王禹

“一國(guó)兩制”下中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)

王禹

［提要］《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書提出的全面管治權(quán)概念具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。“全面管治權(quán)”的概念，可以表述為我國(guó)在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下中央對(duì)所有地方的所有事務(wù)進(jìn)行管轄和治理的權(quán)力。中央擁有對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，是基于我國(guó)對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)而產(chǎn)生的。中央的全面管治權(quán)，與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，不僅不矛盾，而且相輔相成，共同構(gòu)成特別行政區(qū)治理體系的整體。應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度來理解和探索特別行政區(qū)治理體系的完善和鞏固。

一國(guó)兩制單一制特別行政區(qū)全面管治權(quán)高度自治權(quán)

2014年6月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書。白皮書提出了“全面管治權(quán)”的概念及“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”的論述，在社會(huì)上引起了不同的解讀和反響。

白皮書在三個(gè)地方使用了“全面管治權(quán)”的概念，其主要內(nèi)容可以概括為：（1）中央對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)；（2）中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治；（3）對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。①

我國(guó)法學(xué)理論中以前沒有“全面管治權(quán)”的提法和概念。這是一個(gè)新的法理概念，從理論上對(duì)這一概念進(jìn)行探討，就顯得尤為重要。②這里有三個(gè)核心問題：中央對(duì)香港的全面管治權(quán)在法理上能否成立？第二，全面管治權(quán)與高度自治權(quán)是否相互矛盾？第三，中央對(duì)其所享有的全面管治權(quán)應(yīng)當(dāng)怎樣行使？回答這些問題，不僅對(duì)正確推進(jìn)“一國(guó)兩制”在特別行政區(qū)的實(shí)踐有現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)我國(guó)憲法學(xué)體系的建設(shè)也有理論意義。

一、全面管治權(quán)的概念辨析

想要問答“全面管治權(quán)”的概念在法理上能否成立這一問題，首先就要厘清管治權(quán)與主權(quán)及其他類似概念的區(qū)別。

主權(quán)的概念，最早是法國(guó)的博丹提出的，他將主權(quán)定義為：“凌駕于公民和臣民之上的共同體（commonwealth）所有的最高和絕對(duì)的權(quán)力?！雹?648年《威斯特伐利亞和約》（the peace treaty of Westphalia）以主權(quán)概念為基礎(chǔ)，重新劃分了歐洲各國(guó)的邊界，創(chuàng)立了以國(guó)際會(huì)議解決國(guó)際爭(zhēng)端的先例，從而使得主權(quán)成為當(dāng)代國(guó)際法體系的基石。“主權(quán)”作為一個(gè)中文的法律概念，在丁韙良于1864年所翻譯的《萬國(guó)公法》中就可見到。④我國(guó)民國(guó)初期的學(xué)者，在列舉國(guó)家要素時(shí)，不全用“主權(quán)”一詞，有用主權(quán)一詞者，如王世杰《比較憲法》，有用“統(tǒng)治權(quán)”一詞者，如鐘賡言《朝陽憲法講義》，也有用“權(quán)力”一語者，亦有用“國(guó)權(quán)”一詞者。⑤后來才逐漸統(tǒng)一使用“主權(quán)”。我國(guó)自1911年辛亥革命后在國(guó)家正式頒布的憲法里出現(xiàn)了主權(quán)、統(tǒng)治權(quán)、國(guó)權(quán)、政權(quán)與治權(quán)等不同的概念。

1.主權(quán)

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第2條規(guī)定：“中華民國(guó)之主權(quán)，屬于國(guó)民全體?！?914年《中華民國(guó)約法》第2條則規(guī)定：“中華民國(guó)之主權(quán)，本于國(guó)民之全體?！逼浜?923年《中華民國(guó)憲法》、1931年《訓(xùn)政時(shí)期約法》、1946年《中華民國(guó)憲法》都采用了與臨時(shí)約法同樣的表述。1949年中華人民共和國(guó)成立后，則采用了“一切權(quán)力屬于人民”的表述，《中華人民共和國(guó)憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！?/p>

2.國(guó)權(quán)

1923年《中華民國(guó)憲法》第22條規(guī)定：“中華民國(guó)之國(guó)權(quán)，屬于國(guó)家事項(xiàng)，依本憲法之規(guī)定行使之。屬于地方事項(xiàng)，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之?！边@里的“國(guó)權(quán)”，應(yīng)該是指包括中央和地方在內(nèi)的國(guó)家本身的統(tǒng)治權(quán)力。

