鐘靈娜 耿 曙 陳 瑋

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甄選與激勵(lì)：中國(guó)政府人事層級(jí)細(xì)分的內(nèi)在機(jī)制

鐘靈娜 耿 曙 陳 瑋*

盡管中國(guó)政府明確劃分了行政級(jí)別，但在現(xiàn)有的行政級(jí)別內(nèi)還存在著更細(xì)致劃分的職務(wù)層級(jí)。論文提出了“層級(jí)細(xì)分”的概念來解釋這一現(xiàn)象，并根據(jù)人事經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，闡釋制度設(shè)計(jì)的原因：一是為了甄別競(jìng)爭(zhēng)官員的實(shí)際能力，通過增設(shè)的層級(jí)，增加考核的機(jī)會(huì)并創(chuàng)造晉升的激勵(lì)；二是為了強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)官員的晉升激勵(lì)，通過增設(shè)的層級(jí)，劃分競(jìng)爭(zhēng)的組別并降低官員異質(zhì)性。論文運(yùn)用中共十五大以后省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人事調(diào)動(dòng)情況，對(duì)上述兩項(xiàng)理論假設(shè)進(jìn)行檢證，藉此展示出中國(guó)政府甄選和拔擢官員的制度邏輯。

人事激勵(lì) 甄選 層級(jí)制 官僚體制

一、引言

任何官僚體制都需要科層等級(jí)來分擔(dān)國(guó)家的行政權(quán)力和責(zé)任，為劃清種類繁多的職務(wù)之間的位階高下，尤需采用一套正式的規(guī)定來嚴(yán)格管理*如蘇聯(lián)的“干部職務(wù)名單制”(Nomenclature)，將最低至最高級(jí)別的干部都統(tǒng)轄到一定的機(jī)關(guān)管理當(dāng)中，中共自建國(guó)后也仿照蘇聯(lián)建立了干部職務(wù)名單制(蔡如鵬，2014；Heilmann & Kirchberger,2000；Burns，1987)。此外，中國(guó)古代官職和品級(jí)制度也十分繁復(fù)，不僅歷朝歷代各不相同，同一朝代內(nèi)部也有多次修訂(張小穩(wěn)，2010；閻步克，2009，2010)。。根據(jù)1992年頒布的《國(guó)家公務(wù)員法》，我國(guó)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)明確劃分為十個(gè)行政等級(jí)*我國(guó)目前對(duì)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)按照職位分為十個(gè)等級(jí)，從高到低依次是“國(guó)家級(jí)正職、國(guó)家級(jí)副職、省部級(jí)正職、省部級(jí)副職、廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職、縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職”，并利用職務(wù)名單表將各職務(wù)對(duì)應(yīng)到該等級(jí)次序中。，但十個(gè)等級(jí)對(duì)分置大小官員太過疏簡(jiǎn)，同級(jí)之間存在差異的現(xiàn)象以及由此造成的官員晉升的潛在規(guī)律在實(shí)踐中并不少見。有文獻(xiàn)已經(jīng)注意到地區(qū)間存在的晉升差異，但這些文獻(xiàn)多停留在描述某些地區(qū)官員(如北上廣津)進(jìn)入中央任職幾率較大的現(xiàn)象。一來未必從“遷轉(zhuǎn)路徑”上進(jìn)行系統(tǒng)觀察，研究結(jié)論僅是某些地區(qū)對(duì)晉升的“加持”(Bo，2002；李成，2010)，二來也未說明上級(jí)政府為何如此安排，或只淺顯論之以“培養(yǎng)”或“歷練”(徐現(xiàn)祥、王賢彬，2011)，并未尋根溯源形成理論。因此這些看似常識(shí)的規(guī)律，一直未曾上升到理論高度，難以與現(xiàn)有的人事經(jīng)濟(jì)理論*人事經(jīng)濟(jì)理論中對(duì)職位等級(jí)、晉升與貨幣激勵(lì)機(jī)制均有涉及(Lazear & Gibbs,2009),詳見后文第三節(jié)的討論。進(jìn)行對(duì)話。

其次，另一部分文獻(xiàn)從官員交流出發(fā)涉及官員在不同地區(qū)間的流動(dòng)(張軍、高遠(yuǎn)，2007；徐現(xiàn)祥等，2007；周黎安，2008)，認(rèn)為官員在不同地區(qū)間的調(diào)動(dòng)有利于交流工作經(jīng)驗(yàn)(劉本義，1998)、向中央傳達(dá)地方信息(Huang，2002)、減少地方勾結(jié)與行政腐敗(周黎安，2008)等，這對(duì)研究級(jí)別內(nèi)層級(jí)頗有啟發(fā)。但上述研究并不將交流限定在同級(jí)職位范圍內(nèi)，而是混合了不同層級(jí)間的調(diào)動(dòng)(如地市級(jí)調(diào)副省級(jí)，副省級(jí)調(diào)正省級(jí))*相關(guān)文獻(xiàn)如張軍、高遠(yuǎn)(2007)、徐現(xiàn)祥等(2007)。如果仔細(xì)分析文章對(duì)交流的定義會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里的交流一般指省長(zhǎng)(省委書記)是否從外地調(diào)任，并不嚴(yán)格考察來自外地的哪一級(jí)別的職位。大多數(shù)情況下，省長(zhǎng)由副省級(jí)職位調(diào)任，例如根據(jù)耿曙等(2014)統(tǒng)計(jì)，1998—2012年間，省長(zhǎng)來自于副省級(jí)職位的高達(dá)89.87%，書記由副職調(diào)任的也占到21.23%，因此有理由相信上述文獻(xiàn)中的官員交流更多的是跨地區(qū)跨級(jí)別的交流。此外，最有力地辨識(shí)兩個(gè)官員間能力高低的方式是類似周黎安提出的“對(duì)調(diào)”機(jī)制(周黎安等，2007)，如將貴州省委書記與遼寧省委書記對(duì)調(diào)，以觀察其相對(duì)績(jī)效。但現(xiàn)實(shí)中“對(duì)調(diào)”的情況非常少。。徐現(xiàn)祥等(2007: 19)觀察到從“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到內(nèi)地后發(fā)地區(qū)任職”的中國(guó)政府“人事變動(dòng)明線”，但仔細(xì)研究定義可以發(fā)現(xiàn)，這些案例多是暫時(shí)過渡性質(zhì)的平級(jí)調(diào)動(dòng)，實(shí)際上是為緊接著的跨級(jí)別晉升做鋪墊*一些備受關(guān)注的省級(jí)官員調(diào)動(dòng)案例的新聞報(bào)道，實(shí)際涵蓋的是更為廣泛的層級(jí)間的調(diào)動(dòng)(如副省級(jí)調(diào)正省級(jí))。例如，徐現(xiàn)祥等(2007)援引《南方周末》《南風(fēng)窗》等的報(bào)道，認(rèn)為“從孟建柱、陳德銘、王珉、于幼軍到林樹森，他們本身就是地區(qū)間溝通的橋梁，一定程度上都在后任地區(qū)復(fù)制或移植發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)”。但如果仔細(xì)考察以上案例則發(fā)現(xiàn)，孟建柱于2001年由上海市委副書記調(diào)任江西省省委書記，陳德銘于2002年5月由蘇州市市委書記調(diào)任陜西省常務(wù)副省長(zhǎng)，王珉于2004年10月由江蘇省副省長(zhǎng)調(diào)任吉林省省長(zhǎng)，于幼。從后文的分析可以看出，真正的級(jí)別內(nèi)平行調(diào)動(dòng)更多是遵循相反的方向，即從內(nèi)陸地區(qū)向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)遷調(diào)。其他對(duì)同級(jí)別職位調(diào)動(dòng)的考察集中關(guān)注利用調(diào)動(dòng)識(shí)別官員對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的個(gè)人效應(yīng)(賈坤等，2013；姚洋、張牧揚(yáng)，2013)，對(duì)同級(jí)別調(diào)動(dòng)的方向性及層級(jí)內(nèi)部的梯度問題較少予以討論。

