何　如（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108）

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論國家轉(zhuǎn)型期中的創(chuàng)新型城市治理

何如
（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108）

摘要：國務(wù)院總理李克強在《2015政府工作報告》中指出，必須要加強和創(chuàng)新社會治理。在此政治背景下，各地政府致力于推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文首先分析了轉(zhuǎn)型期中的城市治理困境，然后提供了國家政策背景下的創(chuàng)新城市治理方向，再次列舉出具體的治理方式，最后得出創(chuàng)新型城市治理將成為時代潮流的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新城市治理；行政問責(zé)制；城市治理法制；市民參與度

一、轉(zhuǎn)型期中城市治理困境

城市匯聚了大量的資源，蘊藏著龐大的財富，也吸引了密集的人口居住，但各種復(fù)雜問題、社會矛盾以及蟄伏待發(fā)的危機也在城市中存在著。如何對一個城市完善治理，是一直以來人們熱衷的話題。

近年來，各地政府開始著力于推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何提升城市形象也成為迫在眉睫的話題。為更好推進城市管理，各個城市的執(zhí)法機關(guān)——城管執(zhí)法被推向時代前沿，直接與城市居民產(chǎn)生聯(lián)系，為此也不可避免給人們留下各種印象。從不斷被曝光的城管與小販愈演愈烈的沖突中，我們不難看出當前的城市管理機構(gòu)給社會公眾留下的更多是負面印象，這種城管執(zhí)法的管理卻未能真正升級為城市治理?？v觀各地政府機關(guān)，往往對城市治理中的各種矛盾沖突采取事后型的解決方案，即：出現(xiàn)沖突問題——媒體曝光引來焦點關(guān)注——政府出面補救。然而，這只能暫時緩解矛盾的進一步爆發(fā)，獲取短期的靜態(tài)穩(wěn)定，實際上在無形中進一步加劇群眾對政府的信任危機，給社會長治久安埋下了隱患，也導(dǎo)致城市治理之路越發(fā)坎坷難行。

（一）缺乏統(tǒng)一完整的行政法體系

目前我國的行政法體系過于龐雜，《中華人民共和國行政訴訟法》以及各省、市自行出臺的各種不同層級和類型的法律法規(guī)共同組成組成我國行政法體系。由此導(dǎo)致行政法規(guī)范相互沖突的情況屢見不鮮，在城市治理進程中，想做到“有法可依”，但可依的法太多，并且各個法律規(guī)范之間的規(guī)定不盡相同也是一個棘手的問題。多頭立法體制在便利行政管理的同時，各個層次、類別的行政法規(guī)范之間的沖突矛盾問題也阻礙了城市治理的進程?！盵1]

（二）行政人員缺乏依法辦事意識

中國經(jīng)歷了長時期的人治時代，至今人治痕跡依然存在于社會各個角落，如行政人員遇到涉及征地拆遷、環(huán)境保護等敏感領(lǐng)域的突出問題總習(xí)慣依照領(lǐng)導(dǎo)的指示辦事，把相關(guān)的行政立法擱置一邊，變成有法不依。在地方立法和部門立法時，把地方領(lǐng)導(dǎo)人的意志寫進立法中，形成保護性立法，隨著地方政府的一次次換屆，行政立法朝令夕改，無法穩(wěn)定而長期的執(zhí)行，基層群眾疲于配合，自然怨氣激增，對政府的城市治理開始提出質(zhì)疑。

（三）城市治理缺乏專項經(jīng)費支持

處于轉(zhuǎn)型期中的城市，經(jīng)濟發(fā)展水平還停留在轉(zhuǎn)型前的普通城市水平，一時難以負荷城市轉(zhuǎn)型期間的大量資金投入，這嚴重制約了城市管理工作的開展。負責(zé)城市治理的行政人員長期從事戶外工作，親臨城市的第一線，與最難纏的商販正面接觸進行城市治理，在一定情況下工作強度比其他領(lǐng)域的行政人員還要大。但是由于城市管理體制的制約，以及有關(guān)部門為城市管理部門制定的政策，許多城市行政人員執(zhí)法執(zhí)勤的硬件配備例如車輛受到嚴格控制，無法滿足日常執(zhí)法工作的需要；對于行政人員自身而言，也沒有得到與工作強度相匹配的津貼補助，這大大打擊了行政人員城市治理的積極性。