3.統(tǒng)治權(quán)

清末《欽定憲法大綱》在“君上大權(quán)”中規(guī)定，“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國(guó)”；《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第4條規(guī)定，“中華民國(guó)以參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院，行使其統(tǒng)治權(quán)”；1914年《中華民國(guó)約法》第14條規(guī)定，“大總統(tǒng)為國(guó)之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”。

4.政權(quán)與治權(quán)

孫中山先生提出了政權(quán)和治權(quán)的劃分理論，政權(quán)是指人民管理政府的權(quán)力，包括選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決四種，治權(quán)是指政府管理社會(huì)的權(quán)力，包括立法、行政、司法、考試和監(jiān)察五種權(quán)力。1928年《中華民國(guó)訓(xùn)政綱領(lǐng)》和1946年《中華民國(guó)憲法》都采用了這種劃分理論。

5.主權(quán)和治權(quán)

中英在談判解決香港問題的過程中，英國(guó)提出了“主權(quán)換治權(quán)”的理論，即承認(rèn)中國(guó)對(duì)香港地區(qū)的名義主權(quán)，而英國(guó)則繼續(xù)保有管治香港的實(shí)際權(quán)力。⑥中國(guó)認(rèn)為，主權(quán)和治權(quán)是不能分割的，對(duì)此予以拒絕。中國(guó)拒絕英國(guó)提出的方案，其立足點(diǎn)在于主權(quán)和治權(quán)是統(tǒng)一的，有主權(quán)必有治權(quán)，“主權(quán)、治權(quán)分開，講不通”。⑦主權(quán)和治權(quán)不能分割，這是我們認(rèn)識(shí)主權(quán)和治權(quán)兩者關(guān)系的一個(gè)基本前提。⑧

6.管制權(quán)

我國(guó)海洋法和國(guó)際海洋法公約中有“管制權(quán)”的概念。國(guó)際海洋法將沿海國(guó)領(lǐng)海以外鄰接領(lǐng)海的一帶海域稱為毗連區(qū)，并承認(rèn)沿海國(guó)對(duì)毗連區(qū)內(nèi)某些事項(xiàng)實(shí)行必要的管制。我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第1條規(guī)定：“為行使中華人民共和國(guó)對(duì)領(lǐng)海的主權(quán)和對(duì)毗連區(qū)的管制權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益，制定本法?！迸B區(qū)是為了保護(hù)國(guó)家某些利益而設(shè)置的特殊區(qū)域，本身不屬于該國(guó)的領(lǐng)海，沿海國(guó)在此區(qū)域僅對(duì)某些特定事項(xiàng)實(shí)行必要的管制，包括：（1）防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違反其海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章；（2）懲治在其領(lǐng)土內(nèi)違反上述法律和規(guī)章的行為。⑨

在談判解決香港問題的過程中，英國(guó)提出的與主權(quán)相并列的“治權(quán)”，這大致相當(dāng)于我們這里所說的“管治權(quán)”。然而，什么是白皮書里所指的“管治權(quán)”，在學(xué)理上還缺乏一個(gè)明確的定義。類似的概念有《臨時(shí)約法》和《欽定憲法大綱》里的“統(tǒng)治權(quán)”和我國(guó)海洋法里規(guī)定的“管制權(quán)”。然而，統(tǒng)治權(quán)本身帶有強(qiáng)烈的政治色彩，難以作為一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?。管制?quán)則有控制的意思，缺乏治理的內(nèi)涵。而且，沿海國(guó)對(duì)毗連區(qū)的管制權(quán)不同于其對(duì)領(lǐng)海的主權(quán)，領(lǐng)海是國(guó)家領(lǐng)土的組成部分，受國(guó)家主權(quán)的支配和管轄，而沿海國(guó)對(duì)毗連區(qū)本身沒有主權(quán)。

