□文/施 笑

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇·南京）

農(nóng)民資金互助合作社是在一定地域范圍內(nèi)，以入社農(nóng)戶為主體，秉持“資本入股、民主管理、互助互利”原則，為互助社成員提供短期資金融通、周轉(zhuǎn)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，具有合作、互助等特征。農(nóng)民資金互助社的主設(shè)立人一般是本地區(qū)的生產(chǎn)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等，并由與主設(shè)立人處于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和自然人自愿入股設(shè)立。與由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)組建的農(nóng)村資金互組社不同，它沒(méi)有被納入銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管框架，而是由地方政府負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管，在商業(yè)銀行逐漸背離農(nóng)村的背景下，順應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實(shí)需要而發(fā)展起來(lái)的，是我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)的有效補(bǔ)充形式，它拓寬了農(nóng)民的借貸渠道、緩解了農(nóng)民貸款難的問(wèn)題并改善了農(nóng)村信貸環(huán)境；同時(shí)，它能有效地規(guī)范和加強(qiáng)互助合作社成員之間的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和集約化程度，在延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)使其更具生命力，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮著不可替代的作用。

一、農(nóng)民資金互助合作社現(xiàn)狀

截至2014年，僅江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民資金互助社已經(jīng)達(dá)到400多家，這其中大多數(shù)又集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)，蘇中和蘇南地區(qū)數(shù)量比較少。根據(jù)運(yùn)作模式、管理方式、監(jiān)督辦法上的不同，農(nóng)民資金互助合作社主要表現(xiàn)為以下三種形式：第一種，特色產(chǎn)業(yè)內(nèi)生型。這一類型的農(nóng)民資金互助社，往往以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為依托，互助社內(nèi)的社員往往種植或養(yǎng)殖相同或相近的農(nóng)產(chǎn)品，且品種相對(duì)固定并形成自身的特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，這種農(nóng)民資金互助合作社是在生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上形成的，社員之間的生產(chǎn)關(guān)聯(lián)度較大，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系牢固，社員之間彼此熟悉了解，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較?。坏诙N，市場(chǎng)推動(dòng)外生型。這一類型的資金互助社在產(chǎn)生之初就缺乏生產(chǎn)合作的基礎(chǔ)或是生產(chǎn)合作關(guān)系不顯著，它是在市場(chǎng)供需的影響下，由民間個(gè)人或企業(yè)等外力推動(dòng)而形成的，社員之間沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，彼此之間也缺少應(yīng)有的了解，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性比較大。目前，大部分新形成的資金互助合作組織屬于這一類型，外力介入是其興起的主要原因；第三種，公益助貧型。這一類型的資金互助合作社主要由社會(huì)公益組織倡導(dǎo)、發(fā)起，其本質(zhì)也是由外因推動(dòng)而產(chǎn)生的，沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為合作紐帶，它的管理形式比較松散且規(guī)模較小，大多分布在相對(duì)落后的地區(qū)，具有扶貧、助農(nóng)的特性，所以江蘇省這一類的資金互助合作組織比較少。

二、農(nóng)民資金互助合作社存在風(fēng)險(xiǎn)分析

當(dāng)前農(nóng)民資金互助合作社存在著經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)農(nóng)民資金互助合作組織發(fā)展有著潛在的影響。

