以國家利益評估對外政策效果

評估對外政策的效果是制定合理的對外政策的重要步驟,因為只有對現(xiàn)行政策的效果進行正確的評估,才能延續(xù)有利于維護國家利益的政策,糾正不利于維護國家利益的政策。然而,如何評估對外政策的效果,不僅僅是一個政策問題,也是一個重要的學(xué)術(shù)問題。鑒于《國際政治科學(xué)》是學(xué)術(shù)期刊,故此,筆者就如何評估對外政策的效果談一些看法,以推進學(xué)術(shù)界形成一致的評估標(biāo)準(zhǔn),從而避免所謂“仁者見仁,智者見智”的無意義爭論。

一、國家利益是評估對外政策效果的根本標(biāo)準(zhǔn)。維護、實現(xiàn)和拓展國家利益是制定對外政策的出發(fā)點,這一點已經(jīng)成為學(xué)界的共識。以此為前提,我們可以推論,一項對外政策出臺后其是否能夠維護、實現(xiàn)或拓展了國家利益,就應(yīng)該成為評估該項政策效果的標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)人都會同意這個標(biāo)準(zhǔn),但在對一項具體的政策進行評估時,人們卻可能會用非國家利益的東西來評估對外政策的效果。例如,所有國家的外交部門都很注重他國對本國領(lǐng)導(dǎo)人的禮賓待遇,甚至以其規(guī)格的高低作為評估一項外交行為實現(xiàn)國家利益大小的標(biāo)準(zhǔn)。事實上,禮賓待遇僅僅是一個用于實現(xiàn)本國利益的手段,并不是受待遇方所獲得的國家利益。

美國接待外國領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇標(biāo)準(zhǔn)分為國事訪問、正式訪問、工作訪問、順路訪問、私人訪問、秘密訪問等不同等級。同為外國領(lǐng)導(dǎo)人來訪,美國給予對方什么樣禮遇的出發(fā)點,是以不同級別的禮遇使美國獲取利益。原則上,美國給予盟國領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇高于非盟國領(lǐng)導(dǎo)人,通過這種差別來突出雙方的同盟關(guān)系,促使該盟國與美國在政策上保持一致。當(dāng)然,根據(jù)具體情況對不同國家的禮遇規(guī)格會有所調(diào)整。其實受到白宮較高禮遇的外國領(lǐng)導(dǎo)人并不能以此來維護其國家利益。同理,我國給予來訪的外國領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇也有所不同,這種差別也應(yīng)該依據(jù)其是否有利于實現(xiàn)我國的利益來決定,而不能認(rèn)為這是對方的國家利益。事實上,對方也不會將高規(guī)格的禮遇視為他們的國家利益。

二、對外政策的成果表現(xiàn)為以小的國家利益為代價實現(xiàn)大的國家利益。

對外政策服務(wù)于國家利益,這不等于其實施是零成本。任何對外政策的實施都是以一定的國家利益為代價的,這就是外交成本。評估一項對外政策的成果,不能只看該政策獲取了多大的國家利益,而是要比較所獲得的國家利益是否大于所付出的代價,因為該政策所付出的代價也是國家利益。如果獲得的國家利益大于所付出的外交成本,說明該項對外政策是有成效的;如果兩者相等則說明該項對外政策是無效的;如果獲得的國家利益小于外交成本,則意味著該項對外政策是失敗的。依據(jù)上述原則,我們可對日本的兩項對外政策進行評估。

日本于1989年參加了美國組織的對華全面制裁。1991年日本重新評估了實施這項政策的利弊,決定解除對華經(jīng)濟制裁,成為做出這種決定的第一個西方國家。這自然使美國不滿,但日本以美國的不滿為代價卻換來了中日政治關(guān)系的大幅改善和日本優(yōu)先進入中國市場的好處。而后,美國也逐漸解除了對華經(jīng)濟制裁,其對日本的不滿也隨之消失。日本率先解除對華制裁的政策,成功地拓展了日本在華經(jīng)濟利益。日本于2012年實施的釣魚島所謂“國有化”政策則是一項失敗的政策。這項政策不但沒能強化日本對釣魚島的管轄權(quán),反而給中國對釣魚島實行有效管轄創(chuàng)造了機會,使日本原先的管轄權(quán)受到了更大制約。