軍于2003年5月由深圳市市長(zhǎng)調(diào)任湖南省委副書記，林樹森2006年6月由廣州市委書記調(diào)任貴州省副書記，以上五個(gè)案例除孟建柱、王珉為跨級(jí)別調(diào)動(dòng)(副省級(jí)到正省級(jí))外，其余均由副省級(jí)調(diào)往副省級(jí)職位，其中林樹森又在半年后升任貴州省省長(zhǎng)，陳德銘與于幼軍也在兩年時(shí)間內(nèi)順利晉升到正省級(jí)職位。因此總的來看，以上從發(fā)達(dá)地區(qū)往落后地區(qū)的調(diào)動(dòng)，實(shí)為“明調(diào)暗升”，并非平級(jí)調(diào)動(dòng)中的典型案例。從后文圖1的描述來看，同一級(jí)別間調(diào)動(dòng)的規(guī)律恰好與之相反，更多是由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)動(dòng)。

① 例如本文統(tǒng)計(jì)的1998—2012年省委書記間的平調(diào)案例為28人次，另?yè)?jù)作者統(tǒng)計(jì)，2000—2010年市委書記間的平調(diào)案例為129人次，說明同一職務(wù)不同地區(qū)間的調(diào)動(dòng)漸趨制度化。

本文的研究對(duì)象是嚴(yán)格意義上的平級(jí)調(diào)動(dòng)，是指同一級(jí)別職務(wù)或同一職務(wù)不同地區(qū)間的調(diào)動(dòng)，盡管這樣的案例相對(duì)較少，但在政府部門及其他科層組織中仍普遍存在①。本文試圖提出的問題是，這些平調(diào)的職位間是否存在隱性的潛在差異？也即同一層級(jí)內(nèi)部是否存在更為細(xì)致的層級(jí)劃分？這樣的層級(jí)劃分與普遍存在的職級(jí)內(nèi)調(diào)動(dòng)有何關(guān)系？對(duì)政府人事激勵(lì)與管理的意義何在？由于這一問題尚未引起學(xué)界重視，因此既沒有針對(duì)性的系統(tǒng)分析，也缺乏相關(guān)的理論詮釋。事實(shí)上，中國(guó)政府人事安排的制度化演進(jìn)(寇健文，2013)為觀察同一級(jí)別內(nèi)地位高低提供了良好的契機(jī)(耿曙等，2014)，通過對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在中央委員會(huì)中地位的分析，我們發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)地位上落差較大，反映出不同地區(qū)間的確存在地位差異。本文在分析地區(qū)差異的基礎(chǔ)上提出了“層級(jí)細(xì)分”這一概念，層級(jí)細(xì)分是指相同級(jí)別內(nèi)部的潛在穩(wěn)定等級(jí)，進(jìn)一步的，我們將層級(jí)細(xì)分與官員平調(diào)結(jié)合起來，指出層級(jí)細(xì)分這一制度安排的人事經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。

本文認(rèn)為，層級(jí)細(xì)分這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)出等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)在甄選和激勵(lì)人才方面的機(jī)動(dòng)調(diào)整。(1)從甄選上看，細(xì)分后，可以增加在同一層級(jí)內(nèi)考察官員的次數(shù)，逐級(jí)識(shí)別參賽者能力。能夠勝任重要地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的官員，才有進(jìn)一步晉升到上一級(jí)別的資格。(2)從激勵(lì)上看，層級(jí)細(xì)分可以從兩個(gè)方面強(qiáng)化激勵(lì)：一是小幅升遷，也即通過調(diào)整參賽者的任職地實(shí)現(xiàn)對(duì)參賽者的隱性晉升；二是導(dǎo)向?qū)觾?nèi)競(jìng)爭(zhēng)(Sorting)，由于同一層級(jí)內(nèi)的地區(qū)條件相近，風(fēng)險(xiǎn)相似，同質(zhì)性較大，因此能有效防止激勵(lì)弱化的問題(Lazear，1998: 246-249)。這一結(jié)論也得到了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)的實(shí)證證據(jù)支持。

除本節(jié)外，文章第二節(jié)考察了政府人事考核比較的困境，在存在風(fēng)險(xiǎn)不可控與地區(qū)異質(zhì)性的情況下，即便采用相對(duì)績(jī)效考核仍難以清晰地辨別各官員的實(shí)際能力。第三節(jié)從實(shí)際現(xiàn)象出發(fā)提出“層級(jí)細(xì)分”這一概念，以彌補(bǔ)目前解釋之不足，并從人事制度安排的角度解釋了層級(jí)細(xì)分的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，在第四節(jié)中以省委書記為例考察了甄選與激勵(lì)原則在官員升遷過程中的應(yīng)用，并且說明了這一原則推廣到各個(gè)政府層級(jí)的可能性。最后一節(jié)為結(jié)論。

二、政府人事考核的困境：風(fēng)險(xiǎn)不可控與地區(qū)異質(zhì)性

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了近三十年的高速增長(zhǎng)，被世人譽(yù)為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎”。中國(guó)特殊的政治經(jīng)濟(jì)制度成為解釋該謎題的重要方向，李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)認(rèn)為，層層下壓的績(jī)效考核制度是促使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過考核下級(jí)官員所在轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)來選拔才干之人，下級(jí)官員為了謀求政治晉升，必然不遺余力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。自馬斯金(Eric Maskin)等(Maskin et al.，2000)、李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)等提出晉升錦標(biāo)賽理論以后，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的解釋開始被引導(dǎo)到中國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)制度上來，官員作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體受到廣泛的關(guān)注。周黎安的前瞻性工作引導(dǎo)了一系列探討官員任內(nèi)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與仕途發(fā)展的文章，徐現(xiàn)祥等(2007，2011)、杜興強(qiáng)等(2012)的實(shí)證研究均發(fā)現(xiàn)，官員任內(nèi)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的確有助于獲得更大的晉升機(jī)會(huì)。但也有學(xué)者反對(duì)晉升錦標(biāo)賽理論，一方面，主要依據(jù)增長(zhǎng)率大小來決定地方官員仕途的、完全契約性質(zhì)的晉升機(jī)制與中國(guó)政治體制的內(nèi)核并不相容(陶然等，2010)；另一方面，即便真的實(shí)施相對(duì)績(jī)效評(píng)比，在實(shí)際操作上還存在一些問題，例如晉升到底是一次性博弈還是多輪漸進(jìn)式選拔(羅黨論等，2015)？地區(qū)異質(zhì)性導(dǎo)致的相對(duì)績(jī)效考核噪音如何處理(王永欽、丁菊紅，2007)？這些問題從理論和實(shí)證上都對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)提出了挑戰(zhàn)。

