時影

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西南昌330031）

·行政學(xué)研究·

建國以來地方政府績效評估價值取向的演進(jìn)、缺陷及其完善

時影

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西南昌330031）

地方政府績效評估的價值取向是評估體系和評估行為的深層結(jié)構(gòu)。建國以來，我國的績效評估制度在不同歷史階段表現(xiàn)出不同的價值側(cè)重，即改革開放之前的“忠誠——服從”式考核、改革開放之初的“忠誠——政績”考核及分權(quán)化改革之后的“GDP”式考核。而當(dāng)下GDP式績效評估的價值缺陷，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)價值泛化、公共價值缺失和公眾主體價值被忽視。結(jié)合當(dāng)前地方治理的總體趨勢，未來政府績效評估價值目標(biāo)的定位與完善，應(yīng)著眼于政治績效的合法性與公共性、經(jīng)濟(jì)績效的效率性與可持續(xù)性、社會發(fā)展績效的公平性與全面協(xié)調(diào)性。

績效評估；價值取向；地方治理

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.008

威廉·鄧恩認(rèn)為，“績效評估包含兩個相互關(guān)聯(lián)的方面：一是采用各種方法監(jiān)測公共政策的運(yùn)行結(jié)果，二是應(yīng)用某種價值觀念來評定這些結(jié)果對個人、團(tuán)體及社會的價值”［1］（P435）。由此可見，績效評估兼具價值意義和工具意義的雙重作用。令人遺憾的是，我們?yōu)榱酥\求操作與管理的簡單化和便捷性，往往把評估簡單地視為是政府管理的技術(shù)手段，對其工具意義重視有余而對價值意義關(guān)注不足。這種狹隘的評估視野限制了評估者對績效評估價值定位的理性思考，使得相應(yīng)的制度戰(zhàn)略性不足，進(jìn)而限制了其整體效應(yīng)的發(fā)揮。鑒于此，本文試圖聚焦政府績效評估的價值取向，回顧梳理建國以來我國地方政府績效評估制度的生發(fā)過程，重點(diǎn)剖析現(xiàn)有評估制度的價值缺陷，以期為當(dāng)代中國構(gòu)建完善的績效評估制度、優(yōu)化地方政府的行為提供理論依據(jù)和價值參照。

一、建國以來地方政府績效評估價值取向的演進(jìn)

歷史制度主義的代表人物之一斯坦默曾提出，“在不同的歷史時期是不同的制度在起作用”［2］（P279）。如果以改革開放為界，對建國以來我國績效評估制度的發(fā)展歷程進(jìn)行歷史分期的話，我們會發(fā)現(xiàn)在不同的歷史階段，我國的績效評估制度也表現(xiàn)出不同的考核模式和考核標(biāo)準(zhǔn)。整體而言，“改革開放以來地方政府績效評估制度最實(shí)質(zhì)性的變化是評估標(biāo)準(zhǔn)的變化，即地方政府及其官員在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效取代了過去的政治忠誠”［3］（P91）。究其原因，主要是源于黨的十一屆三中全會的重大決策，即將全黨的工作重心由原來的階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的日益深化，經(jīng)濟(jì)績效相應(yīng)成為影響干部仕途升遷的重要指標(biāo)。

（一）改革開放之前的“忠誠——服從”式考核模式

自1949年建國至1978年的29年時間里，在東西方保持“冷戰(zhàn)”的態(tài)勢下，中國政府一直把戰(zhàn)爭與革命視為時代的主題，同時，受“左”的思想的影響，政府長期重政治統(tǒng)治，輕社會管理；重階級斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)［4］（P64）。在這種情況下，政府追求的首要目標(biāo)是意識形態(tài)領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢和政治利益的最大化，從而保障社會主義政權(quán)在資本主義陣營壓力下的生存、穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展。

