張 梁

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

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“大部制”改革背景下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合問(wèn)題研究

張 梁

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

當(dāng)前基層檢察院圍繞“大部制”改革開(kāi)展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合勢(shì)在必行。由于我國(guó)檢察權(quán)分解已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的形態(tài)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)具體檢察職能的主體，只能在不違反檢察規(guī)律的前提下進(jìn)行謹(jǐn)慎的微調(diào)。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政性機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)檢察綜合保障職能的主體，與前者不存在職能沖突，可以根據(jù)不同層級(jí)檢察院的實(shí)際情況進(jìn)行相對(duì)靈活的設(shè)置。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合應(yīng)適當(dāng)借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)符合檢察辦案專業(yè)化、職業(yè)化要求的非業(yè)務(wù)保障機(jī)構(gòu)，從而既有利于滿足檢察辦案的現(xiàn)實(shí)需要，又能促進(jìn)我國(guó)檢察組織制度的不斷完善。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是有利于凸顯檢察官的個(gè)體價(jià)值，有利于提高檢察官的專業(yè)化、精細(xì)化水平。

大部制；檢察機(jī)關(guān)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合

2016年1月22日，中央政法委書記孟建柱在中央政法工作會(huì)議上指出，“目前，有的地方法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多，造成司法職能碎片化”，并表示，最高法院、最高檢察院已制定省以下法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案，今年重點(diǎn)推進(jìn)設(shè)區(qū)市和縣級(jí)法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，整合基層司法資源，提高辦案質(zhì)量和效率[1]?？梢?jiàn)，基層法院、檢察院的“大部制”改革勢(shì)在必行。

筆者認(rèn)為，在全面推進(jìn)司法體制改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)在厘清以下三組基本關(guān)系的基礎(chǔ)上審慎、穩(wěn)妥進(jìn)行：一是大部制改革與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，大部門體制是否意味著所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)整合；二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與消除檢察權(quán)行使中的過(guò)度行政化的關(guān)系，大部門體制或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合能否真正破解檢察權(quán)行使的行政化、碎片化問(wèn)題；三是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與落實(shí)司法責(zé)任制的關(guān)系。從改革效果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合與檢察官辦案責(zé)任制改革的落實(shí)有沒(méi)有必然聯(lián)系。為此，本文主要圍繞上述三個(gè)基本問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)未來(lái)改革有所裨益。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的背景與現(xiàn)狀

(一)大部制改革：社會(huì)流行的組織機(jī)構(gòu)改革理念

黨的十七大報(bào)告提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！盵2]有研究者認(rèn)為，大部制是大部門體制的簡(jiǎn)稱，即在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能的重合性，從而提高行政效率，降低行政成本[3]。大部制改革本質(zhì)上并非部門的簡(jiǎn)單合并，而主要是為了解決政府部門設(shè)置過(guò)多而導(dǎo)致的職能重疊、交叉的問(wèn)題，通過(guò)適度集中行使行政權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率?！按蟛恐啤备母锾刂父骷?jí)政府實(shí)施的以精簡(jiǎn)部門、提升效能為主的組織機(jī)構(gòu)改革，目前正由國(guó)務(wù)院逐步推廣到省市一級(jí)地方政府。

雖然我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)并非行政機(jī)關(guān)，但其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革往往也被解讀為“大部制”改革。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與行政機(jī)關(guān)“大部制”改革既有明顯區(qū)別，也有共通之處。兩者的相似性在于：首先，背景相近，都是在機(jī)構(gòu)臃腫、效能不足的客觀狀況下實(shí)施的改革；其次，目的趨同，都是為了更為科學(xué)地劃分自身職能，更好地發(fā)揮自身作用，優(yōu)化資源配置，提高工作效能。雖然檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革與行政機(jī)關(guān)的“大部制”改革存在概念上的差異，但兩者的改革理念具有內(nèi)在一致性，二者的社會(huì)接受程度也幾乎沒(méi)有差異。因此，近年來(lái)，隨著“大部制”改革成為流行的機(jī)構(gòu)改革措施，檢察機(jī)關(guān)也紛紛探索“大部門”管理機(jī)制，對(duì)原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同程度的重組和整合，從而被社會(huì)各界解讀為“大部制”改革。