(一)官員考核與風(fēng)險(xiǎn)不可控

周黎安(2008)認(rèn)為，自黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，在政府內(nèi)部開始實(shí)行一種基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽模式，官員從最低的行政職位逐級(jí)提拔，“進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格”(周黎安，2008: 90)。逐級(jí)淘汰意味著最終的勝出者必須在每一次競(jìng)爭(zhēng)中都取得勝利，稍有松懈便錯(cuò)失機(jī)會(huì)，但前提是參賽的官員能夠“在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績(jī)效”，否則便會(huì)弱化激勵(lì)。如果競(jìng)賽過程中的風(fēng)險(xiǎn)不可控，很難單憑一次考核就認(rèn)定最終結(jié)果*有人可能會(huì)質(zhì)疑，在官員任上，考核是不斷進(jìn)行的，但一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)在官員努力投入之后一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，因此必須經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間才能甄別官員的努力與績(jī)效；此外，官員又不可能在一個(gè)地區(qū)待太長(zhǎng)的時(shí)間以顯示自己的政績(jī)，從平均任期來看，省委書記平均一任為4.18年，這一時(shí)間既與法定任期(5年)接近，又足以顯示官員的治理績(jī)效。因此不存在官員在一任上面臨多次考核的情況。，尤其在較高的政府層級(jí)上，試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)陡增，人事甄選會(huì)更加趨于謹(jǐn)慎。

排除觀測(cè)過程中的噪音的一個(gè)辦法是將官員在多地間調(diào)任，觀察他們?cè)诓煌殑?wù)上的表現(xiàn)，以減少由于“稟賦”或“時(shí)運(yùn)”帶來的干擾(賈坤等，2013)。已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，在省級(jí)干部調(diào)動(dòng)過程中，呈現(xiàn)出從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到內(nèi)地、東北等后發(fā)達(dá)省份任職的趨勢(shì)(徐現(xiàn)祥等，2007)，正如前文所述，這些研究的對(duì)交流的定義并不限于在同一級(jí)別上的平調(diào)，如果中央需要通過調(diào)動(dòng)官員來考察官員能力是否穩(wěn)定可信，則應(yīng)當(dāng)在同一個(gè)級(jí)別上，最好是同一個(gè)職位上調(diào)動(dòng)，例如省委書記調(diào)省委書記，省長(zhǎng)調(diào)省長(zhǎng)，以往這部分案例由于樣本較少，并未被學(xué)者細(xì)加研究，但官員的平級(jí)調(diào)動(dòng)，又實(shí)為理解中國(guó)政府人事變遷的重要環(huán)節(jié)。

圖1 1998—2012年省委書記平級(jí)調(diào)動(dòng)的流向

注：這里定義的省委書記平級(jí)調(diào)動(dòng)為一省省委書記調(diào)往他省省委書記。1998—2012年間，省委書記的平級(jí)跨省調(diào)動(dòng)共28人次。

資料來源：作者自制。

為了檢驗(yàn)省級(jí)官員同一級(jí)別內(nèi)部的調(diào)動(dòng)是不是從沿海到內(nèi)陸，圖1統(tǒng)計(jì)了1998—2012年省委書記內(nèi)部*這里只考慮省委書記的調(diào)動(dòng)，這是因?yàn)椋旱谝?，書記調(diào)書記的比例較高，根據(jù)耿曙等(2014)的統(tǒng)計(jì)，1998—2012年間書記來自于其他省書記的占19.86%，省長(zhǎng)調(diào)他省省長(zhǎng)的案例則較少，只占2.53%。第二，在中國(guó)政府人事調(diào)整中，書記內(nèi)部的調(diào)動(dòng)較制度化，省長(zhǎng)調(diào)省長(zhǎng)的情況，多見于其他省份省長(zhǎng)調(diào)任北京市長(zhǎng)，考慮到北京市的特殊性，以上調(diào)動(dòng)可能會(huì)有其他特殊原因，因此本文主要討論書記之間的調(diào)動(dòng)問題。的調(diào)動(dòng)方向，發(fā)現(xiàn)同級(jí)調(diào)動(dòng)最多的是東部地區(qū)內(nèi)部的調(diào)動(dòng)和中部地區(qū)向東部地區(qū)流動(dòng)(分別為28.57%和21.43%)，反向的調(diào)動(dòng)只有7.14%(東部向中部，中部向西部調(diào)動(dòng))，并且不存在東部向西部的調(diào)動(dòng)，與已有的結(jié)論可謂大相徑庭。同級(jí)別內(nèi)的調(diào)動(dòng)方向如此不同，因此需要建立一套新的理論加以闡釋。

(二)官員考核與地區(qū)異質(zhì)性問題

對(duì)公共部門相對(duì)績(jī)效考核發(fā)揮作用的另一質(zhì)疑是不同地方的績(jī)效是否可比(王永欽、丁菊紅，2007；陶然等，2010；賈坤等，2013)。相對(duì)績(jī)效考核產(chǎn)生激勵(lì)的一個(gè)重要前提是，參賽者之間的能力或者條件相近、面臨的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊一致(Lazear，1998)。只有在這樣的前提下，依照他們的相對(duì)表現(xiàn)決出高下才能對(duì)參賽者施以有效激勵(lì)。如果參賽者的初始稟賦差異很大，受外部沖擊影響的程度各不相同，將對(duì)產(chǎn)出績(jī)效產(chǎn)生大量噪音，即便進(jìn)行相對(duì)比較也無法排除外在干擾，導(dǎo)致產(chǎn)出與努力的脫節(jié)，弱化激勵(lì)的效果(Cai & Treisman，2005)。像中國(guó)這樣疆域廣闊的國(guó)家，各地之間在自然、歷史、社會(huì)等諸多方面千差萬別，尤其在較高的層級(jí)上(如省部級(jí))，地區(qū)間的異質(zhì)性使得績(jī)效很難直接進(jìn)行相對(duì)比較。一些不容易出經(jīng)濟(jì)績(jī)效的地區(qū)，可能會(huì)轉(zhuǎn)而回應(yīng)中央對(duì)社會(huì)公平等其他目標(biāo)的追求，以獲得差異化競(jìng)爭(zhēng)的效果(唐睿、劉紅芹，2012)，或者干脆放棄努力，將本該用于發(fā)展的財(cái)政資金用于增進(jìn)個(gè)人福利(徐現(xiàn)祥等，2011)。而從發(fā)展的角度來看，上述地區(qū)又恰恰是最需要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，這可能會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)間的差異。

