胡 巍

〔河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001〕

宏觀經(jīng)濟(jì)

稅收宏觀調(diào)控政策的選擇和運(yùn)用

胡 巍

〔河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001〕

稅收宏觀調(diào)控政策是當(dāng)今國際社會處理政府與市場關(guān)系的重要手段。由于受多種因素的影響，其實(shí)施效果也存在較大的差別。因而稅收宏觀調(diào)控政策運(yùn)用及其選擇應(yīng)當(dāng)綜合考量影響稅收政策實(shí)施效果的諸多因素，并與其他經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)一致。這些因素既包括客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對稅收政策的要求，也包括稅制本身的完善和稅收政策與其它經(jīng)濟(jì)手段。

宏觀調(diào)控;宏觀經(jīng)濟(jì)政策;稅收政策的選擇;稅收宏觀調(diào)控政策的運(yùn)用

引言

稅收政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策重要組成部分，一直是國際社會處理政府與市場關(guān)系的重要手段。尤其是上世紀(jì)80年代以來，受經(jīng)濟(jì)滯漲和通貨膨脹的影響，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)增長，稅收政策作為宏觀調(diào)控的基本方式在西方國家被廣泛運(yùn)用，新興市場國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期也十分重視發(fā)揮稅收政策的作用，并取得了良好的效果。作為新興市場經(jīng)濟(jì)國家之一的中國，經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡，雖然這一過程是否完成還存在一定的爭論，但其建立市場經(jīng)濟(jì)的努力有目共睹，同樣在建立和完善市場經(jīng)濟(jì)的過程中，稅收政策作為宏觀調(diào)控政策的重要內(nèi)容和重要的經(jīng)濟(jì)手段，始終被中國政府予以關(guān)注并頻繁使用，*中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院稱：2014年國務(wù)院39次常務(wù)會議，有20次直接涉及稅收。參見《2014：宏觀調(diào)控大轉(zhuǎn)身 稅收政策戲份重》，載《中國稅務(wù)報(bào)》2014年12月26日。日益成為政府對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本方式?？v觀中國改革開放30余年的歷史，在其宏觀調(diào)控的諸多方式中，稅收政策無疑是最重要的手段之一，從改革開放初期的以工商稅制和涉外稅制建設(shè)(外商投資和外國企業(yè)所得稅法)為核心的過渡時期的稅收法制建立，到1993年稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整以及進(jìn)入21世紀(jì)后的一系列稅制改革，無不彰顯著政府利用稅收政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的信心，同時也表明中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到市場經(jīng)濟(jì)的過程中的稅收政策的變化。隨著當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著新的挑戰(zhàn)，以“新常態(tài)”為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的新變化對稅收政策的制定與實(shí)施提出了新的要求，因此，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“新常態(tài)”并制定與之相適應(yīng)的稅收政策？如何評價稅收政策的實(shí)施效果？如何處理稅收政策與其他宏觀調(diào)控措施之間的協(xié)調(diào)關(guān)系？如何確定稅收調(diào)控與稅收法制之間的關(guān)系？制定稅收政策應(yīng)當(dāng)考慮的因素有哪些？等等，是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處于“新常態(tài)”形勢下急需解決的問題。本文立足于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”背景，結(jié)合我國政府實(shí)施稅收政策的狀況，探討稅收宏觀調(diào)控政策運(yùn)用的基本規(guī)則，以期對我國稅收法制建設(shè)和完善政府宏觀調(diào)控制度提供有益的意見和建議。

一、問題的提出(宏觀經(jīng)濟(jì)背景——新常態(tài))

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展取得了巨大的成就，創(chuàng)造了中國社會前所未有的物質(zhì)成果和精神文明，但隨著經(jīng)濟(jì)與社會的高速發(fā)展，促生中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要素也發(fā)生了較大的變化，中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展步入一個新的階段，呈現(xiàn)出新常態(tài)。