(二)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革及其在檢察改革中的地位

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，一般是指單位內(nèi)的具有不同分工和職責(zé)的部門，也稱內(nèi)部機(jī)構(gòu)。從中央到地方，各級(jí)檢察院都設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為檢察院和檢察官的中間紐帶，對(duì)檢察權(quán)的內(nèi)部配置產(chǎn)生重要影響，在一定程度上決定著檢察權(quán)運(yùn)行的基本形態(tài)。由于其設(shè)置體現(xiàn)檢察職能的實(shí)際分配，一定程度上會(huì)影響檢察工作的效能?？梢哉f(shuō)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)配置的形式和載體。因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置既是檢察職能內(nèi)部分工是否科學(xué)的表征，也影響到檢察職能的實(shí)際發(fā)揮和工作效率的高低。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與檢察制度的改革完善在步調(diào)上基本一致。“我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置伴隨著檢察制度的發(fā)展而不斷發(fā)展變化，經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期的初建、1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整以及2000年至今不斷改革完善等四個(gè)發(fā)展階段?！盵4]從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程看，其是作為檢察改革的一個(gè)重要方面而不斷推進(jìn)的。近二十年來(lái)，因與檢察相關(guān)的法律不斷完善，我國(guó)檢察制度基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以前并不突出的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制完善問(wèn)題成為近年來(lái)檢察改革的重要矛盾。一方面，作為檢察權(quán)運(yùn)行的組織載體，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置成為關(guān)系到檢察制度完善的一個(gè)瓶頸性問(wèn)題。另一方面，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、檢察權(quán)的定位和檢察權(quán)的內(nèi)容等諸多方面的研究成果，有待通過(guò)具體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革加以論證、落實(shí)，如當(dāng)前進(jìn)行的檢察官辦案責(zé)任制改革，就直指關(guān)系到檢察官管理體制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)前檢察改革中的許多困惑，也都與檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題相關(guān)[5]。這在某種程度上表明我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革在檢察改革中的地位極其重要。

二、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本原則與可采模式

客觀來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在總體上是合理的，但也存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在地方特別是基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多且不夠規(guī)范兩個(gè)方面，影響到檢察權(quán)的統(tǒng)一、高效行使。因此，對(duì)于如何解決地方檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的突出問(wèn)題，似可仿照行政機(jī)關(guān)實(shí)行的“大部制”改革，大幅度整合和統(tǒng)一內(nèi)部機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)所謂的扁平化管理。然而，當(dāng)前各試點(diǎn)檢察院圍繞此目標(biāo)開(kāi)展的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)統(tǒng)籌和有序引導(dǎo)，僅僅是在滿足自我實(shí)用需求這一局部情境下進(jìn)行的改革，發(fā)生違背司法規(guī)律、檢察工作規(guī)律的問(wèn)題在所難免。

(一)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

2001年中央批準(zhǔn)的《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》規(guī)定：一是依法獨(dú)立行使檢察權(quán)原則，二是精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，三是優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)原則，四是實(shí)事求是、因地制宜原則[4]，這也是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)堅(jiān)持的原則。還有人把全面履行法律監(jiān)督職能、檢察一體、檢察官相對(duì)獨(dú)立、內(nèi)部制約原則、加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門精簡(jiǎn)非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、地縣兩級(jí)人民檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置因地制宜作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)思想和六大原則[5]。

綜上可知，精簡(jiǎn)是最為直接、認(rèn)可度最高的原則，表明檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革中普遍強(qiáng)調(diào)的大部制改革的精神是相適應(yīng)的。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革也凸顯出自己獨(dú)特的價(jià)值取向，如“依法獨(dú)立行使檢察權(quán)原則”，其既體現(xiàn)出檢察機(jī)構(gòu)改革要注重整體職能的發(fā)揮，又體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)去行政化趨專業(yè)化的獨(dú)特價(jià)值目標(biāo)。而對(duì)檢察官相對(duì)獨(dú)立、內(nèi)部制約、檢察一體等原則的強(qiáng)調(diào)，也反映出檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革在注重整體效能提高的同時(shí)，也注重檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的遵從和對(duì)檢察制度科學(xué)化的塑造，意圖通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革激發(fā)檢察權(quán)行使主體——檢察官的積極性，從而增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)整體的法律監(jiān)督能力，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更好地履行職能。因此，精簡(jiǎn)和效能原則是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本原則，而全面履行法律監(jiān)督職能、檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)與檢察一體相互協(xié)調(diào)、因地制宜等原則是重要導(dǎo)向和必然要求。

