周丹萍

（安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽合肥231131）

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農(nóng)村宅基地在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的價(jià)值探析

周丹萍

（安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽合肥231131）

摘要：農(nóng)村宅基地利用與新型城鎮(zhèn)化之間并非對(duì)立關(guān)系，通過研究農(nóng)村宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式可促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。首先分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置率偏高的主要原因，再找出宅基地利用與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系，最后通過制度設(shè)計(jì)將閑置宅基地通過有償退出換取社保、整合開發(fā)建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和流轉(zhuǎn)融資等方式來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的最大化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；新型城鎮(zhèn)化；宅基地價(jià)值

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地（含地上自建房，下同）的利用率逐漸下降，尤其是在勞務(wù)輸出地，宅基地被大量閑置。由于宅基地使用權(quán)是通過低償方式（吳遠(yuǎn)來、胡賢輝，2011）獲得的無期限限制的權(quán)利，難以通過公權(quán)來實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值的最大化，且宅基地使用權(quán)屬于私權(quán)，應(yīng)避免公權(quán)的過度干預(yù)。筆者以新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村宅基地的價(jià)值需求為出發(fā)點(diǎn)，以尊重農(nóng)戶意愿為原則，探討實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值的多重路徑。

一、農(nóng)村宅基地閑置率偏高的原因分析

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成大量的“離地”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份調(diào)查報(bào)告顯示，因農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積已達(dá)一億多畝，農(nóng)村宅基地的閑置率高達(dá)15%。而按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2014年至2020年間，我國又將有3.3億農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化。“農(nóng)民工”作為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的群體性概念，幾乎成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的代名詞。進(jìn)入新世紀(jì)以來其自身發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，新生代農(nóng)民工的融城能力更強(qiáng)，市民化期望值更高，老一輩農(nóng)民工“離鄉(xiāng)不離地”的觀念正在逐步被“離鄉(xiāng)又離地”的新觀念所取代，當(dāng)國家出臺(tái)的政策符合新生代農(nóng)民工對(duì)于土地價(jià)值的期許時(shí)，這一新觀念將很快成為現(xiàn)實(shí)?！半x地”農(nóng)民市民化是造成農(nóng)村宅基地閑置率偏高的主要原因。

（二）宅基地所有權(quán)人的主體虛位導(dǎo)致管理缺位

建國初期，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私有，宅基地所有權(quán)作為完整的物權(quán)可以由農(nóng)民自由支配，包括買賣、出租和繼承等。1956年起，中國大部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，①社員宅基地屬于集體所有，農(nóng)戶依申請(qǐng)可以獲得宅基地使用權(quán)。此后，宅基地所有權(quán)人只能是農(nóng)民集體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)和村民小組。而在現(xiàn)實(shí)中，宅基地的分配與管理缺乏制度約束，村民自治制度也令宅基地監(jiān)管缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，集體所有權(quán)主體是虛位的，村干部代行了大部分宅基地所有權(quán)。

宅基地所有權(quán)人主體的虛位勢必導(dǎo)致管理的缺位。目前我國宅基地登記制度還未完善，宅基地退出機(jī)制尚未建立，同一宅基地產(chǎn)權(quán)不清，宅基地面積超標(biāo)，一戶多宅地、宅基地隱性流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象長期存在，這是造成宅基地閑置率偏高的原因之一。

（三）《繼承法》允許宅基地自建房作為遺產(chǎn)繼承

宅基地使用權(quán)被《物權(quán)法》定位為用益物權(quán)，村民依法享有宅基地使用權(quán)，所有權(quán)則歸集體享有，因此宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，宅基地不得單獨(dú)作為遺產(chǎn)被繼承。但依據(jù)“地隨房走”的原則，當(dāng)宅基地上的自建房出現(xiàn)繼承法律關(guān)系時(shí)，房屋屬于公民私有財(cái)產(chǎn)，繼承人可以繼承房屋的所有權(quán)。在被繼承的房屋滅失前，繼承人可以享有該宅基地的使用權(quán)。

