陶　園

(安徽大學 法學院，合肥　230039)

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試論我國財政補貼的法律規(guī)制

陶園

(安徽大學 法學院，合肥230039)

目前在我國，財政補貼出現(xiàn)了諸多問題。其中最主要的是缺乏法律規(guī)制。文章分析了財政補貼現(xiàn)階段其現(xiàn)狀和問題，主要有財政補貼邊界不清、財政補貼依據(jù)重政策輕法律、缺乏程序規(guī)范等。并解釋了財政補貼法律規(guī)制的必要性，最后在之前分析論證的基礎(chǔ)上提出了我國財政補貼法律規(guī)制的建議。

財政補貼；法律規(guī)制；財政預算

財政補貼是一國政府為了實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟和社會目標，向企業(yè)或個人提供的一種補償。在西方理論界，最早對財政補貼進行的理論研究源于庇谷的《福利經(jīng)濟學》，庇谷提到，盡管完全的市場競爭使得社會資源可以實現(xiàn)最優(yōu)配置，但由于某些原因，不能達到社會福利的最大化，故政府應當干預市場決定收入分配的過程。[1]我國的財政補貼產(chǎn)生于20世紀50年代初，但數(shù)額一直較小，直到70年代末才開始迅速擴大，成為國家財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。但與此同時，財政補貼也存在邊界不清、過于隨意、缺乏有效規(guī)范等問題。鑒此，亟需完善財政補貼法律規(guī)范，加強對財政補貼的法律規(guī)制。

1　我國財政補貼存在的問題

1.1財政補貼的邊界不清財政補貼是彌補市場失靈的產(chǎn)物。市場失靈最具代表性的例子當數(shù)公共產(chǎn)品的提供問題。當出現(xiàn)市場失靈問題時，單純依靠市場很難提供公共產(chǎn)品。為克服這一市場局限，就需要政府運用財政補貼等宏觀調(diào)控手段，增加公共產(chǎn)品的供給量，滿足公眾的消費需求，充分發(fā)揮公權(quán)力的社會服務(wù)功能。

我國目前財政補貼存在著范圍過寬、規(guī)模過大的問題。究其原因，主要在于財政補貼邊界不清即對什么應當進行補貼，對什么不應當進行補貼。以地方政府給予ST上市公司補貼為例，隨著財政補貼越來越多運用到各行業(yè)中，出現(xiàn)了不少“亂貼”現(xiàn)象，比如：ST南化2013年年底收到經(jīng)營性財政補貼2.9億元，成為年度資本市場補貼金額最大的企業(yè)之一。這一劑“補藥”，顯然能夠彌補公司約1.96億元的虧損，也使公司免于面臨退市，但這已經(jīng)是該公司經(jīng)歷的第二輪危機。[2]本來應該通過退市制度淘汰產(chǎn)能過剩的企業(yè)，利用財政補貼而避免被市場機制淘汰，財政補貼合理性備受質(zhì)疑。這些現(xiàn)象反映了財政補貼邊界不清的問題，所以當前應合理確立財政補貼的邊界。

1.2財政補貼依據(jù)重政策，輕法律在現(xiàn)行的補貼依據(jù)中，數(shù)量最多的是國務(wù)院、財政部等國家部委以及各地政府出臺的關(guān)于財政補貼的政策性文件，使得非正式淵源的政策在財政補貼法律規(guī)范中占有絕對數(shù)量的優(yōu)勢。就農(nóng)業(yè)補貼而言，目前我國農(nóng)業(yè)補貼制度主要依靠大量的政策性文件實施。每年的中央一號文件是重要的農(nóng)業(yè)補貼政策性文件，其次還有各個國務(wù)院相關(guān)部委、省市縣各級地方正政府制定的實施意見、通知等。[3]又如新能源產(chǎn)業(yè)補貼，目前我國沒有一部專門性的法律，新能源補貼大都散見于法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中，且大部分法律規(guī)范效力層次較低。例如，可再生能源電價補貼規(guī)定就散見于如《可再生能源發(fā)展基金管理暫行辦法》《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》《可再生能源屯價附加收入調(diào)配暫行辦法》《可再生能源電價補貼和配額交易方案》等多個規(guī)范性文件中。[4]造成這一問題的主要原因是：參與補貼的行政主體和方式呈現(xiàn)出的多元化特點，提高了補貼立法的技術(shù)難度，要求補貼立法者既要站在統(tǒng)領(lǐng)全國工作的高度實現(xiàn)行政統(tǒng)一性，又要充分考慮到不同社會秩序下的補貼差異性，這種統(tǒng)一性和差異性對相同對象的作用效果難以協(xié)調(diào)把握。政策性文件靈活性強，能很好適應不斷變化的社會經(jīng)濟條件，所以在制度形成的初期，法律確實需要給政策性文件實施留一些靈活的適用空間。然而當前對政策性文件的過度依賴容易產(chǎn)生一系列問題，比如補貼對象范圍和補貼標準的隨意更改帶來公平隱患等，這不利于優(yōu)化財政補貼實施效果，也不符合依法治國背景的要求。