所謂經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的新常態(tài)是指中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動；政治生活進(jìn)入新階段，政治生態(tài)、執(zhí)政環(huán)境進(jìn)一步改觀，群眾路線教育實(shí)踐活動不斷深入；中國社會發(fā)展進(jìn)入了新階段，中國社會建設(shè)呈現(xiàn)出新常態(tài)，社會治理體制不斷創(chuàng)新，社會主義法治建設(shè)全民推進(jìn)，人與人之間的關(guān)系更加和諧，分享改革開放的成果，人民生活水平進(jìn)一步提高；中國文化發(fā)展也進(jìn)入了一個新階段。但不容忽視的是，隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，原有的經(jīng)濟(jì)增長方式、社會治理模式、人才培養(yǎng)及教育模式等也面臨著較大的調(diào)整。因此，在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“新常態(tài)”背景下，原有的宏觀調(diào)控政策也將發(fā)生重大變化。一方面，由于新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速換擋回落，以往人們所期待的經(jīng)濟(jì)高速增長模式將會被中低增長速度所取代。*中速經(jīng)濟(jì)增長并不意味著經(jīng)濟(jì)增長的低速度。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速過快，其經(jīng)濟(jì)總量也積累到了一定的程度，經(jīng)濟(jì)基數(shù)大幅度增加，因此，雖然經(jīng)濟(jì)增幅放緩，但實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長總量仍然相當(dāng)可觀。這一變化就要求政府在宏觀調(diào)控目標(biāo)的選擇上堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，一方面要清醒地認(rèn)識到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下選擇切實(shí)有效的宏觀調(diào)控措施減緩經(jīng)濟(jì)增速增長放緩的慣性，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)過渡和適度增長，要有憂患意識，切不可盲目樂觀。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從過去的傳統(tǒng)粗放型轉(zhuǎn)為高效率、低成本、可持續(xù)發(fā)展模式，與此相適應(yīng)，在宏觀調(diào)控方面必須將轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放在更加突出的位置，創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，不搞強(qiáng)刺激、大調(diào)整，而是堅(jiān)持區(qū)間調(diào)控，調(diào)控定力更強(qiáng)，抓住經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，調(diào)控發(fā)力更準(zhǔn)；不搞頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而是堅(jiān)持“統(tǒng)籌調(diào)控”，統(tǒng)籌穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，通盤考慮應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，調(diào)控效力更久。

二、宏觀調(diào)控政策與稅收政策的關(guān)系

所謂宏觀調(diào)控政策是指政府運(yùn)用政策、法規(guī)、計(jì)劃等手段對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)以保證國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，是市場經(jīng)濟(jì)條件下彌補(bǔ)市場失靈的有效手段，也是當(dāng)今國際社會普遍采用的處理政府和市場關(guān)系的重要手段。其基本目的是通過一系列的法律、經(jīng)濟(jì)乃至于行政的手段和方法規(guī)范市場行為，保障市場主體的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會資源的最佳配置，最終促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府宏觀調(diào)控的手段既包括法律手段，也包括經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，是綜合手段的運(yùn)用。而在眾多的宏觀調(diào)控手段中，經(jīng)濟(jì)手段無疑是當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的手段。一方面國家通過立法為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供良好的法治環(huán)境，但法律固有的機(jī)制及其穩(wěn)定性并不能完全反應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求及其迅速變化的經(jīng)濟(jì)形勢，法律作用的滯后性明顯不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場主體的客觀訴求。另一方面，特定的經(jīng)濟(jì)利益始終是影響市場主體行為選擇的重要因素，市場主體的逐利性，恰恰給政府通過給予和減少經(jīng)濟(jì)利益的辦法實(shí)現(xiàn)對社會資源的調(diào)控和配置提供了便利條件。加上政府采用經(jīng)濟(jì)手段的成本較低(相對立法)和行使行政權(quán)力的便捷性，政府也愿意，甚至追求通過經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)以實(shí)現(xiàn)社會的資源配置*縱觀整個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，無一不是在市場和政府之間的關(guān)系問題上進(jìn)行著激烈的競爭。從上世紀(jì)30年代西方發(fā)達(dá)國家全面“介入”社會經(jīng)濟(jì)生活，到社會主義國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，無不彰顯著政府對市場的控制達(dá)到了前所未有的高度。。在眾多的經(jīng)濟(jì)手段中，稅收政策的運(yùn)用無疑是最主要的手段之一。如果說從政府全面介入社會經(jīng)濟(jì)生活到上世紀(jì)70年代，政府主要是采用行政手段干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的話，那么，從上世紀(jì)80年代中葉開始，肇始于美國、蔓延到整個國際社會，包括發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家及其欠發(fā)達(dá)國家的稅制改革浪潮則明顯地反映了國際社會開始主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，尤其是稅收手段對社會資源進(jìn)行配置的調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變*這種轉(zhuǎn)變不僅僅是反映了發(fā)達(dá)國家在探索在經(jīng)濟(jì)全球化背景下的政府與市場關(guān)系，同時也反映了新興市場經(jīng)濟(jì)國家在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)軌”的過程中如何正確處理政府與市場的關(guān)系問題。。在中國改革開放的30余年歷史中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能逐漸的由管理職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)職能上來，在強(qiáng)調(diào)社會主義市場經(jīng)濟(jì)是“法治經(jīng)濟(jì)”*以往采用的概念是“法制經(jīng)濟(jì)”為了與十八屆四中全會關(guān)于“依法治國”的表述一致，采用了“法治經(jīng)濟(jì)”一詞。的同時，政府對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控也逐漸的由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到主要以經(jīng)濟(jì)手段對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控上來。且以貨幣金融政策和財(cái)稅政策為主，使之構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的兩大政策支柱*作者認(rèn)為，當(dāng)今政府與市場的關(guān)系可以簡單概括為在“法治經(jīng)濟(jì)”的條件下，政府運(yùn)用宏觀金融政策和財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，構(gòu)成當(dāng)今經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的“兩條腿”。其中，金融為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供信貸支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而財(cái)政則為基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、民生等提供資金支持。。

