李韜，吳思紅

（1.華中師范大學(xué)，湖北武漢430079；2.中共杭州市委黨校，浙江杭州310024）

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)踐困境和功能改進(jìn)――派系、理性和庇護(hù)因素的分析視角

李韜1，吳思紅2

（1.華中師范大學(xué)，湖北武漢430079；2.中共杭州市委黨校，浙江杭州310024）

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的產(chǎn)生和確立直接改變了過(guò)去村黨支部和村民委員會(huì)的二元組織結(jié)構(gòu)，在理論上形成了“三足”分工制衡的組織架構(gòu)，即黨支部掌握決策權(quán)、村民委員會(huì)掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)掌握監(jiān)督權(quán)。然而，由于村莊派系的普遍存在和操控村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉和監(jiān)督活動(dòng)、村“兩委”書(shū)記主任尋求上級(jí)的庇護(hù)、在公共理性普遍缺乏的環(huán)境中村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員尋求“搭便車”不愿履行監(jiān)督職責(zé)等因素的影響，所以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)普遍表現(xiàn)出弱監(jiān)和虛監(jiān)的特征。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織建設(shè)和完善自上而下的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化村民和精英的素質(zhì)教育和民主參與實(shí)踐，是增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督功能的根本。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；派系精英；制度；監(jiān)督

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.010

作為農(nóng)村基層自治組織的重要組成部分，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，終于在2010年10月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中正式確立了法律地位，所以在此后的村民委員會(huì)和黨支部的換屆選舉中，全國(guó)各地農(nóng)村基層自治組織相應(yīng)地選舉產(chǎn)生了與村“兩委”并列的這一監(jiān)督組織，由此承載著村級(jí)權(quán)力運(yùn)作的主要監(jiān)督任務(wù)。然而，在多年的實(shí)踐中，由于農(nóng)村社會(huì)派系、熟人關(guān)系中的村民個(gè)人理性和村“兩委”主要干部與上級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員所構(gòu)成的庇護(hù)關(guān)系等因素的作用和影響，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)并沒(méi)有輸出預(yù)想的監(jiān)督功能，普遍表現(xiàn)出弱監(jiān)或虛監(jiān)的特征，由此出現(xiàn)一些村莊管理混亂和村官腐敗現(xiàn)象。特別是在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資源豐富的村莊中，這種現(xiàn)象更為突出。本文試圖解析村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和功能弱化的影響因素，并在基礎(chǔ)上提出系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式和功能提升的基本思路。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)與功能分析

1.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)體結(jié)構(gòu)和基本功能

如果從村級(jí)制度演變的規(guī)范性上看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)端于浙江武義后陳村。2004年6月18日，該村召開(kāi)村民代表會(huì)議，通過(guò)了《后陳村村務(wù)管理制度》、《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》以及建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的決議，并選舉產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。其實(shí)，后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度是在原有村級(jí)組織基礎(chǔ)上增設(shè)專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)依據(jù)村務(wù)管理制度和村務(wù)監(jiān)督制度對(duì)村務(wù)決策和管理實(shí)施監(jiān)督，所以由此構(gòu)成的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩項(xiàng)制度組成，并具有分權(quán)制衡、制度規(guī)制和精英監(jiān)督的特點(diǎn)［1］。2010年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修訂后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)寫進(jìn)了該法之中，其法律地位由此正式確立。按照該法的規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，其成員由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)該有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員對(duì)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議”，“民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持”。這在理論上意味著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)具有法定的實(shí)體結(jié)構(gòu)和基本功能。

一是權(quán)力制約。在村“兩委”的組織構(gòu)架中，村黨支部按照黨的章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)，對(duì)日常村務(wù)管理?yè)碛袥Q策權(quán)；而村民委員會(huì)具體行使公共事務(wù)管理的職權(quán)，并接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)“兩委”的村務(wù)決策、執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，這就實(shí)現(xiàn)了黨支部的決策權(quán)、村民委員會(huì)的執(zhí)行權(quán)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分離和互相制約，改變了以前黨支部既擁有決策權(quán)，又擁有監(jiān)督權(quán)的一元格局。與此同時(shí)，非隸屬的產(chǎn)生方式保持了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性和對(duì)村黨支部和村民委員會(huì)的制衡性。由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議或村民代表會(huì)議產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，所以無(wú)論是村民委員會(huì)還是村黨支部都沒(méi)有直接決定對(duì)方存續(xù)的權(quán)力，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不是村民委員會(huì)或村黨支部委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，這就構(gòu)成了三者的相對(duì)獨(dú)立性，為組織內(nèi)部的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的三權(quán)制衡性奠定了一定基礎(chǔ)。