盡管政府人事考核存在風(fēng)險(xiǎn)不可控與地區(qū)異質(zhì)性的問題，但官員遴選仍然需要通過考核比較不同官員的表現(xiàn)來進(jìn)行，由于公共部門只能通過內(nèi)部人力資源市場(chǎng)進(jìn)行干部選拔，因此在實(shí)際操作過程中，相對(duì)績(jī)效考核制度仍然顯著優(yōu)于其他方式。即便不是嚴(yán)格按照官員經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行標(biāo)尺化比較，也是在參照不同官員具體表現(xiàn)的情況下進(jìn)行人才甄選*現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)晉升錦標(biāo)賽理論的反駁，主要集中在績(jī)效的測(cè)度指標(biāo)上，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不能代表一個(gè)官員的能力，但并不否認(rèn)相對(duì)比較的思路。。本文發(fā)現(xiàn)同一層級(jí)內(nèi)部并非鐵板一塊，而是產(chǎn)生出穩(wěn)定的細(xì)分層級(jí)，這在一定程度上緩解了由于層級(jí)劃分過粗產(chǎn)生的甄選風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)弱化等問題，并形成一種與“扁平化”相反的組織結(jié)構(gòu)方式。在下一節(jié)中，本文對(duì)“層級(jí)細(xì)分”這一現(xiàn)象進(jìn)行了考察說明，并在其后進(jìn)一步闡釋這樣的結(jié)構(gòu)安排有利于解決官員相對(duì)績(jī)效考核困境的原因。

三、政府組織中的“層級(jí)細(xì)分”及其內(nèi)在機(jī)制

(一)現(xiàn)象：省委書記中的細(xì)分層級(jí)

對(duì)官僚科層制的研究較少提及同一職位中的潛在差異問題，通常認(rèn)為，層級(jí)間的等級(jí)高低不可逾越，上下級(jí)之間具有明確的從屬關(guān)系，同一層級(jí)內(nèi)的地位則完全相等。從歷史上的官僚層級(jí)制度來看，同一層級(jí)內(nèi)可能因?yàn)楣芾硎聞?wù)繁簡(jiǎn)不同而出現(xiàn)等級(jí)的差別。例如漢代郡守有“大小”之分，“大郡”人口眾多、管轄范圍廣，郡守地位略高于“小郡”(閻步克，2010)。現(xiàn)代官僚制度雖未明文規(guī)定，但地域差異仍然顯著。耿曙等(2014)的一項(xiàng)研究首次建立了不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)職位間的地位比較，為分辨地位差異提供了線索。本文再次檢視了該位階排名，并將重點(diǎn)關(guān)注在內(nèi)部差異較大的省委書記一職上。

盡管同樣身為省委書記，但不同地區(qū)職位之間差異巨大。表1顯示了不同地方領(lǐng)導(dǎo)地位得分的斷層情況，表1的第5欄(“距離前一名相差的分?jǐn)?shù)”)計(jì)算了該地區(qū)距離前一名的得分差距，具體為排名前一名的地區(qū)得分減去該地區(qū)得分。表1第6欄以第5欄的得分之差除以該地區(qū)得分，意味著與前一名之間的落差幅度。該值越大，意味著前后兩個(gè)職位之間的得分差距越大。*以天津?yàn)槔?，距離前一名(廣東)的得分差距=160-109=51分，相差分?jǐn)?shù)占該職務(wù)得分的比重=51/109=46.79%。從表1可以看出，將31個(gè)省市從高到低進(jìn)行排列，相鄰兩名得分之差超過50%的一共有兩次，一次是在排序第5位的山東，一次是在排序第13位的吉林，說明書記地位得分在這兩個(gè)地方出現(xiàn)了較大的斷層，層間的地位差距明顯大于層內(nèi)的地位差距。

據(jù)此可以將各省書記大致劃分為三個(gè)層次：第一層為北上廣和天津，這4個(gè)省(市)的職位得分都在100分以上，其中北上廣又并列位于這一層級(jí)的頂端；第二層為山東到河南，共8個(gè)省(市)，這一層級(jí)為各區(qū)域的代表省份，其中西北以新疆、西南以重慶和四川為代表，中部為湖北，東北部為遼寧，東部為山東，東南沿海為浙江，以上省份的省委書記均有機(jī)會(huì)在本屆或下屆成為政治局委員，因此得分也較高。從吉林省到寧夏自治區(qū)為第三層級(jí)?？偨Y(jié)來看，各省之間地位劃等的基本規(guī)律是，最高為北上廣津，次之為各區(qū)域代表省份，之后是其他地區(qū)，這樣的層級(jí)劃分結(jié)果符合對(duì)各省份重要性的一般觀感。

表1 各省書記得分情況比較及層級(jí)細(xì)分

注：*表中省委書記得分以1998—2012年間各省書記的現(xiàn)屆黨職與后兩屆黨職打分計(jì)算得出，計(jì)分的詳細(xì)過程參見：耿曙等(2014)。簡(jiǎn)單來看，該文將政治局委員初始賦值為100分，其余黨內(nèi)職位參照人數(shù)比例進(jìn)行換算，后兩屆黨職得分按照晉升概率進(jìn)行換算，詳見文章表3，再計(jì)算每一職務(wù)歷任官員黨職得分情況加以平均，最后得出該職位的地位得分。由于以黨內(nèi)職位為參照，因此該得分和排名充分體現(xiàn)了各省一把手的實(shí)際地位(包括現(xiàn)任職位及晉升前景)。

資料來源：耿曙等(2014)。

(二)概念：嵌套在正式級(jí)別間的隱性層級(jí)

從上述現(xiàn)象中可以看出，盡管行政級(jí)別相同，但不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)職位之間存在一定的等級(jí)落差。這種同一級(jí)別不同地區(qū)間地位高低不同的情形，又可以稱之為“層級(jí)細(xì)分”，泛指在粗疏的顯性級(jí)別之內(nèi)，根據(jù)一定的特征劃分出地位落差的一種隱性且穩(wěn)定的制度安排。這種“級(jí)別內(nèi)的級(jí)別”并不呈現(xiàn)出正式科層制內(nèi)上下級(jí)間的監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(正式科層制下，上級(jí)與下級(jí)間有監(jiān)管與被監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系)，而是更多體現(xiàn)為政治影響力的高低不同。產(chǎn)生層級(jí)細(xì)分最直接的原因是正式級(jí)別架構(gòu)過于粗疏，如果正式級(jí)別過多，使得代理鏈條太長(zhǎng)，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的信息失真和代理成本(唐斯，2006；塔洛克，2010)，但正式級(jí)別過少，同樣會(huì)產(chǎn)生甄選困難(同一級(jí)別上的官員過多)和弱化激勵(lì)的問題(大多數(shù)官員長(zhǎng)時(shí)間待在同一層級(jí)上)*在歷史上也出現(xiàn)過官職職級(jí)之外復(fù)加爵位、虛銜等區(qū)分不同官員地位的情況，并且官俸多少也能成為判別官員等級(jí)的標(biāo)識(shí)。我國(guó)1993年頒布的《公務(wù)員法》中也規(guī)定公務(wù)員級(jí)別為23級(jí)，每級(jí)對(duì)應(yīng)的工資不同，也即同一行政級(jí)別上的公務(wù)員級(jí)別和工資待遇略有不同。但對(duì)官員而言(尤其是中高級(jí)官員)，工資待遇的激勵(lì)與晉升激勵(lì)相比微不足道，晉升階梯上更高的職位帶來的不只是物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，更多是社會(huì)地位與政治影響力的提升。，后文將對(duì)此展開詳細(xì)論述。