（一）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民資金互助合作社發(fā)展至今，一直缺少國(guó)家立法層面的認(rèn)可和支持，沒(méi)有一部可以保障其權(quán)益的法律或規(guī)章，極大掣肘了農(nóng)民資金互助合作社正?；顒?dòng)的開(kāi)展。銀監(jiān)會(huì)2007年出臺(tái)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中指出：經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社，可以獲得由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊(cè)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。然而，江蘇省內(nèi)的各家農(nóng)民資金互助合作組織都不在銀監(jiān)會(huì)金融試點(diǎn)范圍內(nèi)，其業(yè)務(wù)主管單位為各級(jí)農(nóng)村工作辦公室，并且是在民政部門按民辦非企業(yè)單位辦理注冊(cè)登記，明顯不同于經(jīng)銀監(jiān)會(huì)審批、具有金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的農(nóng)村資金互助社。這樣一來(lái)，在很多方面就不能享受國(guó)家優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策。如農(nóng)民資金互助合作社無(wú)法獲得央行支農(nóng)再貸款流動(dòng)性融資支持，也無(wú)法獲得財(cái)政部對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予的按貸款余額2%計(jì)算的補(bǔ)貼等；并且在沒(méi)有金融許可證的條件下，許多業(yè)務(wù)活動(dòng)無(wú)法正常開(kāi)展，即使有能力開(kāi)展，也不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)民資金互助社得不到法律保障。最后，根據(jù)章程，社員加入或退出互助社相對(duì)自由簡(jiǎn)單，在缺失金融許可證的情況下，社員可能會(huì)降低對(duì)互助社的信任，甚至產(chǎn)生質(zhì)疑，從而抽回資金，將增加資金互助組織正常經(jīng)營(yíng)和運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民資金互助合作社屬于經(jīng)濟(jì)互助組織而非金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)“對(duì)內(nèi)不對(duì)外、吸股不吸儲(chǔ)、分紅不分息”的原則，互助組織只能通過(guò)吸收社員互助金來(lái)獲得融資，資金規(guī)模極為有限，主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)原因：一是農(nóng)民收入水平本就較低，難以有多余款項(xiàng)存入互助社；二是互助社目前的公信力較弱，社會(huì)認(rèn)可度較低，社員即使有閑置資金也更愿意將款項(xiàng)存入銀行和農(nóng)信社；三是社員入社、退社相對(duì)自由簡(jiǎn)單，在缺失金融許可證的情況下，社員可能因缺乏信任從而抽回資金。除融資渠道狹窄、資金規(guī)模有限以外，農(nóng)民資金互助合作社還面臨著幾乎沒(méi)有同業(yè)銀行愿意授信的尷尬局面，這些因素都使得農(nóng)民資金互助社在籌資方面存在較大的困難，難以健康地發(fā)展、成長(zhǎng)。在現(xiàn)實(shí)情況中，我們不難發(fā)現(xiàn)，為吸引村民將閑余資金存入社內(nèi)，不少資金互助合作社愿意支付高于銀行同期的利息，并且還給予一定額度的分紅和盈余再分配，這些措施在一定程度上增加了互助社的資金存量，但是過(guò)大的利息和分紅支出壓縮了正常的利息收益，可能會(huì)給互助組織帶來(lái)不小的經(jīng)濟(jì)壓力；同時(shí)，受社員入社準(zhǔn)則和有關(guān)部門指導(dǎo)文件對(duì)存款利率嚴(yán)格規(guī)定的影響，在互助社資金管理活動(dòng)中呈現(xiàn)出貸款需求量遠(yuǎn)大于存款保有量的情況，供求表現(xiàn)出極大的不平衡狀態(tài)，而無(wú)款可取、無(wú)款可貸的尷尬境況將使得社員進(jìn)一步減弱對(duì)互助社的信任感，融資也將面臨更大的困難，形成惡性循環(huán)。

（三）操作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)是指由于內(nèi)部程序、系統(tǒng)的不完善性及相關(guān)從業(yè)人員的失誤，或由于外部關(guān)聯(lián)性事件對(duì)互助組織造成損失的風(fēng)險(xiǎn)，它貫穿于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的始終，只能降低而無(wú)法徹底根除。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，制度方面。農(nóng)民資金互助合作社雖然建立了社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三方治理結(jié)構(gòu)，但是其并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)想的良好作用，制度、章程沒(méi)有得到貫徹和執(zhí)行，甚至淪落為一紙空文，人治思想較為濃重，控制權(quán)依然由少數(shù)管理者掌握，監(jiān)事、理事難以行使自身的內(nèi)部監(jiān)管職能，使資金互助社存在較大的管理風(fēng)險(xiǎn)；第二，人員方面。農(nóng)民資金互助合作社的工作人員普遍存在學(xué)歷較低、專業(yè)素質(zhì)較弱的問(wèn)題，管理者可能對(duì)農(nóng)村事務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)較為熟悉，但經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，對(duì)資金業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和整體掌控能力相對(duì)較弱，影響了互助社整體的發(fā)展；而社內(nèi)一般的工作人員大多為當(dāng)?shù)卮迕瘢鹑诤拓?cái)務(wù)管理工作經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重缺乏，并且風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)極為單薄，他們往往習(xí)慣于依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示和過(guò)去經(jīng)驗(yàn)辦事，對(duì)可能形成的風(fēng)險(xiǎn)缺乏分析能力。此外，由于人員較少，不少互助社存在一人多崗，不相容崗位兼職的情況，在規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)上存在較大缺陷，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控提出更高要求；第三，外部監(jiān)管方面。就江蘇地區(qū)的農(nóng)民資金互助合作社而言，縣（市、區(qū)）人民政府是其監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置的第一責(zé)任主體，并且指定了專門部門承擔(dān)監(jiān)督管理職能，但是這一合作組織具有邊緣交叉性，對(duì)金融和農(nóng)業(yè)方面的知識(shí)要求都較高，具體的監(jiān)管者可能會(huì)存在知識(shí)盲點(diǎn)，從而起不到應(yīng)有的作用，并且互助社存在的問(wèn)題可能存在交叉性，不同的部門間也可能會(huì)產(chǎn)生相互推諉的情況，影響監(jiān)管的效能。

