管　兵

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專欄：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)研究

專欄導(dǎo)語(yǔ)：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的三種研究視角

管兵*

研究必須要?jiǎng)?chuàng)新,不僅僅是中文學(xué)術(shù)界沒(méi)有說(shuō)過(guò),還至少要英文學(xué)術(shù)界也沒(méi)有說(shuō)過(guò),這樣才能確保研究的價(jià)值。對(duì)于后發(fā)國(guó)家的學(xué)者來(lái)說(shuō),最大的挑戰(zhàn)莫過(guò)于此。后發(fā)國(guó)家在追趕模式下的主要實(shí)踐就是模仿學(xué)習(xí),從經(jīng)濟(jì)發(fā)展,到社會(huì)變遷,再到法律體系,到政治制度,等等。在發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者們已經(jīng)根據(jù)本國(guó)的首次經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面且精致的研究之后,后發(fā)國(guó)家若干年之后才開(kāi)始引入這些實(shí)踐。當(dāng)本土學(xué)者們研究這些實(shí)踐時(shí),必然會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)有著汗牛充棟的文獻(xiàn),已經(jīng)有著復(fù)雜的相互對(duì)話的理論體系。這毫無(wú)疑問(wèn)變成折磨和考驗(yàn)學(xué)者們的頭疼事,也是體現(xiàn)學(xué)者智慧和學(xué)識(shí)的驗(yàn)金石。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)很早在西方就有了系統(tǒng)而成熟的實(shí)踐,這一實(shí)踐是西方國(guó)家整個(gè)政府治理體系轉(zhuǎn)型的配套做法,既是具體的,又是宏觀的。這個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)研究充斥于社會(huì)科學(xué)的各種期刊,著作繁多。當(dāng)中國(guó)最近一些年開(kāi)始在各地采納這樣的一種實(shí)踐時(shí),學(xué)者們?cè)搹氖裁礃拥慕嵌热ビ懻撝袊?guó)的制度與現(xiàn)實(shí)？整體上而言,不外乎三種視角。

第一種視角是介紹西方的制度和實(shí)踐。無(wú)論從哪一種標(biāo)準(zhǔn)上判斷,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度實(shí)踐并非中國(guó)原創(chuàng),基本上不是屬于中國(guó)特色的范疇。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這個(gè)領(lǐng)域先行很多年,積累了非常豐富的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)中國(guó)開(kāi)始引入這一模式時(shí),學(xué)習(xí)和模仿是第一步。我們可以在中文文獻(xiàn)中看到大量的學(xué)術(shù)作品是用這個(gè)視角進(jìn)行的研究。這一視角下的研究的重要意義在于讓我們了解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一般性制度模式和在不同地區(qū)的差異,從而對(duì)這個(gè)制度實(shí)踐有一個(gè)類型學(xué)意義上的基礎(chǔ)性理解。為比較研究和中國(guó)的制度實(shí)踐提供可供討論的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)研究的早期階段在這一視角下進(jìn)行引介是非常有意義的,可以為中國(guó)進(jìn)行的類似活動(dòng)提供一個(gè)參照系,或者說(shuō)通過(guò)這樣的研究提供一個(gè)普世性的制度討論背景。

第二種視角是對(duì)照西方的制度和實(shí)踐,討論中國(guó)中國(guó)制度和實(shí)踐中的問(wèn)題。在中國(guó)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)有十幾年的實(shí)踐了,中國(guó)也制定了專門(mén)的法律《政府采購(gòu)法》和相關(guān)的政策法規(guī),在制度和實(shí)踐上,已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。很多學(xué)者針對(duì)中國(guó)的制度和實(shí)踐進(jìn)行了政策導(dǎo)向的研究,通過(guò)建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一般性標(biāo)準(zhǔn),來(lái)對(duì)照中國(guó)制度和實(shí)踐中存在的問(wèn)題,尋找完善制度和解決實(shí)踐中具體問(wèn)題的途徑。這一塊的研究在整體研究中占比非常高。在從中央到地方都在引入這一實(shí)踐的情況下,尤其是制度實(shí)踐的初期,一定存在非常多的現(xiàn)實(shí)具體問(wèn)題,制度本身的設(shè)計(jì)和實(shí)踐環(huán)節(jié)帶來(lái)的非預(yù)期后果等等,都值得政策和經(jīng)驗(yàn)研究去描述和分析,從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析問(wèn)題,提出政策建議。政策研究非常迫切,但做得好又非常不容易,因?yàn)檎呤苤朴诜浅６嗟囊蛩?知識(shí)僅僅是其中的一部分,或許是不太重要的那一部分。并且,政策研究也是建立在對(duì)這個(gè)領(lǐng)域比較充分的資料占有和對(duì)中國(guó)整體制度背景的深入把握的基礎(chǔ)上才能夠做得好的。政策一定不是局限在一個(gè)具體領(lǐng)域,而是一個(gè)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)相互牽連的復(fù)雜整體系統(tǒng)。

