陳舜

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100028）

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財(cái)政缺口背景下我國(guó)財(cái)政可持續(xù)研究——兼論房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)

陳舜

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100028）

摘要：近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增速持續(xù)回落，而財(cái)政支出仍保持較快增長(zhǎng)，財(cái)政收支壓力開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，這從側(cè)面反映了財(cái)政可持續(xù)性的問(wèn)題。表象之下的癥結(jié)主要在于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的不適應(yīng)，因此盡快建立健全直接稅與間接稅并重的現(xiàn)代稅收制度成為了改革的重要目標(biāo)之一。從財(cái)政可持續(xù)的“發(fā)展性”和“公共性”雙重要求來(lái)看，推進(jìn)我國(guó)房產(chǎn)稅改革，不應(yīng)以調(diào)節(jié)居民貧富差距或建立地方財(cái)政收入來(lái)源作為單一的主要目標(biāo)。而是必須同步推進(jìn)，將地方財(cái)政收入來(lái)源與公共教育等財(cái)政支出掛鉤，以市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)地方財(cái)政努力、優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府部門回歸公共服務(wù)本位。

關(guān)鍵詞：財(cái)政收支缺口；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；房產(chǎn)稅改革；財(cái)政可持續(xù)性

2014年，我國(guó)一般公共財(cái)政收入同比增長(zhǎng)8.6%，增速同比回落1.6%，為1992年以來(lái)財(cái)政收入最低速的增長(zhǎng)。2015年上半年，我國(guó)一般公共財(cái)政收入同口徑的同比增速持續(xù)回落至4.7%，而一般公共財(cái)政支出同比增速仍保持在兩位數(shù)以上的高增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾正在日趨凸顯。十八屆三中全會(huì)在全面深化改革的系統(tǒng)部署中，提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但是目前這一基礎(chǔ)和支柱尚不牢固，尤其是在財(cái)稅體制方面需要深化改革。為促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，有必要深入地探討這一問(wèn)題。

一、我國(guó)財(cái)政收支矛盾加劇的原因

一些學(xué)者通過(guò)模型數(shù)據(jù)研究表明，我國(guó)未來(lái)30年財(cái)政缺口的壓力巨大，總量在30萬(wàn)億元左右，財(cái)政可持續(xù)性面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。[1]財(cái)政收支的缺口是如何產(chǎn)生的呢？當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征是正由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入新常態(tài)發(fā)展時(shí)期，故在此背景下我們從財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)層面來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。

首先，在財(cái)政收入方面，增長(zhǎng)在日趨乏力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，具有順周期性質(zhì)的稅收制度使得財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了更快的增長(zhǎng)。但是，近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入新常態(tài)發(fā)展，GDP增速自1990年以來(lái)首次回落至7%，財(cái)政收入增速就開(kāi)始迅速下降。具體而言，一方面我國(guó)現(xiàn)行稅收制度以間接稅為主體，不具有直接稅的稅收“穩(wěn)定器”特點(diǎn)，使得財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)增速的變化而大起大落。另一方面，很多學(xué)者研究表明我國(guó)現(xiàn)行稅收制度具有累退性，使得低收入群體承受著較高的稅收負(fù)擔(dān)率，造成了收入不平等的產(chǎn)生與擴(kuò)大。[2]而貧富差距的兩級(jí)分化，是“中等收入陷阱”產(chǎn)生的重要成因，會(huì)導(dǎo)致納稅對(duì)象及其納稅能力的減少，進(jìn)而使得財(cái)政收入的稅源趨向枯竭，由此成為消除財(cái)政收支缺口的長(zhǎng)期性障礙。此外，近年來(lái)，地方政府為了“GDP競(jìng)賽”，熱衷于“土地財(cái)政”。土地出讓金這一預(yù)算外收入成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，彌補(bǔ)了地方財(cái)政收支的“制度性缺口”。然而，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)告別“黃金十年”，轉(zhuǎn)入相對(duì)低迷發(fā)展時(shí)期，與房地產(chǎn)相關(guān)的收入出現(xiàn)驟然下降，這也成為財(cái)政收入增速明顯放緩的重要原因。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年，全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市的土地出讓金銳減，總金額僅為7021.7億元，較2014年同期的10890億元下滑了35.5%。①