組織結(jié)構(gòu)中的層級(jí)細(xì)分具有隱性化與半制度化的特點(diǎn)。與明文規(guī)定的行政級(jí)別不同，層級(jí)細(xì)分一般存在于正式級(jí)別的內(nèi)部，是同一級(jí)別內(nèi)職位衍生出的等級(jí)細(xì)分。層級(jí)細(xì)分的隱性化可以規(guī)避正式層級(jí)過繁產(chǎn)生的代理鏈條過長(zhǎng)的問題，盡管存在地位上的差別，但不同地區(qū)在行政級(jí)別上仍然相等，同樣隸屬于更高級(jí)別管轄，在橫向管理范圍與縱向管理鏈條上并無變化。細(xì)分出的層級(jí)更多影響的是地區(qū)獲得資源傾斜的能力與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人升遷的助力，這一點(diǎn)在之后還會(huì)詳細(xì)討論。此外，層級(jí)細(xì)分與注重個(gè)人化的非正式關(guān)系(白魯恂，1988；Dittmer， 1995)略有不同，職位間高低由地區(qū)決定而非由所任官員決定，因此相對(duì)更加穩(wěn)定。

層級(jí)細(xì)分如果是一種隨意的組織結(jié)構(gòu)安排，并不足以引起重視，倘若完全無法預(yù)料，毫無規(guī)律可言，可以直接視為隨機(jī)產(chǎn)生的外生沖擊。本文討論的層級(jí)細(xì)分與地區(qū)的政治影響力密切相關(guān)，這里的政治影響力又可以理解為對(duì)上級(jí)而言的重要程度，盡管在不同的時(shí)期有所差異，但在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。例如在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、人口等對(duì)國(guó)家稅收和政權(quán)穩(wěn)定相當(dāng)重要，彼時(shí)等級(jí)的劃分與土地質(zhì)量、納稅總量、居住人口規(guī)模等密切相關(guān)。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，政府的工作重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化程度逐漸成為地區(qū)政治影響力的決定因素。由于層級(jí)細(xì)分與地區(qū)特征有關(guān)，因此進(jìn)一步衍生出兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是地區(qū)間相對(duì)地位較為穩(wěn)定，例如經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展水平、人口規(guī)模等短時(shí)期內(nèi)變化不大。二是行政層級(jí)越高，地區(qū)間差異性越大，分層越明顯。這種差異又進(jìn)一步影響領(lǐng)導(dǎo)人的遷轉(zhuǎn)，形成向上晉升的隱形“臺(tái)階”或“跳板”。

(三)內(nèi)在機(jī)制：層級(jí)細(xì)分與政府人事甄選和激勵(lì)

前述基于省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的人事體系中，除制度設(shè)計(jì)的“行政級(jí)別”外，還存在一些“級(jí)別內(nèi)的級(jí)別”。但為何在管理實(shí)踐中，衍生出這些細(xì)分的層級(jí)？根據(jù)作者看法，這與激勵(lì)理論仍然有著密切的關(guān)系(Laffont & Tirole，1993；Lazear，1998；Laffont & Martimort，2002；Lazear & Gibbs，2009)，尤其得參考人事經(jīng)濟(jì)學(xué)(Personnel Economics)的研究成果(Lazear & McNabb，2004；Lazear et al.，2011)。*類似做法可以參考周黎安(2008: 25-53)。對(duì)此衍生的晉升階梯，作者認(rèn)為可從兩方面考察：首先，從人事甄選的角度，應(yīng)該多劃層級(jí)，進(jìn)行多次甄別；其次，從人員激勵(lì)的角度，則必須細(xì)劃層級(jí)，導(dǎo)向?qū)觾?nèi)競(jìng)爭(zhēng)。換言之，兩者之目的，都在提升人事管理的效率。

1.甄別：層層選拔的人才甄選

不同行政級(jí)別間的提拔往往難以撇清職級(jí)本身帶來的權(quán)責(zé)差別，因此不易判斷官員在前后任上的表現(xiàn)是否一致，這是容易理解的。例如某官員從A省副書記調(diào)任B省書記，A省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較難歸因到該官員的努力，但如果從A省書記調(diào)任B省書記，則在前后兩地的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)可以互相參照比較。這種同一級(jí)別內(nèi)的調(diào)動(dòng)給予上級(jí)更多觀察官員表現(xiàn)的機(jī)會(huì)。盡管層級(jí)細(xì)分強(qiáng)調(diào)在級(jí)別內(nèi)多劃層級(jí)，但既然是在同一級(jí)別或同一職務(wù)上，職務(wù)內(nèi)容、權(quán)責(zé)大小的差異必然縮減到最低，才有利于考察官員在不同職位上的表現(xiàn)。

從人才甄選的過程上來看，在同級(jí)職位上多次調(diào)動(dòng)有助于獲得對(duì)官員努力或能力的真實(shí)觀察。由于甄選多仰賴于績(jī)效考核，而績(jī)效考核又可以分為兩個(gè)部分：一部分是應(yīng)該納入考核的，例如當(dāng)事人的能力與努力，是為考核“標(biāo)的”；另一部分是最好排除的，例如當(dāng)事人的機(jī)運(yùn)與考核時(shí)的誤差，亦即考核“干擾”(Noise)(Lazear & Gibbs，2009: 290)。上級(jí)在判斷當(dāng)事人表現(xiàn)時(shí)，必須祛除“干擾”的影響，才能有效考核“標(biāo)的”，甄選所需的人才，并且避免發(fā)送誤導(dǎo)的信號(hào)(Signaling)，以防止弱化其他人投入的激勵(lì)。*干擾因素往往是不可控的，如果把晉升系于那些不可控的因素，員工將缺乏投入的激勵(lì)。換言之，一次錯(cuò)誤的晉升，將給其他員工發(fā)送錯(cuò)誤的信號(hào)(Lazear & Gibbs，2009)。當(dāng)然，如果那些因素是當(dāng)事人可控的，他們就會(huì)展開“職務(wù)尋租”的努力，付出所謂“影響成本”，這部分比較復(fù)雜，就不在此討論。實(shí)際操作中，干擾因素與考核因素往往同時(shí)浮現(xiàn)，一時(shí)間不易區(qū)分。但假設(shè)考核過程沒有問題，不存在系統(tǒng)性誤差，那么考核干擾主要是隨機(jī)配置，只要進(jìn)行多輪考核，便能有效判別，此所謂路遙知馬力。從這個(gè)意義上來講，上級(jí)需要在同一層級(jí)內(nèi)多次調(diào)動(dòng)，才能得到有關(guān)官員實(shí)際能力的更穩(wěn)健的結(jié)論。