二是監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)指向。以上法律條文規(guī)定和各地農(nóng)村多年實(shí)踐情況表明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主要對(duì)村級(jí)重大事務(wù)的決策活動(dòng)和一般性財(cái)務(wù)活動(dòng)的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。具體為：參與重大村務(wù)管理的決策過(guò)程，對(duì)不符合制度規(guī)定或不符合民意的村務(wù)決策提出異議，并提請(qǐng)村民代表會(huì)議就此問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和表決。有些地方還賦予了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在重大事務(wù)決策過(guò)程中的否決權(quán)，以此強(qiáng)化其對(duì)村“兩委”成員的監(jiān)督；對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，抵制違規(guī)或有損于村民利益村務(wù)管理行為；對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行年中或年度檢查，審計(jì)每筆財(cái)務(wù)支出和資產(chǎn)處置等等，督促村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要監(jiān)督內(nèi)容集中在村“兩委”的經(jīng)濟(jì)決策和執(zhí)行活動(dòng)。

三是監(jiān)督結(jié)果的激勵(lì)性運(yùn)用。根據(jù)以上的法律規(guī)定，“民主評(píng)議每年至少進(jìn)行一次，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持”。這意味著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以把監(jiān)督結(jié)果與民主評(píng)議結(jié)合起來(lái)形成有實(shí)體平臺(tái)的監(jiān)督抓手，對(duì)村“兩委”成員進(jìn)行正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)，從而保證監(jiān)督的有效性。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置化和功能弱化

然而，從這些年來(lái)的實(shí)踐情況來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其相關(guān)運(yùn)行制度并沒(méi)有產(chǎn)生以上的基本功能，總體處在虛置和功能弱化的困境之中，進(jìn)而導(dǎo)致村“兩委”干部的腐敗行為頻發(fā)。特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些富裕村莊，甚至出現(xiàn)“小官大貪”現(xiàn)象。所以，近年來(lái)，一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛和深入的探索，他們主要集中在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能上。比如楊郁、劉彤認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能虛置是十分普遍和突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員虛置、監(jiān)督地位和制度虛置。成員虛置是指其基本素質(zhì)不高，不熟悉村級(jí)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)程，或者與村“兩委”交叉任職，形成同體監(jiān)督；監(jiān)督地位虛置是指其在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督效能大打折扣；制度虛置是指其缺乏有力的事后懲處制度。即使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在查出了村“兩委”的違規(guī)違法行為，也無(wú)法進(jìn)行有效處置。在這些虛置因素的影響下，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)無(wú)法正常行使監(jiān)督權(quán)和完成監(jiān)督任務(wù)，這就逐漸形成的一種組織功能缺位和組織空殼現(xiàn)象，所以，要導(dǎo)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)威，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的“第三方”監(jiān)查機(jī)構(gòu)，支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作［2］。劉詩(shī)林基于11省700份較大樣本問(wèn)卷調(diào)研表明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能弱化主要?dú)w因于缺乏完整的村務(wù)監(jiān)督制度體系，比如工作例會(huì)、工作報(bào)告、考評(píng)等制度不配套，可操作性不強(qiáng)；政府對(duì)其工作和經(jīng)費(fèi)支持不足等，所以要進(jìn)一步完善相關(guān)的監(jiān)督制度，在經(jīng)費(fèi)和其它硬件上給予支持，由此做實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)［3］。以上觀點(diǎn)成為當(dāng)前學(xué)界研究村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有代表性的主流思想。

