申少花

(鄭州大學 法學院，鄭州 450001)

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我國海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的法律研究

申少花

(鄭州大學 法學院，鄭州 450001)

摘要：廣闊的海域為我國提供了豐富的海洋資源。因此，對我國海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性研究，是非常必要的。我國現階段對海洋漁業(yè)資源的研究需要深入了解可持續(xù)發(fā)展理論在國內外研究的現狀，尤其是要具體結合到我國目前的海洋漁業(yè)資源，能夠提出解決這些問題有關法律方面的建議。針對海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，應研究可持續(xù)發(fā)展的基本內涵；我國海洋漁業(yè)資源的立法現狀及原因；國外海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經驗以及我國海洋漁業(yè)資源可持續(xù)戰(zhàn)略的對策，進而來促進我國海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：海洋漁業(yè)資源；環(huán)境污染;可持續(xù)發(fā)展

一、可持續(xù)發(fā)展理論與海洋漁業(yè)資源

(一)可持續(xù)發(fā)展的基本內涵

1972年，斯德哥爾摩環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》。1987年，在《我們共同的未來》中對可持續(xù)發(fā)展做了全面的定義,之后提出了共同但有區(qū)別責任的原則。隨著環(huán)境問題逐漸被重視，該原則成為了可持續(xù)發(fā)展的核心原則。特別是在“里約+20”峰會的文件中，重申了該原則為核心的“里約原則”，也鞏固了國際合作的基礎。此外，該成果文件還確立了綠色經濟的發(fā)展方式作為可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。同時，也為海洋資源的可持續(xù)發(fā)現提供了法律框架。可持續(xù)發(fā)展的理論前提主要有地球資源有限論，代際需求共同論，代際利益公平論，工業(yè)經濟持續(xù)論。有學者認為，要把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹好，應該遵循以下幾個原則：即共同、可持續(xù)、公平以及需求這四項原則。當然，也有學者認為，除此之外還應包括和諧、協調等原則?？傊?，無論如何來確定可持續(xù)發(fā)展的基本原則，它的重點都是正確辨識“人與自然”和“人與人”的關系。

(二)運用可持續(xù)發(fā)展理論評估海洋環(huán)境資源價值

可持續(xù)發(fā)展環(huán)境價值理論是在英國著名經濟學家庇古的外部性理論的基礎上延伸而來的，運用該原理可以對環(huán)境的價值進行評估。與傳統(tǒng)的環(huán)境價值理論的主要區(qū)別在于它考慮了未來環(huán)境的可利用性對未來發(fā)展承擔的義務。該理論在海洋的充分利用還需要政府的協助，因為市場調節(jié)是以當前利益的最大化為導向的，其調節(jié)不能涵蓋未來環(huán)境可利用性的層面，而政府則可以平衡當前與未來利益，使海洋環(huán)境資源更有利于后代的發(fā)展。皮爾斯認為，環(huán)境資源的總經濟價值應當包含使用和非使用價值。同時強調，無論是直接方式，還是間接方式的使用價值都屬于這里所說的使用價值的范圍。例如，在關于海洋資源的開發(fā)中，海洋的直接使用價值包括魚、蝦以及植物等魚類和海洋植物等。海洋的間接使用價值主要是涉及海洋的生態(tài)功能方面，例如，其在氣候方面的調節(jié)作用。運用可持續(xù)發(fā)展理論評估環(huán)境價值是正確制定海洋經濟政策的必不可少的技術基礎，并且是將海洋環(huán)境問題的經濟影響納入到綜合決策的一個重要步驟。通過對海洋環(huán)境物品或服務特別是海洋資源進行貨幣評估能夠對人類的社會經濟活動的費用和效益進行測度。