三、稅收宏觀調(diào)控政策的實(shí)證分析——以房產(chǎn)稅為例(重慶、上海)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，財(cái)稅政策逐漸成為處理政府和市場關(guān)系的主要方式。如果說從改革開放初期(過渡時期)稅制體系的建立是為了適應(yīng)對內(nèi)改革，對外吸引外資的需要，那么，上世紀(jì)90年代大規(guī)模的稅制改革和新稅制的建立以及隨后進(jìn)行的一系列稅制改革，則主要體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的訴求和政府實(shí)施宏觀調(diào)控，以經(jīng)濟(jì)手段配置資源的方式選擇，并取得了良好的效果。然而，由于經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性和稅收政策與相關(guān)宏觀調(diào)控手段之間需要良好的協(xié)調(diào)以及稅收政策本身存在的法制性、靈活性等特點(diǎn)，稅收政策的選擇及其實(shí)施效果仍存在諸多的限制性條件，以近年來在上海、重慶實(shí)施的房產(chǎn)稅為例，其稅收調(diào)控的效果同樣引起了學(xué)者們的關(guān)注，且不論其兩市《關(guān)于進(jìn)行對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》和《房產(chǎn)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》是否符合稅收法定的基本要求*新浪網(wǎng)：《稅法教授聯(lián)名上書全國人大 房產(chǎn)稅改革的合法性受質(zhì)疑》，網(wǎng)址：http://wh.jiaju.sina.com.cn 2011年02月22日09:53，2015年10月22日訪問。，但其實(shí)施效果則明顯受到質(zhì)疑*全麗雯、周凱：《上海重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果不顯著》，載《中國青年報(bào)》2013年06月14日。。甚至國家稅務(wù)總局原副局長、聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長許善達(dá)在“清華—財(cái)經(jīng)現(xiàn)代政府與公共治理論壇”上也明確表示，“2011年開始在重慶、上海試點(diǎn)的房產(chǎn)稅已經(jīng)失敗，已經(jīng)被本屆財(cái)政部、建設(shè)部廢棄”*金彧：《許善達(dá):房地產(chǎn)稅三年內(nèi)難出臺》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/house/cz/2014-03-18/c_119813432.htm，2015年10月22日訪問。。時值房地產(chǎn)稅納入全國人大常委會立法規(guī)劃之際，學(xué)者們?nèi)詫墒袑?shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)的效果存在明顯的疑問，甚至明確指出房產(chǎn)改革試點(diǎn)實(shí)際上已經(jīng)失敗*新華社：《上海重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)四年影響不大出臺房地產(chǎn)稅有三大難點(diǎn)》，載《東方早報(bào)》2015年8月10日。。其兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)究竟如何，簡要分析如下：

