洪平

（安徽大學社會與政治學院，安徽合肥230601）

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基于“強政府與強社會”導向的城市社區(qū)治理

洪平

（安徽大學社會與政治學院，安徽合肥230601）

摘要：建國初期，傳統(tǒng)的街道居委會制度的建立使得政府行政權(quán)力空前擴張，其權(quán)力格局明顯以“強政府、弱社會”為特征。而在改革開放后，市場經(jīng)濟體制改革和事業(yè)單位體制改革使得傳統(tǒng)以行政控制為基礎的街居制已經(jīng)無法解決現(xiàn)代城市的社區(qū)治理問題。面對現(xiàn)代城市社區(qū)出現(xiàn)的種種新問題，政府需要轉(zhuǎn)換其角色，重構(gòu)國家與社會的關系，還權(quán)于社會，通過基層民主政治建設培育社會組織力量，提升社區(qū)居民參與積極性，讓社會組織、社區(qū)民眾與政府一同管理社區(qū)公共事務，努力提高社區(qū)自身的自我管理、自我教育、自我服務能力。

關鍵詞：社區(qū)治理；政府、社會關系；合作共治

英國著名的社會學家吉登斯曾經(jīng)說過：“社區(qū)這一主題是新型政治的根本所在。[1]”城市社區(qū)的治理反映了政治權(quán)力和社會權(quán)力相結(jié)合的契合度，而城市社區(qū)是否能夠健康發(fā)展，更是關系到國民素質(zhì)的提升和整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。因此本文從國家與社會關系的角度對城市社區(qū)治理進行深層次的探討。

一、中國城市社區(qū)的發(fā)展歷程

（一）計劃經(jīng)濟時代城市基層社會管理組織

1949年新中國成立以后，我國實行計劃經(jīng)濟體制，全面推行政社合一、政企合一制度。依據(jù)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，各級城市設立了街道辦事處，作為市轄區(qū)的派出機關，以便在基層政權(quán)建設和社會管理方面充分發(fā)揮作用。而居民委員會名義上是自治性的居民組織，但二者都僅僅起著橋梁的作用，其功能是協(xié)作政府與城市普通居民進行溝通、整合城市居民。這時候的政府處于一個絕對主導的地位，對社會進行全面的控制。

（二）市場經(jīng)濟時代城市基層社會管理組織

改革開放后，社會結(jié)構(gòu)分化，城市社會的經(jīng)濟，政治，文化，價值觀等各個方面都發(fā)生了根本性的變革。長達近30年的“強國家，弱社會”的固定模式也發(fā)生變化，一方面，經(jīng)濟制度的改革促使政治職能的轉(zhuǎn)變，弱化了政府對社會各個領域的控制力；另一方面，政策的放開和個人權(quán)利的解放使得社會力量開始壯大，各種自治組織迅猛發(fā)展，同時，隨著市場經(jīng)濟的建立和民主政治的發(fā)展，公民社會不斷形成和壯大，這時傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制已經(jīng)不再能夠應對社會形勢的新變化，城市社區(qū)逐漸成為城市生活體系的主體載體，城市社區(qū)的建設方向成為重塑基層社會治理空間的基本走向，這就要求我們對新形勢下的城市社區(qū)治理模式進行探索。

二、當前我國城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)狀及局限

（一）社區(qū)治理的含義

隨著全球治理理論的豐富和盛行，社區(qū)管理理論也由傳統(tǒng)的側(cè)重行政管理到側(cè)重治理的轉(zhuǎn)變，在官方文件術語的使用上,社區(qū)管理更多地被社區(qū)治理替代。所謂社區(qū)治理一般理解為：“在一定區(qū)域范圍內(nèi),政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務的活動”。這就要求政府和社區(qū)組織、社區(qū)公民與共同承擔社區(qū)建設、管理、發(fā)展的責任,政府與公民以及社區(qū)組織在社區(qū)治理中具有同等重要的地位，三者共同構(gòu)成社區(qū)治理的主體。而社區(qū)治理的實質(zhì)就是在多元主體共同參與的情況下對社區(qū)公共事務進行的一系列治理活動。[2]

（二）當前我國社區(qū)治理的現(xiàn)狀

當前我國大部分城市社區(qū)治理普遍采取“強政府、弱社會”的政府主導模式。在這種模式中，社區(qū)的各種事務，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，均由政府行政部門統(tǒng)一規(guī)劃、組織并落實；社區(qū)事務的絕大部分經(jīng)費都源自政府的財政撥款；同時對于社區(qū)事務的管理，政府有著自己一整套自上而下系統(tǒng)的組織機構(gòu)負責，其中各級組織是上下級隸屬關系。這種政府主導模式在維護社會穩(wěn)定、緩和社會矛盾、提高管理效率方面有一定成效，社區(qū)居民和社會組織雖然也參與社區(qū)事務管理，但其在社區(qū)治理中享有的權(quán)力是不平等的，政府主導著社區(qū)事務的決策和實施，居民和社會組織僅有建議權(quán)，決策權(quán)仍掌握在政府手中。

