)。

第二,明確公共服務(wù)中的政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。從市場(chǎng)角度看,政府和社會(huì)組織是專業(yè)化社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)的兩個(gè)主體,二者之間是服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者與服務(wù)提供者的關(guān)系,因此,受市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)。但是,政府與社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)中的關(guān)系遠(yuǎn)不止于此,甚至可說(shuō)二者關(guān)系的本質(zhì)并不在于此,因?yàn)楣卜?wù)的性質(zhì)和目的都要求政府作為監(jiān)管者、協(xié)調(diào)者參與服務(wù)的全過(guò)程,因此還需要制度規(guī)范與合作機(jī)制。前文提到的美國(guó)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中的合作關(guān)系值得借鑒。對(duì)于中國(guó)而言,亟需立法對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)各個(gè)參與方的角色、責(zé)任、權(quán)利以及彼此之間的關(guān)系做出更為明確、具體的規(guī)定。

第三,政府的專業(yè)能力是強(qiáng)化而非弱化。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是將政府從直接提供服務(wù)主體中移除,但絕非是從公共服務(wù)中移除。這一轉(zhuǎn)變并不意味政府?dāng)[脫公共服務(wù)的責(zé)任,而是對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化政府在公共服務(wù)中的功能提出了更高的要求。事實(shí)上,在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中,政府對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)能力不僅不會(huì)弱化,而會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。有研究表明,保證政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)執(zhí)行效率的一個(gè)基本前提是政府部門(mén)的管理人員所具有的專業(yè)知識(shí)和管理能力,包括談判、協(xié)商、監(jiān)管、溝通期望和技術(shù)信息等方面的能力支持(Kettl,1993),非營(yíng)利組織傳輸公共服務(wù)的質(zhì)量在很大程度上取決于政府部門(mén)工作人員管理服務(wù)合同的質(zhì)量(van Slyke,2007)。

第四,建立完善的公共服務(wù)市場(chǎng)。在中國(guó),政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制傳輸公共服務(wù)的重要前提是建立一個(gè)完善的公共服務(wù)市場(chǎng)。這需要做好三個(gè)方面的工作:一是明確服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者(政府)、服務(wù)提供者(社會(huì)組織)、服務(wù)接受者(個(gè)人或家庭)三方的權(quán)利和責(zé)任,建立合理、有序、高效的三方市場(chǎng)關(guān)系架構(gòu);二是積極培育具有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)組織,提高社會(huì)的公共服務(wù)供給能力,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)的供求均衡;三是建立暢通的三方溝通渠道和公共服務(wù)市場(chǎng)信息系統(tǒng),及時(shí)回應(yīng)公共服務(wù)需求,提高公共服務(wù)市場(chǎng)效率。

第五,建立有效的監(jiān)管制度。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是福利提供方式的民營(yíng)化和市場(chǎng)化。因此,在公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中,既有市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng),也有行政力量的驅(qū)動(dòng),所以無(wú)法從根本上杜絕機(jī)會(huì)主義,尋租行為和裙帶關(guān)系等風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)出現(xiàn)。由于購(gòu)買(mǎi)方并非服務(wù)接受者,而服務(wù)對(duì)象又不支付費(fèi)用,因此,在政府、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)組織之間存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題,會(huì)導(dǎo)致“合約失靈”(Contract Failure)。美國(guó)政府為了解決這一問(wèn)題,美國(guó)審計(jì)總署(General Government Accounting Office)曾多次頒布加強(qiáng)監(jiān)管購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理?xiàng)l例(GAO,2002)。實(shí)際上,在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中滋生的腐敗和職權(quán)濫用問(wèn)題在中國(guó)也有發(fā)生。因此,中國(guó)目前亟需建立一個(gè)覆蓋政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)整個(gè)過(guò)程的監(jiān)管制度。

第六,運(yùn)作流程與模式應(yīng)兼顧規(guī)范與靈活性。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需要規(guī)范且科學(xué)的操作程序,并在每個(gè)階段輔以相應(yīng)的制度保障。但是,公共服務(wù)本身是一種復(fù)雜的行為,涉及不同領(lǐng)域、不同群體。而提供服務(wù)的社會(huì)組織也有很大差異,尤其對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展程度普遍不高的中國(guó)而言,目前還難以采取完全統(tǒng)一的模式。即使在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)高度發(fā)展的美國(guó),雖然競(jìng)標(biāo)(Competitive Bidding)被認(rèn)為是一種理想的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式,但協(xié)商模式(Negotiation)與合作模式(Cooperation)在一些特定的情況下可能更為適用(Dehoog,1990)。而且,如果政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)成本控制,并以此作為考量社會(huì)組織服務(wù)計(jì)劃的主要標(biāo)準(zhǔn),也會(huì)造成缺乏對(duì)其他價(jià)值,尤其是公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的充分考慮,最終導(dǎo)致對(duì)人類基本需求的忽略(Aman,2007),這也就違背了公共服務(wù)的基本準(zhǔn)則。因此,在規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)操作流程的同時(shí),也需要有合理的靈活性。

第七,對(duì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)角色的塑造。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明,政府資金對(duì)于提升非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的能力起到了系統(tǒng)性的角色,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也塑造了非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)的方式(LeRoux,2009)。美國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)弱勢(shì)群體提供服務(wù)具有悠久的歷史,可以稱之為公民社會(huì)。但是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展過(guò)程中,美國(guó)依然面臨著來(lái)自社會(huì)組織發(fā)展困境方面的挑戰(zhàn),因此在培育社會(huì)組織方面做了很多工作,例如協(xié)助同質(zhì)性較強(qiáng)但規(guī)模不大的非營(yíng)利組織進(jìn)行合并與優(yōu)化功能等。在中國(guó),目前社會(huì)組織發(fā)展普遍不夠成熟,亟需在建立合作關(guān)系之后,政府在其能力建設(shè)、技術(shù)發(fā)展和在公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)等方面給予支持與引導(dǎo)。從這個(gè)意義上講,培育和發(fā)展具有良好資質(zhì)的社會(huì)組織和專業(yè)人員是中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

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1674-2486(2016)04-0004-19

*吳帆,南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系,教授;美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校社會(huì)福利學(xué)院,訪問(wèn)學(xué)者;周鎮(zhèn)忠(Julian Chun-chun Chow),美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校社會(huì)福利學(xué)院,教授;劉葉,南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與和社會(huì)政策系,博士研究生。感謝匿名評(píng)審人的意見(jiàn)。

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