管治權(quán)毫無疑問是基于主權(quán)產(chǎn)生的。管治權(quán)就是一個(gè)國(guó)家基于主權(quán)而對(duì)其所屬領(lǐng)土行使管轄和治理的權(quán)力。主權(quán)要求國(guó)家對(duì)其國(guó)內(nèi)所有地方和所有事務(wù)都有一種絕對(duì)和最高的權(quán)力，即管轄的權(quán)力。管轄的本義是管理、統(tǒng)轄。只有主權(quán)國(guó)對(duì)其國(guó)土內(nèi)所有的事務(wù)有管轄權(quán)，才談得上對(duì)這些社會(huì)事務(wù)的治理權(quán)。這種治理權(quán)本身還包含著治理模式的選擇。主權(quán)的最高性決定了國(guó)家有權(quán)自行決定內(nèi)外政策，“有權(quán)自由選擇并發(fā)展其政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及文化制度”⑩，采取它認(rèn)為合適的和必要的措施來保護(hù)自身的利益并實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)。管轄和治理既有聯(lián)系，也有區(qū)別。管轄側(cè)重于法律意義，是指國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力所及的對(duì)象和范圍；治理是指國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力的運(yùn)用方式，是對(duì)單純管轄的政治升華。管治就是管轄和治理的結(jié)合，管治權(quán)就是管轄權(quán)和治理權(quán)力的統(tǒng)一。

中央擁有特別行政區(qū)的管治權(quán)，是基于我國(guó)對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)而產(chǎn)生的?；謴?fù)行使主權(quán)，就是恢復(fù)行使我國(guó)作為主權(quán)國(guó)家所應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力，即恢復(fù)對(duì)香港和澳門進(jìn)行管轄和治理的權(quán)力，即管治權(quán)。并且，我國(guó)是在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下對(duì)香港與澳門恢復(fù)行使主權(quán)的。單一制的特征是該國(guó)只有一個(gè)單一主權(quán)，中央代表國(guó)家壟斷行使主權(quán)，即“從嚴(yán)格的法律意義上來說，所有權(quán)力都是屬于中央政府的”?。只是中央為了管治地方的方便，在全國(guó)范圍內(nèi)劃分行政區(qū)域，把權(quán)力授予地方，在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央對(duì)地方具有全面的管治權(quán)力。

我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”，就是這種全面管治權(quán)的典型法律表達(dá)。?

然而，如果在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與屬邦（州、共和國(guó)、邦、省等）的權(quán)力由憲法明確予以劃分，聯(lián)邦的權(quán)力甚至是屬邦讓渡其部分主權(quán)而形成的，屬邦未讓渡出來的剩余權(quán)力歸屬邦所有和行使。在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，就談不上聯(lián)邦對(duì)屬邦的全面管治權(quán)：屬邦內(nèi)部的事務(wù)由屬邦自行進(jìn)行管轄和治理。如瑞士聯(lián)邦憲法規(guī)定：“各州在聯(lián)邦憲法的限度內(nèi)享有主權(quán)。凡未委交給聯(lián)邦政府的權(quán)力，概由各州行使?！?美國(guó)憲法規(guī)定：“本憲法未授予合眾國(guó)也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或人民保留?！?因此，全面管治權(quán)是在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下中央對(duì)地方權(quán)力關(guān)系的表述。白皮書就明確寫道：“中華人民共和國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)?！?/p>

我們以往通常用“主權(quán)-授權(quán)”模式來說明特別行政區(qū)高度自治權(quán)的形成過程。?然而，我們通常所使用的“主權(quán)”概念有著多種不同的內(nèi)涵，其中一層含義是指國(guó)際法上的一種身份或資格。在國(guó)內(nèi)政治上，君主立憲制使得主權(quán)的名義擁有和實(shí)際行使發(fā)生背離，如在英國(guó)，在名義上和法律上，女王是主權(quán)擁有者，但“統(tǒng)而不治”，“臨朝不臨政”，最高權(quán)力由議會(huì)行使，稱為議會(huì)主權(quán)。因此，主權(quán)有可能被理解為僅是一種名義上的權(quán)力，從“主權(quán)”到“高度自治”，難以徹底清晰地說明主權(quán)是怎樣授權(quán)而形成特別行政區(qū)的高度自治的。而經(jīng)由“全面管治權(quán)”才可以說明：正因?yàn)橹醒胧窃趩我恢葡聦?duì)香港與澳門恢復(fù)行使主權(quán)，中央即擁有了對(duì)于港澳地區(qū)的全面管治權(quán)，中央從而可以把部分管治權(quán)授權(quán)給特別行政區(qū)行使，形成特別行政區(qū)的高度自治，同時(shí)，另一部分管治權(quán)保留在自己手上，形成中央自己直接行使的權(quán)力。這就形成了一個(gè)完整的鏈條，在“恢復(fù)行使主權(quán)”“在單一制下恢復(fù)行使主權(quán)”“全面管治權(quán)”“授權(quán)”與“高度自治權(quán)力”之間架起了更清晰的邏輯遞進(jìn)關(guān)系。