（三）當前我國社區(qū)治理的局限

1.居委會機構(gòu)行政化嚴重，服務自治功能不足。社區(qū)的主體是社區(qū)居民，社區(qū)治理的核心則應該圍繞社區(qū)居民進行展開，但在現(xiàn)實中，社區(qū)居民委員會承擔的角色是在黨組織領導下的政府行政事務和政策的傳遞者和執(zhí)行者，其工作人員的選任具有很強的行政色彩，部分地方甚至以文件的形式明確社區(qū)居民委員會具有事業(yè)單位性質(zhì)，居委會本身的居民自治功能卻基本喪失，承擔了許多政府的行政工作，例如社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、文化體育等。

2.社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性不高。城市社區(qū)的治理需要多元化的治理主體，需要社區(qū)居民的廣泛參與，以保障城市社區(qū)治理的質(zhì)量。但在實際生活中居民的參與情況并不理想，一方面，城市社區(qū)管理機構(gòu)很少提供相應的需要社區(qū)居民參與的事項且缺乏一套詳細且規(guī)范的程序來規(guī)定社區(qū)居民如何參與社區(qū)的管理，參與渠道的缺失使得居民喪失了參與社區(qū)治理的客觀條件，影響了社區(qū)管理機構(gòu)與社區(qū)居民之間的合作；另一方面，政府對群眾參與社區(qū)治理的宣傳力度不夠，導致社區(qū)居民主觀上對參與社區(qū)治理的熱情不足。

3.社區(qū)行政機構(gòu)冗余，財政負擔重。政府對社區(qū)公共事務的壟斷必定會導致基層行政機構(gòu)規(guī)模的擴大，大量的社區(qū)工作人員的工資待遇完全由政府財政負擔；同時由于行政化嚴重導致社區(qū)本身缺乏自籌資金的能力和渠道，對政府資金的過度依賴勢也使政府財政負擔沉重。

三、構(gòu)建“強政府、強社會”的城市社區(qū)多元合作共治模式

中國是一個發(fā)展中國家，城市社區(qū)發(fā)展也處于剛起步階段，其紛繁復雜的各種社會問題要求我們探索一種更能發(fā)揮居民參與積極性的合作模式；同時，由于我國幾千年封建集權(quán)歷史，國家和社會的關系一直處于一種自上而下絕對控制的狀態(tài)，瞬間讓基層社區(qū)直接變?yōu)榫用褡灾文Ｊ饺狈σ欢ǖ墓芾斫?jīng)驗、意識和文化基礎。因此，最理想的模式應該是“強政府、強社會”的多元合作共治模式。[3]

（一）多元合作共治的特征

從多元合作共治本身含義來理解應該包含三個方面：一是社區(qū)建設、管理、治理的主體應該擺脫行政中心主義的一元控制思維。在資本主義高度發(fā)達的美國，其社區(qū)治理一直被認為是一種公民自治的典型形態(tài)，“強社會”的特質(zhì)非常明顯，它主要不是依賴政府,而是依賴社區(qū)公民、公共服務企業(yè)以及公共服務組織的參與，社區(qū)發(fā)展和管理上,基本都采取了“政府負責規(guī)劃指導和資金扶持，社區(qū)組織負責具體實施”的運作方式。[4]他們將具體事務決策權(quán)交給社區(qū)組織和民間團體，政府只負責宏觀調(diào)控，通過制定宏觀政策統(tǒng)籌社區(qū)的發(fā)展。在社區(qū)的日常運作中，社區(qū)委員會、專業(yè)社區(qū)工作者、公共服務企業(yè)、非營利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，對社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展負有職責和義務。除政府外，包括社區(qū)居民，自愿者組織，物業(yè)公司，社區(qū)服務機構(gòu)等都參與到社區(qū)治理和決策中來，各付其責，避免政府權(quán)力一家獨大、責任高度集中的局面出現(xiàn)。二是在管理過程中，社區(qū)各個主體之間應該通過民主程序?qū)崿F(xiàn)合作共治，突出社區(qū)居民委員會的自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務的自治作用。美國社區(qū)治理是公民社會的治理，政府不直接干預社區(qū)內(nèi)部公共事務，其主要作用局限于輔助性協(xié)助，而社區(qū)居民的參與促進了社區(qū)治理的民主化，公共服務企業(yè)、基金會等的加入使得社區(qū)治理更具有市場化和組織化。[5]社區(qū)權(quán)力的多元化使公民真正成為社區(qū)的治理者而不是消費者，讓每個公民都參與其中，從而增強了社區(qū)信任和合作，實現(xiàn)雙贏。三是從社區(qū)組織結(jié)構(gòu)來說，改變原本的科層管理制，轉(zhuǎn)變社區(qū)原有的“基層政府”角色，弱化其社會控制作用，社區(qū)組織以承擔公共服務職能為主。

