楊蕓伊

(懷化學(xué)院， 湖南 懷化 418008)

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政府執(zhí)行力的理論邏輯與機制路徑

楊蕓伊

(懷化學(xué)院， 湖南 懷化 418008)

隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，人們對政府執(zhí)行系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能力的提高寄予了更高的期望。針對我國機制墮距對政府執(zhí)行力的制約，通過完善社會管理格局以及一系列機制體系的供給，積極探尋提升政府執(zhí)行力的相應(yīng)措施。

政府執(zhí)行力；“經(jīng)濟人”假設(shè)；公共治理；委托—代理理論

一、理論分析：政府執(zhí)行力的邏輯起點

(一)公共選擇理論層面之審視

以鄧肯·布萊克、戈登·塔洛克和布坎南等為代表的公共選擇理論學(xué)派學(xué)者從“經(jīng)濟人”假設(shè)中的利己主義本性出發(fā)，對政府的行為特征進行了基本的預(yù)測，否定了政府的“公共性”?！肮策x擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生”。[1]公共選擇理論將經(jīng)濟學(xué)的方法和基本假設(shè)運用到政治與行政學(xué)研究中，開拓了政治領(lǐng)域研究的新范式，為研究提升政府執(zhí)行力開辟了全新的視角和思路。它以經(jīng)濟利益為切入點，對政府執(zhí)行力進行獨特分析，揭開了行政過程的“神秘面紗”，展現(xiàn)了影響公共政策的執(zhí)行角度、力度以及速度的真實因素，引發(fā)對官員行為的思考，使政府執(zhí)行力研究更具客觀性和可操作性。

(二)公共治理理論層面之考察

20世紀70年代以來，公共治理理論提出通過多元合作和意識形態(tài)實現(xiàn)公共權(quán)力的重新配置和政府地位、角色的重新界定，成為當(dāng)今許多國家適應(yīng)外部環(huán)境變化而選擇的一種治理形式。在我國，治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程。[2]在治理過程中，需要在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動。因此，我們有必要 “要求我們重新思考國家行動的形式和界限與市民社會的形式和界限?！瓏艺咭院畏N方式、在哪些方面應(yīng)當(dāng)變得更加負責(zé)任(accountable)？‘非國家’活動以何種方式、在哪些方面能夠民主地加以重新組織？”[3]在公共治理范式下，更多的主體將介入社會管理中，政策執(zhí)行主體日趨社會化，而政府執(zhí)行力作為聯(lián)系政府與公民社會的重要橋梁，是實現(xiàn)社會治理的基本要素。

(三)委托—代理理論層面之解析

政策執(zhí)行過程可看成是一種委托—代理關(guān)系，公民同意負責(zé)政策執(zhí)行的各級政府以其名義進行治理，但是必須忠實執(zhí)行反映委托人意志的政策?！叭绻?dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生?！盵4]委托代理理論認為，在信息不對稱條件下，代理人利用委托人的信息劣勢(information disadvantage)，通過隱藏私人信息和行動，使得交易的過程和結(jié)果偏離委托人的期望，朝著有利于代理人自身利益方向發(fā)展。[5]因此，委托—代理理論的核心問題就是通過設(shè)計監(jiān)督約束機制來規(guī)避代理人的執(zhí)行不力、虛假執(zhí)行和歪曲執(zhí)行等問題，提高政府執(zhí)行效率。

二、執(zhí)行力的乏力：機制墮距對政府執(zhí)行力的制約

在政府行政過程中，機制起著基礎(chǔ)和根本的作用。由于機制構(gòu)建尚存有諸多缺陷，現(xiàn)實中政府執(zhí)行力與其本忄旨仍存在差距，這種差距本文姑且稱之為“機制墮距”。機制墮距無疑會對政府執(zhí)行力形成制約。

(一)利益約束機制的闕如

政府及其人員具有自利動機和行為，在缺乏有效的規(guī)范約束機制下逐利行為會不斷選擇逐漸確立。在這個漸近的過程中，若缺少嚴密而強硬的制度與方式將偏差行為納入秩序的軌道，私利導(dǎo)向的行為便會通過估量價值預(yù)見，惡意歪曲、肢解相關(guān)政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差和扭曲，甚至產(chǎn)生一系列非理性的利益追求行動，表現(xiàn)為對政策與公務(wù)的抵制、敷衍、拖延執(zhí)行等，極大地削弱政府的執(zhí)行力。因此，必須強化利益約束機制，規(guī)范和約束政府及其人員的謀求私利行為。

(二)行政決策機制的偏執(zhí)

“在當(dāng)代中國，各利益群體的需要大多是由政府加以體察和認定的，并將其某些合理的利益需要轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺薄6]在少數(shù)人進行事關(guān)多數(shù)人的決策時，決策者有可能試圖按照自己的主觀愿望和價值偏好決定行政政策。如果行政決策主體結(jié)構(gòu)不合理，過程不科學(xué)，可能會導(dǎo)致行政決策偏離公共利益，有失公平，無法取得社會的廣泛認同，在執(zhí)行過程中也可能受到抵制，產(chǎn)生過多的摩擦。因此，提升政府執(zhí)行力，需要以政策公共性為突破口，使行政決策機制實現(xiàn)科學(xué)化和民主化。

