陳睿睿

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006 )

我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件能力研究

陳睿睿

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006 )

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件能力的必要性分析，指出農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難性事件中存在農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理體系單一、農(nóng)村基層組織的防災(zāi)抗災(zāi)培訓(xùn)和演練機(jī)制的缺乏、農(nóng)村基層組織的防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍與物資儲(chǔ)備不足、農(nóng)村的社會(huì)組織救助體系不完善的等主要問(wèn)題，并剖析成因，提出了增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件應(yīng)對(duì)的措施。

農(nóng)村基層組織；突發(fā)性災(zāi)難事件；應(yīng)對(duì)能力；建設(shè)

突發(fā)性災(zāi)難事件是指在人們生產(chǎn)生活中突然發(fā)生的、違反人們意志的、迫使人們的生產(chǎn)活動(dòng)暫時(shí)或永久停止，并會(huì)造成大量人員的傷亡和經(jīng)濟(jì)損失等事件[1]。農(nóng)村突發(fā)性災(zāi)難事件就是指對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的人們生活、生產(chǎn)帶來(lái)了大量的人員傷害和經(jīng)濟(jì)損失，使得農(nóng)村中人們的正常經(jīng)濟(jì)生活不能得以繼續(xù)，主要包括自然災(zāi)害和人為事件，例如地震、泥石流、洪水、干旱等以及一些人為的爆炸、火災(zāi)、交通事故等。這些事件的發(fā)生都會(huì)對(duì)生活在農(nóng)村的人們?cè)斐删薮蟮膿p失，有些家庭甚至?xí)虼耸艿街貏?chuàng)。農(nóng)村基層組織作為災(zāi)難發(fā)生時(shí)最直接的應(yīng)對(duì)者，研究如何加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件的能力，有利于降低災(zāi)難的損失，保護(hù)農(nóng)民的切身利益，從而有利于我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)。

一、加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件能力的必要性分析

在2003年“非典”疫情發(fā)生之前，我國(guó)的應(yīng)急管理基本是單部門、單災(zāi)種、單處理的應(yīng)急管理，在“非典”疫情發(fā)生之后，我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界開始高度重視應(yīng)急管理體系的建設(shè)。通過(guò)不斷地研究和探索，目前我國(guó)已經(jīng)建立了以“一案三制”為主體的應(yīng)急管理體系，這其中主要包括制訂修訂應(yīng)急預(yù)案體系，建立健全應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、和法制建設(shè)。截止到2006年底，我國(guó)已經(jīng)制定各級(jí)各類的應(yīng)急預(yù)案130余件，其中包括《防震減震法》《破壞性地震應(yīng)急條例》等一系列法律條例。同時(shí)，各省、市、縣三級(jí)政府根據(jù)自身的情況，編制了本地的應(yīng)急預(yù)案。薛瀾、劉冰曾經(jīng)指出：“‘一案三制’完成了我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，具有高屋建瓴、縱覽全局的重要意義?！盵2]

隨著我國(guó)近些年突發(fā)事件的增多，國(guó)家著重加強(qiáng)了對(duì)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)，但是分析近年來(lái)突發(fā)性災(zāi)難事件的發(fā)生一般集中于農(nóng)村，受災(zāi)最為嚴(yán)重的地區(qū)也是分布在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，所以在加強(qiáng)國(guó)家對(duì)應(yīng)急管理工作宏觀調(diào)控的同時(shí)，必須考慮到農(nóng)村基層組織在突發(fā)性災(zāi)難事件發(fā)生時(shí)應(yīng)對(duì)能力對(duì)整個(gè)事件處理的重要性。究其原因主要有:首先，農(nóng)村基層組織救援能力十分重要。我國(guó)突發(fā)性災(zāi)難事件一般具有突發(fā)性、危害力大、損失慘重等特點(diǎn)，在2008年汶川大地震中我國(guó)遇難人數(shù)多達(dá)8萬(wàn)多人，受傷人數(shù)30多萬(wàn)人，由于災(zāi)難發(fā)生后交通阻斷、大量的救援力量和救災(zāi)物資很難第一時(shí)間送達(dá)災(zāi)區(qū)，大多數(shù)人在災(zāi)難來(lái)臨的時(shí)候會(huì)變得極度恐慌和束手無(wú)策，不知道應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)。這種情況下，農(nóng)村基層組織的應(yīng)急管理能力顯得尤為重要，如果有較好的應(yīng)急預(yù)案，組織農(nóng)村群眾實(shí)施自救和互救，會(huì)大大降低損失。其次，農(nóng)村基層組織最初的救援是最為有效的。災(zāi)難發(fā)生后，72小時(shí)之內(nèi)被稱為救難的“黃金時(shí)間”，農(nóng)村基層組織最初提供的救援應(yīng)該是最為有用的，一般災(zāi)難的發(fā)生有著突發(fā)性，外界救援力量不能第一時(shí)間進(jìn)入災(zāi)區(qū)，作為最基層的村級(jí)組織，若能夠在第一時(shí)間提供有效的救援，會(huì)大大挽救損失的發(fā)生、降低生命財(cái)產(chǎn)的減少、安撫災(zāi)民的情緒，并有效組織災(zāi)民之前的自救、互救。