其次，在財(cái)政支出方面，需求在日益增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提高，居民的公共需求同步提升。為此，基于新時(shí)期公共財(cái)政建設(shè)的要求，財(cái)政導(dǎo)向開(kāi)始從強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向致力于滿足居民的基本公共服務(wù)需求，具體體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)逐步偏向民生領(lǐng)域建設(shè)，因此國(guó)家在醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域財(cái)政支出的高速增長(zhǎng)是剛性的。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)尚處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革轉(zhuǎn)型時(shí)期，為保持經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的財(cái)政支出必須保持在相當(dāng)水平之上。因此，總體財(cái)政支出仍需保持較快增長(zhǎng)，那么財(cái)政缺口將不可避免地產(chǎn)生和擴(kuò)大。

此外，還有一個(gè)不可忽視的重要因素是財(cái)政努力程度，即衡量政府在收入和支出方面的努力程度，體現(xiàn)為政府實(shí)際財(cái)政收支與潛在財(cái)政收支之間的差異。今年以來(lái)，地方政府消極怠工的現(xiàn)象有所顯現(xiàn)，部分財(cái)政資金未能有效利用。為此，2015年6月份召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出推進(jìn)統(tǒng)籌財(cái)政資金使用的多項(xiàng)舉措，李克強(qiáng)總理在會(huì)上重申“決不允許財(cái)政資金長(zhǎng)年趴在賬上呼呼大睡！”。②分析其原因，一方面源于年初以來(lái)反腐工作的持續(xù)推進(jìn)，另一方面則在于中央對(duì)地方政府債務(wù)限制之后地方政府財(cái)權(quán)空間的進(jìn)一步縮減，根本上反映了地方政府的激勵(lì)相容機(jī)制尚未完全有效建立。

透過(guò)財(cái)政收支矛盾加劇這一表象，可以看到我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的諸多不適應(yīng)。更深層次地說(shuō)，在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段，財(cái)稅體制更加強(qiáng)調(diào)“發(fā)展性”，意在“先做大蛋糕”。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到當(dāng)前階段，現(xiàn)行財(cái)稅體制的“公共性”不足問(wèn)題開(kāi)始日趨顯現(xiàn)，并且影響到“蛋糕的進(jìn)一步做大”。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)該同時(shí)解決好“發(fā)展性”和“公共性”問(wèn)題，黨的十八大報(bào)告中明確提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的改革方向。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展之下，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，并跨越中等收入陷阱，就必須堅(jiān)持效率與公平雙輪并行的現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要完善并充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政的職能，而財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)需要建立并充分發(fā)揮現(xiàn)代稅收制度的作用。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅改革亟待加快推進(jìn)

國(guó)家財(cái)政收支的預(yù)期實(shí)現(xiàn)與否，依賴于財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互適應(yīng)。如果財(cái)政收入預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果長(zhǎng)期與預(yù)算文本相距甚遠(yuǎn)，就應(yīng)當(dāng)考慮大規(guī)模改良稅制結(jié)構(gòu)以調(diào)整稅源、均衡稅負(fù)。[3]因此，要解決我國(guó)財(cái)政收支矛盾日益加劇的問(wèn)題，根本上還應(yīng)從財(cái)稅體制改革入手。全方位推進(jìn)財(cái)稅體制改革以支持新時(shí)期的公共財(cái)政建設(shè)已是社會(huì)共識(shí)，并且改革的首要任務(wù)是盡快建立健全直接稅與間接稅并重的現(xiàn)代稅收制度。一般而言，間接稅以流轉(zhuǎn)稅為主體，直接稅以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體。目前，以“營(yíng)改增”為代表的間接稅改革進(jìn)展相對(duì)較為順利，而以房產(chǎn)稅為代表的直接稅改革亟需加快推進(jìn)。梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者在此方面的研究，主要從四個(gè)方面闡述了盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的必要性。