1.兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)的目的

從兩市《房產(chǎn)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定來看，在兩市實(shí)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)的目的是“為進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅制度，合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源?！逼鋬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括四個方面：

(1)完善房產(chǎn)稅制度。我國房產(chǎn)稅雖幾經(jīng)變革，但作為地方稅開征的效果并不理想，無論是在將其作為地方財(cái)政收入的主體稅種方面，還是在籌集財(cái)政收入、公平收入分配、正確引導(dǎo)住房消費(fèi)、有效配置房地產(chǎn)資源方面等都存在許多問題。因此，兩市的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)帶有明顯的為將來房地產(chǎn)稅的的推出進(jìn)行“試水”的特點(diǎn)，以期為將來房地產(chǎn)稅立法提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并使之成為保障地方財(cái)政收入的重要支柱。

(2)合理調(diào)節(jié)收入分配。由于近年來，尤其是2006年以來，我國房產(chǎn)價格呈現(xiàn)明顯的上揚(yáng)態(tài)勢，投資與消費(fèi)規(guī)模日益擴(kuò)大，成為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，但由于分配公平問題沒有得到很好地解決，也造成了極為明顯的兩極分化，收入差別進(jìn)一步加大。試點(diǎn)希望通過對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅初步解決兩極分化的問題。

(3)正確引導(dǎo)住房消費(fèi)。隨著居民收入的增加和房地產(chǎn)消費(fèi)引導(dǎo)存在的問題，加上居民投資渠道單一，房產(chǎn)已經(jīng)成為中國居民主要的投資和消費(fèi)渠道。這種投資和消費(fèi)在很大程度上對促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較好的作用，但也帶來了較大的風(fēng)險，其中，連續(xù)的房地產(chǎn)價格上漲蘊(yùn)藉了極大的市場風(fēng)險。試點(diǎn)的目的之一是希望通過征稅控制一定的市場風(fēng)險，縮小投資與消費(fèi)規(guī)模，進(jìn)而控制房價的過快上漲。

(4)有效配置房地產(chǎn)資源。居住權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，但由于社會分配的不均、市場與政府調(diào)節(jié)不到位、投資與消費(fèi)的理性參與有待提高等因素的影響，房地產(chǎn)資源并未得到充分利用，房地產(chǎn)資源閑置、浪費(fèi)問題比較突出，嚴(yán)重影響了社會資源的使用效率。兩市開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)的目的之一就是通過稅收政策達(dá)到房地產(chǎn)資源的有效利用，減少資源閑置和浪費(fèi)。

2.實(shí)施效果及其評價

從2011年，上海、重慶實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)以來，雖然其稅收要素的規(guī)定存在一定差別，但總體內(nèi)容差別不大。就其幾年來的實(shí)施效果來看，并未達(dá)到預(yù)期的目的。其原因是多方面的：

(1)稅收范圍過窄。從兩市規(guī)定的房產(chǎn)稅征收范圍來看，其房產(chǎn)稅的征收主要是居民在兩市購買的第二套住房，且給予了一定的面積減免，而非居民購買的房產(chǎn)相對居民來說其數(shù)量本就有限，因而其稅收收入也就無足輕重。

(2)稅收征管模式難以保證稅收。由于我國稅收的征管模式主要是以企業(yè)為主要納稅人設(shè)計(jì)的，就個人征稅或者以個人為對象的申報(bào)制度存在較多的問題，雖然房產(chǎn)稅的征收可以參考和借用房屋登記的有關(guān)信息，但與稅收征管法的規(guī)定尚有相當(dāng)?shù)木嚯x，也同樣影響了房產(chǎn)稅試點(diǎn)的效果。