（四）信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)是指受信人未能在規(guī)定期限內(nèi)向互助合作組織償還貸款及利息，形成違約，從而引發(fā)損失的一種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于互助組織而言，由于其無(wú)法與人民銀行聯(lián)網(wǎng)，在信貸管理及信用記錄等方面，無(wú)法查到貸款者個(gè)人的過(guò)往信息，與商業(yè)銀行相比，確實(shí)存在很大的安全隱患。除上述信息不對(duì)稱問(wèn)題外，就內(nèi)生型的互助組織而言，還款期限與種植、養(yǎng)殖的周期存在一定的關(guān)聯(lián)，如若遇到自然災(zāi)害或發(fā)生疫情，客觀事件的影響就可能使其無(wú)法按時(shí)還款，又或是收入低于預(yù)期，不能按額還款；而對(duì)于外生型的互助組織來(lái)說(shuō)，由于其主要是由民間個(gè)人或企業(yè)推動(dòng)產(chǎn)生，社員分布相對(duì)分散且彼此陌生，即使互助社采用實(shí)地調(diào)查等方式進(jìn)行信用摸底，也可能因此無(wú)法得到相關(guān)的信息，在貸款開(kāi)始時(shí)就存在安全隱患。此外，在這一類型互助組織的貸款流向上，更多的是用于購(gòu)房、裝修、微型創(chuàng)業(yè)等無(wú)法產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)流入的方面，且貸款額度大，為將來(lái)款項(xiàng)的收回帶來(lái)不小困難，存在較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)民資金互助合作社風(fēng)險(xiǎn)控制建議

針對(duì)農(nóng)民資金互助社存在的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家和地方出臺(tái)了不少應(yīng)對(duì)方法，要求各地建立地方金融管理機(jī)構(gòu)和審批部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，并推行“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的舉措。當(dāng)前，農(nóng)民資金互助組織發(fā)展不充分，法律法規(guī)不配套不健全，如何在當(dāng)前環(huán)境中謹(jǐn)慎前行，是我們必須考慮的問(wèn)題。

（一）健全法律法規(guī)，出臺(tái)扶持政策。農(nóng)民資金互助合作社在農(nóng)村金融中發(fā)揮著不可替代的補(bǔ)充作用，尤其是短期貸款方面，給予其應(yīng)有的法律地位，將從根本上改善其運(yùn)營(yíng)、管理、監(jiān)督過(guò)程中存在的問(wèn)題，而如果有關(guān)農(nóng)民資金互助組織的法律法規(guī)不出臺(tái)、不細(xì)化，就可能形成無(wú)法可依的混亂局面，進(jìn)一步擾亂本就脆弱的農(nóng)民互助行業(yè)，致使其發(fā)展方向與預(yù)定軌道存在偏差，影響資金互助社平穩(wěn)化推進(jìn)，也影響農(nóng)村金融的整體發(fā)展。農(nóng)民資金互助社應(yīng)該得到法律的確認(rèn)，相關(guān)的法律法規(guī)中應(yīng)明確其具體的監(jiān)督者、管理者，明確其具體的經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)范圍，明確其違規(guī)將受到怎樣的懲罰措施等。針對(duì)各個(gè)省市發(fā)展的不同情況，應(yīng)在不違反法律法規(guī)的前提下，制定相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范，靈活調(diào)整，只有大范圍適用的法律或法規(guī)得以明確，農(nóng)民資金互助社的管理才能形成統(tǒng)一性和規(guī)范性。

