凌高錦

（重慶市南岸區(qū)檢察院，重慶400060）

【執(zhí)法研究】

檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督機制研究

凌高錦

（重慶市南岸區(qū)檢察院，重慶400060）

建立檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動的法律監(jiān)督,對于理順偵訴關系,順利實現(xiàn)刑罰追訴權,抑或規(guī)范公安派出所的刑事執(zhí)法行為，防止刑事偵查權的濫用,保證公民權利不受非法侵害。本文從基層檢察工作實際出發(fā),圍繞檢察機關依法開展對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督中存在的問題展開分析,并提出建立和完善檢察監(jiān)督機制的司法路徑。

刑事執(zhí)法；檢察監(jiān)督；現(xiàn)狀問題；完善路徑

2010年10月11日，最高人民檢察院印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各級檢察機關通過積極探索和工作實踐，完善對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督機制，著力規(guī)范公安派出所公正、合法、文明執(zhí)法。因此，對公安派出所刑事執(zhí)法活動中存在的刑事偵查行為不規(guī)范、刑事執(zhí)法程序不合法以及刑事執(zhí)法權使用不當?shù)葐栴}開展法律監(jiān)督也成為基層檢察機關亟待解決的重要課題。但是，由于基層檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法執(zhí)法活動的監(jiān)督尚存在監(jiān)督理念認識不充分、檢察監(jiān)督力量較薄弱、監(jiān)督手段和措施單一、監(jiān)督程序仍欠規(guī)范等問題，嚴重制約了檢察機關準確、有效、全面開展法律監(jiān)督，影響了檢察機關及時糾正違法、維護公正司法的法律效果和社會效果。[1]

一、檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的法理依據(jù)

檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，故而履行法律監(jiān)督職能，維護公平正義亦是檢察機關職責之所在。目前，在公安偵查權下移、基層派出所辦案質(zhì)量不高的司法現(xiàn)狀之下，基層檢察機關積極將法律監(jiān)督的觸角延伸至基層派出所，切實做好對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，對于提高公安派出所執(zhí)法辦案質(zhì)量，回應人民群眾對檢察服務工作的新要求具有現(xiàn)實意義。

（一）拓寬檢察機關法律監(jiān)督范圍的重要內(nèi)容

檢察機關的法律監(jiān)督視野很大程度上局限于訴訟庭審活動和案件立案偵查后的審查逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)，而對于公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督仍處于初步探索階段，監(jiān)督范圍較小、監(jiān)督力度較弱，監(jiān)督效果不理想。因此，探索將公安派出所刑事執(zhí)法活動納入法律監(jiān)督的范圍，是檢察機關積極拓寬檢察監(jiān)督范圍，強化檢察監(jiān)督職能，提升監(jiān)督效果的重要舉措。在刑事立案環(huán)節(jié)，檢察機關通過對公安派出所擬治安管理處罰的案件進行排查，實施同步跟蹤監(jiān)督，堅決預防杜絕“以罰代立、以保代刑”亂象的發(fā)生；在偵查環(huán)節(jié)，檢察機關應強化“漏罪、漏犯”的檢察監(jiān)督力度，要求公安偵查機關及時立案偵查，依法追究遺漏犯罪嫌疑人刑事責任，并監(jiān)督糾正偵查活動中的違法違規(guī)行為；在刑事強制措施、刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)，檢察機關應加強對強制措施的適用，刑罰執(zhí)行的方式等內(nèi)容的檢察監(jiān)督，堅決防止脫管漏管、違規(guī)采取強制措施或錯誤執(zhí)行刑罰等影響刑事訴訟活動和刑罰執(zhí)行效果的現(xiàn)象發(fā)生。

(二)提升檢察機關法律監(jiān)督能力的內(nèi)在要求

基層檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督常受到警力不足、時間滯后、空間局限等因素的制約，導致檢察監(jiān)督能力受限，監(jiān)督的效果也不明顯。如基層檢察院偵查監(jiān)督部門人員較少,平均每人需承擔3-4個轄區(qū)派出所的刑事執(zhí)法監(jiān)督任務，工作量之多、監(jiān)督難度之大不言而喻。同時，受制于監(jiān)督方式滯后，監(jiān)督保障機制不健全等因素的影響，基層檢察機關往往難以根據(jù)正常的刑事訴訟程序全面、及時掌握派出所刑事執(zhí)法活動的動態(tài)信息，進而難以準確、有效地實施同步監(jiān)督。因此，在努力適應法律監(jiān)督新常態(tài)下，檢察機關積極將法律監(jiān)督的“觸角”延伸至公安派出所刑事執(zhí)法活動中，既是檢察機關不斷提升法律監(jiān)督能力的具體表現(xiàn)，也是檢察機關突出強化法律監(jiān)督實效的現(xiàn)實需要。