而我們的研究表明，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置化雖然與其成員素質(zhì)不高、缺乏剛性的權(quán)力和物質(zhì)支持，以及相關(guān)的系統(tǒng)監(jiān)督制度不完善等因素密切相關(guān)，但更主要是與農(nóng)村文化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中所形成的村莊派系和關(guān)系庇護(hù)因素有關(guān)。這是因?yàn)椋皇撬械拇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)都表現(xiàn)出“弱監(jiān)和虛監(jiān)”特征，仍然有一部分村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)擁有較為強(qiáng)大的監(jiān)督能力。這些村莊一般呈現(xiàn)出一個(gè)普遍特點(diǎn)：村莊派系派躍，力量對(duì)比均衡。與此相反，如果村莊派系力量對(duì)比不均衡，一派獨(dú)大，派系核心精英長(zhǎng)期任職書(shū)記或主任，那么村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)更有可能表現(xiàn)出虛置或者功能弱化的特征。所以村莊派系力量對(duì)比結(jié)構(gòu)與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督效能一般呈現(xiàn)高相關(guān)，或者說(shuō)，村莊派系是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置或者功能弱化的主要影響因素。與此同時(shí)，村民公共理性、村干部與上級(jí)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)之間所形成的庇護(hù)關(guān)系也在影響村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的實(shí)際功能。所以作為一種正式制度，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督制度不僅受制于自身結(jié)構(gòu)要素的影響，而且受制于其背后的非正式制度因素的影響，正如諾思所指的那樣，正式規(guī)則會(huì)變遷，而非正式規(guī)則不變，那么正式規(guī)則與非式規(guī)則之間就會(huì)形成緊張關(guān)系。由于非正式規(guī)則具有強(qiáng)大的生命力，即使正式規(guī)則可以補(bǔ)償非正式規(guī)則的制約，也不能擺脫非正式制度的影響。所以在一個(gè)局部均衡邏輯下不能忽視非正式規(guī)則制約基礎(chǔ)的深層文化遺傳。這意味著在解析村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置或功能弱化的時(shí)，不僅理解村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)自身結(jié)構(gòu)要素中的內(nèi)在邏輯，更要理解背后非正式規(guī)則構(gòu)成要素與正式規(guī)則構(gòu)成要素的關(guān)系邏輯，所以村莊派系、公共理性和庇護(hù)關(guān)系成為本文分析村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置和功能弱化的主線。

二、功能限度：派系、理性和庇護(hù)因素影響的內(nèi)在邏輯

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置和功能弱化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性影響因素有成員素質(zhì)、監(jiān)督權(quán)力、上級(jí)政府的支持（工作支持和經(jīng)費(fèi)支持）等，其深層的外在影響因素有村莊派系、村民公共理性、上下級(jí)權(quán)力庇護(hù)關(guān)系等。特別在村莊派系力量對(duì)比不均衡，并而一派獨(dú)大和派系精英長(zhǎng)期攬權(quán)的情況下，如果村民公共理性不高，并且出現(xiàn)上下級(jí)之間的權(quán)力庇護(hù)關(guān)系的話，那么村莊派系、村民公共理性和權(quán)力庇護(hù)關(guān)系因素就會(huì)產(chǎn)生疊加效應(yīng)，村莊派系應(yīng)會(huì)成為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)虛置或者功能強(qiáng)弱的決定性影響因素。

1.村莊派系

村莊派系（fractions）就是指村民以二元聯(lián)盟（dyadicalliance）為基本單元，為了達(dá)成某種共同利益所建構(gòu)的一套多重人際網(wǎng)絡(luò)組織，其紐帶往往是血緣、業(yè)緣、地緣或者利益因素。村莊派系的基本結(jié)構(gòu)一般呈現(xiàn)同心圓差序排列的特征，即從內(nèi)及外，由小及大，一圓套一圓的結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)的主要要素有派系核心精英、次級(jí)精英、一般成員以及聯(lián)結(jié)成員的紐帶。一般派系成員處在外層，被次級(jí)精英和核心精英所動(dòng)員；圍繞著核心精英的次級(jí)精英處在中間層，受核心精英所動(dòng)員；而核心精英處在中心，是派系的統(tǒng)領(lǐng)人物。村莊派系的形成和發(fā)展不僅與農(nóng)村社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)中的血緣姻緣、業(yè)緣、地緣有關(guān)，而且與利益獲取、農(nóng)村競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度和村級(jí)管理制度的某些缺陷等多重因素相關(guān)，在這些因素的相互作用和共同影響下，村莊派系呈現(xiàn)出社會(huì)和政治的雙重屬性［4］。