(三)環(huán)境、經濟及社會與海洋資源的關系

海洋可持續(xù)發(fā)展與海洋的開發(fā)以及利用不同，有其自己明顯的特點，例如，人與海洋的協調性，海洋經濟發(fā)展的可持續(xù)性以及增長方式的集約性等等?？沙掷m(xù)發(fā)展是一個總的系統(tǒng)，主要包括三個子系統(tǒng)：經濟、社會和生態(tài)系統(tǒng)，與之相對應的是要實現這三個方面的目標，追求這三個種類的效益。因此，可持續(xù)發(fā)展的目標主要是實現三者之間的可持續(xù)發(fā)展。而三者之間的關系是:社會引導經濟，經濟支持生態(tài)，生態(tài)促進社會。在處理這三者之間的關系時，應特別注意人類對海洋可持續(xù)發(fā)展的影響，尤其是人口數量和素質的問題。當前，對人口數量和素質的控制是解決海洋資源可持續(xù)發(fā)展的重要保障，但是，重要的是人類應當如何處理好“公平性”的問題，例如在海洋漁業(yè)資源利用方面，“公平性”應表現為當代以及后代人之間的公平，通過人口和資源的合理分配，使資源得到有效公平的利用[1]。

要真正實現海洋資源的可持續(xù)發(fā)展，應當正確認識其與環(huán)境、經濟、社會各自在可持續(xù)發(fā)展中應有的職能與地位。不可否認，海洋資源是人類與自然的一項寶貴的財富，具有生態(tài)、經濟等價值，要實現可持續(xù)發(fā)展，海洋漁業(yè)資源的環(huán)境及經濟職能不可忽視，當海洋資源的環(huán)境價值與經濟價值發(fā)生沖突時必須有所取舍?？紤]到海洋資源一旦被破壞后對其進行修復的不經濟性以及環(huán)境功能恢復周期的長期性，因此，在海洋的可持續(xù)發(fā)展過程中，應將海洋生態(tài)的可持續(xù)作為前提，側重預防，將海洋經濟的可持續(xù)作為基礎，最終實現社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國海洋漁業(yè)資源非可持續(xù)發(fā)展的原因

(一)我國海洋漁業(yè)資源的法律制度制約

近年來，我國在不少海洋領域取得新成就。但是海洋環(huán)境卻不斷惡化，海洋資源也存在過度開發(fā)情況，尤其是過度的捕撈漁業(yè)資源，海洋生態(tài)嚴重被破壞[2]。因此，我國先后制定了一些政策,例如，《中國海洋21世紀議程》(以下簡稱《議程》)。這些規(guī)劃、章程以及政策對海洋資源和海洋環(huán)境的利用與保護起到了一定的指導作用。但這些政策對海洋漁業(yè)的關注還不夠，使得一系列海洋漁業(yè)資源的問題沒有得到及時遏制?！蹲h程》就是典型的例子。目前，我國有關的法律主要包括：《海洋環(huán)境保護法》、《漁業(yè)法》等。與海洋漁業(yè)資源有關的行政法規(guī)主要包括《漁業(yè)法實施細則》等。我國的地方上也有一些類似的條例，對其作出了規(guī)定，這些地方主要是沿海的省市。例如，上海的《海域使用管理條例》。2013年，國務院制定了《關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)。

(二)我國海洋漁業(yè)資源非可持續(xù)發(fā)展的其他原因

就國內既有的研究領域來看，總體上缺乏對海洋漁業(yè)資源保護恢復的系統(tǒng)性、綜合性和合理配置的研究?！吨袊Ｑ蠼洕l(fā)展報告(2013)》對我國海洋經濟認識較為客觀。該報告指出，從我國目前到2030年以前，這段期間我國的海洋經濟仍將是處于成長期，發(fā)展并不成熟，同時發(fā)展空間較大。我國的東海、黃海、北部灣、渤海等傳統(tǒng)漁場海域已面臨無魚可打的境地，這與中國漁民隊伍龐大、捕撈能力過度，海洋環(huán)境污染等問題相關。具體的主要原因有：