（三）推進公安派出所規(guī)范化執(zhí)法的現(xiàn)實需要

實踐中，公安派出所承擔了相當部分的刑事案件的偵查，在刑事執(zhí)法中的地位和作用越來越突出。但監(jiān)督機制不完善、監(jiān)督措施乏力也導致公安派出所在刑事執(zhí)法活動工作中存在的諸多問題：一是個別公安派出所有案不立、違法立案、不當干預經(jīng)濟糾紛；二是部分案件在變更強制措施后，久偵不結(jié)或以“?！贝獭⒁弧氨！绷酥蝗窃谒巡?、扣押、保管、處置嫌疑人的財物環(huán)節(jié)不夠規(guī)范，導致物證、書證等證據(jù)滅失；[2]四是部分案件中存在審批手續(xù)不規(guī)范、法律文書表述不準確、訊問、詢問筆錄中有瑕疵。[3]因此，健全檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動的有效監(jiān)督，是規(guī)范公安派出所規(guī)范、文明執(zhí)法，維護基層司法公正，助力基層治理法治化的題中之義。

二、檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督存在的問題

當前，受傳統(tǒng)監(jiān)督觀念束縛、監(jiān)督范圍的狹窄、監(jiān)督手段乏力、監(jiān)督保障機制不完善等因素的影響，檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督過程中主要存在以下問題：

（一）監(jiān)督理念被動滯后，監(jiān)督積極性不高

一方面，各地基層檢察機關案多人少問題普遍存在，一個偵查監(jiān)督部門干警需定期對轄區(qū)內(nèi)多個公安派出所開展刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，監(jiān)督力量嚴重不足，監(jiān)督的積極性也不高。另一方面，基層檢察機關除重大、復雜、疑難案件依法提前介入，主動對公安派出所的刑事執(zhí)法活動進行監(jiān)督外，絕大多數(shù)刑事案件仍系由公安機關提請逮捕、移送起訴后，檢察機關通過審查案件材料發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，故而難以對公安派出所刑事執(zhí)法活動進行及時、同步、跟蹤監(jiān)督。此外，個別公安派出所辦案人員在報送材料時故意隱藏非法證據(jù)材料或偽造證據(jù)材料，客觀上為檢察機關及時監(jiān)督糾錯設置了更多盲點和困難。[4]

（二）監(jiān)督信息來源單一，監(jiān)督范圍不全面

檢察機關主要通過提前介入偵查、審查卷宗材料、召開聯(lián)席會議等方式獲取偵查監(jiān)督信息，導致對公安派出所違法采取拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強制措施的監(jiān)督滯后而流于形式、法律監(jiān)督難以做到及時、高效。如C市某基層檢察機關每月初的第一個工作日派員到轄區(qū)派出所開展巡查，雖然能夠看到派出所受理、立案、偵查案件的全部情況，但由于監(jiān)督方式粗放單一，檢查的數(shù)據(jù)量巨大，導致檢察監(jiān)督的效果不佳。由于公安派出所案件信息入網(wǎng)不及時，案件線索輸入不全面，對檢察機關查詢可能涉嫌犯罪情況或者要求提供案件材料的，有推諉拖延的情況，[5]“兩法銜接”信息共享平臺仍難以保證檢察機關從公安派出所的刑事執(zhí)法活動中及時篩選和確定有價值的案件線索,檢察監(jiān)督成為無源之水。

（三）派駐檢察配置薄弱，監(jiān)督手段較少

一方面，根據(jù)《意見》的規(guī)定，基層檢察院派駐檢察室對公安派出所刑事執(zhí)法活動，采用展開事前、事中以及事后的全面監(jiān)督的模式。雖然保證了檢察監(jiān)督范圍的最大化，但一般派駐檢察室1-2人的檢察人員配置，檢察監(jiān)督方式單一的現(xiàn)狀與對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督需投入較多人力、較強精力的要求不相匹配，嚴重掣肘了檢察機關依法履行監(jiān)督職能，糾正刑事執(zhí)法不規(guī)范、不合法行為的實際效果。另一方面，檢察機關主要是通過制發(fā)糾正違法通知書、檢察建議、要求說明立案或不立案理由等方式開展對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，但囿于監(jiān)督方式的適用范圍和適用情形缺乏明確的規(guī)定，導致實踐中具體操作較為混亂，監(jiān)督糾錯的效果欠佳。[6]