三、對外政策的效果還表現(xiàn)為以小的國家利益為代價防止大的國家利益遭受損失。以國家利益為出發(fā)點制定對外政策,不僅能夠擴大國家利益的政策是成功的,能夠減少國家利益損失的政策也是成功的。在有些國際問題上,一國可能面臨著一種困境,即國家利益損失的危險很大、沒有獲取利益的可能。此時該國對外政策的目標(biāo)就是減少損失而不是擴大收益,這如同救火的決策原則就是最大限度地減少火災(zāi)損失,而不可能有任何收益一樣。對于此類政策效果的評估,要以其他政策的效果作為參照標(biāo)準(zhǔn),如果實施其他政策的效果都不如該政策時,該政策就是成功的,反之則是錯誤的。

2011年敘利亞發(fā)生內(nèi)戰(zhàn),西方國家建議聯(lián)合國對敘利亞政府進行制裁,以阻止其對反政府力量使用暴力。這個建議得到了敘利亞之外的阿拉伯聯(lián)盟成員的支持。但是,俄羅斯反對制裁敘利亞政府。面臨聯(lián)合國安理會對這一建議的投票問題,中國有三個選擇：一是投棄權(quán)票。這個選擇的結(jié)果必然是國際社會譴責(zé)中國是一個不負(fù)責(zé)任的大國,因此棄權(quán)是一個只有損失而沒有收益的政策。第二個選擇是支持西方。這個政策的收益是獲得西方和阿盟國家的肯定,但代價是與俄羅斯形成對立。西方與阿盟對中國的肯定只是暫時的政治形象收益,而與俄羅斯對立則會嚴(yán)重影響中俄戰(zhàn)略合作關(guān)系,其戰(zhàn)略利益的重要性遠(yuǎn)大于國際形象。這個選項明顯的是弊大于利。第三個選項是與俄羅斯共同投反對票。這個選項雖然有影響中國國際形象的損失,但可以防止中俄戰(zhàn)略關(guān)系惡化,這是以小損失防止大損失的政策。

敘利亞戰(zhàn)爭持續(xù)了5年,西方和阿拉伯國家承認(rèn)敘利亞反政府力量的主力是推行恐怖主義的“伊斯蘭國”。國際輿論反思支持?jǐn)⒗麃喎凑α繉?dǎo)致了嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難,歐洲人抱怨敘利亞戰(zhàn)爭引發(fā)的難民問題給歐洲帶來了新的安全威脅。目前,敘利亞政府在軍事上開始收復(fù)失地,“伊斯蘭國”的軍事力量開始萎縮。敘利亞戰(zhàn)爭在過去5年的進程表明,中國在安理會投反對票、與俄羅斯保持一致立場的政策是正確的。

四、以實力與政策目標(biāo)的差距為標(biāo)準(zhǔn)可以事先預(yù)估對外政策的效果。

國家的實力是界定國家利益的基礎(chǔ),超越實力的目標(biāo)不是利益而是奢望。利益通過合理的策略是可以實現(xiàn)的,而奢望則是無法實現(xiàn)的。以國家實力來界定國家利益就是將對外政策目標(biāo)限定在國家實力可實現(xiàn)的范圍之內(nèi),以此制定的政策取得成效的概率就會較高,而超越實力的政策目標(biāo)則實現(xiàn)的概率較低。國際沖突是人類內(nèi)部政治群體間的沖突,之所以幾千年持續(xù)不斷,是因為其復(fù)雜程度和艱巨程度都超越了人類的解決能力。因此,各國政府只能在無休止的沖突中制定維護本國利益的政策,任何試圖消除國際沖突的理想主義政策目標(biāo)都無法實現(xiàn)。

即使是超級大國,其對外政策目標(biāo)超越了具體實力要素的能力,也是實現(xiàn)不了的。自20世紀(jì)90年代以來,美國曾把用武力摧毀朝鮮的核力量作為對朝政策目標(biāo),后來將這一目標(biāo)修改為以非軍事打擊方式消除朝鮮的核力量。這個新目標(biāo)超越了美國所擁有的國力資源,故此其政策長期無效?，F(xiàn)在美國將實現(xiàn)這一政策目標(biāo)的希望寄托在朝鮮政權(quán)的意外更迭之上,這種靠運氣而非靠實力實現(xiàn)目標(biāo)的政策,是沒有效果評估意義的。

閻學(xué)通

2016年8月