1.為了合理搭配直接稅和間接稅的比例，從稅制結(jié)構(gòu)演變發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，我國(guó)亟需盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革以提升直接稅比重。直接稅和間接稅具有不同的優(yōu)劣勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，例如直接稅更有利于調(diào)節(jié)居民貧富差距，間接稅則更有利于籌集財(cái)政收入，但直接稅的稅感較為強(qiáng)烈、征管成本較高，間接稅則具有累退性等缺點(diǎn)。理論層面上看，合理搭配直接稅和間接稅的比例是非常有必要的。在實(shí)踐層面，有學(xué)者研究了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家通常直接稅比重越高。基于此，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升，我國(guó)稅制改革的方向應(yīng)是逐步提高直接稅的比重，相應(yīng)降低間接稅的比重，[4][5]進(jìn)而提出當(dāng)前有必要盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅等直接稅改革。此外，還有學(xué)者提出，僅僅依靠提高直接稅比重?zé)o法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化再分配的目標(biāo)，間接稅也能夠在再分配中發(fā)揮作用，[6]故我國(guó)直接稅與間接稅比例的調(diào)整不宜簡(jiǎn)單地通過(guò)兩者存量之間的此消彼長(zhǎng)方式去實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)從總體稅負(fù)調(diào)整的角度出發(fā)，通過(guò)增量的安排加以實(shí)現(xiàn)。[7]

2.為了遏制居民貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，我國(guó)亟需開(kāi)征房產(chǎn)稅以調(diào)節(jié)收入分配。由于我國(guó)稅收制度以間接稅為主，整體上表現(xiàn)為累退性的特征，因此對(duì)居民收入分配的稅收調(diào)控功能較弱。從稅收歸宿的角度來(lái)看，低收入者承擔(dān)的稅負(fù)與其收入的比重要大于高收入者。因此，有學(xué)者指出房產(chǎn)稅等直接稅改革可以優(yōu)化我國(guó)稅制的發(fā)展建設(shè)，從總體上減少中低收入者的“稅收痛苦”。[8]從衡量居民貧富差距的基尼系數(shù)來(lái)看，我國(guó)官方公布的指標(biāo)值已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線，并且核算中未包括房產(chǎn)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)性收入。民間研究機(jī)構(gòu)基于微觀調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算所得的基尼系數(shù)更是遠(yuǎn)高于官方公布的指標(biāo)值，因此可以說(shuō)我國(guó)居民貧富差距問(wèn)題已經(jīng)較為嚴(yán)重，有必要盡快采取有力措施加以遏制。因此，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，進(jìn)而建立健全設(shè)計(jì)合理的財(cái)產(chǎn)稅體系，以促進(jìn)稅收制度在收入分配職能上的有效發(fā)揮。[9]

3.地方財(cái)政收支的“制度性缺口”影響財(cái)政的可持續(xù)性，亟需建立健全房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅體系作為地方財(cái)政收入的來(lái)源。有學(xué)者研究表明，2009—2013年我國(guó)地方財(cái)政收支缺口呈逐年擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，[10]財(cái)政收支存在明顯的“制度性缺口”。這種“制度性缺口”源于現(xiàn)行不完善的財(cái)稅體制沒(méi)有合理地安排好各級(jí)財(cái)政關(guān)系，地方政府缺乏穩(wěn)定、自主的稅收來(lái)源。目前，地方財(cái)政支出很大程度上依賴于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但具有“討價(jià)還價(jià)”性質(zhì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付亟待提升效率，并且會(huì)降低地方政府的財(cái)政努力程度。除此之外的“制度性缺口”，地方政府主要依靠土地出讓金等非稅收入加以解決。然而，地方政府收入尤其是非稅收入增長(zhǎng)因缺乏制度保障而波動(dòng)性較大，如果“制度性缺口”成為常態(tài)，勢(shì)必會(huì)影響到財(cái)政的可持續(xù)性。[11]從其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收制度建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅通常都是地方政府的主要收入來(lái)源。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅具有征稅對(duì)象區(qū)域性和征稅來(lái)源穩(wěn)定性等特點(diǎn)，與地方稅主體稅種的選擇標(biāo)準(zhǔn)有很高的契合度。因此，一些學(xué)者從構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅體系成為我國(guó)地方財(cái)政收入主要來(lái)源的角度，提出應(yīng)盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。[12]