通過(guò)上述兩方面的論述，加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層組織的突發(fā)性災(zāi)難事件的應(yīng)對(duì)能力是實(shí)屬必要的，提高基層組織防災(zāi)抗災(zāi)能力，減少我國(guó)農(nóng)村突發(fā)災(zāi)難性事件的損失，有利于保護(hù)農(nóng)民的自身利益，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。

二、農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件中存在問(wèn)題及原因分析

(一)農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件中存在的問(wèn)題

1. 農(nóng)村基層組織應(yīng)急管理體系單一

我國(guó)農(nóng)村近些年所遭受到的災(zāi)害種類繁雜、損失嚴(yán)重，我國(guó)雖然在2006年就出臺(tái)了一系列公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，并要求各省、市、縣根據(jù)自身情況編制自己的應(yīng)對(duì)方案，但是我國(guó)政府沒有直接要求我國(guó)農(nóng)村基層組織對(duì)應(yīng)急管理作出指導(dǎo)，導(dǎo)致我國(guó)大部門農(nóng)村基層組織只是簡(jiǎn)單的將上級(jí)的應(yīng)急方案套用，或者根本就沒有形成自己的一套應(yīng)急預(yù)案。村級(jí)的應(yīng)急管理沒有建立自己的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，并且由于我國(guó)農(nóng)村社區(qū)尤其是更為邊遠(yuǎn)的農(nóng)村社區(qū)在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，沒有完善的預(yù)警機(jī)制或者是基層組織中由于專業(yè)人員較少，對(duì)災(zāi)情的預(yù)警信息的認(rèn)識(shí)不到位以至于錯(cuò)過(guò)最佳的信息輸出時(shí)間，所以在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，由于政策的不足和應(yīng)急管理體系的不完善，沒有形成全面的應(yīng)急管理體系，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織在抗災(zāi)工作中不能很好地發(fā)揮自己的作用，使得上級(jí)不能夠及時(shí)的獲得災(zāi)情信息，做出較好的救助判斷，不能及時(shí)地進(jìn)行救援工作，導(dǎo)致?lián)p失的加大。

2.農(nóng)村基層組織的防災(zāi)抗災(zāi)培訓(xùn)和演練機(jī)制的缺乏

由于我國(guó)農(nóng)村社區(qū)居民的教育水平較低，防災(zāi)意識(shí)和自救意識(shí)比較弱，農(nóng)村基層組織沒有足夠的意識(shí)去開展有關(guān)于防災(zāi)抗災(zāi)的培訓(xùn)，無(wú)論是村級(jí)組織工作人員還是村民都沒有足夠的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，農(nóng)村基層組織的宣傳教育工作不到位，沒有及時(shí)普及防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)。沒有利用學(xué)校向中小學(xué)生開展防災(zāi)培訓(xùn)和教育工作，也未能將防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)宣傳到每個(gè)家庭中去，所以當(dāng)突發(fā)性災(zāi)難事件發(fā)生時(shí)，農(nóng)村中人們由于自救、互救知識(shí)的缺乏，在災(zāi)難中不能達(dá)到第一時(shí)間進(jìn)行自救，導(dǎo)致悲劇的發(fā)生。農(nóng)村基層組織應(yīng)該利用電視、報(bào)紙、廣播宣傳欄等方式宣傳普及防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)，并在固定時(shí)間開展系列講座和進(jìn)行大規(guī)模的演練。