此外，即便行政級(jí)別相同的職位履行職務(wù)相同，權(quán)責(zé)相似，但不同職務(wù)之間還存在穩(wěn)定的內(nèi)部差異，不然也不會(huì)存在如前所述的單向調(diào)動(dòng)的情況。從人才選拔與培養(yǎng)的邏輯來看，這是因?yàn)椤罢鐒e次數(shù)”與“晉升階梯”需要互相搭配，在多次調(diào)任的基礎(chǔ)上，不斷增加任務(wù)難度，從地位較低層級(jí)調(diào)整到較高層級(jí)，則只有能力最強(qiáng)者才能過關(guān)斬將，最終晉升到重要的職位，其他能力較強(qiáng)但略輸一籌的人則可能擔(dān)任次重要的職位，從而在整體上提高了資源的有效配置。從激勵(lì)上來看，完成一輪激烈競(jìng)爭(zhēng)即給予賞罰(晉級(jí)或出局)，對(duì)考核對(duì)象而言也是強(qiáng)大的激勵(lì)*所謂“信賞必罰”，才能發(fā)送“可信承諾”(Credible Commitment)，形成有效的激勵(lì)方案。這當(dāng)中的機(jī)制，可以參考拉齊爾(Edward P.Lazear)的討論：(Lazear，1998: 306-307)。事實(shí)上，根據(jù)作為經(jīng)典的錦標(biāo)賽理論(Tournament Theory)，賽事的獎(jiǎng)金(Prize)必須事先約定，絕對(duì)禁止事后調(diào)整，這才能達(dá)到有效激勵(lì)的目的(Lazear & Rosen，1981；Lazear，1998)。。在重要職位的晉升決定作出之前所需經(jīng)歷的時(shí)間越長(zhǎng)，則最有能力的人贏得該晉升的可能性也越大(Lazear & Gibbs，2009)，這是因?yàn)樽钣胁湃A的人將更多的時(shí)間和精力投入到工作上，擔(dān)心稍有疏忽馬失前蹄，而能力較差的人則選擇主動(dòng)放棄，從而達(dá)到一種自然選擇的過程。換言之，考核過程越長(zhǎng)、甄別次數(shù)越多，晉升階梯越多，越能有效甄選所需人才，同時(shí)強(qiáng)化投入的激勵(lì)(Lazear & Gibbs，2009)。

2.激勵(lì)：同質(zhì)可比的晉升競(jìng)爭(zhēng)

除有利于人才甄選外，增加層級(jí)還有助于導(dǎo)正激勵(lì)。這是因?yàn)椋谠黾訉蛹?jí)的同時(shí)，亦歸集了比較對(duì)象，將條件相仿的地區(qū)劃歸為同一細(xì)分層級(jí)。在一組委托—代理關(guān)系中，官員們的行為激勵(lì)必然與考核他們的方案有關(guān)，考核如果看“相對(duì)表現(xiàn)”(Lazear & Rosen，1981；周黎安等，2007)，那么“與誰(shuí)比較”就非常關(guān)鍵。針對(duì)這個(gè)問題，我們可以區(qū)分兩種考核辦法：一種是“同質(zhì)間比較”，一種是“異質(zhì)間比較”，前者競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象間實(shí)力相當(dāng)，后者則強(qiáng)弱立判?？己朔绞饺舨珊笳撸瑥?qiáng)的一方勝券在握，往往因此懈怠，弱的一方則渺無希望，也容易放棄退出(Cai & Treisman，2005)，前后兩段的投入激勵(lì)都遭受弱化(Lazear & Gibbs，2009)，恰如“龜兔賽跑”， 競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的實(shí)力越懸殊，激勵(lì)弱化的問題越嚴(yán)重。換言之，“異質(zhì)間比較”容易弱化投入的激勵(lì)，并非有效的競(jìng)爭(zhēng)設(shè)計(jì)?，F(xiàn)實(shí)中常見的做法是“分流競(jìng)爭(zhēng)”(Sorting): 先以條件劃分層級(jí)，再進(jìn)行層內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，并避免跨層比較，以減少激勵(lì)的弱化。表1中各層級(jí)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源稟賦差異明顯小于未分層以前的各地差異，如此分層將有助于將異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)一步看，如不分層，則晉升到上一層級(jí)的概率有限(例如省級(jí)到副國(guó))，加上部分競(jìng)爭(zhēng)者已遙遙領(lǐng)先(例如直轄市書記)。此時(shí)，少數(shù)領(lǐng)先者固然高枕無憂，毋須全力以赴；多數(shù)落后者則明知與晉升無緣，恐怕也不再兢兢業(yè)業(yè)，始終奮戰(zhàn)不懈。晉升激勵(lì)所能調(diào)動(dòng)的，只有其中“雖有信心、但沒把握”的一小部分。反之，若將競(jìng)爭(zhēng)參與者予以分類，細(xì)劃若干晉升階梯。當(dāng)事者的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，全部是能力相近的對(duì)手，“人人有希望、個(gè)個(gè)沒把握”，如此一來，晉升激勵(lì)所能調(diào)動(dòng)的，會(huì)是成員中的絕大部分。此種做法，類似于企業(yè)實(shí)施貨幣激勵(lì)中的“中間型報(bào)酬”*在貨幣激勵(lì)中，通過采用一種“傾斜的工資結(jié)構(gòu)”來增強(qiáng)激勵(lì)，意即較高工作層級(jí)上的絕對(duì)工資比較低工作層級(jí)上的絕對(duì)工資要高出很多，譬如公司CEO的工資比部門經(jīng)理高很多，原因是部門經(jīng)理除了實(shí)在的貨幣工資外，還具有進(jìn)一步晉升的可能性(晉升機(jī)會(huì))，使他們?cè)敢庠谟邢薜墓べY水平下努力工作，而CEO通常已經(jīng)處于晉升階梯的頂端，不再有晉升機(jī)會(huì)。工資結(jié)構(gòu)的“傾斜”程度通常與競(jìng)爭(zhēng)者能力異質(zhì)性有關(guān)，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者異質(zhì)性較高時(shí)，大多數(shù)人感覺自己沒有機(jī)會(huì)晉升到最終的高位，因此選擇懈怠，這時(shí)候就需要設(shè)立一些中間職位，也即中間型報(bào)酬，調(diào)低工資結(jié)構(gòu)的傾斜程度。在以晉升為主要激勵(lì)手段的情況下，同樣也是如此，增加層級(jí)安排，也就意味著增加更多的中間階梯，使得預(yù)期自己無法晉升到最終職位的人也能繼續(xù)努力晉升到中間層級(jí)。(Lazear，1998: 248)，有助于調(diào)動(dòng)全體參與人的積極性。