二、中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)的內(nèi)涵

“全面管治權(quán)”的概念，可以表述為我國(guó)在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下中央對(duì)所有地方的所有事務(wù)進(jìn)行管轄和治理的權(quán)力。中央對(duì)香港和澳門的全面管治權(quán)，是指中央基于對(duì)香港與澳門恢復(fù)行使主權(quán)而產(chǎn)生的對(duì)特別行政區(qū)進(jìn)行管轄和治理的權(quán)力。其內(nèi)涵包括：

第一，特別行政區(qū)制度是我國(guó)對(duì)香港和澳門行使全面管治權(quán)的制度載體。

白皮書指出，特別行政區(qū)制度是我國(guó)憲法和基本法規(guī)定的國(guó)家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度。我國(guó)憲法第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！卑拈T基本法序言第三段規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施?！碧貏e行政區(qū)制度是在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下設(shè)立的，其本身就是“國(guó)家管理制度的一個(gè)組成部分，它既有自己的特殊性，又要符合國(guó)家管理中具有普遍性意義的原則”。?其特殊性就是對(duì)特別行政區(qū)實(shí)行不同于普通地方的管理方式，這種特殊性本身就是在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下運(yùn)作的，符合單一制的普遍原則。

我國(guó)歷史上曾出現(xiàn)過不同的特別行政區(qū)劃的存在，如秦漢時(shí)期的屬國(guó)和道，唐宋時(shí)期的羈縻制度，明清時(shí)期的土司制度。?這種特別行政區(qū)劃制度是整個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的一種例外和補(bǔ)充，有深刻的政治淵源和歷史淵源。為了解決歷史上遺留下來的領(lǐng)土問題，我國(guó)承諾在對(duì)香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，采用不同于內(nèi)地的管治制度和管治方式。這種特殊的管治制度和管治方式就是指中央在保留和行使必要的權(quán)力后，授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。這種特殊管治制度和管治方式本身就是在整個(gè)國(guó)家管理制度下運(yùn)作的，特別行政區(qū)制度是我國(guó)對(duì)香港和澳門恢復(fù)行使全面管治權(quán)的制度載體。

第二，中央的全面管治權(quán)，包括中央直接行使的權(quán)力和授權(quán)特別行政區(qū)行使高度自治。

在單一制國(guó)家，地方權(quán)力是中央授予的，對(duì)于中央來說，授予地方權(quán)力有兩種方式：一種是授予地方一般的權(quán)力，一種是授予地方不同于普通地方的權(quán)力，從而形成了地方自治的權(quán)力。我國(guó)憲法在關(guān)于中央和地方的關(guān)系上，主要有三種關(guān)系：一種是中央和省、直轄市的關(guān)系，一種是中央和民族自治區(qū)的關(guān)系，一種是中央和特別行政區(qū)的關(guān)系。無論是普通的省和直轄市，還是民族自治區(qū)，還是特別行政區(qū)，其權(quán)力都是中央授予的，中央對(duì)這些地方都具有全面管治權(quán)。然而，中央對(duì)這些地方授予的權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力范圍是不同的。其中授給特別行政區(qū)的權(quán)力內(nèi)容最廣，程度最高，不僅超過了省和直轄市的權(quán)力，也超過了民族自治區(qū)的權(quán)力，甚至也超越了聯(lián)邦制下屬邦的一般性權(quán)力，所以稱為高度自治。

根據(jù)白皮書的總結(jié)和歸納，中央在特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力有：（1）組建特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)，如在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商基礎(chǔ)上任命行政長(zhǎng)官，以及在行政長(zhǎng)官提名的基礎(chǔ)上任命政府主要官員；（2）支持指導(dǎo)行政長(zhǎng)官和特別行政區(qū)政府依法施政，如聽取行政長(zhǎng)官每年一度的述職報(bào)告，就基本法規(guī)定的事務(wù)向行政長(zhǎng)官發(fā)出指令；（3）負(fù)責(zé)管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)；（4）負(fù)責(zé)管理特別行政區(qū)防務(wù)；（5）行使憲法和基本法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)職權(quán)，如接受特別行政區(qū)立法會(huì)制定的法律備案并有權(quán)發(fā)回使其立即失效，增減基本法附件三的全國(guó)性法律，對(duì)特別行政區(qū)作出新的授權(quán)，解釋基本法，對(duì)政制發(fā)展問題作出決定，批準(zhǔn)附件一行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修正案，對(duì)附件二立法會(huì)產(chǎn)生辦法修正案予以備案，接受終審法院院長(zhǎng)和法官任命或免職的備案?，等等。中央除了直接行使以上權(quán)力外，還把其他管治權(quán)力授權(quán)給特別行政區(qū)行使，形成高度自治，使其享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這種高度自治權(quán)的授出，和中央自身保留行使的權(quán)力，構(gòu)成了中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。沒有授出的權(quán)力則繼續(xù)保留在中央，中央也可以再授予特別行政區(qū)以新的權(quán)力。