3.農(nóng)村基層組織的防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍與物資儲(chǔ)備不足

由于對(duì)農(nóng)村基層組織防災(zāi)抗災(zāi)工作的不重視，我國(guó)村級(jí)組織的防災(zāi)抗災(zāi)救助隊(duì)伍一直未能全面建立，我國(guó)政府也未能將防災(zāi)抗災(zāi)隊(duì)伍在農(nóng)村普及，抗災(zāi)防災(zāi)工作的資金少或者不能到位，致使我國(guó)農(nóng)村在應(yīng)對(duì)災(zāi)難性危機(jī)事件不能準(zhǔn)備充足的物資。災(zāi)難發(fā)生時(shí)由于沒有自己的救援隊(duì)伍，不能及時(shí)進(jìn)行救助，會(huì)使后果更為嚴(yán)重。物資的不足會(huì)造成當(dāng)?shù)厝嗣竦目只牛瑸?zāi)難發(fā)生時(shí)，如地震、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生多半會(huì)造成與外界的交通中斷，使得物資不能及時(shí)送達(dá)，導(dǎo)致災(zāi)民們極度恐慌容易造成人員暴動(dòng)等現(xiàn)象，如果得不到及時(shí)控制，無(wú)疑是加大了危機(jī)救助工作的難度。

4.農(nóng)村社會(huì)組織救助體系不完善

在我國(guó)農(nóng)村社區(qū)中，社會(huì)組織由于地區(qū)、資金等方面的限制，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不足甚至在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)根本沒有設(shè)置，由于社會(huì)組織建設(shè)的缺乏，使得社會(huì)組織與農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民等不能夠協(xié)調(diào)成為一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)去對(duì)抗災(zāi)害。由于政府的資金不到位，致使農(nóng)村有關(guān)防災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)備不足，不能夠使社會(huì)組織有效地發(fā)揮其作用。

(二)農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件中存在問(wèn)題的原因分析

1.政府資金投入不足

雪螢把槍換到左手，右手拿匕首指著范堅(jiān)強(qiáng)，說(shuō)：“把手機(jī)拿出來(lái)，放在桌上?！狈秷?jiān)強(qiáng)故意摸了老半天，還沒有把手機(jī)摸出來(lái)。雪螢大聲命令：“快點(diǎn)！”范堅(jiān)強(qiáng)只好把手機(jī)放到桌上。雪螢隔著辦公桌，把手機(jī)電池取下來(lái)，然后把手機(jī)還給了范堅(jiān)強(qiáng)。

我國(guó)政府在對(duì)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)災(zāi)害的財(cái)政支出比例較小，基層政府在預(yù)算中撥付給農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的資金很少，資金的不足會(huì)使得村級(jí)組織防災(zāi)抗災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施配備少，不能夠及時(shí)更新設(shè)備，這使得災(zāi)難發(fā)生時(shí)，救災(zāi)隊(duì)伍的行動(dòng)更加艱巨。國(guó)家在對(duì)防災(zāi)專業(yè)人員培養(yǎng)力度上不夠，使得村級(jí)組織更加缺少專業(yè)的災(zāi)害信息員，由于專業(yè)人員的缺乏，信息網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村普及不完全，致使災(zāi)害訊息不能有效的傳遞，使得災(zāi)民和救援人員都不能及時(shí)全面的了解災(zāi)情，導(dǎo)致更多財(cái)產(chǎn)和人員的傷亡，造成了不必要的損失[3]。

2.農(nóng)村基層組織缺乏綜合性的防災(zāi)抗災(zāi)體系

目前我國(guó)農(nóng)村基層組織防災(zāi)抗災(zāi)體系還未形成，應(yīng)急管理體系還處于探索階段，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣不夠，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)難的頻發(fā)也重視不夠[4]。很少有村級(jí)組織根據(jù)自身特點(diǎn)制定出屬于自己的防災(zāi)抗災(zāi)體系，防災(zāi)抗災(zāi)體系的不健全，導(dǎo)致抗災(zāi)工作的低效率，增加抗災(zāi)工作的難度。