村莊派系對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能有正負(fù)雙重影響，既可加強(qiáng)其功能，又可弱化其功能。當(dāng)村莊派系力量對(duì)比格局呈現(xiàn)均衡狀態(tài)時(shí)，由于各自派系精英所掌握的文化網(wǎng)絡(luò)資源和經(jīng)濟(jì)資源相當(dāng)，各自的動(dòng)員力差別較小，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉過(guò)程中，即使是獲勝的派系精英（村支部書(shū)記或主任）很難全面控制村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉。體制外精英就有可能動(dòng)員本派力量支持包括本人在內(nèi)的本派系成員當(dāng)選村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。在3-6個(gè)的成員中，只要本派系成員有1個(gè)以上當(dāng)選，就能通過(guò)正式的工作程序及時(shí)掌握“兩委”的重要決策和財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，一旦發(fā)現(xiàn)村“兩委”成員違規(guī)行為，就會(huì)利用本派系的動(dòng)員力在村民中發(fā)播和傳遞信息，還可以把信息反饋至上級(jí)政府，由此對(duì)另一派村“兩委”成員構(gòu)成壓力，從而產(chǎn)生有效的監(jiān)督。

當(dāng)村莊派系力量對(duì)比格局呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)時(shí)，由于派系精英所掌握的文化和經(jīng)濟(jì)資源不均衡，各自的動(dòng)員能力差別較大，強(qiáng)勢(shì)派系精英特別是擁有強(qiáng)大宗族背景的經(jīng)濟(jì)精英往往通過(guò)賄選的方式操控村民委員會(huì)的選舉［5］，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村“兩委”組織的掌控（支部書(shū)記和村委會(huì)主任是同一派系精英），并能夠在連續(xù)幾屆的換屆選舉中長(zhǎng)期任職和攬權(quán)。弱勢(shì)派系總是處在邊緣化狀態(tài)。在這種情況下，獲勝的精英往往可以操控村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉，保證這一監(jiān)督組織由本派成員擔(dān)任。由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一般由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，而村民代表一般由各小組的精英組成，這些精英往往又是體制內(nèi)強(qiáng)勢(shì)派系的成員，所以在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉中，無(wú)論實(shí)行何種方式推選成員，都只是派系內(nèi)部成員的選任。即使出現(xiàn)少數(shù)弱勢(shì)派系精英進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，也難以獲得話語(yǔ)權(quán)，或者攪動(dòng)這樣一派獨(dú)大的利益格局。

村“兩委”中派系精英一旦實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的操控，就可以弱化甚至于虛化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在重大決策過(guò)程中的監(jiān)督。因?yàn)榇寮?jí)重大事務(wù)的決策一般涉及到土地、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等利益事項(xiàng)，村“兩委”的派系核心精英即支部書(shū)記或者主任往往事先對(duì)包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)中本派成員在內(nèi)的利益相關(guān)者進(jìn)行利益輸送，這時(shí)即使實(shí)行山東壽光的“雙否決終審制”監(jiān)督模式，賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的否決權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員的本派成員就會(huì)為了自身利益而放棄否則權(quán)的運(yùn)用，從而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在重大決策中的監(jiān)督虛化。同理，村“兩委”派系精英可以通過(guò)派系活動(dòng)操控民主評(píng)議。雖然按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要主持年度的民主評(píng)議，并把評(píng)議的結(jié)果與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)合起來(lái)運(yùn)用，由此促進(jìn)村“兩委”的行為規(guī)范和工作成效，但是同體派系成員的“裁判監(jiān)督”必然導(dǎo)致評(píng)議結(jié)果失真和結(jié)果運(yùn)用的失效。所以在村莊派系力量對(duì)比不均衡特別是“一派獨(dú)大”結(jié)構(gòu)中，即使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制完善和組織結(jié)構(gòu)完整，也會(huì)在村莊派系的操控中喪失監(jiān)督效率。