第三，中央的全面管治權(quán)，還包括中央對(duì)高度自治權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

中央對(duì)特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有監(jiān)督權(quán)，這是授權(quán)理論本身決定的。授權(quán)是指權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移。授權(quán)者不可能授出自己全部的權(quán)力，為了保證自己是授權(quán)的主體地位，授權(quán)者就必須保留部分必要的權(quán)力。這些必要的權(quán)力其中就包含著變更、收回和變更授權(quán)的權(quán)力，以及建立在此基礎(chǔ)上對(duì)被授權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

香港基本法和澳門基本法是全國(guó)人大根據(jù)我國(guó)憲法制定的，全國(guó)人大本身就有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，全國(guó)人大常委會(huì)本身就有解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施以及解釋法律的職責(zé)。?全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)本身就有監(jiān)督基本法在憲法架構(gòu)下正確實(shí)施的職責(zé)和職權(quán)。香港基本法和澳門基本法都明確規(guī)定行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法，并向中央人民政府負(fù)責(zé)。行政長(zhǎng)官向中央人民政府負(fù)責(zé)，就包含著行政長(zhǎng)官就基本法在特別行政區(qū)的落實(shí)和執(zhí)行向中央人民政府負(fù)責(zé)。

中央有權(quán)對(duì)高度自治權(quán)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，兩部基本法本身就有多處規(guī)定和深刻體現(xiàn)。如在立法方面，特別行政區(qū)立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，全國(guó)人大常委會(huì)若認(rèn)為該法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，使其立即失效；在司法方面，全國(guó)人大常委會(huì)的解釋高于特別行政區(qū)法院對(duì)基本法的解釋，特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)需要對(duì)基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋；等等。

三、全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的關(guān)系

既然全面管治權(quán)的概念在理論上可以成立，那么，這里還必須追問一個(gè)問題：全面管治權(quán)和高度自治權(quán)是否自相矛盾？有一種意見認(rèn)為，《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書提出“全面管治權(quán)”就意味著中央要全面接管香港特別行政區(qū)，特別行政區(qū)的高度自治將不復(fù)存在。

這種理解是不對(duì)的。“全面管治權(quán)”是對(duì)中央對(duì)特別行政區(qū)所擁有的所有權(quán)力的一種總體性概括，這種權(quán)力是基于我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式而形成的，是對(duì)中央權(quán)力在憲法上的概括表達(dá)。而高度自治權(quán)是對(duì)特別行政區(qū)所行使的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)的一種總體性概括。全面管治權(quán)與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不僅不矛盾，反而恰恰說明特別行政區(qū)高度自治權(quán)來源于中央的全面管治權(quán)。兩者相輔相成，共同構(gòu)成特別行政區(qū)治理體系的整體。

第一，全面管治權(quán)與高度自治權(quán)是密切聯(lián)系在一起的。香港基本法和澳門基本法的許多條文都體現(xiàn)出這個(gè)特點(diǎn)：

（1）在涉及國(guó)防與外交等事務(wù)方面，兩部基本法第14條第1款在規(guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)管理特別行政區(qū)防務(wù)時(shí)，第2款接著規(guī)定特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)維持社會(huì)治安。這是因?yàn)榉绖?wù)可以分為外部防務(wù)和內(nèi)部防務(wù)，而內(nèi)部防務(wù)就是社會(huì)治安的維持問題。?第13條第1、2款規(guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)并在特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)處理外交事務(wù)，第3款規(guī)定中央人民政府授權(quán)特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)，等等。這是因?yàn)閷?duì)外事務(wù)在本質(zhì)上與外交事務(wù)是不能截然分開的。