（四）法律責任保障缺失，監(jiān)督效力不足

一方面，雖然《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等法律賦予了檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動實施監(jiān)督的權力，但對于檢察機關如何實施法律監(jiān)督仍缺乏明確規(guī)定。同時，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第388條規(guī)定，人民檢察院提出的糾正意見不被接受的，應當向上一級人民檢察院報告并抄報上一級公安機關，但對于監(jiān)督的強制力、監(jiān)督的實效性也未有明確的制度性規(guī)定，導致檢察監(jiān)督制約剛性不足。[7]另一方面，檢察實務中，檢察機關對公安派出所等偵查機關不服從檢察機關監(jiān)督的，主要是通過《糾正違法通知書》、檢察建議來制約偵查機關的拒絕監(jiān)督的行為。但公安派出所等偵查機關如果拒不糾正或者拒不執(zhí)行檢察機關的決定的，檢察機關往往無計可施，檢察監(jiān)督缺乏剛性保障手段而變得可有可無，嚴重地影響了法律監(jiān)督的權威性。

三、檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督機制的司法路徑

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，增強檢察監(jiān)督的主動性

為適應《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》修改后提出的新任務、新要求，檢察機關應積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法監(jiān)督理念，提高檢察監(jiān)督的主動性和積極性。在對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督過程中，檢察機關應堅持“介入不干預、參與不越位、引導不指導”的監(jiān)督原則，強調(diào)檢察監(jiān)督過程中的引導與配合。在刑事執(zhí)法活動重大違法問題上，嚴格依法處理，堅持法律監(jiān)督的原則性和剛性；在刑事執(zhí)法活動存在瑕疵的情形下，建議規(guī)范糾正，堅持監(jiān)督的靈活性和柔性。此外，檢察機關既要糾正公安派出所在刑事執(zhí)法活動中存在的違法問題，又要肯定其執(zhí)法中的正確做法，在確保檢察機關法律監(jiān)督權威性的基礎上，增強監(jiān)督方式的可接受性，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，提高接受監(jiān)督的積極性和主動性。

（二）完善監(jiān)督機制，保障檢察監(jiān)督的規(guī)范化

一是建全案情通報工作機制。檢察機關每月應將上月審查逮捕、不批準逮捕、刑事案件立案、刑拘未報捕案件、撤案等情況向公安派出所進行信息通報。同時，開展“6組2人”監(jiān)督工作模式，定期組織1-2名干警對口聯(lián)系轄區(qū)派出所，重點對刑拘后未提捕、移訴的案件進行個案檢察，檢查內(nèi)容細化到每一份法律文書、每一次詢問訊問記錄，全面覆蓋公安派出所刑事執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)，并逐案進行登記，填寫重點案件調(diào)查表，形成完整工作資料。二是健全提前介入偵查制度。實踐證明，檢察機關對人民群眾反映強烈的、社會危害性較大的刑事案件，提前主動介入到公安派出所的刑事偵查環(huán)節(jié)，對于公安派出所有效開展刑事偵查活動，及時收集、固定案件證據(jù)，提高刑事案件辦案質(zhì)量有著重大意義。針對轄區(qū)出現(xiàn)爭議較大、社會敏感度高、社會危害性大的案件，檢察機關通過定期組織相關人員適時介入偵查，集中討論和引導，使偵查人員對于證據(jù)標準、犯罪構(gòu)成要件的認識和把握符合相關要求，提高案件質(zhì)量和刑法適用的統(tǒng)一性。[8]三是建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度。檢察機關可以通過參與現(xiàn)場勘驗、檢查、訊問、詢問、查閱證據(jù)材料、參加案件討論等方式，結(jié)合審查逮捕和提起公訴的標準，對案件定性和法律適用、取證方向和完善證據(jù)補充以及偵查活動是否違法提出意見。對不便當場發(fā)表意見的疑難復雜案件，應當及時層報部門負責人、分管檢察長，制作《重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見書》，詳細記錄聽取意見的時間、地點、方式和意見內(nèi)容等情況，并向公安機關書面反饋研究意見。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強檢察監(jiān)督科學性

