代 凱

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博士論文摘要

城市更新中政府對(duì)公民參與的行為選擇

代 凱*

當(dāng)代中國(guó)，公民參與“在高層的合法性訴求與民間的充權(quán)訴求的雙向拉動(dòng)下，呈現(xiàn)出需求全面高漲的局面”，自上而下與自下而上力量的相互激蕩共同促進(jìn)了中國(guó)“新公共運(yùn)動(dòng)”的興起與發(fā)展(王錫鋅，2008: 50)。值得注意的是，政府對(duì)公民參與決策制定存在復(fù)雜的行為選擇：在某些情況下主動(dòng)開(kāi)展公民參與，在另一些情況下卻對(duì)公民參與被動(dòng)接受；在某些情況下廣泛開(kāi)展公民參與，在另一些情況下卻試圖限制公民參與可能造成的影響。正是由于政府對(duì)公民參與行為選擇的多樣性，才導(dǎo)致了公民對(duì)決策制定影響力的不同。那么，政府對(duì)公民參與為什么會(huì)呈現(xiàn)出不同的行為選擇？哪些因素影響了政府的行為選擇？對(duì)上述問(wèn)題的探討是公民參與領(lǐng)域研究所必須回答的基本問(wèn)題，也是理解當(dāng)代中國(guó)紛繁復(fù)雜的公民參與實(shí)踐的關(guān)鍵。

令人遺憾的是，理論界對(duì)上述問(wèn)題的研究存在較為明顯的不足。其一，從研究數(shù)量上看，已有研究主要集中在對(duì)公民參與進(jìn)行功能分析和規(guī)范分析、描繪公民參與的過(guò)程和事件、關(guān)注參與過(guò)程中公民的行為和策略、探討改善公民參與的程序和技術(shù)等，有關(guān)政府對(duì)公民參與態(tài)度和行為的研究比較缺失，只有為數(shù)不多的學(xué)者較為系統(tǒng)地關(guān)注了這一問(wèn)題(郭小聰、代凱，2013，2014)。其二，從研究質(zhì)量上看，很多研究解釋了政府對(duì)公民參與行為的具體原因，但沒(méi)有進(jìn)一步發(fā)掘原因背后的蘊(yùn)含的因果機(jī)制；一些研究檢驗(yàn)了影響官員行為的相關(guān)變量，但在研究政府組織內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程方面存在明顯的空白，缺乏政府行為分析的微觀(guān)基礎(chǔ)；很多研究給出了某種政府對(duì)公民參與行為選擇的解釋?zhuān)鄙僖粋€(gè)分析政府不同行為的理論模型或框架。總體而言，公民參與研究仍“缺乏一個(gè)解釋官員之所以讓公民參與決策制定的嚴(yán)謹(jǐn)模型……只有少量的實(shí)證研究探討了影響官員鼓勵(lì)公民參與意愿的因素”(Yang，2006: 573)。進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于政府對(duì)公民參與行為的研究，需要：(1)系統(tǒng)觀(guān)察政府組織的內(nèi)部運(yùn)作；(2)解釋政府行為背后的因果機(jī)制；和(3)構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的理論模型或分析框架。

借鑒西蒙的觀(guān)點(diǎn)，文章將政府行為選擇視為一種廣義上的政府決策，并從組織決策的角度分析政府對(duì)公民參與的行為選擇。從組織決策視角出發(fā)，引入注意力分配的概念，梳理了組織學(xué)中的注意力分配研究，分析了決策者注意力分配對(duì)組織行為選擇的影響及其影響決策者注意力分配的因素。本文認(rèn)為：政府偏好并非影響政府行為選擇的直接因素，政府行為選擇在很大程度上是由政府注意力分配的不同導(dǎo)致的，不同的政府注意力分配引發(fā)了政府行為選擇的改變；政府的注意力又是由其他因素影響的，不同因素影響政府注意力分配的變化。在上述理論基礎(chǔ)之上，將目光聚焦于政府對(duì)公民參與的行為選擇問(wèn)題。文章通過(guò)吸收公民參與和政府行為的相關(guān)研究成果，結(jié)合大量的真實(shí)世界案例和田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，提煉若干基本的分析概念，初步勾勒了政府對(duì)公民參與行為選擇的理論模型。政府對(duì)公民參與決策制定表現(xiàn)出不同的行為選擇：既有主動(dòng)開(kāi)展，也有被動(dòng)接受；既有廣泛開(kāi)展，也有限制影響。政府對(duì)公民參與行為選擇背后存在著三種影響因素：科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力。這其中，注意力分配對(duì)政府的行為選擇起到了至關(guān)重要的作用。面對(duì)不同的議題、領(lǐng)域和情境，政府對(duì)公民參與的關(guān)注度是不同的，同時(shí)這種關(guān)注度也是會(huì)發(fā)生改變的?；诖?，文章構(gòu)建了政府對(duì)公民參與行為選擇的“注意力分配”分析框架，指出政府對(duì)公民參與之所以呈現(xiàn)出不同的行為選擇，原因在于其自身受到來(lái)自科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等多重因素的影響，導(dǎo)致注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引發(fā)行為變化。

文章采用案例研究方法，研究對(duì)象皆來(lái)自于廣州市A區(qū)城市更新中發(fā)生的幾個(gè)案例。之所以選擇在廣州市A區(qū)，一方面是出于研究案例的典型性，另一方面是出于進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)的便利性。2013年到2014年間，筆者以實(shí)習(xí)的名義到A區(qū)城市更新局進(jìn)行了長(zhǎng)期的田野調(diào)查。實(shí)習(xí)期間，學(xué)習(xí)城市更新的政策文件，參與單位舉辦的工作會(huì)議，深入科室分管的項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同事完成相關(guān)工作。通過(guò)日常與同事們的訪(fǎng)談、交流以及非參與觀(guān)察和參與觀(guān)察，搜集了大量與研究相關(guān)的文件、檔案、圖片、影像素材和“內(nèi)部資料”。