(二)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)采取的基本模式

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，必須在科學(xué)分解、配置檢察權(quán)的基礎(chǔ)上和在強(qiáng)化檢察官的主體性方面尋找理論基礎(chǔ)和實(shí)踐突破。在中國(guó)特色檢察制度框架下，全面履行法律監(jiān)督職能、健全檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和消除內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的過(guò)度行政化、強(qiáng)化檢察官的相對(duì)獨(dú)立性應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要考慮的重要因素，這既是健全和完善我國(guó)檢察制度的必然要求，也是順應(yīng)司法規(guī)律的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成，正是在上述要求和需要的直接影響下，當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，采取的主要是加強(qiáng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的方式。這樣的改革思路不僅符合我國(guó)檢察制度改革的宏觀要求，也貼近基層檢察工作的實(shí)際需求，即通過(guò)資源配置性的機(jī)構(gòu)調(diào)整，將人力資源向一線辦案部門傾斜，以優(yōu)化、增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的整體效能。

三、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題——以重慶Y區(qū)為例

(一)重慶Y區(qū)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的主要做法

2005年4月，重慶市Y區(qū)檢察院在試行檢察人員分類管理改革中，按照突出業(yè)務(wù)部門、精簡(jiǎn)綜合部門的原則，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為職務(wù)犯罪偵查局、刑事檢察局、訴訟監(jiān)督局、政治部、檢察事務(wù)部、檢察長(zhǎng)辦公室，形成“三局二部一室”模式。2011年，根據(jù)相關(guān)要求增設(shè)了未成年人刑事檢察局，并按規(guī)定設(shè)置了監(jiān)察室，形成了目前的“四局二部二室”模式。

考察重慶市Y區(qū)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，不難發(fā)現(xiàn)，該院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是大大減少了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，內(nèi)設(shè)部門由之前的20余個(gè)縮減為8個(gè)，避免了綜合后勤部門人員過(guò)多的情況，增強(qiáng)了業(yè)務(wù)部門的辦案力量。目前該院行政人員僅占全院在編人員的9%，保證了91%的檢察工作人員投入辦案一線，有效化解了案多人少的矛盾。二是通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行整合，明確了業(yè)務(wù)部門的分工，避免了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的交叉，從而提高了檢察辦案效率；同時(shí)，由于行政人員減少而行政工作量有所增加，檢察行政工作的效率也不斷提高，一人多崗的高強(qiáng)度鍛煉和提高了行政人員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)出了一批優(yōu)秀的檢察行政人員。三是通過(guò)取消大量中層領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制，淡化了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化色彩，進(jìn)一步突出了檢察官的辦案主體地位。四是在目前我國(guó)檢察官的工資待遇仍然與行政級(jí)別掛鉤的大環(huán)境下，在取消中層領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的同時(shí)，仍然保留檢察官的行政級(jí)別。

(二)重慶Y區(qū)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的可借鑒之處

對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆纸馀c整合，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的理論基礎(chǔ)。重慶市Y區(qū)檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，采取加強(qiáng)主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)非主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的一般模式。該院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要依據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的三項(xiàng)基本職權(quán)進(jìn)行設(shè)置和調(diào)整、歸并，即將作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)分為職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三項(xiàng)，從而將業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置為職務(wù)犯罪偵查局、刑事檢察局、訴訟監(jiān)督局三個(gè)部分。需要指出的是，該院未成年人刑事檢察局是為試點(diǎn)未成年人專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)改革而按上級(jí)要求設(shè)置的?？陀^上說(shuō)，按照這樣的思路調(diào)整業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅能夠精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，也體現(xiàn)了對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)基本職能的把握。

需要說(shuō)明的是，該院在整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、弱化行政管理色彩的同時(shí)，也通過(guò)推行檢察人員分類管理改革和檢察官辦案責(zé)任制改革，突出檢察官的辦案主體地位，遵循司法規(guī)律管理檢察業(yè)務(wù)和檢察官。一方面，通過(guò)建立在適當(dāng)?shù)穆毮芊纸饣A(chǔ)上的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，與我國(guó)行政機(jī)關(guān)大部制改革的價(jià)值取向一致，即適當(dāng)分解法律監(jiān)督職能，基本按照案件流程的標(biāo)準(zhǔn)劃分業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，如分為偵查、公訴、訴訟監(jiān)督等主要部門[4]。另一方面，確立檢察官辦案責(zé)任制，采取“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的方式確定業(yè)務(wù)和責(zé)任分工，把檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能設(shè)置與檢察官的職權(quán)配置結(jié)合起來(lái)，凸顯“檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)”，有助于履行檢察職能。