檢察機關除通過提前介入偵查、調(diào)閱案卷材料、刑事執(zhí)法活動巡查等傳統(tǒng)信息獲取方式實施監(jiān)督外，應積極探索“走出去、深摸排”的監(jiān)督工作新模式，如主動聽取當事人、辯護律師、利益相關人的陳述或意見，定期翻閱“打防控主干應用系統(tǒng)”、“110網(wǎng)絡派單”數(shù)據(jù)系統(tǒng)、治安案件處置登記臺賬，加強對案件線索的監(jiān)督排查，拓展檢察機關獲取監(jiān)督信息的來源渠道。[9]對于不符合立案條件或不應追究刑事責任的案件及時、全面核查，并發(fā)出口頭或書面檢察建議，監(jiān)督公安機關依法作撤案處理；對于立案偵查后符合審查逮捕或?qū)彶槠鹪V條件的案件，主動引導公安機關及時提請逮捕或移送審查起訴；對于在法定期限屆滿后沒有解除取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住的案件，書面通知執(zhí)行地公安派出所依法解除或變更強制措施；對于專項檢查中發(fā)現(xiàn)的公安機關執(zhí)法不規(guī)范問題，及時發(fā)出書面檢察建議，督促公安機關及時予以糾正。

（四）健全責任保障，強化檢察監(jiān)督實效性

目前，相關檢察監(jiān)督的法律規(guī)定主要散見于《憲法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》以及《人民檢察院組織法》之中，但授權條文含義不明確，監(jiān)督范圍、程序設置不完善，監(jiān)督手段過于形式，缺乏強制執(zhí)行力。長期以來，對刑事執(zhí)法活動中的違法行為，檢察機關只有“建議權”、“督促權”，如向違法單位發(fā)出糾正違法通知書或者是檢察建議等，而對于不執(zhí)行監(jiān)督的機關及人員如何處理，程序上如何操作，卻沒有明確的法律規(guī)定，實踐中往往形成“你發(fā)你的建議，我搞我的決定”的尷尬局面，一定程度上損害憲法法律的權威和檢察機關的公信力。筆者認為，強化對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督效力不僅要細化檢察監(jiān)督方式，而且還要規(guī)定不履行監(jiān)督內(nèi)容的法律后果和制裁措施，提高監(jiān)督的準確性、實效性和強制力。如針對公安派出所刑事執(zhí)法行為中存在違法違規(guī)問題，檢察機關應建立案件處理追蹤走訪制度和書面征詢制度，對于公安派出所刑拘后在法定期限內(nèi)未提請逮捕或移送審查起訴等刑事執(zhí)法活動，應以書面形式將案件立案、偵查、強制措施、不提請逮捕、不移送審查起訴、撤案等情況說明清楚，由檢察機關進行書面審查和監(jiān)督；對于公安派出所在刑事執(zhí)法活動中存在濫用職權、徇私枉法等違法犯罪行為的，應將案件移送職務犯罪偵查部門立案偵查；不構(gòu)成犯罪的，檢察機關可以向紀檢監(jiān)察部門或上一級公安機關發(fā)出檢察建議，對當事人作出相應的行政或者紀律處分。

四、結(jié)語

建立健全檢察機關對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督機制，豐富了檢察機關法律監(jiān)督的憲法內(nèi)涵，延伸了法律監(jiān)督的程序觸角，將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督，將“環(huán)節(jié)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭瘫O(jiān)督”和“同步監(jiān)督”，有利于引導偵查機關不斷提高法律意識和證據(jù)意識，督促偵查機關準確立案，全面、合法收集證據(jù)，提高辦案質(zhì)量，為后續(xù)的審查逮捕、審查起訴和審判活動提供翔實、準確的證據(jù)資料，進而保障當事人合法權利和刑事訴訟活動的順利進行。

[1]孫曙生,沈小平,陳平.檢察機關對派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督的法理分析與制度構(gòu)建[J].西南政法大學學報,2011,(4).

[2]陸冬英.基層公安機關刑事執(zhí)法中存在的問題及原因剖析[J].犯罪研究,2012,(2).

[3]周方寶.派駐檢察室對公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督的三條途徑[N].檢察日報,2014-05-19.

[5]陳錄.“兩法”銜接需要調(diào)動行政執(zhí)法與司法機關力量[N].檢察日報,2012-02-21.

[6]練育強.行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境與出路[J].政治與法律,2015,(11).

[7]于麗艷,楊文.檢察機關對公安派出所監(jiān)督機制研究[J].河北法學,2012,(4).

[8]高一飛.檢察改革措施研究[M].北京:中國檢察出版社,2007.

[9]郭秋杉.論檢察機關對公安派出所監(jiān)督機制的構(gòu)建[J].學理論,2012,(6).

［編輯：李永新］

D916.3

A

1672-6405（2016）04-0054-04

凌高錦（1988-），男，陜西安康人，碩士，重慶市南岸區(qū)檢察院研究室干警。

2016-10-27