鑒于實(shí)現(xiàn)政治利益最大化和意識形態(tài)斗爭勝利的目標(biāo)的需要，新中國在國家建設(shè)道路的選擇上，確立了一套權(quán)力壟斷下的全能型政府體制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在該體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平都要讓位于政治利益。與此同時，各級政府自上而下均服從國家計(jì)劃配置大局。地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和中央政令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格遵守“全國一盤棋”的原則，忠實(shí)地服從并執(zhí)行中央的經(jīng)濟(jì)與行政指令。因而，這一時期的政府管理具有某種任務(wù)式、運(yùn)動式特征。

政府間“命令——服從”的關(guān)系模式，決定了中央政府將政治忠誠作為考核地方的首要指標(biāo)，即地方政府能否嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央的路線、方針、政策，完成上級政府所交代的任務(wù)和計(jì)劃。這一時期的績效考核，基本不存在各政府績效水平高低的可比較性及競爭問題。因而，政府績效評估更多地不是表現(xiàn)在組織層面而是個人層面，即對地方官員的考核任用強(qiáng)調(diào)“德才兼?zhèn)洹?、“任人唯賢”。與之相關(guān)的法規(guī)、政策主要見于1949年的《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，1964年的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)干部管理工作條例試行草案》，以及1979年的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》等［5］。這一時期的政府績效考核模式，我們稱其為“忠誠——服從”式考核模式。

“忠誠——服從”式考核模式反映了特定歷史條件下的政治需求，但這種考核模式存在著先天的不足。首先，它是一種自上而下的單向考核機(jī)制，地方政府能否獲得上級的認(rèn)可取決于其絕對服從和嚴(yán)格執(zhí)行上級指令的程度，由此大大限制了地方能動性與自主性的發(fā)揮。其次，考核機(jī)制中的獎懲缺乏制度化保證和明確標(biāo)準(zhǔn)，使得地方政府及其官員多盲目服從而少理性判斷，能動性不足且“唯上是從”的行為傾向日趨明顯。再次，考核標(biāo)準(zhǔn)務(wù)虛化、單一化，一味強(qiáng)調(diào)精神尤其是政治激勵而忽視物質(zhì)激勵。這種片面激勵所導(dǎo)致的結(jié)果，便是“實(shí)際工作中‘重思想輕行動’‘重精神輕物質(zhì)’和‘重政治輕經(jīng)濟(jì)’”［6］（P274）的行為傾向。

（二）改革開放之初的“忠誠——政績”式考核模式

1978年，黨的十一屆三中全會作出了“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”［7］（P16）的重大決策。政府職能重心的轉(zhuǎn)移，使得地方政府的考核相應(yīng)由“忠誠——服從”模式轉(zhuǎn)向“忠誠——政績”模式。在隨后的實(shí)踐中，從中央到地方自上而下的層層經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制（主要形式是總產(chǎn)值增長率）逐漸成為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一戰(zhàn)略方針的體現(xiàn)和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段，經(jīng)濟(jì)增長成為衡量地方政府工作績效的主導(dǎo)性剛性指標(biāo)。

在這一時期，政績在政府考核與干部選拔中的重要地位日益凸顯出來。自1979年中組部《關(guān)于試行干部考核制度的意見》設(shè)立“德能勤績”的考核體系以來，政績考核逐步得到越來越多的重視。之后，《縣（市、區(qū)）黨政干部年度考核方案》和《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》相繼出臺，干部政績考核的量化指標(biāo)體系進(jìn)一步趨于明晰。①該考核體系含18項(xiàng)量化指標(biāo)，主要包括：國民生產(chǎn)總值、工業(yè)生產(chǎn)總值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)總值、人均國民收入、農(nóng)村人均收入、上繳利稅、財(cái)政收入、國營和集體企業(yè)的勞動生產(chǎn)率、農(nóng)副產(chǎn)品收購、商業(yè)零售總額、基礎(chǔ)設(shè)施投資、人口自然增長率、糧食產(chǎn)量、地方預(yù)算收入、地方現(xiàn)算支出、育林面積以及九年義務(wù)教育完成率。參見楊雪冬．市場發(fā)育、社會生長和公共權(quán)力建構(gòu)［M］．鄭州：河南人民出版社，2002．148。1995年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》更是明確規(guī)定：選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持“群眾公認(rèn)、注重實(shí)績的原則”，考核更加規(guī)范化、系統(tǒng)化。可見，這一時期績效考核的“忠誠與服從”原則正逐步被“政績優(yōu)先”所取代。