（四）新聞媒體缺乏對城管執(zhí)法的正面報道

無論是過去的城市化，還是如今的城市轉(zhuǎn)型過程，城管與商販的沖突一直伴隨著每一座城市一步步走來，也見證著城市的蛻變，但是與過去有所改變的是，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，和以“自媒體”為代表的新媒體的出現(xiàn)，城管商販之爭愈演愈烈，借助媒體傳播的放大鏡，雙方被前所未有的推向了歷史的最高對立面，雙方的矛盾被無限放大，爭斗無休止的白熱化，城管與商販究竟誰是“弱勢群體”的成為了公眾茶余飯后用來消遣的話題。再加上現(xiàn)今部分新聞媒體為了贏得公眾的關(guān)注度和回復(fù)量，缺乏對城管執(zhí)法的正面報道，間接讓公眾誤解中國城管執(zhí)法，對城管執(zhí)法產(chǎn)生負面情緒和抵觸心理。社會改革和城市轉(zhuǎn)型期中的社會矛盾的復(fù)雜性由此可見一斑，新聞媒體只顧制造新聞噱頭來博關(guān)注。

（五）社會公眾缺乏對城市治理的正確期待

法律工作者要求行政人員嚴格執(zhí)法，維護社會秩序與城市安全，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的城市環(huán)境；政府領(lǐng)導(dǎo)者要求行政人員妥善處理好城市治理中的各種突發(fā)狀況，按時完成城市轉(zhuǎn)型的任務(wù)；社會公眾要求行政人員文明執(zhí)法，尊重底層人民的生存權(quán)益，杜絕暴力執(zhí)法；工商管理人員則要求打擊違規(guī)商販，創(chuàng)造公平競爭、誠信經(jīng)營的商業(yè)氛圍等等。每一個行為期待的發(fā)出群體都認為自己提出的是“合理”要求，所以當自己的要求被行政人員忽視或者踐踏的時候，期待差異引發(fā)的矛盾與沖突就爆發(fā)了。[2]履行自身職責(zé)的行政人員成為社會公眾口誅筆伐的對象，行政人員的治理越發(fā)寸步難行，城市轉(zhuǎn)型的腳步在問題得到徹底解決之前，被迫停滯不前。其中最具沖突代表性的毫無疑問當屬“城管與商販”，社會公眾出于對城管類行政人員的仇視和對商販的泛濫性同情，于是給商販帶上了弱勢群體的標簽，這使得行政人員的正常執(zhí)法得不到公眾理解，刻意抗法者數(shù)量逐步上升，行政人員工作難度也隨之增大。

二、創(chuàng)新城市治理方向

國務(wù)院總理李克強在《2015政府工作報告》中指出，加強和創(chuàng)新社會治理，就要深化社會組織管理制度改革，深入開展法治宣傳教育，加強人民調(diào)解工作，完善法律援助制度，落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，有效預(yù)防和化解社會矛盾。[3]

根據(jù)國家出臺的各項新政策以及領(lǐng)導(dǎo)人在相關(guān)會議上發(fā)表的講話，筆者歸納出了目前國家政策背景下的創(chuàng)新城市治理方向：第一，分類引導(dǎo)，特色治理；第二，有序開發(fā)，協(xié)調(diào)治理；第三，民生為本，和諧治理——這是治理中的重頭戲，要利用城市轉(zhuǎn)型期間需要大量人力資源支持，努力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，積極擴大就業(yè)，大力改善城市環(huán)境，完善基本公共服務(wù)，使廣大人民群眾共享創(chuàng)新治理城市的成果，促進社會和諧穩(wěn)定。[4]

城市治理是一個城市的發(fā)展之基、安居之本，是構(gòu)建和諧社會的根本途徑，黨和國家對社會治理提出了多方面要求，從“社會管理”到“社會治理”，從“提高社會治理水平”到“提高社會治理法治化水平”，為更好推進社會治理創(chuàng)新指明了方向和路徑。在國家治國方針與政策的大背景下，中央、地方、當?shù)孛耖g組織、城市基層民眾都涉及在內(nèi)，起著舉足輕重的作用。城市治理在依賴行政手段的同時，要遵照國家最新政策方針，在其繪制的框架下實現(xiàn)規(guī)范運作，城市治理需要國家政策的支持和鞏固治理成果，創(chuàng)新型治理就需要有效預(yù)防和化解社會矛盾的行政法制。