1.3政出多門，缺乏系統(tǒng)性由于財政體制等多方面原因,中央政府和地方政府、地方政府之間在財政補貼問題上職責劃分不清,影響了財政補貼的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)實施。[5]比如在我國，有關(guān)新能源產(chǎn)業(yè)補貼政策分散在各個規(guī)范性文件中，政出多門。以光伏產(chǎn)業(yè)管理為例，原則上，國家能源局是能源主管部門，但在實際管理工作中新能源產(chǎn)業(yè)補貼還涉及很多其他相關(guān)部門，且這些部門之間所屬層級不同，這導致制定出的文件范圍和效力重復交叉以及管理權(quán)限的繁雜等方面的問題。另外，涉及到財政補貼的地方規(guī)范性法律文件多且碎片化嚴重，沒有明確的關(guān)于財政補貼的系統(tǒng)性內(nèi)容，比如財政補貼的目的、設(shè)定主體權(quán)限以及范圍、形式。

1.4缺乏程序規(guī)范控制總體而言，有關(guān)財政補貼的程序存在以下明顯問題：一是缺乏一般程序控制，特別是關(guān)于調(diào)查、審查、決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范。二是有關(guān)財政補貼的信息不公開，財政補貼預算、補貼的理由、方式、數(shù)額等信息是選擇性公開，多數(shù)情況下沒有明細的條目可供公眾查閱；三是缺乏公眾參與的規(guī)定。財政補貼的決策、具體實施等方面沒有利害關(guān)系人、一般民眾及專家、學者等參與。四是缺乏資金運用流向監(jiān)督，比如上市公司對于財政補貼資金運用情況在當前體制下只能在其不定期公告和年報中體現(xiàn)，但資金使用效率方面情況不能完整展現(xiàn)。為了能在有限的財政資源下更好的達到財政補貼滿足公共需求的目的，有必要建立資金運用流向監(jiān)督機制，一方面是對財政補貼一般程序監(jiān)督，另一方面是對資金使用情況的反饋監(jiān)督。

2　財政補貼法律規(guī)制的必要性

2.1規(guī)范財政補貼所涉社會關(guān)系的需要國家財政對各行業(yè)進行的財政補貼，反映了國家公權(quán)力通過受益性的補助行為使符合國家產(chǎn)業(yè)政策的生產(chǎn)經(jīng)營者傳統(tǒng)的私權(quán)內(nèi)容得以擴張的現(xiàn)象。國家實施的財政補貼主要涉及的社會關(guān)系有國家內(nèi)部機關(guān)之間關(guān)系及國家與社會主體之間關(guān)系,其社會關(guān)系內(nèi)容極其復雜,若法律上沒有對各類補貼所涉主體的權(quán)利(力)與義務(wù)(職責)明確和具體性的規(guī)定,非常容易造成上述各類社會關(guān)系混亂甚至于相互沖突，從而根本上不能滿足公共利益的需要。從規(guī)范財政補貼所涉社會關(guān)系的角度，應對財政補貼進行實體法和程序法規(guī)制,提高其透明度和規(guī)范性，使我國財政補貼制度逐步從行政約束走向法治約束。

2.2財政補貼獲得財政支出法律依據(jù)的需要財政補貼涉及公共財政支出，公共財政的本質(zhì)在于其公共性，目的在于服務(wù)公眾，而不是追求自身的利益。我國財政一直是政府主導型的財政，政府在財政決策中事實上起決定作用。盡管政府一再宣稱是人民利益的代表，但其與人民之間缺乏直接的利益制衡機制，許多情況下可能難于脫離自己部門利益。[6]對財政補貼進行有效的法律規(guī)制可以減少財政活動中的隨意性，規(guī)范財政機關(guān)行為，同時能更好地保護財政相對人的利益，促進市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。所以財政補貼要獲得財政支出法律依據(jù)需要建立健全有效的法律規(guī)制。

