李明堃

英治時期之香港公民社會

李明堃

本文梳理香港公民社會之形成與發(fā)展，并分析港英政府治理公民社會之策略與經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，香港公民社會有“二元式社會”之制度沉淀，亦有“地位”組織、“階級”組織、“政團”三類組織之歷史累積，而此三類組織似沿先“地位”組織，之后“階級”組織，再后“政團”之軌跡先后出現(xiàn)；港英政府亦有份成立、推動及發(fā)展部分公民社會組織；英治150年間，香港公民社會愈趨龐大、復(fù)雜、多元、分化，并且逐漸形成“中心”與“邊緣”公民社會對立分化之格局；期間港英政府以“用”和“管”兩大策略并結(jié)合“威壓”“酬報”與“榮譽”三種權(quán)力手段治理公民社會。

公民社會管治港英政府政團街坊會壓力團體

香港公民社會，即政府及市場以外，由同鄉(xiāng)會、地區(qū)居民組織、工會、商會、志愿機構(gòu)、互助組織、教會組織及政團等團體組織所構(gòu)成的社會政治空間，非今日始有。本文梳理香港公民社會之形成與發(fā)展、解釋其組成與結(jié)構(gòu)，并分析港英政府治理公民社會之經(jīng)驗與策略。

一、香港公民社會的形成和發(fā)展

香港公民社會的形成和發(fā)展可以劃分為三個主要階段：第一階段由19世紀中葉英軍占領(lǐng)香港至1941年太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)；第二階段由日軍戰(zhàn)敗香港重光至1997年英國人下旗歸國；第三階段由中國恢復(fù)對香港行使主權(quán)成立香港特別行政區(qū)至今。本文集中分析第一和第二這兩個階段的香港公民社會。

第一階段的香港公民社會要講“二元式社會”①——華人和非華人（主要為歐籍人）——內(nèi)兩個公民社會的形成和發(fā)展。

香港的華人公民社會肇始于傳統(tǒng)民間組織，以宗教、鄉(xiāng)誼、地域及方言等共同身份或文化認同團結(jié)和組織成員。最早成立且最具規(guī)模的民間組織要數(shù)富商盧亞貴和譚亞財于1847年創(chuàng)立的文武廟。文武廟除供信眾祭祀祈福之外，亦擔負“管理華人社會公益事業(yè)”②及“仲裁糾紛”③等功能。

由商賈領(lǐng)袖出頭，并以傳統(tǒng)文化或慈善公益等不惹政治猜疑的名目成立，這種公民社會的組織模式證實可行：華人社群用自己的資源為民眾提供服務(wù)，不涉公帑；政府接受，民眾支持；而社團領(lǐng)袖亦贏得社會地位和聲望。政府、華人民眾及社團領(lǐng)袖各得其所。

循此模式，文武廟之后，更練團（1866）、南北行公所（1868）、東華醫(yī)院（1872）及保良局（1878）等公民社會組織相繼成立，其中又以東華醫(yī)院的創(chuàng)立最具標志性。成立典禮上，“殷商富賈之東華總理，捐得清廷官銜，穿上清朝官服，拖翎戴頂，以華人領(lǐng)袖之身份，與港府官員和洋商周旋”。④而港督親臨主持落成典禮，標志著東華醫(yī)院的地位和一眾商賈領(lǐng)袖的士紳角色贏得港英政府的認可和肯定。由文武廟至東華醫(yī)院，加上比較小型的街坊會，華人公民社會逐漸發(fā)展出一套“管理自身事務(wù)的機制”。⑤

德國社會學家韋伯（Weber）以“地位”“階級”和“政團”三個概念形容三大類具有不同目的、成員構(gòu)成和社會基礎(chǔ)的社會政治群體。⑥“地位”群體由具有相同身份地位的成員組成，以促進其共同利益為主要目的；“階級”是由相同階級處境者構(gòu)成，具有相同經(jīng)濟利益并以實現(xiàn)更大經(jīng)濟利益為目的；“政團”的目的，乃贏取政治權(quán)力。早期的香港華人公民社會組織，可以說，主要為“地位組織”（status organizations）——富商借文武廟和東華醫(yī)院這樣的組織彰顯其士紳地位，又以士紳的身份和角色與港英政府周旋、下以對華人民眾。公民社會組織為商賈提供向上社會流動的階梯，⑦而士紳文化，即“精英家長式”的態(tài)度和行為，重視社會和諧穩(wěn)定和對權(quán)威的恭敬順從⑧亦成為早期華人公民社會的主導(dǎo)文化。

至19世紀末20世紀初，士紳會社獨領(lǐng)風騷的局面逐漸被打破，華人公民社會變得更加復(fù)雜多元。

第一，同鄉(xiāng)會館乘時而起。19世紀70年代香港人口不過十四五萬，20世紀初增至50萬；華人人口則由十三四萬倍增至48萬。⑨人口增加主要源于內(nèi)地移居香港的人口?！按韽V東、福建各地邑的同鄉(xiāng)會館、公所開始建立。19世紀90年代已有幾個，到1911年以后，更像雨后春筍般地出現(xiàn)。其目的在聯(lián)絡(luò)同鄉(xiāng)感情，互助合作，促進同鄉(xiāng)利益，對新移民的同鄉(xiāng)提供服務(wù)，對內(nèi)地的家鄉(xiāng)提供協(xié)助。”⑩這些同鄉(xiāng)會館，包括旅港四邑商工總會（1911）、旅港番禺工商會所（1910）、清遠公所（1913）等?！暗?913年1月，香港已有十六個同鄉(xiāng)會所代表內(nèi)地各地邑?！?