中國傳統(tǒng)思想中的祖宅是父輩祖業(yè)的象征，《繼承法》的上述規(guī)定意在順應(yīng)傳統(tǒng)思想，保護(hù)親情觀念。如今，農(nóng)村大家族式的居住方式已經(jīng)被打破，大多數(shù)家庭在子女成年后都會(huì)與父母、兄弟姐妹分家，符合條件的農(nóng)戶均可申請(qǐng)獲得宅基地建房。在產(chǎn)生繼承法律關(guān)系時(shí)，父母、子女、祖父母、外祖父母、兄弟姐妹間互為繼承人，“一戶多宅”的現(xiàn)象由此產(chǎn)生，這是導(dǎo)致住宅與宅基地閑置的重要因素。

二、農(nóng)村宅基地利用與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系

2002年，伴隨著黨的十六大“新型工業(yè)化”戰(zhàn)略的提出，學(xué)術(shù)界開始了對(duì)“新型城鎮(zhèn)化”的研究。尤其是在黨的十八大報(bào)告中指出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”②以來，“新型城鎮(zhèn)化”成為理論研究和改革實(shí)踐的熱點(diǎn)。如前所述，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成大量的“離地”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是造成農(nóng)村宅基地閑置率偏高的主要原因，但是，新型城鎮(zhèn)化與宅基地利用之間并非絕對(duì)的矛盾。新型城鎮(zhèn)化是民生的城鎮(zhèn)化（單卓然、黃亞平，2013）、公共基礎(chǔ)設(shè)施的城鎮(zhèn)化和人口自由遷徙的城鎮(zhèn)化，這些都可以通過發(fā)揮宅基地價(jià)值來推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（一）宅基地與民生城鎮(zhèn)化

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的民生問題，首先應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)平等的社會(huì)保障機(jī)制，目前正在進(jìn)行的戶籍制度改革從一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，身份認(rèn)同是平等城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。但農(nóng)村的社會(huì)保障起步較晚，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念與保障資金緊缺導(dǎo)致農(nóng)村的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題難以快速有效解決。上海交通大學(xué)輿情研究實(shí)驗(yàn)室社會(huì)調(diào)查中心公布的《2013年中國社會(huì)保障調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)村戶口人群中，只有29.6%的受訪者購買了基本社會(huì)保險(xiǎn)，普及率僅為非農(nóng)村戶口受訪者的一半。一方面應(yīng)通過宣傳改變農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，另一方面試點(diǎn)以宅基地使用權(quán)換取社會(huì)保險(xiǎn)，不失為解決社會(huì)保障資金缺口的一種探索，實(shí)現(xiàn)“離地”農(nóng)民以宅基地價(jià)值謀求民生的城鎮(zhèn)化。

（二）宅基地與公共基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化

農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的渴望不僅在于提高收入、消除戶籍差異等，新型城鎮(zhèn)化對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。城鎮(zhèn)化的核心實(shí)現(xiàn)路徑呈現(xiàn)多樣化特征，可結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自身意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地市民化、城中村和城郊地區(qū)市民化、遷徙人口市民化等（趙紅、王新軍，2015）。就地市民化將在原地開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如改造管網(wǎng)、拓寬公路、修建鄉(xiāng)村公園和休閑健身場所等，基于對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地主要依賴于宅基地的重新整合利用。

（三）宅基地與人口自由遷徙城鎮(zhèn)化

受我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總布局的影響，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)性較大，城鄉(xiāng)遷徙、城際遷徙頻率較高。隨著一、二線城市生活成本的逐漸攀高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的生活壓力增大，收入水平不高導(dǎo)致其生存環(huán)境惡劣。但就業(yè)、養(yǎng)老、失去土地、城市生活不適應(yīng)等成為農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵性約束因子（楊玉珍，2015），大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既不愿意退出農(nóng)村宅基地，又期望在城市定居。因此探索如何通過宅基地融資實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，以土地融資收益抵消城市生活成本十分必要。安徽、重慶、廣州、天津等地已經(jīng)開始宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，各地宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)已成事實(shí)，只有規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，讓農(nóng)民最大程度享受宅基地流轉(zhuǎn)紅利，才能更好幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化。