(3)計(jì)稅依據(jù)不確定。以上海市為例，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)為參照應(yīng)稅住房的房地產(chǎn)市場價格確定的評估值，評估值按規(guī)定周期進(jìn)行重估。但由于我國(包括上海市)房地產(chǎn)評估機(jī)制并不健全，以此作為計(jì)稅依據(jù)存在諸多的不確定性，所以，“試點(diǎn)初期，暫以應(yīng)稅住房的市場交易價格作為計(jì)稅依據(jù)。”使得稅收計(jì)稅依據(jù)存在一定的不確定性。最后，限購政策的實(shí)施也制約了稅收政策的調(diào)節(jié)效果。

(4)最后的結(jié)論。上海、重慶兩市實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)并未達(dá)到預(yù)期的目的，在完善房產(chǎn)稅制度，合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源方面還都有待于進(jìn)一步改進(jìn)。當(dāng)然，如果從更深層次性的稅收動機(jī)出發(fā)和考量，兩市房產(chǎn)稅的實(shí)施目的與抑制2006年以來過度的房價上漲不無關(guān)系，但實(shí)際效果并不突出，兩市的房價仍處于穩(wěn)步的上漲狀態(tài)*2015以來，上海市委書記韓正多次在公開場合指出“上海房價已經(jīng)很高”，控制房價是上海調(diào)控房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要目標(biāo)。在10月9日的會議上，他還把減少對房地產(chǎn)的依賴，提到了對城市、對市民和對未來負(fù)責(zé)的高度。參見，新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20151015/044923478981.shtml，2015年9月20日訪問。。

四、影響稅收宏觀調(diào)控政策的制約性因素分析

正如前述，稅收宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇是政府針對不同的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實(shí)際情況作出的選擇，受其客觀與主觀因素的影響，制約稅收政策實(shí)施的因素很多，大體上包括以下幾點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)因素

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響市場經(jīng)濟(jì)的因素也越來越多，既包括市場的外部因素，如政治體制、重大事件，也包括市場本身的因素。如何在紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下正確認(rèn)識市場發(fā)展的基本規(guī)律，本身就需要大智慧。加上不同主體之間的眾多利益糾葛，其宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇就顯得日益復(fù)雜。如上述兩市的房地產(chǎn)改革試點(diǎn)，雖然其立法宗旨是“為進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅制度，合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費(fèi)，有效配置房地產(chǎn)資源”，但其主要目的還是希望通過房產(chǎn)稅的開征抑制日益瘋漲的房地產(chǎn)價格，擠出房地產(chǎn)泡沫，為房地產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展提供政策支持。但實(shí)際上，由于受到諸多因素的影響，如地方財(cái)政收入的穩(wěn)定及其增長、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展、不發(fā)生較大的經(jīng)濟(jì)變動等，在實(shí)施稅收政策的同時，與此相關(guān)的措施并不配套，甚至與此相悖。如房地產(chǎn)調(diào)控，雖然政府明確表示希望房地產(chǎn)價格穩(wěn)中有降，但其政策措施中又包含了諸多鼓勵房地產(chǎn)發(fā)展的矛盾措施。在金融政策方面，一方面緊縮銀根，控制對房地產(chǎn)的信貸規(guī)模，但另一方面則允許民間投融資制度的發(fā)展，通過民間投融資為地產(chǎn)業(yè)提供資金支持，帶來了諸多的問題。加上公積金貸款優(yōu)惠政策的推出和地方政府降低甚至放開商品房限購政策，實(shí)際上政府調(diào)控房價的措施并沒有收到實(shí)際的效果，近年來房地產(chǎn)價格一直是呈現(xiàn)逐步上揚(yáng)態(tài)勢。其中除維護(hù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的因素外，也不乏利益分配的因素影響，因?yàn)?993年稅制改革以來，稅權(quán)及稅收利益大部分集中在中央一級，造成地方財(cái)力與其事權(quán)極不匹配，陷入“土地財(cái)政”危機(jī)，如果房地產(chǎn)價格過于下降而導(dǎo)致的地方財(cái)力不足問題將會日益凸顯，因而其政策選擇不得不考慮地方財(cái)政的實(shí)際收入問題。

2.稅收政策與其它宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)