第二，“階級組織”萌發(fā)。由于經(jīng)貿(mào)發(fā)展，華人的經(jīng)濟力量日漸壯大。他們擁有大部分香港房地產(chǎn)，發(fā)展大型企業(yè)（如1891年成立的大成機器造紙有限公司和1877年創(chuàng)立的廣協(xié)隆船廠等），又拓展大型百貨零售（如澳洲華僑馬應(yīng)彪于1900年創(chuàng)辦的先施公司及郭樂、郭泉兄弟于1907年創(chuàng)辦的永安公司等）及銀行業(yè)務(wù)（如1918年創(chuàng)立東亞銀行）等。一個包括商人、工業(yè)家、銀行家與律師、醫(yī)生等專業(yè)人士的富裕華人資產(chǎn)階級逐漸成型，代表其利益的會社組織亦應(yīng)運而生。繼“華商公局”（1900）及“華人總商團”（1912）之后，商界人士再組成一更具代表性、有1500個會員的“華商總會”（1913），成員“包括各邑商會、各種行會與商行。華商總會儼然成為一個廣泛代表商界的組織，取得社會領(lǐng)導(dǎo)地位”。?當時，英皇御準香港賽馬會（1884）和香港會所（1881）這樣的上流社會會所由洋人把持和壟斷，華人即使富裕、有地位也不得其門而入。華人資產(chǎn)階級于是成立中華游樂會（1912）、南華體育會（1910）、香港中華基督教青年會（1901）等會所組織，建立“他們專享的社交天地”，?穿著得體西服，以紳士淑女姿態(tài)出入這些彰顯其地位與財富的高級會所。

第三，工會興起。早期的香港甚少純由工人組成的工會組織。工人之間的群體，主要以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)。以卸貨苦力的“咕哩”為例，他們由內(nèi)地來港投靠同鄉(xiāng)，“人生路不熟，生活和工作都得依靠鄉(xiāng)里”，?同鄉(xiāng)工頭將雇工帶到自己的“咕哩館”（或稱“散仔館”）居住，“憑著掌握咕哩工作和生活的代理權(quán)，而得到操控的權(quán)力”。?又以海員為例，海員可經(jīng)“包工館”（由包工頭與輪船公司合伙經(jīng)營）或“君子館”（由包工頭設(shè)立）介紹工作，中間受包工頭榨取?！盀榱艘乇苷ト?，許多海員自己集資籌辦互助性的‘兄弟館’（‘民主館’），失業(yè)海員可暫住館內(nèi)，日后找到工作才償還食宿費。香港有一百余間‘兄弟館’，多是按籍貫組合”?。至第一次世界大戰(zhàn)后，通貨膨脹，民生凋弊，勞資矛盾加上工人生活窮困，逐漸引發(fā)工人之間的階級意識。階級意識抬頭，結(jié)合內(nèi)地方興未艾的民族主義運動，推動了香港工運和工會的發(fā)展。機器工人先組成“中國研機書塾”（1990），之后改稱“中國機器研究總會”（1910），至1920年正式成立“香港華人機器總工會”?！翱偣庇谕?月發(fā)起罷工爭取增加工資，有26個企業(yè)6000名機器工人參加罷工。罷工贏得勝利，資方大幅度增加工資。罷工啟發(fā)其他行業(yè)工人，“數(shù)月之內(nèi)，涌現(xiàn)出112個新的行會組織。其中81個是純由工人組成的近代工會，隨時準備以集體行動來爭取勞工權(quán)益”。?海員本來沒有工會，只有一“慈善社”，翌年，“中華海員工業(yè)聯(lián)合總會”亦告成立。新興香港海員工會組織，包括海員工會和機器總工會，旋即卷入兩場接踵而至的大型抗爭運動：海員大罷工（1922）和省港大罷工（1925～1926）。這兩次大罷工沖擊港英政府管治之外，在華人公民社會內(nèi)亦形成“中心”?——接近政治權(quán)力、認同政治權(quán)威、支持建制的精英、組織和力量，主要包括商賈精英及商會組織等——與“邊緣”——被權(quán)力中心排斥、不認同政治權(quán)威、不支持建制的社團組織和政治力量，主要包括工會和代表基層民眾的組織——分化對立的格局?！爸行摹迸c“邊緣”公民社會對立分化之基本格局于茲形成，延續(xù)至今。

第二次世界大戰(zhàn)前的香港社會，是一個種族歧視嚴重、華洋界限森嚴的“二元式社會”?！岸缴鐣眱?nèi)，華人與洋人各有其公民社會組織。洋人一方面在香港“翻版”家鄉(xiāng)的制度和組織，如于1884年成立“英皇御準香港賽馬會”，1846年成立香港會所，1844年及1846年先后設(shè)立共濟會維多利亞島及泄蘭會所?等；另一方面，又借傳道活動，在香港設(shè)立以華人為對象的教會和教堂；宣教之外，又興辦學校、醫(yī)院和種種扶持傷殘老弱的慈善事業(yè)。今日香港的基督教和羅馬天主教教會組織及由其興辦的教育與社會服務(wù)事業(yè)星羅棋布、遍設(shè)港九新界，深入文化、教育及社會福利各范疇，成為香港公民社會一道顯著的景觀和舉足輕重的一部分。著名的學校，如圣保羅書院（1851）、拔萃男書院（1869）、圣若瑟書院（1875）、嘉諾撒圣心書院（1860）、香港華仁書院（1919），醫(yī)院如圣保祿醫(yī)院（1898）、嘉諾撒醫(yī)院（1929），以至今日有5000名全職員工及超過250個教育、醫(yī)療及社會服務(wù)單位的香港明愛（1953），及有4000多名員工、超過400個社會服務(wù)單位的香港圣公會（1849），都由教會團體創(chuàng)立。?