為了保障“忠誠——政績”原則在實(shí)踐中的貫徹落實(shí)，這一時期的政府組織績效評估主要圍繞“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”來展開?！敖?jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”最初主要應(yīng)用于國有企事業(yè)單位，之后其理念和原則被政府部門所采用，并主要適用于各級行政首長。其具體實(shí)施方法是將總目標(biāo)分解、具體到各個工作崗位，針對各個工作崗位考核目標(biāo)的完成情況。因現(xiàn)代政府均實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，所以實(shí)踐中把對政府機(jī)構(gòu)和部門的考核與對行政首長的考核結(jié)合了起來［8］（P56）?！敖?jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”涵蓋了政府機(jī)關(guān)和國有企業(yè)，使得國家和社會在其導(dǎo)向下掀起了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的浪潮。

這種“忠誠——政績”式的考核模式確立了比較明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，使組織和個人能夠?qū)︼L(fēng)險和收益有更準(zhǔn)確的預(yù)測，從而大大降低了制度的不確定性，地方行為選擇更趨于理性化。在明確目標(biāo)的直接刺激下，各級政府和官員表現(xiàn)出前所未有的政績熱情并相互展開激烈的競爭。但是，其所采用的“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在一定程度上的延續(xù)，仍未走出“全能政府”的思維模式。國家和政府直接參與到微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，并通過與市場的緊密結(jié)合和自上而下的政治控制，迫使全社會為實(shí)現(xiàn)層層分解的戰(zhàn)略目標(biāo)而你追我趕，由此催生了諸多不合理的社會現(xiàn)象。

（三）分權(quán)化改革之后“GDP”式的考核模式

20世紀(jì)90年代中后期的分權(quán)化、市場化的行政體制改革，在我國改革開放的歷史進(jìn)程中有著分水嶺的意義。尤其是1994年的分稅制改革，使中央與地方之間由行政性分權(quán)跨入了經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，向市場經(jīng)濟(jì)邁出了關(guān)鍵性的一步。但這種分稅制的內(nèi)在機(jī)理是一種“權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制”，財(cái)權(quán)向上集中的同時事權(quán)卻相對下移，即各級地方政府財(cái)政收入下降的同時財(cái)政支出卻不斷加大，由此各級地方政府開始面臨巨大的財(cái)政壓。這樣，基于政績考核和地方利益的雙重壓力，“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”的評估模式在地方政府層面呈現(xiàn)出更加強(qiáng)化的態(tài)勢，其集中的表現(xiàn)就是“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制”更為具體地負(fù)載GDP單一指標(biāo)?；诖耍珿DP增長率成為各級地方政府績效評估的關(guān)鍵甚至是決定性的指標(biāo)，GDP的增長也成為各級地方政府競相追逐的主要工作目標(biāo)。