針對(duì)非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，該院總的思路是實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效，更多體現(xiàn)出檢察一體所要求的上命下從。重點(diǎn)圍繞行政事務(wù)管理、檢察隊(duì)伍管理、檢務(wù)保障管理三項(xiàng)職責(zé)，整合工作性質(zhì)相同或相似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，突出檢察管理對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的保障作用[6]。該院對(duì)非業(yè)務(wù)部門進(jìn)行了深度整合，如由檢察長(zhǎng)辦公室承擔(dān)行政事務(wù)管理等職責(zé)，整合機(jī)要文秘、檢察委員會(huì)、案件管理、檢察調(diào)研、人民監(jiān)督等工作；由政治部承擔(dān)隊(duì)伍管理職責(zé)，整合人事、教育培訓(xùn)、黨務(wù)宣傳等工作。在減少過(guò)多、過(guò)細(xì)設(shè)置的部門的同時(shí)，把分散管理的人員集中到幾個(gè)部門統(tǒng)一管理，將多個(gè)部門的各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝粋€(gè)部門內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有效破解了原來(lái)檢察行政部門過(guò)多、權(quán)責(zé)脫節(jié)、忙閑不均、人浮于事、推諉扯皮等弊端，工作流程更加通暢，工作效率迅速提高。這樣既整合了人力資源和信息資源，又減少了職能交叉，還干警全局觀念得到增強(qiáng)。

(二)重慶Y區(qū)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題

雖然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為重慶Y區(qū)檢察院的檢察工作科學(xué)發(fā)展注入了新的活力，但也面臨著一些迫切需要解決的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合有可能削弱內(nèi)部監(jiān)督。雖然該院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合中基本上是以檢察職能的劃分為主要標(biāo)準(zhǔn)的， 將檢察權(quán)分為偵查、公訴、訴訟監(jiān)督權(quán)三大類而調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但該院在行使公訴權(quán)的刑事檢察局中，卻實(shí)行了“捕訴合一”機(jī)制。對(duì)此，有人認(rèn)為，基于我國(guó)檢察監(jiān)督職能的訴訟化特點(diǎn)， 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵從訴訟規(guī)律，捕、訴職能合并行使有違程序公正，不利于檢察機(jī)關(guān)訴訟環(huán)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)督制約，因此，批準(zhǔn)逮捕和起訴職能宜分開(kāi)設(shè)置而不能合二為一。Y區(qū)檢察院刑事檢察局采取捕訴合一的方式，值得商榷。有人擔(dān)憂，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合后，之前不同部門分工負(fù)責(zé)的工作改由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部監(jiān)督制約更多是轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)，有可能使內(nèi)部監(jiān)督流于形式，致使執(zhí)法辦案工作出現(xiàn)偏差。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合難以應(yīng)對(duì)司法改革帶來(lái)的矛盾。一方面，盡管Y區(qū)檢察院確立了檢察官在檢察院的中心地位，以及以檢察官為中心的崗位考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，但是目前檢察官晉升與行政職級(jí)晉升是在各自不同軌道上運(yùn)行的，行政職級(jí)待遇不與檢察官崗位直接掛鉤，故內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合后檢察官的職業(yè)地位需要相關(guān)制度保障。另一方面，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，大量?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)撤銷；實(shí)行員額制后，大批檢察人員無(wú)法進(jìn)入檢察官員額，只能留在檢察行政和檢察輔助崗位，在有限的幾個(gè)中層領(lǐng)導(dǎo)崗位可以競(jìng)爭(zhēng)的情況下(Y區(qū)檢察院每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)僅保留一正一副兩個(gè)中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù))，職業(yè)發(fā)展空間將十分有限，這無(wú)形中會(huì)影響到檢察業(yè)務(wù)綜合保障工作的順利開(kāi)展，一定程度上不利于司法責(zé)任制的推行。

四、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)反思與展望

從根本上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置只有符合檢察權(quán)的合理分解，才能保障檢察職能得到充分發(fā)揮。當(dāng)前我國(guó)檢察權(quán)分解已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的形態(tài)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)具體檢察職能的主體，只能在不違反檢察規(guī)律的前提下進(jìn)行謹(jǐn)慎的微調(diào)。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政性機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)檢察綜合保障職能的主體，與前者不存在職能沖突，可以根據(jù)不同層級(jí)檢察院的實(shí)際情況進(jìn)行相對(duì)靈活的設(shè)置。