稅收政策實(shí)際上是通過稅收杠桿的作用來達(dá)到調(diào)節(jié)和控制市場的目的。但政府可資運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)杠桿并非稅收一種。信貸、物價、工資、折舊、成本等也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本措施。但由于各種宏觀調(diào)控措施所發(fā)揮的作用以及政府的選擇不同，其實(shí)施效果也存在較大的差別，加上政策制定還存在“政出多門”的情形，各種調(diào)控措施之間的矛盾與沖突時有發(fā)生。但總體上來講，各種宏觀調(diào)控措施應(yīng)協(xié)調(diào)一致地體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的目的，避免由于諸多宏觀調(diào)控措施的使用而產(chǎn)生矛盾和沖突。實(shí)際上上述房地產(chǎn)調(diào)控的例子也恰好說明的宏觀經(jīng)濟(jì)政策出現(xiàn)矛盾會影響經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果。

3.稅制完善和稅收法定

稅收法定以及稅制是否完善也是影響稅收政策實(shí)施效果的重要因素。一般來講，稅收制度應(yīng)當(dāng)遵循稅收法定主義原則，課稅要素法定、課稅要素明確和程序法定，避免稅收制度和政策的頻繁變動、調(diào)整影響稅收的穩(wěn)定性和權(quán)威性。但由于市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，加上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的影響和政府權(quán)力行使的慣性(減少制度約束的權(quán)力，包括權(quán)力濫用)，其稅收權(quán)力往往被授予政府來行使*我國目前大量的稅收立法為“授權(quán)立法”，極大地影響了稅法的效力，也破壞了稅法的權(quán)威性。，這一做法雖然有助于政府利用稅收的靈活性調(diào)控經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮稅收政策的積極作用，但與稅收法定主義原則存在著明顯的沖突，極大地影響了稅收政策的發(fā)揮和實(shí)施效果。與此同時，稅收制度的本身存在的不協(xié)調(diào)及其稅制的復(fù)雜性也影響了稅收政策的實(shí)施效果*目前我國稅制中最突出的問題是不同所有制之間和不同地區(qū)之間的差別性、歧視性、區(qū)域性稅收政策，直接導(dǎo)致稅負(fù)不盡公平。。

五、最佳稅收宏觀調(diào)控政策運(yùn)用的路徑選擇

1.正確處理稅收職能的關(guān)系

一般認(rèn)為，稅收職能包括籌集財(cái)政收入、宏觀調(diào)控、公平收入分配以及經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等方面。其中，籌集財(cái)政收入是稅收固有的職能，是稅收制度的核心職能。因?yàn)槎愂毡旧碚腔趪衣毮艿膶?shí)現(xiàn)和滿足國家職能實(shí)現(xiàn)所需要的物資條件而產(chǎn)生的國家參與社會產(chǎn)品分配和占有社會財(cái)富的手段。因此，只有在滿足政府財(cái)政需要的前提下才能考慮稅收其它方面的職能。因而稅收宏觀調(diào)控政策的選擇和運(yùn)用應(yīng)當(dāng)在首先保障稅收籌集財(cái)政收入職能實(shí)現(xiàn)的前提下實(shí)施。當(dāng)然，政府籌集財(cái)政收入的過程也是政府參與社會產(chǎn)品與財(cái)富分配的過程，其結(jié)果必然改變不同主體占有財(cái)富的比例關(guān)系，這種分配同樣也會影響納稅人行為的選擇，但與稅收宏觀調(diào)控作為積極的宏觀調(diào)控手段的運(yùn)用相比較，顯然是處于次要的地位。因而，瓦格納提出的保證政府財(cái)政收入的稅收財(cái)政政策原則不無道理。