2.3減少財政補貼不當使用造成的不公平競爭的需要財政補貼的不當使用行為會對市場主體公平競爭產(chǎn)生不利影響。以補貼企業(yè)為視角，補貼的給予使得地區(qū)企業(yè)分為兩類：受惠企業(yè)和非受惠企業(yè)。兩種企業(yè)使用同樣的基礎(chǔ)設(shè)施，獲得同樣的政府服務(wù)，但是非受惠企業(yè)相對提供了更多的財政收入(按比例)給政府，這是不公平的。如果非受惠企業(yè)和受惠企業(yè)存在競爭關(guān)系，那么這種補貼對于非受惠企業(yè)就是致命的，直接威脅企業(yè)的生存。[7]在實踐中，為了能夠達到地方利益最大化，地方政府通常會運用財政補貼的方式扶植本地企業(yè)，并不斷提升其競爭優(yōu)勢。但因缺乏法律規(guī)制等導致的地方政府財政補貼使用不當?shù)男袨?，讓一些效益差、無補貼價值的企業(yè)也能享受到財政補貼帶來的福利。這不僅造成了國庫資源的浪費，也往往造成企業(yè)之間不公平競爭和經(jīng)濟秩序的混亂，不利于全國統(tǒng)一、開放市場的培養(yǎng)和建立。明確財政補貼邊界，加強對財政補貼的法律規(guī)制，可以減少財政補貼不當使用造成的經(jīng)濟秩序混亂的現(xiàn)象。

3　財政補貼法律規(guī)制的建議

3.1明確財政補貼的邊界明確財政補貼邊界應達到以下要求。第一，應該限于市場失靈范圍內(nèi)。財政補貼作為彌補市場失靈的產(chǎn)物，深層次反映的是市場與政府的關(guān)系問題。黨的十八屆三中全會提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！闭l(fā)揮作用的領(lǐng)域只能在市場機制失靈情況之下。第二，應推行特定的社會政策。社會政策應緊密聯(lián)系國家各行業(yè)發(fā)展方向和動態(tài)，優(yōu)化社會資源配置。第三，做出財政補貼應基于社會公益的需要。財政補貼是政府財政行為，應遵循精簡原則，逐步減少其數(shù)量，內(nèi)容上將其限定在滿足公共利益，提供公共服務(wù)范圍內(nèi)，因而更充分發(fā)揮財政補貼積極效能。

以對上市公司財政補貼為例。進入新世紀，由于國家經(jīng)濟實力的顯著增強，地方政府在進行政府補貼時不僅要考慮保護該地上市公司的地位，而且更重要的是越來越重視政府資金對于高成長型企業(yè)的扶持力度了，讓財政補貼的資金及政策在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到應有的作用，更好的服務(wù)社會。[8]對于一些產(chǎn)能過剩行業(yè)和業(yè)績欠佳等企業(yè)進行補貼不能滿足公共利益需要，應該通過退市制度自然淘汰，而對于高新技術(shù)、節(jié)能減排等領(lǐng)域的高成長型企業(yè)，財政補貼應進一步加強法律規(guī)制，使之運用能滿足公共利益需要。

3.2正確處理財政補貼政策與法律之間關(guān)系由于財政補貼政策性強，如果僅用一部專門法律進行規(guī)制不能滿足實際發(fā)展需要，所以不能簡單粗暴的否定政策在發(fā)揮財政補貼積極效能中的作用，那么如何處理好當前財政補貼法律與政策失衡問題非常關(guān)鍵。因此，在財政法治建設(shè)中我們要更加注重被輕視的財政法的作用，對財政法與財政政策在主從原則下進行衡平。[9]

在財政補貼領(lǐng)域下，應從以下幾個方面堅持主從原則：第一，應在全面調(diào)查基礎(chǔ)上確立財政補貼哪些事項是屬于法律保留，如財政補貼目的、范圍、形式、程序等，可以采用分散立法的模式，逐步建立在某一方面或某一行業(yè)的財政補貼法律規(guī)范；第二，財政補貼政策的制定應在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，制定程序和內(nèi)容不能違背憲法、專門的財政法規(guī)定；第三，積極促進財政補貼政策轉(zhuǎn)化為法律，若某一方面有突發(fā)情況并且會持續(xù)較長一段時間或者有必要制定財政法，則需要把財政政策通過法律程序上升為財政法。

3.3加強對財政補貼的實體法和程序法規(guī)制當前財政補貼依據(jù)缺乏系統(tǒng)性，需要有專門的法律級別的規(guī)范進行規(guī)制，可以根據(jù)財政補貼對象的不同，對不同種類的財政補貼予以分類規(guī)范。分類規(guī)范中應包含財政補貼的目的、設(shè)定主體權(quán)限以及范圍、形式這幾個方面。第一，突出財政補貼目的。結(jié)合不同種類補貼特點并應限定在滿足公共需求框架內(nèi)。第二，限定中央和地方政府補貼設(shè)定主體的范圍和權(quán)限。由于財政補貼所涉及的行業(yè)范圍廣，中央補貼設(shè)定主體應該為相關(guān)行政主管職能的國務(wù)院各部委和直屬部門，并須進一步劃分財政部與其他部門在調(diào)查決定實施財政補貼方面的權(quán)限。地方層面財政補貼應盡可能兼顧中央把控和發(fā)揮地方自主性，主要對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、縣級以上地方規(guī)范性文件可設(shè)定財政補貼的范圍數(shù)額進行限定，地方各級政府可在不違反該限定條件下根據(jù)地方實際情況制定相應的財政補貼項目。第三，調(diào)整補貼范圍。重點取消不合理補貼、交叉重復補貼和規(guī)模較小、作用不大的補貼，并對補貼形式進行明確限定和分類。