2.村莊公共理性

村莊公共理性或者說(shuō)公共精神的缺乏主要表現(xiàn)為：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員和村民的個(gè)人理性導(dǎo)致集體的非理性，即“搭便車”所致的“公地悲劇”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象十分普遍，在很大程度上直接和間接影響著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督功能。按照羅爾斯的理解，公共理性是指“那些共享平等公民身份人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善”［6］（P225），這種公共善既是正義觀的構(gòu)成元素和基本屬性，又是一種正義感得以形成的前提條件和精神動(dòng)力，還是一種道德能力。而“非公共理性是適合于社會(huì)內(nèi)部的個(gè)人和團(tuán)體的理性:它指導(dǎo)他們?cè)谧龀鰝€(gè)人決定和團(tuán)體決定時(shí)如何做到審慎明智”［7］（P150），所以本文的公共理性是相對(duì)于個(gè)人利益理性而言的一種公共利益行為取向，包括有正義和公共善的內(nèi)核。作為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，個(gè)人利益理性計(jì)算已是他們?cè)诒O(jiān)督過(guò)程中的一種常態(tài)。當(dāng)他們與村“兩委”成員處在同一派系時(shí)，由于他們結(jié)成了共同的利益互惠關(guān)系，在監(jiān)督中即使發(fā)現(xiàn)了某些問(wèn)題，也會(huì)視而不見(jiàn)，由此導(dǎo)致虛監(jiān)。如果兩者不是同一派系，他們也有可能因?yàn)榱硪慌上稻⒓创濉皟晌背蓡T對(duì)其輸送好處，或者在農(nóng)村熟人社會(huì)中打開(kāi)大門日日相見(jiàn)的“面子”影響，不愿為了村莊公共利益而得罪村“兩委”中的精英［8］，都想“你率先出頭而履行監(jiān)督職責(zé)，我跟在后面坐受其成”，這種“搭便車”行為往往導(dǎo)致誰(shuí)也不愿出頭的“公地悲劇”。正因他們普遍存在這種小農(nóng)利益理性的自私意識(shí)和心理，所以村“兩委”精英很容易通過(guò)利益互惠籠絡(luò)人心，甚至通過(guò)賄選的方式操縱選舉和消解啟動(dòng)罷免程序的監(jiān)督功能。所以農(nóng)村公共理性缺乏是村莊派系生存的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.上下級(jí)權(quán)力庇護(hù)關(guān)系

庇護(hù)關(guān)系廣泛存在于村“兩委”成員與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間，并且正在削弱村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督效能。庇護(hù)關(guān)系是在不對(duì)等的權(quán)力構(gòu)架基礎(chǔ)上所形成的互惠關(guān)系，按照Scott的定義，是一種角色間的交換包含著工具性友誼的特殊雙邊關(guān)系，擁有較高政治、經(jīng)濟(jì)地位的個(gè)人（庇護(hù)者）利用自己的影響和資源為地位較低者（被庇護(hù)者）提供保護(hù)及恩惠，而被保護(hù)者則回報(bào)以一般性支持和服侍［9］。其特點(diǎn)有：不平等性，一方擁有更高和更多的權(quán)力與財(cái)富，交換雙方在不平衡的權(quán)力格局下進(jìn)行；互惠性，雙方的交換包含著雙方需求的利益，以公開(kāi)的方式施行交換；特殊主義，恩惠施予或回報(bào)的對(duì)象是與其有特殊聯(lián)系的個(gè)體，而非普遍的水平群體。庇護(hù)—被庇護(hù)的單一聯(lián)系可以擴(kuò)展為群簇和金字塔。庇護(hù)簇即一個(gè)庇護(hù)人與其直接追隨者的集合，庇護(hù)簇?cái)U(kuò)大但仍集中于單一庇護(hù)人則形成金字塔［10］。一般而言，村莊精英特別經(jīng)濟(jì)精英之所以要競(jìng)選村“兩委”書(shū)記或主任，是因?yàn)槌四軌颢@得村莊權(quán)力資源或者經(jīng)濟(jì)資源外，還能夠獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人脈關(guān)系資源，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建良好的關(guān)系。一方面村“兩委”主要成員在工作的過(guò)程中有機(jī)會(huì)接觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和名正言順地與其交往，并形成有一定信任甚至情感的關(guān)系。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在工作上特別是在換屆選舉中也需要村“兩委”成員的支持，所以不回避村“兩委”主要成員所尋求的關(guān)系構(gòu)架。當(dāng)這種關(guān)系形成以后，雙方都會(huì)自覺(jué)地運(yùn)用各自的資源維護(hù)這一關(guān)系的續(xù)存。一旦村“兩委”主要成員出了違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，他們就會(huì)向上尋求庇護(hù)，這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)盡可能地在自我風(fēng)險(xiǎn)控制的范圍內(nèi)給幫助和保護(hù)，所以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就會(huì)遭遇這種庇護(hù)關(guān)系侵蝕。即使在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了村“兩委”成員些經(jīng)濟(jì)某些上的問(wèn)題，也難以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)處理違規(guī)人員。除非這些問(wèn)題較為嚴(yán)重并且影響較大，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門就會(huì)直接介入處理，并啟動(dòng)司法程序，這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)力庇護(hù)就會(huì)減弱或者無(wú)效。