到太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，香港公民社會已達相當規(guī)模，而且粗具當代香港公民社會的雛型：復(fù)雜多元——既有士紳及同鄉(xiāng)會這樣的根植于傳統(tǒng)社會的“身份團體”組織，亦有商會及工會這樣的“階級組織”；既有“發(fā)自本地”，亦有“自外地傳入”的組織——之外，亦呈分化對立——既有華、洋之分，傳統(tǒng)與現(xiàn)代之別，亦有“中心”及“邊緣”的公民社會組織之間的分化與對立。

第二次世界大戰(zhàn)后，香港公民社會愈趨復(fù)雜多元、分化對立。

第一，“二戰(zhàn)”后大量人口由內(nèi)地移居香港，香港人口激增至三百萬。?人口劇增，令城市住房、醫(yī)療衛(wèi)生、福利種種設(shè)施不勝負荷：居住環(huán)境擠迫、衛(wèi)生條件惡劣、傳染病肆虐、治安惡化、人浮于事、糧食短缺……而“政府既欠人手，亦缺物資；社會福利署遲至1958年才成立”。?政府不得不借助民間資源和力量以回應(yīng)戰(zhàn)后重建和種種社會民生需要，這就給公民社會更多發(fā)展的機會和空間。公民社會組織如雨后春筍般成立，這些組織主要有三類不同背景：

第一類為外國教會及國際慈善機構(gòu)如世界基督教協(xié)會、路德會、長老會、循道會等。除提供濟急物資及經(jīng)費外，這些海外組織亦成立多所志愿機構(gòu)，如香港明愛（1953）、基督教家庭服務(wù)中心（1955）、楊震社會服務(wù)中心（1963）等，提供社會服務(wù)。?有此背景，五六十年代（1957～1967）是香港志愿社會福利機構(gòu)的“黃金十年”。?協(xié)調(diào)教會社會服務(wù)機構(gòu)的“教會社會服務(wù)中心”其后重組為“香港社會福利聯(lián)會”，此聯(lián)會就是今日香港社會服務(wù)聯(lián)會的前身。?

第二類組織因南來移民而起。南來移民之中，不少來自“外省”，包括蘇、浙、滬等地，“外省”移民之間的互助組織、同鄉(xiāng)會，遂應(yīng)運而生，包括“蘇浙旅港同鄉(xiāng)會”（1939）、“寧波旅港同鄉(xiāng)會”（1967）及“無錫旅港同鄉(xiāng)會”（1969）等。至20世紀70年代中期，已有逾二百個同鄉(xiāng)會館組織。?同鄉(xiāng)會不只團結(jié)同鄉(xiāng)、服務(wù)鄉(xiāng)里，而且興辦教育、醫(yī)療、安老等公益福利事業(yè)?！疤K浙旅港同鄉(xiāng)會”成員之中不乏富商巨賈，如航運大亨包玉剛、董浩云、趙從衍，紡織業(yè)企業(yè)家唐炳源、唐翔千、王統(tǒng)元，以至影視大亨邵逸夫等，其影響力可見一斑。唐炳源1964年獲委立法局非官守議員，1968年再上層樓，出任行政局非官守議員。

第三類組織屬地區(qū)性互助組織?！岸?zhàn)”后港英政府大力推動“街坊會運動”，鼓勵地區(qū)居民成立“街坊福利會”，用民間資源為地區(qū)民眾提供施醫(yī)贈藥、扶危濟急等慈善及社會服務(wù)。至20世紀60年代后期，全港有54個“街坊福利會”遍布市區(qū)及新發(fā)展的“徙置區(qū)”。?除福利之外，不少街坊福利會亦興辦教育及發(fā)展婦女與青年工作，又幫政府搜集民意及向民眾解釋政策，支持政府施政。而街坊領(lǐng)袖職務(wù)亦為地方精英提供一道向上流動的階梯。以巨賈利銘澤為例，其家族的主要投資及發(fā)祥地集中于灣仔、銅鑼灣區(qū)。利銘澤1949年出任灣仔街坊會的創(chuàng)會副理事長?！霸跒匙薪址粫幕A(chǔ)上，利銘澤亦參加了港九各區(qū)街坊會的組織，并曾經(jīng)出任要職，在推廣街坊聯(lián)誼的同時，亦提升個人影響力?！?利銘澤其后出任多項公職，并于1959年及1962年先后晉身立法局及行政局非官守議員。有了街坊會的經(jīng)驗，至70年代，政府再將地區(qū)居民互助的模式細化、深化、規(guī)范化，推動住宅樓宇及工業(yè)樓宇自發(fā)組織“互助委員會”，又鼓勵多層大廈業(yè)主組成“業(yè)主立案法團”，加強對居住環(huán)境和樓宇治安、清潔、維修各方面的管理。至2001年，全港有超過6400個法團和接近3500個互委會。?政府希望借互委會這樣的基層單位發(fā)揮鄰里互助作用，但又擔心這些組織會被“政治滲透”，甚至集結(jié)成挑戰(zhàn)建制的政治力量。?