3.農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理能力不足

在農(nóng)村，一般是村黨支部和村民委員會(huì)為核心的村級(jí)組織，也是管理農(nóng)村事務(wù)的核心。近些年由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)以及城市的發(fā)展速度遠(yuǎn)超越農(nóng)村，使得農(nóng)村富余的勞動(dòng)力大量的向外結(jié)轉(zhuǎn)以及農(nóng)村的優(yōu)秀青年畢業(yè)后也是留在了城市發(fā)展，導(dǎo)致很多農(nóng)村都成為了以“老、弱、病、殘”為主的農(nóng)村，使得農(nóng)村干部的選舉也出現(xiàn)了限制，多數(shù)村級(jí)干部都是在村中年紀(jì)偏大、文化水平不高的人員。農(nóng)村管理者的管理能力不夠，同時(shí)也沒有受到專業(yè)的應(yīng)急管理訓(xùn)練，村級(jí)組織也缺少專業(yè)的救災(zāi)抗災(zāi)隊(duì)伍。因此，在災(zāi)難性事件發(fā)生時(shí)，農(nóng)村的管理者出現(xiàn)應(yīng)急管理能力不足的情況，不能迅速、冷靜地面對(duì)災(zāi)難并及時(shí)安排救援工作。

4.農(nóng)村群眾災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)弱

三、增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層組織應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件應(yīng)對(duì)的路徑探析

(一)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織抗災(zāi)能力建設(shè)，建立專業(yè)的農(nóng)村應(yīng)急管理體系

農(nóng)村基層組織是災(zāi)難來(lái)臨時(shí)最直接、最有效的領(lǐng)導(dǎo)力量。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的抗災(zāi)能力建設(shè)，首先要建立一支基層救援隊(duì)伍，培育和發(fā)展“一對(duì)多用、專兼結(jié)合、軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”[5]的應(yīng)急救援隊(duì)伍。其次，根據(jù)農(nóng)村自身情況，制定一套專門屬于自己社區(qū)的應(yīng)急管理體系，包括災(zāi)前的防御機(jī)制、災(zāi)難發(fā)生時(shí)的救援響應(yīng)機(jī)制、以及災(zāi)后的重建機(jī)制三維一體全面的應(yīng)急管理體系。再次，要針對(duì)農(nóng)村社區(qū)易發(fā)生的災(zāi)情種類配備相應(yīng)的救援設(shè)備，定期對(duì)其進(jìn)行檢查和更新，同時(shí)也要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)通路、通水、通電、通廣播、通電話，建立避難場(chǎng)所、建立健全農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，在災(zāi)情發(fā)生時(shí)保障救援工作的順利展開[6]。

(二)加大農(nóng)村防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)的宣傳教育，定期進(jìn)行模擬抗災(zāi)演習(xí)

首先，認(rèn)識(shí)災(zāi)害才是防災(zāi)和抗災(zāi)的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層組織平時(shí)應(yīng)該對(duì)村民進(jìn)行防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)教育，讓村民了解災(zāi)情、關(guān)注和預(yù)防災(zāi)情，對(duì)災(zāi)難有一定基本認(rèn)識(shí)，普及自然災(zāi)害知識(shí)，提高農(nóng)村村民的防災(zāi)意識(shí)，自覺保護(hù)防災(zāi)抗災(zāi)設(shè)施，培養(yǎng)在校學(xué)生的抗災(zāi)能力，充分利用村內(nèi)廣播、報(bào)紙、宣傳欄等普及抗災(zāi)知識(shí)。使得在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)做到不恐慌，能夠做到理性應(yīng)對(duì)。其次，農(nóng)村基層組織應(yīng)該定期召集村民參與模擬抗災(zāi)演練，讓村民了解到對(duì)不同的突發(fā)性災(zāi)難事件要有不同的應(yīng)對(duì)方式，掌握基本的自救互救知識(shí)，提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力。

(三)提高村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)突發(fā)災(zāi)難事件的應(yīng)急管理水平