綜上，中國(guó)政府的人事體制中，之所以形成“級(jí)別內(nèi)的級(jí)別”，而且演化成半制度化的“晉升階梯”，原因可能在其既有利于人才甄選，又有助強(qiáng)化行為激勵(lì)。這或許也是為何廣受贊譽(yù)的“[逐級(jí)]錦標(biāo)賽/排名賽”(Tournament)激勵(lì)方案(Lazear & Rosen，1981)，往往要求進(jìn)行精確排名。因?yàn)槿绱艘粊恚瑓⑴c者只需要與排名接近者競(jìng)爭(zhēng)，而每輪考核后也不難微調(diào)排名。在后續(xù)一節(jié)中，作者以十五大以來省委書記的人事調(diào)動(dòng)為例，進(jìn)一步檢證層級(jí)細(xì)分安排中的“甄選”與“激勵(lì)”邏輯。

四、層級(jí)細(xì)分原則的應(yīng)用：以省委書記為例

(一)甄選：按照細(xì)分層級(jí)逐步晉升

有關(guān)官僚等級(jí)制度的研究表明，遷轉(zhuǎn)路徑實(shí)際也是一種隱性的等級(jí)(閻步克，2010；馮軍旗，2010)，因?yàn)榈燃?jí)制度下通常只升不降，遷轉(zhuǎn)后的職位只會(huì)比遷轉(zhuǎn)前的職位更高?？疾鞂蛹?jí)細(xì)分的一個(gè)方式是梳理同級(jí)別間的平調(diào)案例。表2統(tǒng)計(jì)了1998—2012年間共28位省委書記平行調(diào)動(dòng)的情況。傳統(tǒng)認(rèn)為，在不同地區(qū)之間有一個(gè)大致的等級(jí)高低，即“東部>中部>西部”。如果將層級(jí)較低地區(qū)調(diào)往層級(jí)較高地區(qū)視為晉升(西部調(diào)東部、中部調(diào)東部、西部調(diào)中部)，同層級(jí)內(nèi)部調(diào)動(dòng)視為平調(diào)(東部調(diào)東部、中部調(diào)中部、西部調(diào)西部)，將從高層級(jí)往低層級(jí)的調(diào)動(dòng)視為降職(東部調(diào)西部、東部調(diào)中部、中部調(diào)西部)，會(huì)發(fā)現(xiàn)有57.14%的書記地區(qū)間調(diào)動(dòng)是晉升，也即從較低層級(jí)調(diào)往較高層級(jí)，有35.71%的情況是在層級(jí)內(nèi)部調(diào)動(dòng)，其余為反向調(diào)動(dòng)。由于在科層制中，職位調(diào)動(dòng)具有“多升少降”的規(guī)律，超過一半的案例算作升職，說明東中西部的劃分方式能大致反映地區(qū)地位的高低。表2第二列利用表1劃分的三大層級(jí)重新進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(見表2注釋b)，發(fā)現(xiàn)上述案例中的晉升比例上升為64.28%，其余為平調(diào)，沒有被劃分為降職的情況。表2的第三列用各省份的地位排名進(jìn)行了再次檢證，發(fā)現(xiàn)如果直接按照得分排名來計(jì)算平調(diào)過程中發(fā)生的潛在升降(見表2注釋c)，晉升的比例上升到85.71%。說明按照前述地位得分進(jìn)行排名或分層，比傳統(tǒng)東中西部的粗略劃分方式更接近實(shí)際的細(xì)分層級(jí)，論證了表1地位劃分的合理性。

進(jìn)一步地，通過考察省委書記的來源和去向也可以一窺官員在不同隱性層級(jí)間調(diào)動(dòng)的實(shí)際情況。通過對(duì)比可以看出：第一層級(jí)省委書記來自外省書記調(diào)任的情況最多(50%)，其次是第二層級(jí)(37.31%)，第三層級(jí)這樣的情況則相當(dāng)少(13.95%)；其次，來自中央部委的官員集中在第二層級(jí)和第三層級(jí)(分別是17.95%和15.79%)，不存在中央直接派人擔(dān)任第一層級(jí)書記的情況，第一層級(jí)書記一半來自外省書記的調(diào)入，另一半來自本省省長(zhǎng)的晉升。從去向上看，第一層級(jí)的書記職位往往是進(jìn)入國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人群體的入場(chǎng)券(68.75%)，其直接進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的概率遠(yuǎn)大于后面兩個(gè)層級(jí)。第三層級(jí)的書記有三分之一繼續(xù)調(diào)往外省任書記或省長(zhǎng)*以實(shí)際的情況來看，主要是北京市市長(zhǎng)。因此，即便第一層級(jí)本省省長(zhǎng)直升書記的情況較多，也不必然意味著本省省長(zhǎng)沒有其他地方領(lǐng)導(dǎo)的工作經(jīng)歷。，而這樣的情況在前兩個(gè)層級(jí)非常稀少。此外，三個(gè)層級(jí)的淘汰率并沒有顯示出太大的差別(分別為31.25%、47.5%和42.37%)，說明沒有哪個(gè)層級(jí)可以一勞永逸，均面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)*從另一方面來講，相近的淘汰率反過來可以進(jìn)一步印證我們有關(guān)層級(jí)的推論：如果層級(jí)之間有高下之分，那么行政級(jí)別下的平調(diào)，在大多數(shù)情況則應(yīng)被歸為“晉升”(多升少降)，官員去向可以因此籠統(tǒng)的分為“晉升”和“淘汰”，“淘汰率”相近，意味著“晉升率”也相近，說明每一層級(jí)內(nèi)的晉升率是相似的。前述各層之前晉升比例差異巨大的情況，實(shí)則不存在。。

表2 1998—2012年省委書記平級(jí)調(diào)動(dòng)的升降比例

注：1. a)東中西部的劃分：東部包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、福建、廣東、海南；中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河北、湖北、湖南；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。b)按照表1劃分為三大層級(jí)，第一層級(jí)包括北京、上海、廣東、天津，第二層級(jí)包括山東、重慶、浙江、四川、遼寧、湖北、河南，第三層級(jí)包括吉林、陜西、江蘇、安徽、青海、福建、貴州、湖南、海南、江西、黑龍江、陜西、河北、甘肅、云南。從低層級(jí)向高層級(jí)調(diào)動(dòng)為晉升，反之則為降職，不變?yōu)槠秸{(diào)。c)按照表1的排名劃分升降，排名從低到高為晉升，從高到低為降職，排名未發(fā)生變化為平調(diào)。

①對(duì)于為什么在嚴(yán)格按照排名計(jì)算下的降職比例大于按照東中西部劃分和分三個(gè)層級(jí)劃分,作者認(rèn)為這是由于劃分排名后,各省之間都有細(xì)微的差別,所以平調(diào)的情況減少了(0%),使得降職比例略有上升。

2. 這里只統(tǒng)計(jì)了省委正職書記的調(diào)動(dòng)情況，由于省長(zhǎng)在實(shí)踐中通常認(rèn)為比省委書記“低半級(jí)”，為將樣本嚴(yán)格控制在同級(jí)別之內(nèi)，此處不包括省長(zhǎng)調(diào)任書記的情況。此外，理論上省長(zhǎng)調(diào)任外省省長(zhǎng)也應(yīng)包含在同級(jí)別調(diào)動(dòng)內(nèi)，但這樣的案例太少，并非常見的做法，因此在統(tǒng)計(jì)時(shí)亦不予考慮。