第二，“二戰(zhàn)”后公民社會的另一重要發(fā)展是“左派”（“愛國”社團、機構(gòu)、工會、學校、文化團體及其群眾）和“右派”（親臺團體組織、工會、工商機構(gòu)、文化團體等及其群眾）兩個公民社會的分化和對立。“左派”組織包括中華總商會、香港工會聯(lián)合會、培僑、香島等愛國學校、南國粵劇團、青年樂園周報、愉園體育會、學友社等?！坝遗伞苯M織包括九龍總商會、崇正總會、港九工團總會、港九影劇自由總會、珠海書院、大同中學、中國文化協(xié)會、香港中山學會、港九救委會等。兩個公民社會都包羅不同階層及不同行業(yè)的組織，兼有社會精英與普羅大眾，亦各有其內(nèi)部之秩序與文化?？梢哉f，“右派”和“左派”乃香港社會內(nèi)的小社會。?兩個公民社會各有其政治效忠對象，互不相容，亦同被主流社會所孤立和排斥，而港英政府就一方面壓抑其發(fā)展，將其邊緣化，不容這兩個公民社會挑戰(zhàn)其管治權(quán)威；另一方面，又在兩者之間維持“權(quán)力之平衡”，使其互相制衡?！白笈伞痹蠀强得窬陀^察到：“解放前港英為了平衡國民黨在港的勢力，對左派的陣地仍容許一定程度的存在和活動，到了解放戰(zhàn)爭勝利……港英的策略有所改變，對左派的控制便逐步收緊。”?收緊對左派的控制，如封閉達德學院、將香島中學校長盧動遞解出境、又逼令培僑中學的董事長何艾齡離職等?的同時，對右派則假以若干辭色。比如，九龍總商會與臺關(guān)系密切，可代香港居民向其“僑務(wù)委員會”辦理“華僑身份證明”?，“港九各界救濟調(diào)景嶺營難民委員會”亦設(shè)于九龍總商會大樓內(nèi)。?港督葛量洪1951年參觀九龍總商會主辦的第一屆家私展覽會；翌年英皇室根德公爵夫人訪港，期間接見了副理事長余達之伉儷，同年，余亦獲英國頒授OBE勛銜。?“右派”與“左派”分別于1956年及1967年因“九龍騷亂”及“反英抗暴”事件被港英政府鎮(zhèn)壓，兩個公民社會同受沉重打擊。不過，總體而言，戰(zhàn)后五十年間，“右派”與“左派”之力量與規(guī)模此消彼長?！白?0年代到70年代初期，一般被稱為‘右派’的香港親國民黨勢力，在香港是頗有實力的……70年代之后香港親國民黨勢力便慢慢衰落下去……到了1984年9月中英兩國草簽《聯(lián)合聲明》，大批親臺人士便紛紛移民臺灣或者外國，香港親臺勢力遂更一蹶不振。”?戰(zhàn)后“左”“右”兩派長期對峙，亦為“非左”“非右”的公民社會提供發(fā)展的機會與空間，有利諸如港九勞工社團聯(lián)會和香港公務(wù)員工會聯(lián)合會這樣的“獨立”工會的發(fā)展?；貧w之后，“左派”公民社會逐漸走出孤立，從“邊緣”移向“中心”，逐步融入主流社會。

第三，“二戰(zhàn)”后公民社會尤其重要的發(fā)展，是“政團”的興起。戰(zhàn)后陸續(xù)有本地“政團”成立，如分別由英裔律師貝納祺（Brook Bernacchi）及英籍華人張有興創(chuàng)立的香港革新會（1949）及香港公民協(xié)會（1954）。“政團”蜂起，要再晚二三十年時間。20世紀七八十年代政團紛然并起，有兩個重要背景：一為香港逐漸冒現(xiàn)一個本地知識分子階層，二為壓力團體政治興起。