4.房?jī)r(jià)作為社會(huì)普遍高度關(guān)注的民生問(wèn)題，部分學(xué)者也寄希望于通過(guò)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)控房?jī)r(jià)的目標(biāo)。近年來(lái)，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲引發(fā)泡沫經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂，學(xué)者們也大多認(rèn)為其對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不利影響，造成居民貧富差距擴(kuò)大，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。為此，有學(xué)者通過(guò)建立一般均衡模型測(cè)算了我國(guó)房產(chǎn)稅改革對(duì)房?jī)r(jià)變化所可能產(chǎn)生的影響，認(rèn)為房產(chǎn)稅改革在長(zhǎng)期可以有效降低房?jī)r(jià)，并且能夠平抑房?jī)r(jià)變化所導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。[13]有學(xué)者通過(guò)研究其他國(guó)家房產(chǎn)稅與房?jī)r(jià)的變動(dòng)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅確實(shí)能對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生顯著負(fù)向作用。但同時(shí)，過(guò)去30年來(lái)經(jīng)合組織23個(gè)國(guó)家的房產(chǎn)稅率均值為2.61%，表明地方政府難以通過(guò)大幅度提高房產(chǎn)稅率來(lái)達(dá)到降低房?jī)r(jià)的目的，即房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的抑制作用具有局限性，其主要用于解決地方財(cái)政收支問(wèn)題，而非抑制房?jī)r(jià)上漲。[14]

通過(guò)以上分析可以看到，學(xué)者們對(duì)于盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅改革存在普遍共識(shí)，但對(duì)于其必要性闡述不盡相同。然而，學(xué)者們關(guān)注焦點(diǎn)的不同實(shí)際上意味著對(duì)改革目標(biāo)有著不同的期望。實(shí)際上，確立改革目標(biāo)的關(guān)鍵是要與實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的要求相對(duì)應(yīng)。當(dāng)前，主要分歧在于究竟是以調(diào)節(jié)居民貧富差距為主，還是以籌集地方財(cái)政收入為主？不同的改革目標(biāo)對(duì)應(yīng)著不同的改革路徑，因此我們有必要進(jìn)一步加以理清。

三、我國(guó)房產(chǎn)稅改革目標(biāo)必須兼顧“發(fā)展性”和“公共性”

財(cái)政可持續(xù)的實(shí)現(xiàn)在于“發(fā)展性”與“公共性”的辯證統(tǒng)一，“發(fā)展性”在于要能夠籌集可持續(xù)的收入以支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展，“公共性”在于自身發(fā)展符合財(cái)政本質(zhì)性要求以滿足社會(huì)的公共需要。對(duì)于房產(chǎn)稅改革目標(biāo)，有學(xué)者認(rèn)為如果房產(chǎn)稅的主要功能是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)以及居民貧富差距，那就應(yīng)該劃歸為中央稅種。然而，實(shí)際上房產(chǎn)稅是地方稅種的理想選擇，因此房產(chǎn)稅的功能應(yīng)該以籌集收入為主，而不宜以調(diào)節(jié)為主。[15]但是，也有學(xué)者研究借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并基于我國(guó)民主法治建設(shè)和稅收征管體系尚不完善的特殊國(guó)情，認(rèn)為房產(chǎn)稅不足以作為我國(guó)地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。而且政府也很難憑借房產(chǎn)稅來(lái)有效調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)，因此調(diào)節(jié)貧富差距應(yīng)該作為房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)的最重要目標(biāo)。[16]以上兩種觀點(diǎn)可以說(shuō)是非此即彼，但是當(dāng)前財(cái)政可持續(xù)所面臨的，既有財(cái)政收支缺口下的“發(fā)展性”問(wèn)題，也有貧富差距擴(kuò)大下的“公共性”問(wèn)題，厚此薄彼的做法都不足以徹底解決問(wèn)題，因而房產(chǎn)稅的改革目標(biāo)必須兼顧“發(fā)展性”和“公共性”。