第三種視角是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的中國(guó)實(shí)踐來(lái)討論中國(guó)政治與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)律。這一研究視角往往并不是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域?yàn)閷I(yè)的學(xué)者們的研究。這些學(xué)者對(duì)中國(guó)的政治和社會(huì)的具體領(lǐng)域或宏觀領(lǐng)域有著長(zhǎng)期的觀察,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是他們的一個(gè)切入點(diǎn),通過(guò)這個(gè)切入點(diǎn)去觀察中國(guó)的一般性情況。無(wú)論政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度起源于哪里,我們是向誰(shuí)學(xué)習(xí),這一制度在中國(guó)的具體實(shí)踐,肯定受制于中國(guó)政治和社會(huì)的一般性現(xiàn)實(shí)情況,從而讓這一制度和實(shí)踐不可避免地帶有中國(guó)特色,這一具體領(lǐng)域的中國(guó)特色毫無(wú)疑問(wèn)也是觀察和了解中國(guó)制度和現(xiàn)實(shí)一般性特征的窗口,甚至比其他窗口的清晰度更高,因?yàn)樗且粋€(gè)增量改革的領(lǐng)域,相對(duì)復(fù)雜性程度低一些,很多問(wèn)題看得更加直觀簡(jiǎn)單。當(dāng)然這方面的研究或許沒(méi)有回應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)專門(mén)領(lǐng)域的具體問(wèn)題,但很多可以回應(yīng)政治科學(xué)、社會(huì)學(xué)或者公共管理學(xué)等學(xué)科的學(xué)科問(wèn)題。比如這個(gè)領(lǐng)域中一定會(huì)涉及政府與社會(huì)組織關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題。這些領(lǐng)域本身在不同學(xué)科已經(jīng)有了豐富深入的研究,那么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必定在這些關(guān)系上提供新的經(jīng)驗(yàn)素材。由于這一制度是從西方引入,有著一些基本性的制度約束條件,但它一定還又受制于長(zhǎng)期存在于中國(guó)的政府與社會(huì)組織、政府與市場(chǎng)的具體關(guān)系。因此,這一領(lǐng)域展示出來(lái)的關(guān)系必定會(huì)有所不同,但也必定無(wú)法是一個(gè)全新的圖景。在這種視角下,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度和實(shí)踐相當(dāng)于是一次制度試驗(yàn),可以進(jìn)行同一變量在這一制度下和傳統(tǒng)模式下的不同表現(xiàn)的對(duì)比,從中發(fā)現(xiàn)可供解釋的差異性。

本次專欄的三篇文章各有特色,分別體現(xiàn)在上述所說(shuō)的三種視角。吳帆、周鎮(zhèn)忠、劉葉三位作者的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義》屬于第一種視角?；趯?duì)美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一般性制度的介紹和一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察,論文為讀者詳細(xì)地介紹了美國(guó)的制度模式和實(shí)踐特征,資料豐富詳實(shí),作者還非常難得地討論了對(duì)中國(guó)的借鑒意義。這為進(jìn)行中美制度比較或者更廣泛意義的中國(guó)與其他國(guó)家的比較提供了參照。文章內(nèi)容涉及到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐中的非常多的細(xì)節(jié),值得該領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)者細(xì)細(xì)閱讀。

劉波、李娜、彭瑾、常爽的《環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包中的正式契約、關(guān)系契約與外包效果——以深圳市為例》基本上可以定位為第二種視角,不過(guò)論文理論導(dǎo)向更為明顯一些,并不是單純的政策研究。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的政府與企業(yè)或者社會(huì)組織的合作是一種合同關(guān)系,這與政府內(nèi)部的科層制完全不同。因此在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的有著相當(dāng)多的研究是進(jìn)行合同或契約研究。該文利用了深圳市的調(diào)查材料,進(jìn)行了針對(duì)合同與外包效果的因果機(jī)制定量研究,為我們展示出來(lái)該領(lǐng)域的專業(yè)研究的思路和技術(shù)特征。

第三篇論文是呂納的《公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府制度邏輯與行動(dòng)策略研究》，基本上體現(xiàn)出來(lái)的是用第三種視角看待政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這篇文章是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體案例,來(lái)透視在這一過(guò)程中展示出來(lái)的政社關(guān)系,尤其是與傳統(tǒng)的政社關(guān)系的相異點(diǎn)。作者認(rèn)為在這樣的制度安排下,政府存在雙重目的,既要發(fā)展公共服務(wù),又要維持權(quán)力,為達(dá)成這樣的理性目標(biāo),政府采納有選擇性支持和隱形化控制等策略。最后帶來(lái)的結(jié)果是政府進(jìn)行的是職能轉(zhuǎn)移,而不是權(quán)力下放或者建立平等的伙伴關(guān)系。這些討論實(shí)際上回到了傳統(tǒng)的政府行為及政社關(guān)系的反思上了,并不局限于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的技術(shù)性問(wèn)題和本領(lǐng)域的思考。

我們希望通過(guò)這三篇論文的推介,能夠幫助在這個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行研究的讀者及關(guān)心這個(gè)領(lǐng)域的其他讀者了解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的多重研究思路。更廣泛意義上講,關(guān)于中國(guó)的社會(huì)科學(xué)研究的很多領(lǐng)域都不可缺少地體現(xiàn)了這三種視角。

*管兵,中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,講師。