三、創(chuàng)新城市治理的具體方式

（一）提高行政人員素質(zhì)，堅持有法必依

在城市治理中，與城市居民進行協(xié)商溝通的行政人員的素質(zhì)關(guān)系到城市治理的質(zhì)量。在我國，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)仍舊存在良莠不齊情況，無法達到創(chuàng)新城市治理對治理者提出的新要求和高標準，這也導(dǎo)致在城市治理過程中出現(xiàn)各類違法程序、侵犯人權(quán)，與群眾發(fā)生沖突矛盾。因此，在新型城市治理中，應(yīng)要求行政人員在思想上拋棄傳統(tǒng)以領(lǐng)導(dǎo)指示為辦事標準，要樹立正確的行政法制觀念，認清當前行政法制的獨立價值，牢固樹立“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的執(zhí)法理念，端正執(zhí)法動機，增強政治敏感性，時刻以大局為重，始終秉持公心，對社會負責(zé)，對公眾負責(zé)。

（二）加強第三方監(jiān)督，建立健全行政問責(zé)制度

伴隨社會進步和科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，新媒體新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，也給城市治理者的應(yīng)對能力帶來巨大考驗。媒體能及時匯聚民眾力量、推動管理者與民眾達成共識，以改變城市治理者的傲慢與驕橫。媒體肩負著傳播民主理念、匯聚民意以及監(jiān)督行政權(quán)力的輿論監(jiān)督的歷史使命。縱觀中國目前成功實現(xiàn)創(chuàng)新城市治理的一些大城市，都離不開媒體及其工作者的積極參與。政府應(yīng)加強對媒體等第三方的監(jiān)督、引導(dǎo)，真正發(fā)揮媒體監(jiān)督職能。在創(chuàng)新城市治理進程中，治理者應(yīng)建立一套規(guī)范的行政問責(zé)制度，不僅使問責(zé)制度常態(tài)化，還要使執(zhí)行常態(tài)化，這是我國行政法制建設(shè)的一個發(fā)展方向,對權(quán)利掌握者也能起到一定震懾作用。

（三）鼓勵市民參與城市治理

在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢下，創(chuàng)新城市治理，應(yīng)該把城市居民的參與度作為城市綜合治理成功與否的重要考評依據(jù)之一，要推動城市居民對城市治理所認知的“城管執(zhí)法”轉(zhuǎn)型為創(chuàng)新型的“群眾共治理”。讓居民參與城市綜合治理這一舉措具有前瞻性，也符合黨提出的落實群眾路線教育實踐活動，對于實現(xiàn)市民參與城市治理，是對公眾事務(wù)管理的憲法權(quán)利的積極探索。

治理過程中,要特別注意市民參與城市治理，賦予市民的法定權(quán)利,市民作為參與主體，不需要政府授予轉(zhuǎn)換角色的權(quán)利，即可參與市民自身感興趣的城市治理方案。還可以學(xué)習(xí)借鑒社會治理方式，邀請企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會及中介組織派出代表與政府共同參與治理等。這有助于讓市民理解城市治理者的理念，從而積極主動配合創(chuàng)新城市治理，順利化解政府與市民的矛盾，培養(yǎng)市民的城市主人翁意識，對群眾教育路線的貫徹落實也有所幫助。

四、結(jié)語

創(chuàng)新城市治理模式，都是建立在行政法制統(tǒng)一，和民主治理的前提下，隨著政府行為模式轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新城市治理理念及行政法制的配合將逐漸成為潮流和趨勢,更將成為我國轉(zhuǎn)型時期建立法治國家和創(chuàng)新社會管理的必然選擇。

參考文獻：

[1]方世榮.論維護行政法制統(tǒng)一與行政訴訟制度創(chuàng)新[J].中國法學(xué)，2004，（1）：18-32.

[2]山東省臨沂市城市管理局城市管理研究室.中國城市管理深陷六大困境[N].中國建設(shè)報，2015，（3）：5.

[3]李克強.《2015年政府工作報告》[N].新華日報，2014，（3）：3.

[4]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知[J].遼寧省人民政府公報，2014，（1）：9-30.