實(shí)際上，房產(chǎn)稅的征收可以做到兼顧“發(fā)展性”和“公共性”。以美國(guó)為例，房產(chǎn)稅主要用來(lái)為所在學(xué)區(qū)提供教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，其稅率和使用完全通過(guò)公共選擇機(jī)制加以確定，成為美國(guó)基礎(chǔ)公共教育支出最大的來(lái)源，而學(xué)區(qū)之間的差距平衡主要通過(guò)上層政府的有效統(tǒng)籌加以實(shí)現(xiàn)。這樣的稅制設(shè)計(jì)符合“受益原則”，體現(xiàn)了“取之于民、用之于民”的稅收本質(zhì)，即房產(chǎn)作為一種排他性的資源，居民在某區(qū)域購(gòu)置房產(chǎn)并繳納房產(chǎn)稅款，稅款由地方政府主要用于本區(qū)域的公共設(shè)施和公共服務(wù)改善，如此居民繳納的稅款數(shù)量就能與享受的公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)。而我國(guó)正缺少這樣的稅收機(jī)制設(shè)計(jì)，以“學(xué)區(qū)房”熱現(xiàn)象為例，這一現(xiàn)象源自于我國(guó)基礎(chǔ)教育資源的財(cái)政投入不足和居民財(cái)富差距的持續(xù)擴(kuò)大，而部分居民家庭卻憑借購(gòu)買“學(xué)區(qū)房”獲得了全體納稅人付費(fèi)的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，[17]解決這一不合理現(xiàn)象的有效辦法就在于推進(jìn)房產(chǎn)稅改革并明確制度使其專項(xiàng)用于地方政府公共教育支出，從而建立起地方公共財(cái)政支出與財(cái)政收入相匹配的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上解決政府財(cái)政收支矛盾的問(wèn)題。此外，在推進(jìn)我國(guó)房產(chǎn)稅改革的過(guò)程中，還需要考慮到地方政府的主觀能動(dòng)性因素。要采取配套改革措施，使地方政府的收入激勵(lì)與支出責(zé)任更好地匹配和對(duì)應(yīng)起來(lái)，完善地方政府的激勵(lì)相容機(jī)制，促成符合地方政府利益目標(biāo)的房產(chǎn)稅改革。

因此，在地方稅體系的構(gòu)建過(guò)程中，通過(guò)完善的機(jī)制設(shè)計(jì)，房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)兼顧“發(fā)展性”和“公共性”，進(jìn)而真正地有助于解決當(dāng)前我國(guó)財(cái)政可持續(xù)所面臨的雙重現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在此目標(biāo)之下，對(duì)改革路徑提出以下三點(diǎn)建議：

1.盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅改革，建立健全地方政府稅收體系。稅收可以理解為政府部門提供公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償，因而在機(jī)制設(shè)計(jì)上，稅收的權(quán)限和收入與公共產(chǎn)品提供相對(duì)應(yīng)更加符合發(fā)展規(guī)律。在當(dāng)前地方政府承擔(dān)著較多事權(quán)、而財(cái)權(quán)明顯不足的情況下，必須盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革以作為地方稅體系建設(shè)的重要內(nèi)容。有學(xué)者在分析了現(xiàn)有地方稅種包括資源稅、城建稅以及房產(chǎn)稅等征收情況后，指出以上稅種在短期內(nèi)均不足以為地方財(cái)政提供較大收入。[18]但是可以預(yù)見(jiàn)地是，在房產(chǎn)稅改革之后，財(cái)產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中的比重會(huì)逐步上升，并在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中成為地方政府穩(wěn)定的收入來(lái)源，從而根本上解決地方財(cái)政的“制度性缺口”問(wèn)題。