(一)刑事檢察部門應(yīng)捕訴合一還是捕訴分離？

在理想狀態(tài)下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)兼顧公正和效率兩種價(jià)值，但是在具體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案上很難做到兩者兼顧，很多時(shí)候難免有所側(cè)重。當(dāng)兩種價(jià)值原則發(fā)生沖突時(shí)，必須將檢察權(quán)的公正行使原則當(dāng)屬首要價(jià)值。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以檢察權(quán)的科學(xué)配置作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)和導(dǎo)向，故內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循以下原則：首先，一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以行使一個(gè)或兩個(gè)以上的檢察職能，一個(gè)檢察職能可以由一個(gè)或兩個(gè)以上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使；其次，一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不行使過(guò)多的檢察職能，特別是不能由同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使兩項(xiàng)以上存在相互監(jiān)督制約關(guān)系的職能。

以重慶Y區(qū)檢察院的捕訴合一機(jī)制為例，批捕權(quán)和公訴權(quán)兩種職權(quán)由同一機(jī)構(gòu)行使，在一個(gè)案件中，自始至終都由同一名辦案人員承擔(dān)審查批捕和公訴工作，雖然看似能夠消除所謂的“重復(fù)勞動(dòng)”，但實(shí)踐表明，這一機(jī)制對(duì)辦案效率的提升并不十分明顯，也不符合現(xiàn)代訴訟規(guī)律和檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約原則。提高檢察辦案效率和盡量減少司法資源的消耗并非檢察司法活動(dòng)最重要的價(jià)值目標(biāo)，從某種角度上說(shuō)，不同主體的“重復(fù)勞動(dòng)”和適當(dāng)?shù)乃痉ㄙY源投入本來(lái)是實(shí)現(xiàn)公平正義的客觀需要。捕訴合一機(jī)制雖然有簡(jiǎn)化檢察權(quán)運(yùn)行環(huán)節(jié)、節(jié)約檢察人力資源等優(yōu)點(diǎn)，但可能帶來(lái)不同的檢察官主體內(nèi)部角色混亂的困境，從而違背訴訟規(guī)律和檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約原則。這也啟示我們，如果檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革忽視司法規(guī)律，輕率地合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，盡管會(huì)取得某一方面的效果，但可能違背檢察工作的整體價(jià)值。

(二)非業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合還是進(jìn)一步細(xì)分？

檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以檢察權(quán)的科學(xué)劃分為基本依據(jù)和導(dǎo)向，并為檢察權(quán)的規(guī)范高效運(yùn)行提供保障。隨著各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)日益呈現(xiàn)出專業(yè)化、精細(xì)化的態(tài)勢(shì)，對(duì)具體的檢察職能進(jìn)行分解和整合頗有必要。檢察業(yè)務(wù)的專業(yè)化和精細(xì)化，雖然強(qiáng)調(diào)檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化和精英化，但由于檢察官是專業(yè)的法律官，不可能對(duì)于法律之外的知識(shí)樣樣精通。這一悖論啟示我們，應(yīng)當(dāng)通過(guò)非檢察業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)和精細(xì)劃分，來(lái)強(qiáng)化非檢察業(yè)務(wù)部門的專業(yè)化保障作用，而不是讓專業(yè)從事法律判斷的檢察官將有限的精力投入其他可通過(guò)輔助機(jī)構(gòu)進(jìn)行保障的工作，如設(shè)置專門的司法會(huì)計(jì)、檢察技術(shù)、金融證券等檢察事務(wù)官、檢察技官崗位或者部門?？紤]到這一點(diǎn)，當(dāng)前對(duì)于檢察機(jī)關(guān)非業(yè)務(wù)部門的整合，就必須保持足夠的慎重。

過(guò)去在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置較為混亂，較多時(shí)候并沒(méi)有體現(xiàn)檢察權(quán)的科學(xué)配置，而是出于行政管理、安撫人心的需要。其原因主要在于當(dāng)前的檢察官管理體制不夠科學(xué)，檢察官的身份和職業(yè)保障與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)唇齒相依、難以分離，以致各級(jí)檢察機(jī)關(guān)難免以實(shí)用主義為導(dǎo)向，存在增設(shè)而不是合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，這是當(dāng)前對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合的最大阻力。從實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革困難重重，有的試點(diǎn)單位因?yàn)閾?dān)心影響干部的職級(jí)待遇、影響干警的工作積極性而不愿意整合機(jī)構(gòu)，或者雖按照新的要求采取整合動(dòng)作，但現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)暫時(shí)不撤。