關(guān)于以GDP增長為導(dǎo)向的地方政府績效評估在是否在中國廣泛存在，我們既有大量來自官方文件的績效評估的制度設(shè)計(jì)證明它的存在，也有日常觀察的一系列現(xiàn)象和專家學(xué)者的理論研討加以佐證。在地方政府績效評估的實(shí)踐中，尚缺乏一套統(tǒng)一的、適用于各級政府和各個部門的指標(biāo)體系。就筆者目前所搜集到的官方文件①就地區(qū)而言，筆者主要考察了經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)（如廣東、山東）和經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)（如中西部的江西、寧夏）；就政府層級而言，筆者主要考察了省級（寧夏回族自治區(qū)）、市級（湖北孝感、山東青島和廣東汕尾）和縣級（江西省吉安縣和山東省即墨市）政府近幾年的評估體系。囿于文章論證焦點(diǎn)和篇幅所限，在此不再一一列舉。來看，囿于地方政府間實(shí)際情況的差異，各地、各級政府在對下級政府績效考核具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，或許存在這樣或那樣的細(xì)節(jié)性差異，但無一例外地都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)放在指標(biāo)體系中的首位。更重要的是，經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)在每套指標(biāo)體系中都占到了半數(shù)甚至過半數(shù)的分值或權(quán)重。而在衡量經(jīng)濟(jì)績效的諸多指標(biāo)中，最具顯示功能的則是GDP指標(biāo)，這就使得各級地方政府越來越傾向于把目光聚焦于GDP的增長。

不僅如此，我們還可以從地方政府領(lǐng)導(dǎo)的工作報告及地方政府的諸多實(shí)際行為中透視出其隱含的內(nèi)在價值傾向，即對經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)的偏愛。在眾多地方政府的目標(biāo)管理工作中，受到表彰和獎勵的下級政府往往是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得顯著績效的政府。而其中所提及的經(jīng)濟(jì)績效，也往往集中在財(cái)政稅收增收和招商引資等方面，地方政府對經(jīng)濟(jì)績效的偏好由此可見一斑。正因此，我們說GDP指標(biāo)在地方政府績效評估的實(shí)踐中實(shí)際上仍占據(jù)著主導(dǎo)地位，而其他指標(biāo)則因無法塑造顯著政績而在某種程度上被忽視了。除此之外，大量事例也表明，地方官員往往熱衷于強(qiáng)調(diào)其GDP、財(cái)政收入等相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名來展現(xiàn)地方發(fā)展的成果。上級政府一旦提出某個經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，下級政府便會層層加碼、層層分解。由此，圍繞GDP指標(biāo)而展開的比較和攀比便成為地方政府間競爭的常態(tài)。

如果說前文所述只是一些經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的話，那么眾多學(xué)者的研究則可以為本文的論斷提供理論上的佐證。如周黎安等學(xué)者通過系統(tǒng)分析1979至2002年間中國省級發(fā)展的數(shù)據(jù)，有力地驗(yàn)證了這樣一個觀點(diǎn)：“省級官員的升遷概率與省區(qū)經(jīng)濟(jì)績效尤其是GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系?！绻^(qū)平均GDP實(shí)際增長率提高6個百分點(diǎn)，那么，省級領(lǐng)導(dǎo)的晉升概率可提高2.4個百分點(diǎn)，而權(quán)力中止的概率將下降3個百分點(diǎn)”［3］（P92）。而這則進(jìn)一步印證了本文的論斷：在現(xiàn)行體制下，對地方政府及其官員的績效考核是以GDP為導(dǎo)向的。

客觀的說，這種以GDP為增長為導(dǎo)向的績效評估制度將經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效與官員政治晉升直接掛鉤，在推動地方官員實(shí)施趕超型發(fā)展戰(zhàn)略方面無疑發(fā)揮了巨大的作用。但同時我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到：這種激勵機(jī)制往往因其強(qiáng)烈的功利主義取向而流于片面和簡單化，進(jìn)而造成急功近利的行為傾向。

二、GDP式績效評估的價值缺陷

總體而言，當(dāng)前我國績效評估制度最明顯的價值缺陷在于：盡管理想狀態(tài)的績效評估要求政府同時履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平兩方面的職責(zé)，但我國現(xiàn)行的評價體系卻存在著明顯的前重后輕的不對稱狀況。與此同時，向上顯示上級政府所認(rèn)可的政績?nèi)允歉骷壍胤秸捌涔賳T的最主要的行為動機(jī)，“公眾本位”的價值沒有得到應(yīng)有的重視。這些缺陷的存在，構(gòu)成了現(xiàn)行績效評估制度中深層次的不合理因素，進(jìn)而成為誤導(dǎo)地方政府行為的直接原因。