（二）加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)管，強(qiáng)化雙向反饋。在內(nèi)部治理方面，互助社需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督管理，以保持廉潔性與健康性。社內(nèi)的重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)公示并加以說(shuō)明，以保障全體社員的知情權(quán)與參與權(quán)；社員大會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)應(yīng)充分行使章程賦予的權(quán)利，履行監(jiān)督職能，對(duì)運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)反饋給相關(guān)部門和人員，協(xié)助并敦促，使其更有效率且更加規(guī)范地完成。在外部監(jiān)管方面，根據(jù)江蘇省最新的指導(dǎo)意見(jiàn)，縣（市、區(qū)）人民政府是農(nóng)民資金互助社監(jiān)督管理的第一責(zé)任主體，農(nóng)經(jīng)主管部門對(duì)其進(jìn)行具體的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)工作，工商行政管理部門對(duì)其登記注冊(cè)行為進(jìn)行監(jiān)管，地方金融主管部門、公安部門以及人民銀行南京分行、江蘇銀監(jiān)局、江蘇證監(jiān)局等對(duì)非法集資、非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理查處。指導(dǎo)意見(jiàn)給出了較為具體的責(zé)任主體，但是由于互助組織具有農(nóng)村和金融的多重屬性，有些部門難免會(huì)因?yàn)槿狈I(yè)性知識(shí)與技能，而產(chǎn)生心有余而力不足的無(wú)奈之感，如農(nóng)辦作為農(nóng)民資金互助組織審批、管理部門，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)上可能會(huì)因?yàn)槿狈鹑诜矫娴膶I(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)資金互助社的管理存在不到位的地方。這就需要各方加強(qiáng)聯(lián)合，職能互補(bǔ)，以減少“非專業(yè)”所引發(fā)的推諉、質(zhì)疑。相關(guān)職能部門可以采取定期與不定期相結(jié)合的辦法，對(duì)合作社財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行全查與抽查，如反饋情況較差，應(yīng)提出限期整改意見(jiàn)甚至責(zé)令暫停、吊銷資格等，以保證整體的良性發(fā)展。

（三）發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，搭建交流平臺(tái)。農(nóng)民資金互助組織行業(yè)協(xié)會(huì)是由一定區(qū)域范圍內(nèi)的互助社自發(fā)組建成立的中介組織，代表著本行業(yè)全體成員的共同利益，將在行業(yè)自律、規(guī)范管理、資金調(diào)劑、風(fēng)險(xiǎn)互保等方面發(fā)揮重要作用。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過(guò)制定和執(zhí)行各類標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)各個(gè)農(nóng)民資金互助合作社之間的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)其經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和方式進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，并對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；其次，由于農(nóng)民資金互助社主要通過(guò)社員存貸的利息差獲得營(yíng)業(yè)收入，規(guī)模相對(duì)較小且貸款需求旺盛，經(jīng)常會(huì)發(fā)生無(wú)款可貸或無(wú)款可取的狀況，在此情形下，行業(yè)協(xié)會(huì)可以根據(jù)互助社的實(shí)際情況，將資金充裕的互助社的資金暫時(shí)借調(diào)給其使用，緩解暫時(shí)性的困難，以防止進(jìn)一步惡化，產(chǎn)生擠兌事件，從而引發(fā)多骨諾米牌效應(yīng)，影響整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。此外，農(nóng)民資金互助組織行業(yè)協(xié)會(huì)還可以為會(huì)員提供信息服務(wù)、咨詢服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)、舉辦展覽、組織會(huì)議等等，通過(guò)組織互助社從業(yè)人員參與教育和培訓(xùn)，有利于提高其專業(yè)素質(zhì)和技能，在一定程度上可以降低操作風(fēng)險(xiǎn)，而展覽、會(huì)議等，可以促進(jìn)本地區(qū)農(nóng)民互助合作行業(yè)的融合，對(duì)其發(fā)展起到積極作用。

（四）創(chuàng)新互助形式，拓展周邊服務(wù)。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)傳統(tǒng)金融市場(chǎng)的影響已經(jīng)越來(lái)越顯著，“互聯(lián)網(wǎng)+”正以驚人速度滲透到我們的日常生活中來(lái)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)沒(méi)有資本的要求，也不需要接受央行的監(jiān)管，憑借快速、便捷的存貸款策略，逐漸打開(kāi)市場(chǎng)，也給農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的資金互助合作組織帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也提出了新的要求。農(nóng)民資金互助社需要加強(qiáng)與其他金融機(jī)構(gòu)縱向的聯(lián)系，維持與農(nóng)民儲(chǔ)戶橫向關(guān)系，創(chuàng)新融資模式，如嘗試發(fā)展“銀行＋資金互助社＋農(nóng)戶”等模式。在主營(yíng)業(yè)務(wù)受到壓縮的情況下，農(nóng)民資金互助合作社應(yīng)體現(xiàn)其農(nóng)業(yè)特色服務(wù)功能，如將互聯(lián)網(wǎng)與特色農(nóng)業(yè)相融合，推出“e村e(cuò)品”服務(wù)，幫助并拓寬社員的銷售渠道，減少中間環(huán)節(jié)，增加社員收入。

農(nóng)民資金互助合作社組建和發(fā)展的過(guò)程中，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一些成績(jī)，但也依然存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此還要制定高標(biāo)準(zhǔn)日常運(yùn)營(yíng)規(guī)范和要求，充分考慮其存在的價(jià)值和作用，給予適度的補(bǔ)助、支持與獎(jiǎng)勵(lì)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身管理，促進(jìn)農(nóng)民資金互助合作社發(fā)展的規(guī)范化、體系化、常態(tài)化。

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