由此可見(jiàn)，村莊派系、公共理性和權(quán)力庇護(hù)等因素既可能獨(dú)立地對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生影響，又可能疊加在一起產(chǎn)生影響。如果村民公共理性很強(qiáng)，個(gè)人理性很弱，上下級(jí)沒(méi)有產(chǎn)生權(quán)力庇護(hù)，那么，即使出現(xiàn)村莊派系力量對(duì)比不均衡，一派獨(dú)大并長(zhǎng)期攬政現(xiàn)象，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也有擁有較強(qiáng)的監(jiān)督功能，反之亦然。所以雖然村莊派系的格局是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能強(qiáng)弱的決定因素，但是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)自身的組織結(jié)構(gòu)和管理的完善，村莊公共理性的培育，權(quán)力庇護(hù)的消解是其功能增強(qiáng)的根本性影響因素。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能改進(jìn)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能改進(jìn)必須立足于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織建構(gòu)、權(quán)力庇護(hù)的消解、制度建設(shè)和公共理性提升。只有通過(guò)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)內(nèi)部的組織建構(gòu)和外部的制度建設(shè)，以及村民公共理性的普遍提升，才能消除村莊派系賴以生成的社會(huì)基礎(chǔ)和權(quán)力外溢的壞境。村務(wù)監(jiān)督委員才能從根本上擺脫村莊派系的陰影而真正成為有獨(dú)立監(jiān)督功能的“第三足”。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織建設(shè)包含有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的選拔、物質(zhì)保障、權(quán)力配置和監(jiān)督結(jié)果的公布與運(yùn)用。

1.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的規(guī)范性選拔和物質(zhì)保障

就是以村民小組為單位召開(kāi)村民小組代表會(huì)議（一戶一代表）在本組通過(guò)“海選”方式確立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的候選人，然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部和紀(jì)委聯(lián)合對(duì)其進(jìn)行審查，是否符合“回避”的基本原則，即候選人不應(yīng)是村“兩委”班子成員其配偶或者直系親屬。審核通過(guò)后應(yīng)該予以公示，最后召開(kāi)村民代表會(huì)議投票選舉，按照得票的多少產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任和委員。鎮(zhèn)駐村干部和紀(jì)委的審查制主要是為了防止體制內(nèi)派系精英操縱村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉，導(dǎo)致同體監(jiān)督結(jié)構(gòu)的形成。同時(shí)，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行保障。即為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提供專門的辦公場(chǎng)所、專項(xiàng)的辦公經(jīng)費(fèi)、專門的辦公設(shè)備，保障監(jiān)督委員會(huì)成員的基本誤工補(bǔ)貼，以此激勵(lì)這一組織的工作主動(dòng)性和監(jiān)督的責(zé)任感。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的嵌入性權(quán)力配置