先看香港知識分子階層的形成。戰(zhàn)前戰(zhàn)后香港不乏知識分子，著名者如張愛玲、陳君葆、朱光潛、陳寅恪等，而香港大學則為香港知識分子的主要搖籃。但香港知識分子達到“臨界質(zhì)量”（critical mass）卻是六七十年代之后的事?！傲俊狈矫?，“香港自20世紀40年代后期人口劇增帶來的本地出生人數(shù)的上升，60年代至70年代出現(xiàn)了大量的在本地出生和成長的一代，與同期在內(nèi)地出生，卻在香港成長的新移民結(jié)合，構(gòu)成了香港戰(zhàn)后成長的第一代”。?至1963年，政府開放大學教育，成立第二家大學——香港中文大學，又于1973年成立香港理工學院；至1968年，更設(shè)立助學金和貨款計劃，扶助中下階層家庭學生入大學。戰(zhàn)后成長的第一代適逢其會，獲得更多升讀大學的機會?！百|(zhì)”的方面，要講兩組因素的影響。其一為戰(zhàn)后不少大學教授、知名學者和知識分子如錢穆、牟宗三、唐君毅、徐復(fù)觀等南來，通過興辦教育、出版刊物等活動，“這些人對香港的下一代傳遞了對學術(shù)文化的尊敬，輸送了對國家民族的熱愛，由是香港學生在個人中心的小框框中窺到了外面的大天地”。?這個“大天地”關(guān)乎中華文化的理想與傳承和中華民族的命運與發(fā)展。其二為兩所大學亦于六七十年代先后成立社會科學學院，開辦“對社會反思最大”?的課程和科目，包括社會學、政治學、心理學和社會工作等。這些課程和科目既增加學生對香港社會的認識和了解，亦引發(fā)其對現(xiàn)實社會的思考和批判。可以說，到了70年代中期，知識分子的“量”和“質(zhì)”都出現(xiàn)“臨界”的變化：一個有相當人數(shù)、主要由本地知識分子構(gòu)成的知識分子階層逐漸成型。這個知識分子階層的成員大部分認同“中心”的權(quán)威和價值觀，認同建制和主流社會，亦有少部分認同“邊緣”，對建制及主流文化持批判態(tài)度；香港知識分子階層的成長既為各行各業(yè)和公營機構(gòu)輸送所需專業(yè)及行政人才，另一方面，亦在香港社會孕育了一股社會批判和反建制的力量。?

到了20世紀60年代初期，許多青年學生組織的文社突然間如雨后春筍般出現(xiàn)。這些文社各有其刊物，如大專同學會出版《臻文學訊》、天主教大專聯(lián)會出版《曙輝》、盤古社出版《盤古》雜志等?！懊總€刊物所表現(xiàn)的志趣各不相同，有些不過是純文藝創(chuàng)作，有些則開始對香港以及中國的政治經(jīng)濟等問題表示了關(guān)注。部分文社的成員后來成為香港學運的中堅人物。文社之外，又出現(xiàn)了大專學生社會服務(wù)隊，他們利用余暇，義務(wù)幫助木屋區(qū)的居民及新界的一些村民改善他們的居住環(huán)境，協(xié)助他們修整道路，筑建堤壩。一方面也趁此了解揭露香港社會基層的真相，他們同時又舉辦討論會，出版各種刊物，從多方面探討香港社會的種種問題。香港學生的社會意識以及國家民族意識就在這種氣氛和環(huán)境下發(fā)酵滋長?！?

到70年代，年輕知識分子的社會覺醒和民族意識激發(fā)了“大學校政改革”“中文成為法定語文”“保衛(wèi)釣魚臺”和“反貪污、捉葛柏”等運動，期間，所謂“社會派”與“國粹派”就“關(guān)社”與“認中”孰重孰先問題掀起過激烈的爭論。至80年代，“學運”逐漸轉(zhuǎn)化為偏重社會福利工作和社區(qū)工作的“社運”，與“壓力團體”政治匯流?！皡R點”——“由港大、中大畢業(yè)生為主，加上其他大專院校就讀的70年代學生運動成員，特別是社會派作為骨干……網(wǎng)羅當時新興的社會工作、社區(qū)工作者”?——就是一個這樣的從學運到社運再轉(zhuǎn)化為政治團體的公民社會組織。

20世紀七八十年代期間，“壓力團體”政治興起。壓力團體就是各種各類以壓力手段如游行抗議或罷工罷課等社會行動向政府施壓，迫使政府回應(yīng)其訴求的團體組織。壓力團體之中有較接近權(quán)力“中心”的建制組織，如新界鄉(xiāng)議局，更多為“邊緣”性組織如基督教工業(yè)委員會、社區(qū)組織協(xié)會、香港觀察社、教育專業(yè)人員協(xié)會等“勞工、社會工作者、大專學生、基層市民和知識分子的組織，在意識形態(tài)方面傾向以民主、民生、民權(quán)為目的，要求較公平的社會資源分配和較開放的政治機會?！?港英政府布政司署設(shè)有一“壓力團體常務(wù)委員會”的秘密組織，“協(xié)調(diào)政府部門監(jiān)視任何抗議或搞運動的團體，并予以反擊”?壓力團體政治挑戰(zhàn)港英政府之管治權(quán)威；另一方面，又是一道“安全閥門”，為政治期望上升、要求日增而民主化仍未起步的港英政府起疏導(dǎo)民怨和紓緩壓力的作用。

不少知識分子成為壓力團體和“政團”的活躍成員，而不少壓力團體其后亦轉(zhuǎn)型為議政、參政的政治團體組織?？梢哉f，香港知識分子階層的成長和壓力團體政治的興起這兩組因素，乃“政團”之溫床與孵化器。到90年代，殖民政權(quán)逐步開放參政機會，這些“政團”就率先組成政黨，投入選舉政治。而學運之中的派系之爭與人事糾結(jié)，以及壓力團體的“邊緣”定位與山頭林立亦對“政團”日后之組織形態(tài)和政治取向留下長遠影響。