（一）經(jīng)濟(jì)價值泛化

根據(jù)多任務(wù)下的委托——代理理論，如果只是基于一些可測度的指標(biāo)設(shè)計(jì)激勵策略，很容易導(dǎo)致代理人的努力配置扭曲，即僅將精力集中于可測度的任務(wù)，而忽略不可測度但同樣重要的任務(wù)。事實(shí)上，當(dāng)前中國地方政府行為中所出現(xiàn)的諸多變異現(xiàn)象正是現(xiàn)行績效評估制度設(shè)計(jì)不合理所造成的結(jié)果。

前文曾提到，受我國社會環(huán)境、發(fā)展觀念與現(xiàn)實(shí)條件的制約，以GDP為導(dǎo)向是我國現(xiàn)行績效評估制度的核心特征。長期以來，各級地方政府績效評估采取的是“政府本位”評估的模式，上級政府通常通過采用人均GDP、財(cái)稅增長率、招商引資數(shù)量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核下級政府的績效水平，指標(biāo)設(shè)計(jì)表現(xiàn)出過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效、顯性績效和短期績效的“泛經(jīng)濟(jì)化”趨向。更令人質(zhì)疑的是，企業(yè)產(chǎn)值、利稅等不該列入評估指標(biāo)體系的生產(chǎn)性指標(biāo)甚至也被納入了評估體系?？陀^地講，GDP作為當(dāng)前我國績效評估中的核心指標(biāo)，其優(yōu)點(diǎn)在于它能夠較好地反映一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度和水平，但其弊端也是顯而易見的，那就是：GDP往往只能反映經(jīng)濟(jì)增長的“數(shù)量”而無法反映增長的“質(zhì)量”［9］，更不能真實(shí)反映增長過程中所遭遇的分配不公等發(fā)展瓶頸。

政府績效評估價值取向和評估指標(biāo)的片面性所導(dǎo)致的直接結(jié)果是地方政府管理重心的傾斜。地方政府熱衷于追求經(jīng)濟(jì)總量的增長，而忽視社會福利、教育人文、生態(tài)環(huán)境等公共物品的有效供給，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效率和社會群體間的利益沖突，進(jìn)而制約了經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展。而為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)富的快速增長，地方政府甚至以市場主體的身份直接參與到微觀經(jīng)濟(jì)活動中，上項(xiàng)目、辦企業(yè)、引投資、圈地賣地，不僅破壞了市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，而且在與民爭利的過程中逐步喪失公共性，導(dǎo)致官民矛盾激化，政府公信力下降［10］?？傊?，當(dāng)前社會中存在的生態(tài)環(huán)境惡化、利益分配失衡、貧富差距加大、群體沖突加劇等問題，無一不與政府績效評估經(jīng)濟(jì)價值泛化有著密切的聯(lián)系。更進(jìn)一步說，地方政府對GDP增長的片面追求，意味著公共行政的民主、自由、公正和公共福利等基礎(chǔ)性價值取向被市場的效率、效益等價值取向所取代，而這種以效率為導(dǎo)向的工具理性最終會使得公共行政活動走上“技術(shù)烏托邦”的歧途。