2.正確處理稅收調(diào)控政策職能與稅收公平之間的關(guān)系

稅收公平原則是由英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密最早提出并系統(tǒng)加以闡述的稅收首要原則。所謂稅收公平是指不同納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)程度的比較：納稅人條件相同的納同樣的稅，條件不同的納不同的稅。因此，公平是相對于納稅人的課稅條件說的，不單是稅收本身的絕對負(fù)擔(dān)問題。在現(xiàn)代法治思想的指導(dǎo)下，稅法公平原則不僅僅體現(xiàn)在稅法創(chuàng)制過程中對稅收公平的一種確認(rèn)，使其上升為法律上的原則，更重要的是稅法公平原則的貫徹與實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閺母旧险f，即使是能夠真實(shí)反映稅收公平原則的最好的稅法，也只能是法律條文上的公平，即形式意義上的公平。要使這種形式上的公平轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中生動具體的事實(shí)上的公平，才能說公平原則真正成為了稅法的基本原則。關(guān)于稅法公平原則的實(shí)現(xiàn)，和稅法的實(shí)現(xiàn)一樣需要一整套稅法的實(shí)現(xiàn)機(jī)制來完成。在此原則指導(dǎo)下，稅收宏觀調(diào)控政策的運(yùn)用必須消除影響稅收公平的因素，如我國目前存在的各種稅收地方立法、區(qū)域稅收政策、諸多的稅收優(yōu)惠等是導(dǎo)致稅收不公平的主要因素，應(yīng)在實(shí)踐中逐步加以消除。

3.正確處理稅收調(diào)控政策職能與稅收效率的關(guān)系

稅收效率問題，是稅收學(xué)中與公平問題同等重要的原則問題。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨指出：判斷一個良好稅收體系的“第一標(biāo)準(zhǔn)是公平?！诙€重要標(biāo)準(zhǔn)是效率?！?【美】斯蒂格利茨、沃爾什著，黃險峰、張帆 譯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版。那么，什么是稅收效率?多數(shù)稅收學(xué)家認(rèn)為，所謂稅收效率是政府向企業(yè)和個人征稅不但是收入分配，也是資源轉(zhuǎn)移，是對市場所決定的資源進(jìn)行重新配置。所以，稅收對資源的重新配置既會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率或效益提高，也會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失。此外，稅收效率還包括稅收的行政效率。因此，政府在選擇稅收作為宏觀調(diào)控政策時必須充分考慮稅收政策的效用，堅(jiān)持稅收中性，避免由于稅收政策造成效率損失*事實(shí)上由于多種因素的影響，我國稅收宏觀調(diào)控政策在堅(jiān)持稅收中性、不影響納稅人從事經(jīng)濟(jì)活動的選擇、避免稅收效率損失方面存在較多的問題。稅收扭曲比較嚴(yán)重。。與此同時，稅收政策的運(yùn)用還應(yīng)當(dāng)考慮稅收的行政效率和納稅人的遵從成本。

4.稅收政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)手段的協(xié)調(diào)

稅收政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)是指在稅收政策之外，政府往往會選擇其他經(jīng)濟(jì)手段，諸如信貸、財(cái)政支出、物價、成本、折舊等宏觀經(jīng)濟(jì)措施對經(jīng)濟(jì)實(shí)施調(diào)控，而這些不同的宏觀調(diào)控措施由于體制的原因(如不同政府部門制定)，或者由于對經(jīng)濟(jì)形勢的認(rèn)知存在偏差，或者由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段調(diào)控目標(biāo)的變化等因素，往往會導(dǎo)致不同的宏觀調(diào)控措施之間存在矛盾和沖突，因此，政府在實(shí)施稅收宏觀調(diào)控措施時應(yīng)當(dāng)注意與其他宏觀調(diào)控措施之間的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮不同宏觀調(diào)控措施的積極作用，避免由于調(diào)控措施的矛盾與沖突造成不必要的管理成本提高和浪費(fèi)。

結(jié)語

總之，稅收宏觀調(diào)控政策的運(yùn)用直接決定了不同階段經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的走向，具有引導(dǎo)、管理和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)法與社會發(fā)展的重要價值。因此，政府在選擇稅收宏觀調(diào)控政策時應(yīng)取慎重的態(tài)度，綜合評價稅收政策目標(biāo)、價值取向及其實(shí)施效果，充分考量影響稅收政策實(shí)施效果的障礙和消極因素，并與相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)一致，同時遵循經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的總體目標(biāo)。

(責(zé)任編輯：劉 陽)

2016-09-02

胡巍(1964-)，男，河南蘭考人，河南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向主要為經(jīng)濟(jì)法、稅法和金融法。

10.3969/j.issn.2096-2452.2016.05.001

F812.42

A

2096-2452(2016)05-0001-06