財政補貼法律體系單有實體規(guī)范不足以構(gòu)成完整的系統(tǒng)，程序公正在一定程度上保障實體公正的實現(xiàn)，有效約束公權(quán)力恣意。針對財政補貼依據(jù)缺少對于法律程序環(huán)節(jié)的規(guī)制的問題，應建立以公開和民主為基礎(chǔ)的程序規(guī)制，可以從四個方面進行展開：第一，規(guī)范財政補貼一般程序。主要是在調(diào)查、審查、決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)進行法律規(guī)制。應明確各個環(huán)節(jié)中關(guān)鍵事項，比如在調(diào)查環(huán)節(jié)上須明確調(diào)查對象、財政補貼實施的必要性和可能效果預估等內(nèi)容，審查環(huán)節(jié)中明確標準、步驟，決策環(huán)節(jié)中明確以行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章等法律規(guī)范形式將決策結(jié)果呈現(xiàn)出來，執(zhí)行環(huán)節(jié)主要是細化預算編制內(nèi)容、資金撥付層級界定等。第二，建立財政補貼信息公開制度。公開的內(nèi)容包括有關(guān)財政補貼預算、補貼的主體、理由、方式、數(shù)額等，公開時間應該明確，公開的方式主要以報告形式通過政府官網(wǎng)、平面媒體等多渠道進行公告，報告內(nèi)容應增強內(nèi)容翔實性、可讀性以方便公眾查閱監(jiān)督。第三，引入公眾參與機制?？刹扇÷犠C、座談會等形式廣泛收集來自受補貼對象、財政有關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者等群體有關(guān)財政補貼的意見，盡可能真實全面的反映財政補貼環(huán)境。并且應增加公眾評議和異議草案步驟，這樣可以進一步加強民主參與程度，從而更好滿足公共利益的需要。第四，建立資金運用流向監(jiān)督機制。監(jiān)督財政補貼資金流向，有助于資金使用效率的加強以及公平性的提升，建立資金運用流向機制須先明確監(jiān)督主體，可以是以獨立于政府機構(gòu)的團體組織為主輔之以政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的多方面主體；再對資金使用進行全程跟蹤監(jiān)管，及時評價補貼資金的使用效果，建立及時的糾錯和獎罰機制。受補貼主體應該積極配合監(jiān)督主體的工作，不得隱瞞、欺騙，不得以任何形式阻礙監(jiān)督的開展，并追究資金運用不當?shù)呢熑巍?/p>

[1]王鳳翔;陳柳欽.地方政府為本地競爭性企業(yè)提供財政補貼的理性思考[J].經(jīng)濟界，2005(11):85-86.

[2]歐甸丘、王曉潔.財政補貼源何成“亂貼”[J].決策探索,2014(2):77-78.

[3]王瑞.我國農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)制問題研究[D].鄭州：鄭州大學法學院,2015.

[4]韓薇.我國新能源產(chǎn)業(yè)補貼法律制度研究[D].合肥：安徽大學法學院，2014.

[5]崔俊生.規(guī)范化財政補貼制度的幾點原則設(shè)想[J].財貿(mào)經(jīng)濟,1997(6):34-35.

[6]熊偉.財政法基本原則論綱[J].中國法學，2004(4)：101-102.

[7]喬寧寧.我國政府補貼若干問題研究[D].蘇州：蘇州大學法學院，2007.

[8]劉輝.上市公司可持續(xù)增長下的財政補貼研究[D].石家莊：河北大學法學院，2010.

[9]王靜.走進財政法治：財政法與財政政策交織進化[D].武漢：華中師范大學法學院,2013.

[責任編緝：楊立平]

On the Legal Regulation of Financial Subsidies in China

TAO Yuan

(School of Law,Anhui University,Hefei230039,China)

In China,financial subsidies have many problems in recent years.One of the most important problems is the lack of legal regulation.The paper analyzes its status quo and current problems:financial subsidies are not clear; legal basis is deficient; financial subsidies lack in procedure law and so on.Then it explains the necessity of legal regulation for the financial subsidies,and gives suggestions on perfecting the relevant legal system based on the former demonstration.

financial subsidy; legal regulation; financial budget

2016-05-23

2016-06-18

陶園(1992—)，女，安徽合肥人，安徽大學法學院2015級碩士研究生；研究方向：財稅法。

D922.2

A

2096-2371(2016)03-0108-04