經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，從無到有，至回歸前夕，香港公民社會較之前任何時候更成熟、更具規(guī)模，亦更復(fù)雜多元、更分化。有“二元式”社會的制度沉淀；不只有各種“地位”和“階級”群體組織，亦有乘時而起、蓄勢待發(fā)的“政團”組織；有更多“外地傳入”的組織，亦有由政府主導(dǎo)和推動的社團組織；而權(quán)力“中心”所面對的，是一個更加復(fù)雜，即兼有“左派”和“右派”及種種“反殖”與反建制之工會、政團和壓力團體組織，以及更加強大但亦更為分化的“邊緣”公民社會。公民社會團體有的財雄勢大，有的資源匱乏；有的會員眾多，有的群眾稀少；有的廣孚眾望，有的被孤立、排斥；有的被“中心”器重，有的處權(quán)力“邊緣”。公民社會內(nèi)部因此亦形成權(quán)力、財勢、聲譽的地位層序。這些層序?qū)⒐裆鐣M一步分化?？梢哉f，公民社會是一個內(nèi)部十分不平等兼有各種利益、政見及意識形態(tài)分歧的社會?；貧w之后，權(quán)力“中心”重組，公民社會組織與“中心”的關(guān)系與定位起變，公民社會組織之間的關(guān)系與地位層序亦發(fā)生變化，比如，工聯(lián)會走出“邊緣”，走向“中心”，就要調(diào)整與“中心”內(nèi)其他力量，包括工商資本家的關(guān)系，諸如此類的變化還在發(fā)生。

二、港英政府如何治理香港公民社會

港英政府如何治理香港公民社會？綜觀150年間英國人殖民香港的歷史，可以清楚地看到，港英政府用得最多的是“用”和“管”兩大策略?！坝谩本褪鞘諡榧河茫瑸橹趁裾?quán)的管治利益和政府的施政需要服務(wù)?！肮堋本褪且?guī)限、壓制、打擊。“管”主要針對“邊緣”公民社會，而“用”則主要用于“邊緣”以外，尤其是接近和晉入“中心”的公民社會組織。但“用”不是不管，“管”亦不是不“用”；“用”“管”并用，“用”中有“管”，“管”中有“用”。因為“用”慣用于更大社會范圍，“覆蓋面”更廣，可以說，作為治理公民社會的策略，“用”要比“管”更基本、更重要。

“用”和“管”要為港英政府的管治利益和施政需要服務(wù)。港英政府有何管治利益和施政需要？由開埠至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)一百年間，港英政府最重要的管治利益，就是要“人口十倍于洋人人口”?的華人臣服其管治。“香港政府決意以盡量省錢的方式管理這個殖民地”?，如何“不花錢”而使華人臣服？主要靠“間接管治”——“以華治華”“以華制華”。用于治理公民社會即為：第一，利用華人顯貴及其社團組織，讓他們?yōu)槿A人社會提供種種服務(wù)，補政府之不足，亦借這些組織和服務(wù)，起“社會控制”之作用；第二，借華人顯貴之聲望，港英政府增添社會認受和支持；第三，壓制其他華人公民社會組織，尤其是反建制、反殖民之組織，嚴格規(guī)限其發(fā)展；第四，另一方面，則廣納西方教會及慈善團體等組織，“兼收并蓄”，任其興辦教育、醫(yī)療等社會服務(wù)，平衡華人公民社會之勢力和影響。

至第二次世界大戰(zhàn)后，尤其是六七十年代“九龍騷亂”和“反英抗暴”兩起事件平息及經(jīng)濟起飛之后，港英政府調(diào)整管治策略，從“以華制華”“以華治華”轉(zhuǎn)為“華夷共治”——讓更多華人精英分子參與管治，亦要贏得更多華人民眾對政府的認受和支持。為此港英政府一方面去除帶殖民色彩的名稱和符號，如“華民政務(wù)司”改稱“民政司”，又成立“民政署”和“民政主任”（District Officer）制度，拉近與華人民眾之距離；另一方面，則大力推動種種惠及民生的政策，興建公屋、發(fā)展教育、肅貪倡廉，建設(shè)華人民眾對港人身份之認同和對香港的歸屬感。?“華夷共治”用于治理公民社會，就要把“團結(jié)面”拉闊，吸納更多不同背景、不同行業(yè)的精英分子，又要調(diào)動更大范圍公民社會的“積極性”，使更多團體組織為其所用；另一方面，壓縮“管”的范圍，強化對“邊緣”公民社會的監(jiān)控、平衡和壓制。

如何“用”和“管”？主要靠“榮譽”（normative）、“酬報”（remunerative）和“威壓”（coercion）三種“權(quán)力手段”。?

一是“威壓”手段。港英政府很早就知道，管治華人要由登記人口和社團組織入手。1844年的《人口登記條例》和1866年的《維多利亞城戶口登記條例》給予政府權(quán)力，“用硬性的登記措施掌握華人人口的資料”。?主管登記的總登記官署之后（1913）改名為華民政務(wù)司。而針對潛藏并活躍于華人低下階層的三合會組織，政府1887年訂立《三合會及非法會社條例》，將秘密會社組織定義為非法會社。至1911年，再制訂《社團條例》，“延伸政府控制華人社團的權(quán)限，所有成員人數(shù)超過10人的社團包括行會組織都涵蓋在內(nèi)，除了已登記的公司、共濟會、新界的鄉(xiāng)族堂會之外，都受該條例規(guī)管”?！渡鐖F條例》后多次修訂，以“加強對社團的監(jiān)察，……從而擴大政府控制社團登記的權(quán)力”。至1922年，政府再通過《緊急措施條例》，讓港督實際上可以行使幾乎毫無制約的權(quán)力打擊挑戰(zhàn)殖民管治的社團組織，包括封閉有關(guān)場所、未經(jīng)審訊拘留任何人士、并于拘留期限屆滿后將其遞解出境。港英用遞解令遞解過不少三合會分子、國共人物和罪犯?！皢卧?946年至1961年間，港英便一共發(fā)出23462張遞解令?！薄巴骸笔侄我嗖幌捱@幾條法例?！白笈伞痹?、培僑中學原校長、校監(jiān)吳康民就親身經(jīng)歷過港英政府用1952年修訂的《教育條例》中各款“禁止政治活動”的條文對培僑中學諸般刁難、打壓。