（2）中央有些直接行使的權(quán)力，與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是結(jié)合在一起的，它們共同構(gòu)成一個(gè)整體制度。如香港基本法第45條和澳門基本法第47條規(guī)定特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。這就是說，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，是由兩部分構(gòu)成的，先在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，在此基礎(chǔ)上再報(bào)中央人民政府任命，在正常情況下缺乏其中一個(gè)環(huán)節(jié)，行政長(zhǎng)官無法產(chǎn)生。又如全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)兩部基本法附件一第7條和附件二第3條的解釋里?，確立了“政改五步曲”的修改程序，即推動(dòng)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改，必須由行政長(zhǎng)官向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告（第一步），全國(guó)人大常委會(huì)確定是否進(jìn)行修改（第二步），立法會(huì)以三分之二多數(shù)通過政府提出的修改方案（第三步），行政長(zhǎng)官同意（第四步），全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案（第五步），在這五個(gè)修改步驟中，全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力和特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官、政府和立法會(huì)的權(quán)力交錯(cuò)行使，互相推動(dòng)整個(gè)修改程序的前行，這充分說明了在此過程中中央直接行使的權(quán)力和特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是交錯(cuò)結(jié)合在一起行使的。

（3）在中央授予特別行政區(qū)行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)方面，基本法明確規(guī)定了中央的有關(guān)監(jiān)督權(quán)力。如香港基本法第17條第1款規(guī)定特別行政區(qū)享有立法權(quán)，第2款和第3款同時(shí)規(guī)定立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；香港基本法第158條明確規(guī)定基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，同時(shí)授權(quán)特別行政區(qū)法院有權(quán)對(duì)基本法進(jìn)行解釋，然而，法院若在審理案件時(shí)需要對(duì)基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋，法院在引用該條款時(shí)，應(yīng)以全國(guó)人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)；等等。

第二，全面管治權(quán)與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)的區(qū)別在于：特別行政區(qū)高度自治權(quán)是根據(jù)基本法形成的，而中央的全面管治權(quán)是先于基本法的權(quán)力，是基于主權(quán)恢復(fù)行使而形成的權(quán)力。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)本身就源于全面管治權(quán)，全面管治權(quán)有對(duì)高度自治權(quán)依法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。這兩種權(quán)力是相輔相成的，不能將兩者對(duì)立起來。特別行政區(qū)政治體制之所以不能被稱為是一種“三權(quán)分立”的政治體制，其核心就在于這里不止“三權(quán)”，這里還有中央的權(quán)力。如兩部基本法規(guī)定立法會(huì)在兩種情況下有權(quán)迫使行政長(zhǎng)官辭職：（1）因兩次拒絕簽署立法會(huì)通過的法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)仍以全體議員三分之二多數(shù)通過所爭(zhēng)議的原案，而行政長(zhǎng)官在三十日內(nèi)拒絕簽署；（2）因立法會(huì)拒絕通過財(cái)政預(yù)算案或關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)仍拒絕通過所爭(zhēng)議的原案。?但是，如果出現(xiàn)這兩種情況而行政長(zhǎng)官堅(jiān)持不辭職的，那怎么辦？那就需要中央介入，免去行政長(zhǎng)官職務(wù)。這就是說，特別行政區(qū)的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，是基于中央授權(quán)而來而并非本身所固有，是有限而不是完整自足的，而且離開了中央的權(quán)力介入，無法達(dá)成孟德斯鳩所說的“權(quán)力互相制約”?。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)本身就是在中央全面管治權(quán)的范圍下運(yùn)作的。

第三，特別行政區(qū)的某種具體權(quán)力必須依照基本法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作和行使，而不能利用高度自治權(quán)的概念對(duì)特別行政區(qū)的某種權(quán)力作無限擴(kuò)大理解；同樣，全面管治權(quán)是對(duì)中央對(duì)特別行政區(qū)享有的權(quán)力在憲制上的一種抽象表達(dá)，具體行使權(quán)力時(shí)，要落實(shí)到某項(xiàng)條文、某個(gè)機(jī)構(gòu)、某種職權(quán)及某種程序。中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，亦是依法行使的。香港基本法和澳門基本法的許多條文，都有“中央管理的事務(wù)”“中央人民政府管理的事務(wù)”“特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務(wù)”“不屬于自治范圍內(nèi)的法律”“基本法自治范圍內(nèi)的條款”等表述。如：

（1）“中央管理的事務(wù)”：立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，全國(guó)人大常委會(huì)在征詢基本法委員會(huì)意見后，如認(rèn)為該法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回的法律立即失效?。

（2）“中央人民政府管理的事務(wù)”：法院在審理案件時(shí)需要對(duì)基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋?。

（3）“基本法自治范圍內(nèi)的條款”：全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)法院在審理案件時(shí)對(duì)基本法關(guān)于特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋?。

（4）“特別行政區(qū)依照基本法自行管理的事務(wù)”：中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務(wù)?。

（5）“不屬于自治范圍內(nèi)的法律”：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和特別行政區(qū)政府的意見后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，列入附件三的法律應(yīng)限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他依照本法規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律。?