1.中國漁民隊伍龐大、捕撈能力過度

在我國歷來沒有關于海洋漁業(yè)資源環(huán)境保護的專門指導部門，使得漁業(yè)捕撈的剩余勞動力增多，壓力加大。漁業(yè)出現惡意競爭，矛盾尖銳的局面[3]。一些漁民違反法律以及相關國際公約的規(guī)定，用掃蕩式或者用過密的網打漁。非法的捕撈方式對海洋魚類的生長嚴重不利。從我國漁船數據的增減，也可看出我國捕撈隊伍的變化。2001年，我國簽訂了《中韓漁業(yè)協定》。從2001年到2011年，數量從50萬增到100余萬艘。換句話說，在簽訂了中韓漁業(yè)協定后，中國東部沿海漁業(yè)空間被壓縮2/3。在這種情況下，我國的捕撈隊伍卻有增無減，更是加深了海洋漁業(yè)資源的供需矛盾[4]。

2.周邊海域污染

最近幾年，發(fā)展較快的臨港工業(yè)對我國近海環(huán)境影響很大。此外，還有許多圍海填海的建設。這肯定會占用海域附近的漁村，特別是漁場的海岸線。而海岸帶的工業(yè)和漁村的建設更會給岸線、海域帶來更多污染。例如，建設的杭州灣化工帶，很多化工企業(yè)在該地區(qū)設立。據統(tǒng)計，大約有200家。如此之多的化工企業(yè)使得該地區(qū)在逐漸變?yōu)榕盼鄢亍摹?011年中國環(huán)境狀況公報》可知，杭州灣劣水質的程度約為100%，魚、蝦米、海藻類都無法在此繁殖，導致近海魚蝦滅絕加快。造成這樣情形的主要原因有：首先，陸源污染物排海，包括企業(yè)污水，農業(yè)污染及旅游污染等尤其是臨近海域排污口的不合理設置，嚴重造成了海水的污染；其次，未對其及時控制；最后，管理散漫，規(guī)劃不統(tǒng)一。針對污染海洋環(huán)境的污染者我們可以以海洋最優(yōu)污染水平理論要求污染者在破壞環(huán)境實現自身利益的同時，補償污染造成的外部性。環(huán)境庫茲涅茨假說告誡我國應重視海洋漁業(yè)資源的污染問題。也就是說，要防止該假說中的峰值超過最高點，政府是主要力量。應依靠其制定有關政策法規(guī)，阻止峰值的最高點出現，進而保護漁業(yè)資源。

3.海洋漁業(yè)資源的管理缺位

我國在海洋的管理上實行統(tǒng)一與協助相結合，有關的管理部門應協助管理。那么哪些屬于有關部門？按照我國的有關規(guī)定可以發(fā)現一些，例如，漁業(yè)、環(huán)保及軍事等機構?，F實中，由于海洋資源利用的艱難復雜，往往專門的海洋管理更具實效。這種管理體制存在的難題是管理的權責不清[5]。另外，沒有統(tǒng)一的海洋執(zhí)法部門。例如，在《海洋環(huán)境保護法》中，有5個部門都享有執(zhí)法權，通過統(tǒng)一的主管機構來約束各涉海部門之間的管理很有必要。盡管《漁業(yè)法》、《刑法》等對有關的違法行為有明確的限制，但是,現實中,漁政部門還是主要依靠行政執(zhí)法的方式，強制力弱。此外，基層有關部門為縣(市)級,其執(zhí)法方式單一，效率低下。因此應當實行統(tǒng)分結合，同時，建立中央政府層面的統(tǒng)一高效的管理海洋事務的管理機構。