其次是“酬報”手段?！俺陥蟆本褪墙o予或者不給予有利社團組織發(fā)展的撥款、津貼或資助。以教育為例，“五六十年代的中小學，以私立為主，到70年代后期，港英政府實施九年基礎(chǔ)教育（小一至中三），投入大量公帑，辦官津?qū)W校，教育由‘私立為主’轉(zhuǎn)為‘公營為主’，大量興辦津貼中小學（政府全包費用，辦學權(quán)在辦學團體手上），并為私立學校買位（政府根據(jù)生員購買學位，即按人頭津貼），遂使無任何政府資助，單靠學生的學費維持生計的愛國學校，在經(jīng)濟上陷入困境”。政府借“酬報”手段打擊愛國學校，不予任何資助，“愛國學校在全盛時期有三十多家，后來受經(jīng)濟問題影響，逐步收縮，……最后收縮為不足十家”。

再以社會福利為例。政府1973年推行“香港社會福利發(fā)展五年計劃”，同年實施“津貼”制度，以逾億公帑資助各大小志愿機構(gòu)，調(diào)動其參與發(fā)展社會福利服務(wù)之“積極性”。社福界對公帑資助既喜且憂：有更多資源發(fā)展服務(wù)、提升質(zhì)素，但接受政府津貼又會引來“政府之手”，讓政府加強對志愿機構(gòu)的控制和規(guī)管。香港社會服務(wù)聯(lián)會總干事麥嘉理（MacQuarrie）明言：“如此一來，志愿機構(gòu)恐怕會失去昔日之力量、活力、創(chuàng)新和獨立性。”擔心志愿機構(gòu)“不再貧而不移，變得富而可屈”?！俺陥蟆笔侄尾恢挥糜谏鐣＠椭行W教育，亦用于文化、康樂、體育、社區(qū)建設(shè)、青年事務(wù)、婦女事務(wù)和高等教育各方面?？梢哉f，“酬報”是一張網(wǎng)羅無數(shù)公民社會組織的大網(wǎng)?！耙匈嚒痹谫Y源給方與受方之間形成“權(quán)力與服從”關(guān)系。七八十年代香港經(jīng)濟快速發(fā)展，政府財政充裕，有豐厚財力舞動“酬報”之“胡蘿卜”與“大棒”，“管”“用”收受公帑、倚賴公帑的大小公民社會組織，使其服從、合作。可以說，“酬報”手段“團結(jié)”了更多公民社會組織，亦調(diào)動了更多公民社會組織的“積極性”。

最后為“榮譽”手段。港英政府很早就知道“榮譽”是一張治理華人社會，尤其是治理華人精英的利器，而且“不花錢”?！皹s譽”手段分兩部分，一為“名”——給予或不給予各種分等級的榮譽獎賞，如M.H.、M.B.E.、O.B.E.、C.B.E.等殖民勛銜；二為“位”——委任或不委任為各級咨詢委員會委員及行政、立法兩局議員等?！懊薄拔弧薄敖诲e使用，交織成一張網(wǎng)羅華人精英人才，使其為‘殖民地’所用之大網(wǎng)，又將網(wǎng)中人劃分層級，使地位低者仰望地位高者，以其為榜樣，并努力向上流動，拾級而登榮譽與地位階梯”。公民社會組織亦形成與“名”“位”階梯掛勾的地位層序——由地區(qū)性和較小型組織如街坊會、同鄉(xiāng)會至全港性、地位重要的組織如東華醫(yī)院及總商會等，為向上流動精英提供服務(wù)社會兼成就“名”“位”的機會。在地區(qū)性和較小型組織做出成績、建立聲望，就有機會贏得初級的“名”和“位”，有初級的“名”和“位”，又有機會晉身更重要的組織，之后“名”與“位”再上層樓。華人精英對“名”“位”趨之若鶩，爭逐社團要職，亦為這些社團注入活力、領(lǐng)袖人才，乃至所需經(jīng)費和資源，有利其發(fā)展。

“名”與“位”在華人精英和公民社會組織間形成秩序，“團結(jié)”和調(diào)動了這些精英和公民社會組織的“積極性”，使其為港英政府的管治利益和施政需要服務(wù)。另一方面，“名”與“位”又用以排斥和孤立“邊緣”精英和公民社會。培僑中學原校長、校監(jiān)吳康民和前工聯(lián)會會長楊光都要待回歸后才獲頒第一面亦是唯一的一面勛章——“大紫荊勛章”。