就是在村“兩委”的決策過(guò)程中導(dǎo)入“雙否決終審機(jī)制”，直接嵌入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)。“雙否決終審機(jī)制”創(chuàng)新于山東壽光市，其規(guī)范性程序?yàn)椋横槍?duì)村“兩委”提交的村級(jí)事項(xiàng)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議研究表決，對(duì)過(guò)半數(shù)成員持反對(duì)意見(jiàn)的事項(xiàng)實(shí)行否決，并向村“兩委”提出書(shū)面整改意見(jiàn)，確定整改時(shí)限。對(duì)村“兩委”修改完善后的提議事項(xiàng)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)再次召開(kāi)全體會(huì)員研究表決，過(guò)半數(shù)成員仍然認(rèn)為該事項(xiàng)不符合法律法規(guī)或有損村民利益的，可實(shí)行二次否決。二次否決后，村“兩委”不再有異議，可終結(jié)；若村“兩委”仍有異議，須以村“三委”名義將事項(xiàng)提交鎮(zhèn)黨委、政府裁決。由鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭成立村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組，專題研究村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)兩次否決的事項(xiàng)，3日內(nèi)出具《村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組終審意見(jiàn)書(shū)》，并在村內(nèi)公示，監(jiān)督落實(shí)。對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提交的否決事項(xiàng)，經(jīng)村級(jí)事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組審定屬無(wú)理否決的，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任及成員進(jìn)行批評(píng)教育［11］。這一機(jī)制的建構(gòu)顯然在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村“兩委”之間形成一種實(shí)質(zhì)上的制約關(guān)系，使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為有制衡能力的第三足［8］。

3.監(jiān)督結(jié)果的公布與運(yùn)用

監(jiān)督結(jié)果的公布與運(yùn)用是約束村“兩委”權(quán)力擁有者的重要工具，也是直接影響自身組織工作效能和權(quán)威性高低的關(guān)鍵。一是通過(guò)村報(bào)告欄或者手機(jī)終端向村民公布監(jiān)督結(jié)果，使廣大村民參與村務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)每半年定期向鎮(zhèn)紀(jì)委和村民會(huì)議或村民代表大會(huì)報(bào)告工作。二是把監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用到民主評(píng)議上，作為民主評(píng)議等級(jí)的重要參考。同時(shí)在監(jiān)督過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)村“兩委”成員的重大違紀(jì)違規(guī)的行為，就應(yīng)該立即啟動(dòng)相應(yīng)的罷免程序?qū)`紀(jì)違規(guī)的村民委員會(huì)成員進(jìn)行罷免，并向上級(jí)黨組織報(bào)告，由其做出相應(yīng)的違紀(jì)違規(guī)處理。

權(quán)力庇護(hù)的消解主要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部與村“兩委”成員之間的庇護(hù)關(guān)系，消解這一關(guān)系的關(guān)鍵在于監(jiān)督主體的至高性和獨(dú)立性設(shè)置。監(jiān)督主體的至高性是指在縣紀(jì)委和檢察院設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)專司村級(jí)組織的監(jiān)督。所謂的獨(dú)立性是指在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與縣級(jí)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間建立專門上報(bào)通道，如果村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)現(xiàn)村“兩委”成員有重大違紀(jì)違規(guī)行為，在上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)監(jiān)督組織后得不到處理的話，可以直接上報(bào)縣級(jí)紀(jì)委檢察的專門機(jī)構(gòu)處理。在這一程中，建立嚴(yán)格的上報(bào)和處理回應(yīng)流程，即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后應(yīng)該首先上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該立即啟動(dòng)調(diào)查程序?qū)Υ濉皟晌边`紀(jì)違規(guī)成員進(jìn)行調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)村“兩委”成員存在違紀(jì)違規(guī)行為，就應(yīng)該按照相關(guān)管理制度進(jìn)行處理，并做出書(shū)面的回應(yīng)。如果村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)為存在庇護(hù)關(guān)系而得不到處理或者處理不到位，那么可以上報(bào)縣級(jí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，上級(jí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該啟動(dòng)調(diào)查程序，并根據(jù)調(diào)查的情況做出相應(yīng)的處理，并回應(yīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由此彰顯村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的地位。所以建立至高性和獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)制既可以在一定程度上預(yù)防村“兩委”成員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間產(chǎn)生庇護(hù)關(guān)系，又可以提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)威。