(三)行政運行機制的碎片化

運行機制的碎片化嚴重制約政府執(zhí)行力，使執(zhí)行產(chǎn)生了拖延、偏差和扭曲。究其原因，主要有：一是價值的碎片化。一方面，社會管理的各參與主體有著不同的價值取向，其相互矛盾影響了政策執(zhí)行力的提升。另一方面，政策在執(zhí)行過程中缺乏競爭與溝通，公民要求無法實現(xiàn)，政策主體不能確切掌握執(zhí)行對象的情況，導(dǎo)致政府執(zhí)行力低下。二是體制的碎片化。不同層級的政府或政府部門之間，根據(jù)各自的利益，運用各種表達方式執(zhí)行上級的決策，造成執(zhí)行中的摩擦與分裂。三是執(zhí)行流程的碎片化。由于缺乏具體的執(zhí)行流程，政府的執(zhí)行往往受到價值觀、關(guān)系網(wǎng)、風(fēng)俗習(xí)慣或者執(zhí)行者的主觀意愿等非制度因素的影響和制約，出現(xiàn)了執(zhí)行過程斷層或變形的情況。價值、體制與執(zhí)行流程的碎片化，使政府管理體制蘊涵著內(nèi)在的割裂，嚴重削弱了整體的執(zhí)行力。

(四)監(jiān)督約束機制的弱化

我國現(xiàn)行的監(jiān)督制約機制對規(guī)范權(quán)力運行發(fā)揮了不可替代的重要作用，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是行政監(jiān)督體系不健全，部分監(jiān)督主體如新聞媒體、社團組織對政策執(zhí)行監(jiān)督工作較顯蒼白；行政監(jiān)督中的專門監(jiān)督機構(gòu)因受制并依賴于同級黨政，監(jiān)督的獨立性和公正性受到干擾，實效性較差；執(zhí)法監(jiān)督與行政監(jiān)督缺乏必要的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，各自為政。二是監(jiān)督約束機制流于形式，未能實時監(jiān)控。由于公民與政府之間信息不對稱，后者主動接受監(jiān)督的意愿不強，社會難以發(fā)揮實質(zhì)的監(jiān)督作用。通常“東窗事發(fā)”之后的事后監(jiān)督模式效果甚微。另外，我國目前尚未建立起制度化、常規(guī)化的全程監(jiān)督模式，削弱了監(jiān)督約束機制的威懾力，政府的執(zhí)行力大打折扣。

三、創(chuàng)新與和諧：政府執(zhí)行力的認識深化與機制路徑

(一)政府執(zhí)行力的認識深化——從傳統(tǒng)到現(xiàn)代

傳統(tǒng)的政府執(zhí)行力傾向于從強制命令來實現(xiàn)相對簡單的社會治理，將社會民眾擺在被動的地位。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府單方面已無法處理好日益復(fù)雜的社會事務(wù)。協(xié)同治理理論強調(diào)民主精神和平面關(guān)系，側(cè)重實現(xiàn)政府與公民社會之間的協(xié)調(diào)與合作。這一理論研究賦予政府執(zhí)行力新的內(nèi)涵，把新時期重視與公民社會合作的政府執(zhí)行力與傳統(tǒng)的依靠強制命令的政府執(zhí)行力區(qū)分開來，提升政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)不再是強制命令，而是政府與社會之間的協(xié)調(diào)與合作。一方面要對政府的“經(jīng)濟人”行為進行有效的規(guī)范和約束；另一方面，政府應(yīng)正確規(guī)范、引導(dǎo)和控制公民社會，對各種資源進行使用、調(diào)度和控制，有效處理社會事務(wù)，表現(xiàn)出其內(nèi)在的能力和效力。

(二)政府執(zhí)行力的機制路徑——邏輯起點的啟示

1．正視“經(jīng)濟人”假設(shè)，創(chuàng)新行政激勵約束機制

“經(jīng)濟人”的自利屬性勢必會弱化政府執(zhí)行力?！叭羰菦]有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在”。[7]結(jié)合我國政府及其人員的道德風(fēng)險現(xiàn)狀，設(shè)計合理的激勵約束機制，使政府及其人員在行為規(guī)范體系內(nèi)進行創(chuàng)造性的實踐活動，有效防止行為失范，使正當(dāng)?shù)摹八嚼钡靡约詈捅Ｗo，同時又為社會管理提供必要的物質(zhì)條件和行為框架。一是要因事設(shè)崗，以崗定薪，完善績效評估制度，建立長效化、市場化的內(nèi)部激勵機制，引導(dǎo)政策執(zhí)行者作出符合公共利益的行為選擇；二是加強對核心管理人員的約束與監(jiān)督，加強行政決策的民主化、專家化和科學(xué)化；三是強化內(nèi)部約束的執(zhí)行力，通過控制環(huán)境、風(fēng)險評價、控制活動、信息溝通，使失范行為難以發(fā)生、易于發(fā)現(xiàn)及違規(guī)責(zé)任易確認。