結(jié)語

管治問題千頭萬緒。對港英政府而言，如何管治“人口十倍于洋人人口”的華人，如何駕馭并控制公民社會，實為其中的核心問題，亦最考驗港英政府管治之術(shù)和管治智慧。本文借用美國社會學家埃齊奧尼（Amitai Etzioni）“復(fù)雜組織”“行使權(quán)力、建立服從理論”（compliance theory）之中三種“權(quán)力手段”的概念，分析港英政府如何“管”“用”公民社會，總結(jié)兩點主要觀察：

第一，由開埠至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)一百年間，政府主要用“榮譽”與“威壓”兩種權(quán)力手段，前者主要用于少數(shù)“位高名重”的華人，使其為政府所用，并借少數(shù)“高等華人”之支持與合作，間接取得華人民眾對政府之認受與支持；后者主要用于“邊緣”公民社會：許多嚴苛、限制社團活動、壓抑其發(fā)展的法例，就在這期間訂立。為免惹政府猜疑打壓，不少在這期間成立的公民社會團體組織成立之初，會刻意用低調(diào)、不沾政治的名稱，如“香港華人機器總工會”最初用“中國機器研究總會”作會名，而新界鄉(xiāng)議局原本叫“農(nóng)工商業(yè)研究總會”。

第二，第二次世界大戰(zhàn)后，港英政府逐步調(diào)整其管治策略以增強其“合法性”。為取得更多精英和更廣泛的群眾支持，并“團結(jié)”及調(diào)動更大范圍的公民社會“積極性”，港英政府使用“榮譽”和“酬報”兩權(quán)力手段：一方面，“名”“位”制度逐漸周密并完備，使其淋漓盡致地發(fā)揮作用；另一方面，則利用豐厚財力，廣施“酬報”手段，給大小志愿機構(gòu)和社團組織種種津貼、資助或撥款，使其支持政府施政，與政府合作。雖說是“小政府、大市場”，但此“小政府”卻投入大量公帑發(fā)展社會福利、公共醫(yī)療、教育與公營房屋等社會政策，成績斐然?！熬牌摺鼻爸愀邸昂我灾巍?？于茲可見端倪。

這兩點觀察，亦啟發(fā)四點政策性思考：第一，管治策略——“管”“用”如何結(jié)合，“榮譽”“酬報”“威壓”三種權(quán)力手段孰主孰次、孰輕孰重、如何結(jié)合——的確要因時制宜、與時并進；第二，行使“酬報”手段，要有得宜財政及相關(guān)政策，亦要接受津貼或撥款的受方——各大小公民社會組織——對公帑有所企求、有所依賴；換言之，如果公民社會組織財政獨立，自給自足，對公帑無所倚賴，“酬報”手段亦難起作用；第三，“榮譽”手段“不花錢”，但亦最難經(jīng)營：如何使精英與公民社會組織對“名”“位”趨之若鶩、樂此不疲，如何維持甚至增強其效力？換言之，如何經(jīng)營好“榮譽”手段，確屬管治之術(shù)一大考題。第四，港英“管”“用”公民社會之策略，對特區(qū)政府而言，是否可以參考？有何可資參考？

最后，提出若干理論思考。本文以香港為案例指出：一個社會之內(nèi)，可有不止一個公民社會；公民社會組織有“發(fā)自本地”者，亦可有“自外地傳入”者；公民社會組織有源發(fā)自民間社會者，由民間社會自發(fā)成立，亦可由政府設(shè)立者；公民社會組織具有不同程度之自主性，自主性非必然，自主程度亦有差異；公民社會組織可包括“地位”“階級”和“政團”幾類組織，三類組織有不同利益、取向和群眾基礎(chǔ)；公民社會組織之間或會形成“中心”與“邊緣”之分化與對立；“邊緣”公民社會組織之間可以分化，可有矛盾，“中心”公民社會組織之間亦然；政府對公民社會組織之形成與發(fā)展，其角色與位置需具體分析。這些理論假設(shè)有助解釋香港公民社會之復(fù)雜性、多元性，與組織之間的分化和對立?？稍僖云渌鐣咐龣z驗這些理論假設(shè)。

三類公民社會組織——地位組織、階級組織和政團——“出場”之先后次序，亦啟發(fā)這樣的理論思考：公民社會之形成與發(fā)展是否有先地位組織、之后階級組織、再后政團的“軌跡”？此“軌跡”乃香港獨例，抑或亦見諸其他有相同文化或歷史背景的社會，如中國澳門與新加坡？公民社會形成與發(fā)展之“軌跡”，對各類組織之政治角色與定位，以至對公民社會之形態(tài)與組成又會有何影響？要回答這些問題，尚待更多研究。

美國社會學家斯考切波（Theda Skocpol）提醒學者：研究社會，要將政府之角色與作用納入視野。她的提醒很有道理，研究公民社會不可以不考慮政府之角色與作用。以英治時期之香港公民社會為案例，可見政府沒有對公民社會袖手旁觀，而公民社會組織亦免不了與政府互動，甚至以政府為對手，與之周旋。

坊間慣以公民社會為反對政府之民間力量。本文指出：公民社會組織有反對政府者，亦有支持政府者；而政府之治理公民社會，既及反對政府，亦及支持政府之組織。

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［責任編輯 胡榮榮］

D676.58

A

1000-7687（2016）04-0060-11

李明堃，香港教育大學亞洲及政策研究學系客座教授。