實(shí)證分析表明：第一，科層規(guī)則是一種鮮明的顯性主導(dǎo)因素，它體現(xiàn)了科層組織中的層級(jí)節(jié)制機(jī)制?？茖右?guī)則對(duì)公民參與規(guī)定的明確化程度越高，政府注意力越會(huì)集中在科層規(guī)則之上，繼而越會(huì)嚴(yán)格遵照科層規(guī)則開(kāi)展公民參與活動(dòng)。第二，官僚利益是一種典型的隱性支配因素，它體現(xiàn)了科層組織中的激勵(lì)懲罰機(jī)制。項(xiàng)目工程給官僚帶來(lái)的利益越大，政府注意力越會(huì)集中于確保利益的實(shí)現(xiàn)，繼而越會(huì)采取有利于項(xiàng)目推進(jìn)的方式開(kāi)展公民參與活動(dòng)。第三，外部壓力是一種增長(zhǎng)的概率影響因素，它體現(xiàn)了科層組織中的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制。相關(guān)利益群體行動(dòng)產(chǎn)生的外部壓力越大，政府注意力越會(huì)集中在外部壓力之上，繼而越有可能吸納民意并開(kāi)展公民參與活動(dòng)。第四，科層規(guī)則、官僚利益與外部壓力三種影響因素之間存在復(fù)雜的關(guān)系。多重因素影響下政府對(duì)公民參與的行為選擇復(fù)雜多變，每種因素在不同時(shí)點(diǎn)上占據(jù)不同地位，政府的最終行為選擇是不同因素之間交互作用的結(jié)果。

以上研究結(jié)論是基于對(duì)發(fā)生在廣州市A區(qū)城市更新中的若干案例進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提煉而得的，這些結(jié)論構(gòu)成了“注意力分配”分析框架的重要理論內(nèi)涵，為解釋政府對(duì)公民參與的不同行為選擇提供了一個(gè)系統(tǒng)性的解釋工具。理論研究層面，一方面，本文回應(yīng)了楊開(kāi)峰等提出的公民參與的“行政回應(yīng)”框架，彌補(bǔ)了定量研究論證層面的薄弱，充實(shí)了政府對(duì)公民參與行為選擇的微觀(guān)基礎(chǔ)，并從注意力分配的視角考察了變量之間的作用機(jī)制；另一方面，本文以政府部門(mén)作為分析對(duì)象，探討政府組織是如何在內(nèi)外部條件的約束下進(jìn)行注意力分配，并在此基礎(chǔ)上考察注意力分配對(duì)行為選擇的影響，有助于豐富組織學(xué)中的注意力分配問(wèn)題研究。政策實(shí)踐層面，文章認(rèn)為改善公民參與的效果，需要通過(guò)提升科層規(guī)則的明確性、調(diào)和官民利益的統(tǒng)一性和強(qiáng)化對(duì)外部壓力的預(yù)見(jiàn)性規(guī)制政府對(duì)公民參與的行為選擇。

本研究存在一定的局限和不足。具體而言：第一，受研究條件和研究可行性方面的限制，本文未能細(xì)致還原政府對(duì)公民參與行為選擇的完整畫(huà)面，在對(duì)政府注意力分配的測(cè)量問(wèn)題上存在不少問(wèn)題。第二，本文將研究的重心集中在考察政府的行為選擇，在很大程度上忽視了從公民角度對(duì)政府行為進(jìn)行佐證。第三，在研究案例地點(diǎn)的選擇上，本文局限于廣州，這就使得理論模型的解釋力可能存在不可預(yù)期的復(fù)雜性。盡管存在以上可能的不足之處，本研究還是從實(shí)證層面對(duì)政府行為選擇進(jìn)行了理論探索，提供了一個(gè)解釋政府對(duì)公民參與不同行為選擇的系統(tǒng)性的分析框架。在今后的研究中，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面尋求改進(jìn)：一是通過(guò)拓展其他領(lǐng)域的研究，檢驗(yàn)政府對(duì)公民參與行為選擇“注意力分配”分析框架的適用性，并對(duì)理論模型做出進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。二是在全國(guó)層面選擇若干不同類(lèi)型城市，分析不同影響因素與城市類(lèi)型之間是否存在相關(guān)關(guān)系，并嘗試提煉新的影響變量。三是通過(guò)更為扎實(shí)的田野調(diào)查，進(jìn)一步豐富分析框架的實(shí)證基礎(chǔ)。

郭小聰、代凱(2013). 近十年國(guó)內(nèi)公民參與研究述評(píng). 學(xué)術(shù)研究，6: 29-35．

郭小聰、代凱(2014). 公民參與的爭(zhēng)辯與經(jīng)驗(yàn)研究——十五年來(lái)海外相關(guān)研究述評(píng). 廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，3: 29-41．

王錫鋅(2008). 公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起. 北京：中國(guó)法制出版社．

Yang， K.(2006). Trust and Citizen Involvement Decisions: Trust in Citizens， Trust in Institutions， and Propensity to Trust.Administration&Society， 38(5): 573-595．

*代凱，中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)行政學(xué)教研部，副教授；2015年畢業(yè)于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，獲管理學(xué)博士學(xué)位。