2.地方政府因地制宜地設(shè)定房產(chǎn)稅稅率等要素，并將房產(chǎn)稅收入大比例地專項(xiàng)用于公共教育支出。在將房產(chǎn)稅的稅收權(quán)限和收入劃歸地方政府后，可逐步借鑒美國(guó)房產(chǎn)稅征收的經(jīng)驗(yàn)，讓地方政府因地制宜地自行設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅的課稅對(duì)象、稅率、稅基等要素，更好地達(dá)成地方政府的激勵(lì)相容，提高稅收征管的執(zhí)行效率。而對(duì)于房產(chǎn)稅收入的使用，必須加以規(guī)范和約束，不能使其成為第二個(gè)“土地財(cái)政”，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)將其大比例地專項(xiàng)用于公共教育支出。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)公共教育的事權(quán)主要都下移給了地方政府，但地方政府缺少專門的教育財(cái)政收入來(lái)源。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為激勵(lì)目標(biāo)之下，地方政府大多在基礎(chǔ)公共教育方面支出乏力，造成基礎(chǔ)教育資源的部分不足和分布不均。將房產(chǎn)稅收入與公共教育支出緊密相連，使居民繳納的房產(chǎn)稅直接用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育資源建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)收益與成本的統(tǒng)一，可以整體提高納稅人對(duì)于房產(chǎn)稅的認(rèn)可程度。再加上我國(guó)人口自由流動(dòng)等其他“用腳投票機(jī)制”的逐步完善，可以逐步形成“地方政府稅收更高——轄區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供更全更好——轄區(qū)稅收來(lái)源更加充足”的良性循環(huán)，從而根本上改善地方政府提供公共產(chǎn)品的效率。

3.增加房產(chǎn)稅等新稅種的預(yù)算透明度，加強(qiáng)財(cái)政增量的預(yù)算執(zhí)行管理。在當(dāng)前地方執(zhí)政官中央委任制的政治體系框架之下，與房產(chǎn)稅等稅收制度改革相配套，頂層設(shè)計(jì)上必須建立起以更好地提供轄區(qū)居民所需公共產(chǎn)品與服務(wù)為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系。在房產(chǎn)稅等新稅種建立之初，就盡可能地使預(yù)算決策完全透明化，并引入市場(chǎng)化的公共選擇機(jī)制，促使地方政府逐步轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，并著力加強(qiáng)財(cái)政增量的預(yù)算執(zhí)行管理，從而確保地方財(cái)政收支活動(dòng)重點(diǎn)突出、民主高效，更好地滿足轄區(qū)居民的公共需求。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于中原地產(chǎn)市場(chǎng)研究部。

②參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/2015-10/02/ content_2942168.htm。

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（責(zé)任編輯：盧君）

Research on the Fiscal Gap under the Background of China's Fiscal Sustainability——Object Analysis of House Property Tax Reform

CHEN Shun
（National Academy of Economic Strategy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100028, China）

Abstract:In recent years, China's fiscal revenue growth continued to fall, while the fiscal expenditure growth is still relatively rapid. The pressure of the fiscal revenue and expenditure is gradually emerging, which reflects the fiscal sustainability problems from the side. The cause of the problems lies in the fact that China's current tax system isn't fit to economic development, so establishing and improving the modern tax system has become one of the important reform objectives. Based on the double requirements of fiscal sustainability, regulating the gap between rich and poor or establishing the local fiscal revenue sources can't become the single objective of house property tax reform. We have to synchronize. Through making public education and other public expenditure linked to the local fiscal revenue, and motivating local fiscal efforts with the market mechanism, we can optimize the structure of fiscal revenue and expenditure, and promote government departments return to public service.

Key words:fiscal gap; new normal in economic; house property tax reform; fiscal sustainability

作者簡(jiǎn)介：陳舜（1986-），男，湖北武漢人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士研究生，主要從事財(cái)稅理論與制度、宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策研究。

收稿日期：2015-11-26

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2016.01.011

中圖分類號(hào)：F810.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－626X（2016）01-0068-05