農(nóng)村公共理性（或者說(shuō)公共精神）的建構(gòu)與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)功能改進(jìn)成正相關(guān)。如果農(nóng)村公共理性充分，人們可能更多地考慮公共利益而不是個(gè)人利益的話，那么由農(nóng)村宗法觀念所支撐的依附性和小圈子的利益至上的觀念就會(huì)解構(gòu)，派系組織就會(huì)失去存在的心理基礎(chǔ)，派系精英就難以通過(guò)賄選操縱村“兩委”選舉和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員也就不會(huì)基于個(gè)人理性的計(jì)算而“搭便車”；啟動(dòng)“兩委”的罷免程序也不會(huì)遭遇集體行動(dòng)的困境而虛置。正如帕特南所指出的那樣，“在公民性程度較弱的地區(qū)，即缺乏公共精神的社會(huì)，驅(qū)使與制約人們的政治參與的是個(gè)人化的庇護(hù)――附庸網(wǎng)，而不是對(duì)公共事務(wù)的原則性認(rèn)知”，“人們更有可能背叛集體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)而采取孤立的個(gè)人行動(dòng)”［12］（P102-114），所以農(nóng)村共公理性的培育既是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和自我管理的基礎(chǔ)，又是消除或減少村莊派系操控選舉和影響監(jiān)督的根本。而農(nóng)村公共理性的培育必須基于普通村民和村莊精英的民主實(shí)踐與基本素質(zhì)教育。首先，在完善村級(jí)民主選舉制度的基礎(chǔ)上提高村民和精英民主參與的價(jià)值認(rèn)知能力。無(wú)論是村民委員會(huì)的選舉還是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的選舉都是村民普遍參與民主實(shí)踐的主要活動(dòng)，村民在這一活動(dòng)過(guò)程中可以通過(guò)一次次個(gè)人利益交換和公共利益喪失的試錯(cuò)，不斷加深對(duì)派系精英諸如收買選票操縱選舉行為的認(rèn)識(shí)，由此提高廣大村民和精英自覺(jué)抵抗一些非理性行為的免疫力。其次，強(qiáng)化村民和精英的基本素質(zhì)教育。利用報(bào)欄、圖書(shū)屋和電腦手機(jī)網(wǎng)絡(luò)終端，建立廣泛和開(kāi)放的公共學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，在這些平臺(tái)中既宣傳民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的相關(guān)法律制度，又開(kāi)辟公眾論壇平臺(tái)，由此激發(fā)村民民主參與的熱情，提高村民參與的深度和能力。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)村組干部和體制外精英的培訓(xùn)教育，定期組織他們集中學(xué)習(xí)、交流和討論，增加他們相互之間的了解和信任，從而促進(jìn)他們之間的寬容、妥協(xié)、合作精神和群體間的社會(huì)資本發(fā)展，以此減少村級(jí)管理監(jiān)督制度的運(yùn)行成本和提高其運(yùn)行效率。

四、結(jié)語(yǔ)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民自治制度不斷完善和發(fā)展的重要產(chǎn)物，在村級(jí)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力構(gòu)架中成為“三足”中的重要一足。雖然村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)到現(xiàn)在為此未能與村“兩委”組織形成均衡的制約關(guān)系，但這一權(quán)力構(gòu)架具有潛在的發(fā)展空間和特定的監(jiān)督要求。特別是在村“兩委”書(shū)記主任“一肩挑”的權(quán)力模式中，如果缺乏村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制約，或者村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)功能虛化，那么村級(jí)權(quán)力擁有者就會(huì)更加獨(dú)斷專行，甚至產(chǎn)生腐敗行為。所以完善村級(jí)監(jiān)督體制機(jī)制，做實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，是進(jìn)一步完善村民自治制度的重要內(nèi)容。由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是在農(nóng)村文化網(wǎng)絡(luò)和國(guó)家公共權(quán)力延伸的環(huán)境中運(yùn)行，其監(jiān)督功能不僅受到農(nóng)村文化網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家公權(quán)力互動(dòng)的影響，而且受制于農(nóng)村公共理性的普遍缺乏和素質(zhì)的低下，所以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督功能提升和改進(jìn)，既是一個(gè)系統(tǒng)的制度建構(gòu)和不斷完善的過(guò)程，也是一個(gè)自我成長(zhǎng)的長(zhǎng)期過(guò)程。

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［11］余茜.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新研究［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）.

［12］羅伯特.D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

（責(zé)任編輯葉劍鋒）

李韜（1989—），男，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院2014級(jí)地方政府學(xué)碩士研究生，主要研究地方政府學(xué)；吳思紅（1963—），男，杭州市委黨校公共管理教研部教授，主要研究農(nóng)村政治。

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1671-7155(2016)05-0054-06

2016-08-20

2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家文化體制改革與創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AH007）的階段性成果。