三、農(nóng)村閑置宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建宅基地有償退出機(jī)制，以宅基地使用權(quán)換取社保

宅基地制度誕生初期就承載著對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，正因如此，我國對(duì)宅基地的買賣和出租有著嚴(yán)格的立法限制。隨著人口流動(dòng)的加快，宅基地?zé)o法“地隨人走”，其社會(huì)保障功能被弱化了，農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴開始轉(zhuǎn)向?qū)ι绫５目释?。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，新農(nóng)合養(yǎng)老保險(xiǎn)金基數(shù)較低，農(nóng)村居民參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障性更強(qiáng)。而現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用滿十五年的，可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，達(dá)到法定退休年齡時(shí)未繳滿十五年的，可以在補(bǔ)繳后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。③由此可見，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用需要長期負(fù)擔(dān)且繳費(fèi)金額較大，在補(bǔ)繳時(shí)更會(huì)產(chǎn)生一筆巨大的開支。

以宅基地使用權(quán)換取社保既能轉(zhuǎn)換宅基地的社會(huì)保障功能，又可為宅基地有償退出提供動(dòng)力。在宅基地與社保轉(zhuǎn)換的過程中，各地應(yīng)首先做好宅基地確權(quán)登記工作，制定符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的統(tǒng)一置換標(biāo)準(zhǔn)。

（二）宅基地重新整合利用，寬裕出來的土地實(shí)行“平行開發(fā)”

新型城鎮(zhèn)化是公共基礎(chǔ)設(shè)施的城鎮(zhèn)化，但公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，政府財(cái)政投入難以及時(shí)到位，以市場化運(yùn)作方式引入民間資本是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路。通過建設(shè)新農(nóng)村住宅小區(qū)對(duì)原有宅基地進(jìn)行整合，寬裕出來的宅基地由民間資本進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。新農(nóng)村住宅小區(qū)、鄉(xiāng)村公園、休閑健身場所與商業(yè)開發(fā)用地一起形成“平行開發(fā)”。民間資本必須通過建設(shè)住宅小區(qū)和公共基礎(chǔ)設(shè)施來獲得商業(yè)開發(fā)的許可權(quán)。

“平行開發(fā)”制度解決了政府財(cái)政資金短缺的難題，相對(duì)成熟的市場化運(yùn)作模式也為新型城鎮(zhèn)化注入更多的現(xiàn)代商業(yè)氣息。需要注意的是，“平行開發(fā)”只能在有商業(yè)化需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)適用，同時(shí)應(yīng)尊重當(dāng)?shù)剜l(xiāng)風(fēng)民俗，對(duì)傳統(tǒng)建筑進(jìn)行特別保護(hù)。

（三）允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索實(shí)行宅基地的出租、抵押與入股

目前宅基地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租、抵押、入股、置換與繼承，由于農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的處分受到法律嚴(yán)格限制，導(dǎo)致土地隱性流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，收益低。為更好的發(fā)揮人口自由遷徙過程中宅基地的融資功能，應(yīng)允許宅基地流轉(zhuǎn)。在上述宅基地流轉(zhuǎn)方式中，出租、抵押和入股不會(huì)造成享有該用益物權(quán)的主體發(fā)生變化，法律應(yīng)對(duì)其減少約束。規(guī)范出租人與承租人間的租賃行為，允許金融機(jī)構(gòu)開展宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，經(jīng)股東協(xié)商一致宅基地使用權(quán)得投資入股。

四、結(jié)語

上述宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑僅為制度構(gòu)建的理論探討，各地應(yīng)根據(jù)農(nóng)村宅基地的具體情況，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值的最大化。當(dāng)農(nóng)戶意見不一致時(shí)，如何統(tǒng)籌利用宅基地，是筆者后續(xù)研究的主要方向。

注釋：

①見：1956年6月《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》：（1）社會(huì)入社必須把私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。

②見：2012年11月8日《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》：堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

③見：2010年10月28日《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。

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