作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)干部是在災(zāi)難發(fā)生時(shí)直接面對(duì)群眾的一線領(lǐng)導(dǎo)，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)，可能造成災(zāi)區(qū)的通信中斷、道路中斷，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指令不能夠及時(shí)傳達(dá)，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這時(shí)的應(yīng)急管理能力會(huì)起著非常關(guān)鍵的作用。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力主要包括對(duì)災(zāi)難的預(yù)知和判斷能力、臨危處置能力、災(zāi)后重建能力。預(yù)知判斷能力主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)自己所具備的專業(yè)知識(shí)，匯集各方面的信息并進(jìn)行系統(tǒng)的研究分析，對(duì)突發(fā)災(zāi)難性事件的潛在性和可能發(fā)生的概率進(jìn)行預(yù)見；以及在災(zāi)難發(fā)生后對(duì)災(zāi)情進(jìn)行仔細(xì)研究，判斷其是否會(huì)引發(fā)其他災(zāi)難，防止度自然環(huán)境、財(cái)產(chǎn)損失的破壞進(jìn)一步擴(kuò)大，降低災(zāi)難的損失程度。

(四)建立農(nóng)村服務(wù)型民間組織，提高自救互救能力

應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件，需要全社會(huì)的支持、參與和救助，建立農(nóng)村公共安全保障機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織的重要作用。農(nóng)村社區(qū)的核心領(lǐng)導(dǎo)就是以村黨支部和村委會(huì)為主體的村級(jí)組織，需要村級(jí)組織發(fā)揮農(nóng)村黨團(tuán)員的帶頭作用，并要充分發(fā)動(dòng)在此農(nóng)村的企業(yè)、學(xué)校等，建立農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)的民間組織，發(fā)動(dòng)全村村民參與到該組織中來(lái)，由領(lǐng)導(dǎo)干部和村民共同制定防災(zāi)抗災(zāi)計(jì)劃，給予村民表達(dá)自己利益需求的渠道。該組織還可以村民發(fā)放防災(zāi)知識(shí)宣傳手冊(cè)、籌募防災(zāi)物資以及建立防災(zāi)支援隊(duì)伍等，充分發(fā)揮民間組織的作用。

農(nóng)村在應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難危機(jī)事件時(shí)，不僅需要國(guó)家的宏觀規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，更加離不開最基礎(chǔ)的基層組織工作。加強(qiáng)村級(jí)組織的防災(zāi)抗災(zāi)能力建設(shè)，建立適合于村級(jí)組織的應(yīng)急管理體系，對(duì)我國(guó)農(nóng)村的抗災(zāi)防災(zāi)工作顯得十分迫切。只有國(guó)家的宏觀的頂層設(shè)計(jì)與農(nóng)村防災(zāi)工作的底層設(shè)計(jì)有效結(jié)合，才能夠減少農(nóng)村災(zāi)害的產(chǎn)生，滿足建設(shè)我國(guó)新農(nóng)村的要求。

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[5]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011～2015 年)國(guó)辦發(fā)[2011]55號(hào)[EB/OL].[2016-08-30]. http://3y.uu456.com/bp_5y9d34n62e5kaxd90scs_1.html.

[6]徐元善.中國(guó)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)亟需加強(qiáng)底層設(shè)計(jì)[J].中國(guó)行政管理，2015(11)：135-138.

(責(zé)任編輯：楊燕萍)

Study on the Capacity of the Rural Primary Organizations to Deal with the Catastrophic Events

Chen Ruirui
(College of Politics and Pulic administration,Guangxi Normal University，GuiLin Guangxi 541006,China)

This paper analyzes the necessity of strengthening the capacity of China’s rural primary organizations to deal with disasters. The article points out that the emergency management system is simple and lacks disaster prevention training and exercise mechanism, material reserves are insufficient, rural social aid system is not perfect etc.it analyzed the causes of these problems, and put forward countermeasures to enhance the rural paimary organizations to deal with the sudden catastrophic events.

the rural primary organization;sudden catastrophic event；ability

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.03.008

2016-06-15；

2016-09-05

陳睿睿(1990-)，女，河北省石家莊市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)槊褡骞舱摺?/p>

C93-0

A

1672-7991(2016)03-0039-04