資料來源：作者根據(jù)1998—2012年28位省委書記的職位變動(dòng)自行計(jì)算。

表3 1998—2012年省委書記來源和去向(分三個(gè)層級(jí)考察)

注：a)在統(tǒng)計(jì)書記來源與去向時(shí)，層級(jí)劃分依照表1進(jìn)行。b)在統(tǒng)計(jì)書記來源時(shí)，由于自治區(qū)的書記一般不會(huì)由本省省長(zhǎng)直接晉升，可能導(dǎo)致偏誤，因此統(tǒng)計(jì)中剔除了5個(gè)自治區(qū)。c)在統(tǒng)計(jì)書記去向時(shí)，其他一項(xiàng)包括①調(diào)往其他中央職位(非正部級(jí))，②退居二線(如調(diào)往本省人大、政協(xié)職位)和③非正常卸任(如意外死亡、因腐敗被查處等)。

資料來源：作者自制。

從以上的情況可以梳理出一個(gè)省委書記內(nèi)部調(diào)動(dòng)的大致規(guī)律：第一，第二、三層級(jí)是中央歷練觀察干部的先期場(chǎng)所(中央派出的比例更高)；第二，在更低的層級(jí)表現(xiàn)較好的書記將會(huì)被調(diào)往更高的層級(jí)*在這里包括三種情況：從第三層級(jí)調(diào)往第二層級(jí)，第二層級(jí)調(diào)往第一層級(jí)，或第三層級(jí)直接調(diào)往第一層級(jí)。(外調(diào)書記的比例從高到低逐漸增大)；第三，在第一層級(jí)表現(xiàn)良好將會(huì)最終進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層，從而呈現(xiàn)出梯度調(diào)升、逐級(jí)升遷的特點(diǎn)；第四，無論哪個(gè)層級(jí)，在任上表現(xiàn)欠佳的官員將面臨退居二線的淘汰，以為新晉的干部騰出空位。

(二)激勵(lì)：組內(nèi)考察重于全局考察

出現(xiàn)層級(jí)細(xì)分的另一原因是將官員比較范圍限定于細(xì)分層級(jí)內(nèi)部，縮小比較對(duì)象間的異質(zhì)性。據(jù)表4統(tǒng)計(jì)，如將全國(guó)各省份按表1分為三個(gè)組別，則分組后，晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系更為密切(GDP增長(zhǎng)率排名與晉升排名的相關(guān)系數(shù)從0.57上升到0.82)，說明在考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，確有更大的可能將條件相近的省份進(jìn)行比較。此外，從全局來看，地位的排名與GDP增長(zhǎng)率的排名相關(guān)系數(shù)僅為0.32，也進(jìn)一步說明，上述地位的分別并不完全由經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)導(dǎo)致，而更可能由長(zhǎng)期來看更為穩(wěn)定的一些因素，如地理環(huán)境、人文條件等決定。

表4 晉升情況、地位高低與GDP增長(zhǎng)率的分組相關(guān)性

注：1.括號(hào)內(nèi)為相關(guān)系數(shù)的P值。2.有學(xué)者指出官員晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量也有關(guān)系，因此我們也統(tǒng)計(jì)了GDP總量的組內(nèi)排名與晉升組內(nèi)排名、GDP總量的全局排名與晉升全局排名之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)二者相關(guān)性均很低(-0.1606和-0.2866)，且均不顯著。

資料來源：作者自制。

五、結(jié)論

盡管各地方領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別相同，但由于各地自然、文化、歷史、社會(huì)等方面的巨大差異，在國(guó)家戰(zhàn)略、資源稟賦等方面的千差萬別，使得地區(qū)之間并不能全然等同，從各地省委書記的地位差異就能看出這一事實(shí)，地方首長(zhǎng)由于地區(qū)差異而有高下之別在歷史上并非鮮見。此外，地區(qū)間的層次細(xì)分在省以下的政府層級(jí)也普遍存在，盡管大多數(shù)文獻(xiàn)并未言明，但從其數(shù)據(jù)處理過程來看，也認(rèn)為各行政區(qū)域之間地位略有不同。例如在地市一級(jí)，相關(guān)文獻(xiàn)多區(qū)分副省級(jí)城市、省會(huì)城市與其他城市(錢先航，2011；楊其靜、鄭楠，2013；龐保慶、陳碩，2015)，或利用下級(jí)行政區(qū)距離上級(jí)政府所在地的距離來控制該行政區(qū)的地位特征(Landry et al.，2015)，盡管這是粗略的考量，但仍反映了各地區(qū)間地位不等的現(xiàn)實(shí)。馮軍旗(2010)與歐陽(yáng)靜(2011)的質(zhì)性研究更證實(shí)了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到縣級(jí)首長(zhǎng)存在曲折的隱性晉升階梯，并成為一套穩(wěn)定的內(nèi)部流動(dòng)慣例。這說明在更低的層級(jí)(縣、鄉(xiāng))該現(xiàn)象也普遍存在。

長(zhǎng)期以來，組織層級(jí)安排的問題并未引起學(xué)者重視，其原因多半在于現(xiàn)有的人事經(jīng)濟(jì)理論側(cè)重管理手段卻輕忽組織架構(gòu)，*例如拉齊爾在討論晉升激勵(lì)時(shí)，雖然涉及組織架構(gòu)/圖，對(duì)此卻語(yǔ)焉未詳。其他有關(guān)的內(nèi)容可參考：(Lazear & Gibbs，2009: Chapter 16)。但實(shí)際上，組織架構(gòu)從根本上制約了管理手段，因此是機(jī)制設(shè)計(jì)最核心的部分。厘清層級(jí)細(xì)分的內(nèi)在機(jī)制，有助于理解中國(guó)政府人事制度安排的靈活之處。中國(guó)的政府從一個(gè)比較“扁平”(Flat)的組織結(jié)構(gòu)，發(fā)展為一個(gè)比較“等級(jí)”(Hierarchical)的組織結(jié)構(gòu)(Lazear，1998: 554)，是對(duì)參賽者異質(zhì)性較大的情況下采用相對(duì)績(jī)效考核辦法的有效改進(jìn)。并且隱性化的制度安排，一方面減少了增加正式層級(jí)帶來的交易費(fèi)用，另一方面增加了位階調(diào)整的靈活性，對(duì)已有的人事經(jīng)濟(jì)理論形成重要補(bǔ)充。

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責(zé)任編輯：黃冬婭

*鐘靈娜，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，博士研究生；通訊作者：耿曙(skeng0731@163.com)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系，研究員；陳瑋，華東理工大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院，助理研究員。作者曾在北京大學(xué)舉辦的“比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)”上宣讀過本文初稿，特別感謝浙江大學(xué)朱天飚教授、中山大學(xué)劉驥老師、復(fù)旦大學(xué)李輝副教授、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)吳一平副教授以及上海大學(xué)龐保慶博士等的寶貴建議。感謝匿名評(píng)審人的意見?；痦?xiàng)目：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2014年研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“官僚細(xì)分層級(jí)結(jié)構(gòu)與晉升機(jī)制研究”(CXJJ-2014-408)。

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