三、我國海洋漁業(yè)資源可持續(xù)戰(zhàn)略的對策

在海洋漁業(yè)發(fā)展上，一些國家走過了從粗放經營、重捕撈和輕養(yǎng)殖，到重人工養(yǎng)殖、減少捕撈隊伍的可持續(xù)發(fā)展道路。比如韓國，也曾是粗放漁業(yè)發(fā)展方式，《聯合國海洋法公約》生效后,面臨海洋漁業(yè)資源枯竭以及與周邊國家漁業(yè)糾紛等問題，韓國加強了漁業(yè)資源恢復工程，生態(tài)補償工程，設魚苗基金以及建人工魚礁等等措施，這些措施徹底改變了之前的發(fā)展方式。西班牙曾經海洋漁業(yè)資源發(fā)展的主要問題是漁民隊伍龐大，過度捕撈，如今其海洋漁業(yè)實施可持續(xù)的生態(tài)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，大量漁民轉產轉業(yè)，依然是“靠海吃海”,主要從事海洋旅游業(yè)、漁村文化娛樂業(yè)及葡萄酒釀造業(yè)等,實現了生態(tài)、可持續(xù)的良性發(fā)展。美國商務部指出，美國的水產養(yǎng)殖截至2025年要提升五倍的產量。美國將對水產養(yǎng)殖業(yè)方面的激勵已納入其基本國策之一。

鑒于我國海洋漁業(yè)資源的枯竭情況，有學者提出應修建人工魚礁。對于《意見》的規(guī)定較為原則，現實意義不大。因此仍有必要對比繼續(xù)研究。當前，應結合我國的現狀，借鑒國外有益的經驗進行改進。

(一)政府投資實施海洋漁業(yè)資源恢復工程

建設人工魚礁，播撒優(yōu)質魚苗等措施，對其可持續(xù)發(fā)展很有必要。那么，由誰來投資呢？筆者認為，由于海洋資源開發(fā)的難度性高，投入大，回報周期長，因此應當以國家投入為主。但是僅靠政府投資，難以激發(fā)市場活力，因此建議吸引擁有相關技術的企業(yè)進入，并且實行海洋生態(tài)補償，合理有效的開發(fā)海洋漁業(yè)資源。例如，廣東、上海、山東和遼寧等沿海城市積極開展人工魚礁建設，養(yǎng)護海洋環(huán)境資源。廣東省人工魚礁建設投入高、起步早，約投入8億元。廣東省于2002年還制定了有關修建人工魚礁的環(huán)境議案，規(guī)定有關部門與省人大環(huán)資委對有關環(huán)保情況進行檢查[6]。目前，廣東省人工魚礁建設已經初顯經濟、社會和生態(tài)的效益，也為其他沿海城市提供可借鑒之處。

(二)加強海陸聯動，控制污染

管理人類的行為是解決海洋污染最直接的辦法。因此，應當采取“海陸聯動”的方式，才可以從源頭切實的治理污染問題。一是編制海洋保護規(guī)劃。編制該規(guī)劃應是以實現對海洋可持續(xù)的開發(fā)利用為目標。而且重點是近海域的生態(tài)保護，有權部門應依法主動行使職權。二是嚴格控制污染總量。海洋被污染后治理相當困難。禁止排放不符合標準的廢水，嚴格追究偷排行為的責任。依據海陸統(tǒng)治的原則,設計海洋環(huán)境容量的技術指標,奠定管理科學基礎。因此應以省市為區(qū)域，以保證沿海社會可持續(xù)發(fā)展、改善海域環(huán)境質量為目標，盡快實施重點海域排污總量控制制度。

(三)構建海洋排污權交易制度

在對海洋進行開發(fā)的過程中，由于人類認識能力以及技術能力的局限，即使堅持了預防原則開發(fā)海洋，也不可避免地會產生污染，解決海洋開發(fā)盡可能不污染與盡可能小的投入在污染物的處理上之間的矛盾最好的方法就是最優(yōu)污染水平。最優(yōu)污染水平就是在開發(fā)海洋過程中，實現經濟利益最大化的同時海洋環(huán)境污染最小化時的污染排放水平。影響海洋最優(yōu)污染水平的因素主要有海洋環(huán)境的自凈能力、經濟發(fā)展水平與污染治理成本和污染物的性質。值得注意的是，海洋環(huán)境污染程度不是越小越好，不僅要考慮技術上的可行性，還要考慮治污成本；此外，最優(yōu)污染水平不是固定的，是隨著經濟發(fā)展水平和人類認識的變化而變化，當影響最優(yōu)環(huán)境污染水平的因素發(fā)生變化時，其也會隨著變化。我國需要對海洋開發(fā)利用者可能對海洋資源產生污染物的性質、海洋的自凈情況以及現有的治污技術進行分析，確定最優(yōu)污染水平，實現海洋資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。因此，需要我國通過運用最優(yōu)污染水平的理論，同時根據我國的現狀，設計關于海洋的排污權交易制度。建立該項制度優(yōu)點有三：其一，確定海洋排污的最大量；其二，刺激市場開發(fā)海洋排污的新技術；其三，促進海洋排污權的交易。這種市場的形成可以促進控制污染技術創(chuàng)新和治理污染社會分工。