這里都有明確的“中央管理的事務(wù)”或“中央人民政府管理的事務(wù)”的表述。如果基于全面管治權(quán)的錯(cuò)誤理解，認(rèn)為全面管治權(quán)就是全面接管特別行政區(qū)所有事務(wù)，將香港基本法、澳門基本法第17條和澳門基本法第143條第3款、香港基本法第158條第3款所指的“事務(wù)”理解為是特別行政區(qū)內(nèi)部所有的事務(wù)，那么，上述條文的設(shè)置就會(huì)失去意義。第17條和第143條這些條文也不需要在此“事務(wù)”后面再加上“中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款”。

這些規(guī)定說明，基本法對(duì)中央直接行使的權(quán)力和特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有相對(duì)明確的規(guī)定。對(duì)于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央已經(jīng)通過基本法明確授出，這就說明特別行政區(qū)對(duì)于高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)，有自行處理的權(quán)力，對(duì)于這種自行處理的權(quán)力，中央基于主權(quán)恢復(fù)行使而形成的全面管治權(quán)有監(jiān)督的權(quán)力。而中央對(duì)授出的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，有些已經(jīng)被基本法所明確規(guī)定，有些則需要根據(jù)“一國(guó)兩制”的實(shí)踐，運(yùn)用憲法和基本法的有關(guān)規(guī)定及其精神，予以探索而進(jìn)一步建立機(jī)制。

四、全面管治權(quán)的理論價(jià)值和實(shí)踐意義

全面管治權(quán)概念的提出，有重要的理論創(chuàng)新意義和理論指導(dǎo)價(jià)值，更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有助于我們進(jìn)一步準(zhǔn)確理解特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是怎樣得到主權(quán)授權(quán)而形成的，有助于進(jìn)一步正確理解中央和特別行政區(qū)的關(guān)系及端正中央和特別行政區(qū)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的順利實(shí)施和成功實(shí)踐。

第一，全面管治權(quán)是對(duì)單一制國(guó)家憲法理論的創(chuàng)新和發(fā)展。我國(guó)憲法學(xué)理論以往沒有提出全面管治權(quán)的概念，憲法學(xué)教科書在論述單一制國(guó)家中央和地方關(guān)系時(shí)，通常僅講到地方接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方不能脫離中央而獨(dú)立，地方的權(quán)力來自中央的授權(quán)。?這些論述僅從地方角度入手，而沒有運(yùn)用全面管治權(quán)的概念來分析單一主權(quán)國(guó)家里中央和地方的關(guān)系。必須指出的是，在單一制國(guó)家里，中央才有此種全面管治權(quán)，而在聯(lián)邦制國(guó)家里，其聯(lián)邦對(duì)屬邦無此種全面管治權(quán)。全面管治權(quán)的概念可以作為區(qū)別單一制和聯(lián)邦制的一個(gè)重要特征。

第二，我國(guó)是單一制國(guó)家，中央對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的所有地方，都有此種全面管治權(quán)。即使我國(guó)授權(quán)香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，我國(guó)亦對(duì)香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)具有全面管治權(quán)。我國(guó)對(duì)香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的全面管治權(quán)既包括中央自身直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。中央對(duì)授予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，還具有監(jiān)督的權(quán)力。全面管治權(quán)與高度自治權(quán)不僅不矛盾，而且相輔相成，本身就是一個(gè)整體。應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度來理解和探索特別行政區(qū)治理體系的完善和鞏固。

第三，全面管治權(quán)是對(duì)中央權(quán)力在總體上的概括表達(dá)，本身并不是一項(xiàng)具體的職權(quán)。中央對(duì)特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)，并不是說中央可以隨心所欲地行使全面管治權(quán)，而是說中央必須嚴(yán)格按照憲法和基本法的有關(guān)規(guī)定及其精神行使全面管治權(quán)，即應(yīng)當(dāng)也只能依法行使全面管治權(quán)。中央對(duì)于已經(jīng)授予特別行政區(qū)行使的權(quán)力，非經(jīng)法定的撤銷或變更程序，就不能隨意中止、廢止和干預(yù)此項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作。尤其是中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督，必須是依法監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步促進(jìn)全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。這就要進(jìn)一步探索特別行政區(qū)的治理體系，建立健全與基本法實(shí)施相關(guān)的制度建設(shè)，尤其需要促進(jìn)中央有關(guān)管治機(jī)制的解凍、配套和建設(shè)等問題。