（二）社區(qū)多元合作共治中居民自治組織的角色

在現(xiàn)代社會，居民對公共事務積極參與與否，是評價一個城市社區(qū)是否良性運行的主要標準。在社區(qū)治理中要發(fā)揮社會組織參與公共服務的作用，為社會邊緣群體服務，體現(xiàn)出“強社會”的理念，使社會組織成為社區(qū)治理中的核心力量，在全能政府“失效”和市場“失靈”的社會改革過程中起著社會整合的作用。[6]要建立以社區(qū)居民委員會和業(yè)主委員會為主體，各種民間組織配合補充的全方位、多層次的基層管理體制和運行機制，組織、學習和教育，提升社區(qū)居民的政治、文化、專業(yè)素質(zhì)，使居民真正的參與進社區(qū)管理中來。以居民自治組織為主體，可以更好的了解居民的訴求，滿足居民的切身需要，使社區(qū)建設不僅僅停留在表面，提升社區(qū)的凝聚力。同時，社區(qū)自治組織為主體，廣泛開展一些自治、便民服務，不僅方便了社區(qū)居民的日常生活，更能夠增加大量的就業(yè)崗位，為低收入者，尤其是失業(yè)人員提供了寶貴的就業(yè)機會，有效地保障弱勢族群的利益，切實維護和實現(xiàn)弱者社會生存權(quán)的公平。再者，居民自治組織為主體，有利于建立獨立、自主、透明的財務管理體制，由社區(qū)居委會自主支配經(jīng)費，定期公布社區(qū)居委會的財務收支情況，接受社區(qū)成員代表大會和社區(qū)居民的監(jiān)督，使資金可以根據(jù)群眾的需求有針對性的投入，更好的滿足社區(qū)公眾的需求。

（三）社區(qū)多元合作共治中政府的角色

當然，由于受我國的社會制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、居民的整體素質(zhì)和歷史文化背景制約，在現(xiàn)實的社區(qū)發(fā)展建設中，一味模仿西方、完全意義上的去行政化是做不到的。中國的城市社區(qū)建設從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施都是源于政府，始于政府，在社會和社會組織沒有充分發(fā)育成熟的情況下政府完全的退出可能導致“權(quán)力真空地帶”的出現(xiàn)，基層社會也會由于失去秩序而造成權(quán)力失衡。因此當今中國不僅需要“強社會”，還需要“強政府”，實行“強強聯(lián)合”，實現(xiàn)政府與社會的多元合作共治。[7]一方面，“強政府”的“強”應該表現(xiàn)在需要政府發(fā)揮力量的領域加強政府的能力，應該有所為，有所不為。從社區(qū)建設的角度上來說，政府應該在我國當前社會組織還力所不能及的方面，如社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療服務、社區(qū)低收入者再就業(yè)和社區(qū)學校建設方面大量投入資金、人力和物力，建立一套保障全體社區(qū)居民生存和發(fā)展基本需求的社區(qū)公共服務網(wǎng)絡，完善公共服務制度，提供一個良好的法制環(huán)境，起著一個后勤工作者而不是一線管理者的角色。另一方面，做“強”社會應當轉(zhuǎn)變政府對社會組織的態(tài)度，當前我國政府還是站在“官本位”的角度上用管控的思維和方式對社會組織進行管理，有的地方政府甚至把社會組織看作是對政府權(quán)力和權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，打壓其生存空間。這種觀念及治理方式不僅無法應對社會轉(zhuǎn)型帶來的大量社會矛盾和問題，反而會制造一系列新的社會矛盾和問題。既然要做“強”社會，對新型的城市社區(qū)進行管理，社會組織應當成為政府平等的治理伙伴，形成多元化主體之間的一種權(quán)力依賴。從對社區(qū)社會組織的管理方式上，政府應由依靠行政命令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠墒侄魏徒?jīng)濟手段為主，通過制定法律政策來規(guī)范引導社區(qū)中各種社會組織的行為，使社區(qū)則在政策的引導下，整合政府與社會資源，回應政府對社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃要求，在政府法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使自治權(quán)力。讓社區(qū)的社會組織真正的起到與政府相互約束、相互制約、相互協(xié)作的作用，發(fā)揮“強政府、強社會”兩個主體、兩種手段的優(yōu)勢，實現(xiàn)共治。

參考文獻

[1]安東尼·吉登斯.社會民主主義的復興[M].鄭戈，譯.北京：北京大學出版社，2000.83.

[2]唐忠新.中國城市社區(qū)治理概論.天津人民出版社，2000.37-38.

[3]于文軒.什么樣的強政府？什么樣的強社會？[N].聯(lián)合早報，2011-06-10.

[4]施雪華，孔凡義.美國社區(qū)治理及其啟示[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2008，（4）.

[5]李忠.發(fā)展第三部門,促進城市社區(qū)建設對美國第三部門的調(diào)查與思考[J].決策參考，2006，（8）.

[6]李向品，史偉.第三部門與社區(qū)治理[J].湖北經(jīng)濟學院學報(人文社會科學版），2007，4（6）.

[7]鄧聿文.建立合乎國情的強政府和強社會管理模式[J].團結(jié)，2012，（4）：23.