(四)加強海事仲裁建設

海洋司法活動辦理的案件包括辦理訴訟型和非訴訟型，由于海事糾紛的復雜性，當事人選擇適用海事仲裁這種非訴型解決糾紛的方式越來越廣泛。海事仲裁是海事司法的一種特殊的司法活動，由仲裁機構根據當事人的仲裁協議和仲裁申請，對其爭議進行審理并作出裁決的制度。海事仲裁與海事法院不同，其主體機構不是國家權力機關，也不隸屬行政機關，它是民間社團組織，裁判權力獨立行使；其解決的是自然人、法人在海事活動中的民間糾紛，而非國際爭端；相對于國內仲裁，其受理的主要是涉外海事，適用的是《中華人民共和國仲裁法》第七章的規(guī)定。當前海事仲裁委員會只有兩處，即北京總會和上海分會，其他都是以辦事處的方式存在，但是辦事處是無法獨立受理和審理案件的，這無疑限制了當事人通過海事仲裁解決糾紛的途徑。在國際上，主要的海事仲裁機構均設在大型港口，而我國僅有的兩處海事委員會之一的北京總會明顯無地理優(yōu)勢，無疑增加了當事人的仲裁成本。通過新增加仲裁委員會或者將現有的辦事處全部賦予獨立受理和審判權力的方法解決這些問題并不現實，相對而言，我國可賦予主要的大型港口的辦事處受理和審判海事仲裁的權力，這樣既減少了我國的司法成本，便利了當事人進行海事仲裁，也有利于海洋環(huán)境問題的及時解決。

(五)以生態(tài)為基礎的綜合管理

將生態(tài)系統(tǒng)作為海洋綜合管理的基礎對于我國要形成綜合運用多種手段、中央與地方相結合可持續(xù)發(fā)展的管理格局至關重要。在海洋資源的管理中，以規(guī)劃或者區(qū)劃作為指導，陸海統(tǒng)顧,完善我國的海洋功能區(qū)劃體制。此外，還要對其實施情況進行監(jiān)管，提升對于海洋資源的管理水平。改進海洋生態(tài)的監(jiān)測的技術措施，完善有關的法律制度。我國應按照海洋環(huán)境監(jiān)測體系“十二五”發(fā)展規(guī)劃，對海洋的生態(tài)系統(tǒng)進行全面監(jiān)測。同時，海域生態(tài)的管理不可忽視。例如，海洋公園的批建工作。

四、結語

在 2012年，聯合國主辦了世界性的可持續(xù)發(fā)展大會，也更加引起了我國對海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性的關注。要重點開展藍色經濟的計劃，需要持續(xù)提高對其的開發(fā)能力，并且完善有關制度。我們應該按照合理規(guī)劃、生態(tài)使用、依法治海的要求利用海洋資源，使有關管理機構切實執(zhí)行海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動海洋開發(fā)的工作部署，協調有效的開展工作，統(tǒng)一海上執(zhí)法，海陸聯防等措施可持續(xù)地開發(fā)利用海洋漁業(yè)資源。

參考文獻:

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[6]帥學明，朱堅真.海洋綜合管理概論[M].北京:經濟科學出版社，2009：190.

[7]朱堅真.海洋環(huán)境經濟學[M].北京：經濟科學出版社，2010：54.

[責任編輯:鄭男]

收稿日期:2016-03-12

作者簡介：申少花(1990-)，女，河南安陽人，2014級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.68

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0110-03