2．理性看待公共治理，優(yōu)化政府決策機制

公共治理范式側(cè)重于過程與實現(xiàn)目標(biāo)的方式。當(dāng)前，我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局是我們政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，是加強和創(chuàng)新社會管理的根本”。[8]公民社會參與政府的決策，是實現(xiàn)公共治理的起點，其關(guān)鍵是要將公民納入政府主導(dǎo)的社會管理體系，協(xié)調(diào)社會各方的利益訴求，使政府決策能代表最廣大人民的利益，得到社會的廣泛認同，最終得以有效執(zhí)行。具體做法如下：一是建立專家咨詢制度，提高決策科學(xué)性。凡涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的重大事項，均應(yīng)組織專家進行調(diào)查論證再作定論。二是健全決策的社會公示與聽證制度。通過民主座談會，聽證會等形式，保證公民參與，獲得公民的認同與支持，減少決策執(zhí)行阻力。三是健全決策責(zé)任制，防止決策的專斷化。應(yīng)本著“誰決策誰負責(zé)”的原則，使決策主體在決策中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保決策的群眾路線。

3．合理配置權(quán)力，整合行政運行機制

弗雷德里克森認為，“公共……強調(diào)的是，一個人從只關(guān)心自我或自我的利益發(fā)展到超越自我，能夠理解他人的利益。它意味著一個人具有這樣一種能力，它能夠理解其行為對他人所產(chǎn)生的結(jié)果?！盵9]從某種意義上說，政府與公民社會理性互動的治理結(jié)構(gòu)是社會管理的驅(qū)動和調(diào)節(jié)機制。良好的治理結(jié)構(gòu)在一定程度上能保證任何一個參與主體(包括政府內(nèi)部各組織機構(gòu))不能以犧牲其他主體的利益為代價而任意擴大自己的利益，因為他們必須對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)。良好的治理結(jié)構(gòu)還可協(xié)調(diào)各種力量忠實地、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，在社會總體利益擴大的同時實現(xiàn)自己的利益。消除行政運行機制的碎片化，整合行政運行機制，可通過科學(xué)地設(shè)定和分配權(quán)力來完成。一是建立利益整合機制，理順和協(xié)調(diào)各參與主體間的關(guān)系，讓政策執(zhí)行主體間形成競爭態(tài)勢，提高執(zhí)行質(zhì)量和效率。二是明確和劃分各級政府的權(quán)限和責(zé)任。根據(jù)業(yè)務(wù)流程確定政府的組織結(jié)構(gòu)，對各部門的管理過程進行再設(shè)計，促進政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置，減少中間環(huán)節(jié)。三是構(gòu)建規(guī)范有序的執(zhí)行流程，運用現(xiàn)代科技對計劃、資源準(zhǔn)備、試驗、實施、評估以及調(diào)整等環(huán)節(jié)進行有效的規(guī)劃，設(shè)定執(zhí)行時限，效果等，建立規(guī)范、嚴密的權(quán)力運行流程。

4．明確權(quán)力來源，強化監(jiān)督約束機制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，并且是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[10]為確保政府及其人員政策執(zhí)行的規(guī)范性，必須將政策制定及執(zhí)行的全過程都置于法制的、民主的、公開的監(jiān)督之下。一是建立健全行政監(jiān)督體系。加強行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，強化行政復(fù)議工作制度對政策執(zhí)行的約束力，確保行政內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和公正性。同時重視由黨、人大、政協(xié)以及人民群眾、新聞媒體等社會力量構(gòu)成的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。完善信訪舉報、機關(guān)效能投訴中心工作規(guī)則及相關(guān)制度，使群眾做到投訴有門。二是強化監(jiān)督職能，施行實時監(jiān)控。建立健全政策執(zhí)行監(jiān)控的一系列規(guī)章制度，完善政府信息公開制度，對政策執(zhí)行過程進行實時監(jiān)控，加大懲處力度，提高監(jiān)督效力。三是建立制度化、常規(guī)化的全程監(jiān)督模式。對整個執(zhí)行活動的計劃、資源準(zhǔn)備、試驗、實施、評估以及調(diào)整等環(huán)節(jié)進行全程跟蹤監(jiān)督，有效地發(fā)揮監(jiān)督約束機制的威懾力。

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責(zé)任編輯：楊再新

The Theoretical Logic, Mechanism and Better Ways of Improving Government Executive Ability

YANG Yun-yi

(Huaihua University, Huaihua Hunan 418008, China)

With the development of modern public administration, people have higher expectation for the improvement of government executive ability. This thesis focuses on the restrictions of institutional lag to government executive ability, attempting to explore better ways of improving government executive ability by perfecting social management pattern as well as institutional supply.

government executive ability; hypothesis of economic man; public governance; principal-agent theory

2016-06-01

楊蕓伊(1981-)，女，湖南懷化人，講師，研究方向為公共管理與治理理論。

C936

A

1674-344X(2016)09-0046-04