然而，構(gòu)建“多檢種聯(lián)合作戰(zhàn)”大兵團(tuán)發(fā)展模式的檢察組織形式演進(jìn)趨勢(shì)，可能使我們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以由被動(dòng)局面變?yōu)榉e極主動(dòng)。在檢察官“單兵作戰(zhàn)”的傳統(tǒng)辦案模式已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代犯罪情勢(shì)之發(fā)展[7]，檢察業(yè)務(wù)日益呈現(xiàn)出專業(yè)化、精細(xì)化的情境下，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)檢察辦案部門的專業(yè)輔助和綜合保障而進(jìn)一步優(yōu)化非業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)疑是合理的。這要求，一方面，按照符合現(xiàn)代檢察制度發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)檢察職能更有效發(fā)揮的要求，對(duì)現(xiàn)有非業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行更加科學(xué)的整合；另一方面，適當(dāng)借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)符合檢察辦案專業(yè)化、職業(yè)化要求的非業(yè)務(wù)保障機(jī)構(gòu)，從而既有利于滿足檢察辦案的現(xiàn)實(shí)需要，又能促進(jìn)我國(guó)檢察組織制度的不斷完善。

(三)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與檢察官管理制度改革是何種關(guān)系？

地方人民檢察院特別是基層人民檢察院，其主要角色是辦案機(jī)關(guān)，因而需要特別強(qiáng)調(diào)其行使檢察職能的科學(xué)性和高效性。然而，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科學(xué)性和高效性的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，很大程度上依賴于檢察官的角色定位、檢察官與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在司法責(zé)任制改革和檢察官辦案責(zé)任制改革的背景下，檢察官的相對(duì)獨(dú)立成為檢察改革的核心所在，其實(shí)現(xiàn)不僅依賴檢察制度的深層次變革，也依賴檢察機(jī)構(gòu)組織體系的完善或重構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)的司法責(zé)任制改革是以檢察官制度變革為核心的改革，對(duì)當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革具有重大指導(dǎo)意義。

因此，當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，不僅要關(guān)注其與檢察官制度改革的關(guān)系，而且應(yīng)當(dāng)圍繞檢察官制度改革凸顯其配套制度，體現(xiàn)服務(wù)和促進(jìn)功能。從微觀角度而言，以檢察人員分類管理和檢察官員額制為主要舉措的改革不宜單兵突進(jìn)，應(yīng)輔之以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等措施的整體性思考。檢察機(jī)關(guān)在全局性改革框架下實(shí)施的司法責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)保證其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能行使與檢察官的相對(duì)獨(dú)立能夠協(xié)調(diào)一致，在本質(zhì)上能夠以檢察官為基本元素或單元來(lái)運(yùn)行檢察權(quán)力。

檢察官是檢察權(quán)運(yùn)行的基本載體，也是檢察組織的基本單元，未來(lái)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是有利于凸顯檢察官的個(gè)體價(jià)值，有利于提高檢察官的專業(yè)化、精細(xì)化水平。

[1]邢世偉.中央推進(jìn)法院檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革提高辦案效率[N].新京報(bào),2016-01-23.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[G].北京：人民出版社,2007:34.

[3]黃尹,劉勇進(jìn).我國(guó)大部門體制改革中的問(wèn)題探討[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(3).

[4]徐鶴喃,張步洪.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(1).

[5]鄧思清.檢察權(quán)內(nèi)部配置與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(2).

[6]汪建成,王一鳴.檢察職能與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(1).

[7]萬(wàn)毅.三個(gè)特征凸顯檢察制度發(fā)展的東亞模式[N].檢察日?qǐng)?bào),2016-03-29.

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2016-08-12

重慶市人民檢察院2014年度檢察理論研究重大課題“檢察官辦案責(zé)任制改革研究”(CQJCY2014A01)；最高人民檢察院檢察技術(shù)信息研究中心基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“檢察官辦案責(zé)任制改革視角下的統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件完善研究”(201505)

張梁(1985-)，男，河南南陽(yáng)人，司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室助理檢察員，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心兼職研究員，從事司法制度研究。

D926

A

1008-7966(2016)06-0114-04