①這三處分別出現(xiàn)在：（1）白皮書第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”首段，“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力”；（2）第二部分第一小節(jié)“中央依法直接行使管治權(quán)”第一段，“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權(quán)和憲制責(zé)任，有效管治香港特別行政區(qū)”；（3）第五部分“全面準(zhǔn)確理解和貫徹‘一國(guó)兩制’方針政策”第一小節(jié)第一段：“中華人民共和國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)?！痹凇丁耙粐?guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書英文本中，全面管治權(quán)被翻譯成overall jurisdiction及comprehensive jurisdiction。

②2010年9月13日，喬曉陽先生在給“香港特區(qū)政府常任秘書長(zhǎng)研修及訪問團(tuán)”所作的講座——“中央對(duì)香港具有的憲制權(quán)力及其實(shí)踐”中，將中央對(duì)香港的憲制權(quán)力分為十個(gè)方面，其中第一個(gè)方面就是“中央對(duì)香港具有全面的管治權(quán)”。

③［法］讓·博丹：《主權(quán)論》，李衛(wèi)海、錢俊文譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第26頁。

④［美］惠頓：《萬國(guó)公法》，［美］丁韙良譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第27～28頁。

⑤張知本：《憲法論》，上海：上海法學(xué)編譯社，1933年，第6～9頁。

⑥高望來：《大國(guó)談判謀略——中英香港談判內(nèi)幕》，北京：時(shí)事出版社，2012年，第51頁。

⑦廖承志：《我們一定要收回香港》（1983年1月12日），見《廖承志文集》（下），香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，1990年。

⑧然而，關(guān)于這種意義上的治權(quán)內(nèi)涵，其與主權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，卻鮮有深入的系統(tǒng)研究。董立坤等：《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，北京：法律出版社，2014年，第18～19頁。

⑨王鐵崖主編：《國(guó)際法》，北京：法律出版社，1995年，第270～271頁。

⑩《國(guó)際法原則宣言》（1970年）。

?［英］戴維·M.沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年，第1133頁。

?見我國(guó)1982年憲法第67條第8項(xiàng)、第89條第4項(xiàng)、第104條、第110條等。

?瑞士聯(lián)邦憲法第3條。

?美國(guó)憲法修正案第10條。

?鄒平學(xué)、潘亞鵬：《港澳特區(qū)終審權(quán)的憲法學(xué)思考》，《“一國(guó)兩制”與憲政發(fā)展》（慶祝澳門特別行政區(qū)成立十周年研討會(huì)論文集），澳門：澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心，2009年。

?喬曉陽：《深入學(xué)習(xí)研討基本法，努力提高公務(wù)員素質(zhì)——在“澳門基本法高級(jí)研討班”結(jié)業(yè)典禮上的講話》，澳門：《“一國(guó)兩制”研究》，2010年第6期。?孫關(guān)龍、孫華：《關(guān)于中國(guó)古代兩種地方政制的初步研究》，澳門：《“一國(guó)兩制”研究》，2001年第9期。

?澳門基本法第87條、第88條。香港則是接受香港終審法院法官和高等法院首席法官任命或免職的備案，見香港基本法第90條。

?我國(guó)憲法第62條第2項(xiàng)和第67條第1項(xiàng)、第4項(xiàng)。

?陳端洪：《憲治與主權(quán)》，北京：法律出版社，2007年，第180頁。

?全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條及附件二第三條的解釋》（2004年4月6日）及《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（2011年12月31日）。

?澳門基本法第54條，香港基本法為52條，措辭略有不同。

?［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，申林編譯，北京：北京出版社，2007年，第68～72頁。

?香港基本法第17條和澳門基本法第17條。

?香港基本法第158條第3款和澳門基本法第143條第3款。

?香港基本法第158條第2款和澳門基本法第143條第2款。

?香港基本法第22條第1款和澳門基本法第22條第1款。

?香港基本法第18條第3款和澳門基本法第18條第3款。

?如魏定仁主編：《憲法學(xué)》，北京：法律出版社，1999年，第132頁；胡錦光、韓大元主編：《中國(guó)憲法發(fā)展研究報(bào)告（1982-2002年）》，北京：法律出版社，2004年，第102頁；莫紀(jì)宏主編：《憲法學(xué)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第230頁；等等。

［責(zé)任編輯黃樹卿］

D921.9

A

1000-7687（2016）02-0003-09

王 禹，澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授。