（二）公共價值缺失

眾所周知，特定時期政府績效評估指標(biāo)體系的宗旨和價值取向必須與政府職能的合理定位相一致。在我國現(xiàn)有的政治行政體制架構(gòu)下，政府管理應(yīng)著力彰顯“公共性”的價值取向和行為理念，并在實(shí)踐中規(guī)范市場運(yùn)行，提升公共服務(wù)水平與質(zhì)量。相應(yīng)的，政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)也應(yīng)著眼于考察政府服務(wù)能力和公眾滿意度的高低，并以此引導(dǎo)政府管理與服務(wù)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展、改善人民生活質(zhì)量、增強(qiáng)公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。但是，現(xiàn)有的政府績效評估指標(biāo)體系并沒有協(xié)調(diào)好政府價值選擇與公民利益需求二者的關(guān)系。相反，由于全能政府理念和行為慣性的影響，政府過多介入到市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域，地方利益、部門利益和個人利益被放大而政府績效的公共性價值被虛化，進(jìn)而扭曲了政府行為的價值取向和定位。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府、部門機(jī)構(gòu)及官員為了獲取較佳的績效評估結(jié)果進(jìn)而向上彰顯政績，往往會在必要情況下犧牲或擠壓公共利益以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。由于政府沒有將公共服務(wù)、公共責(zé)任、公共利益置于其各項(xiàng)任務(wù)的中心地位，僅以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政府公共服務(wù)的主要職能，使得本應(yīng)由政府主導(dǎo)提供的服務(wù)項(xiàng)目嚴(yán)重缺位。特別是在公共教育、公共衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域的投入不足，嚴(yán)重制約了政府公共服務(wù)水平的提高。與此同時，由于政府過于強(qiáng)調(diào)效率而對社會公平價值重視不足，地區(qū)之間、群體之間和社會成員之間利益分配的公平性和均衡性難以得到有效保障，利益沖突的剛性化和對抗化趨勢在所難免。

（三）公眾主體價值被忽視

從合法性認(rèn)同的層面講，地方公眾掌握政府績效評估的主導(dǎo)權(quán)。作為政府權(quán)力的授予者和政府服務(wù)的消費(fèi)者，地方公眾有權(quán)評價政府工作是否有效、績效如何。正如馬克·霍哲教授所說：“只有讓政策制定者和公眾積極主動參與到業(yè)績評估的過程中，評估的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！保?1］在服務(wù)型政府被確立為我國政府管理體制改革的基本目標(biāo)的背景下，政府的價值理念、職能定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和服務(wù)方式都發(fā)生了重大變化，相應(yīng)的，政府績效評估的理念、主體選擇及具體制度設(shè)計(jì)也要進(jìn)行調(diào)整。也就是說，各級政府的績效評估主體及其價值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)趨于多元。這里的多元是指評估主體不僅限于上級政府和主管部門，社會公眾、媒體以及其他組織在整個評估中也應(yīng)起到重要的乃至主導(dǎo)性的作用。

然而，現(xiàn)實(shí)中我國地方政府的績效評估卻表現(xiàn)出明顯的封閉式、單一化的特征。受我國傳統(tǒng)集權(quán)體制的影響，政府公共權(quán)力集中統(tǒng)一而又自然封閉，使得當(dāng)前我國地方政府的績效評估在很大程度上仍限于政府內(nèi)部，且多是自上而下的單向評估。在具體的實(shí)施過程中，政府績效的評估與督察、政府官員的升遷與獎懲等更多取決于上級政府的評定。而廣大社會公眾和中介組織由于其評估權(quán)利沒有保障、評估參與途徑堵塞，而在評估過程中難以真正發(fā)揮有效作用，主體價值更難以充分體現(xiàn)。

這樣一種具有集權(quán)傾向和上級政府本位特色的績效評估模式所造成的結(jié)果，是地方政府唯上而行的行為價值取向。由于績效評估缺乏廣大民眾的參與和監(jiān)督，這為政府行為偏離民眾利益目標(biāo)提供了可能，導(dǎo)致的結(jié)果常常是政府的“形象工程”、“政績工程”泛濫。政府的政績或許能獲得上級的“好評”，民眾的實(shí)際利益卻未必能得到保障，某些行為甚至?xí)畴x民眾的利益目標(biāo)，導(dǎo)致人民不能真正分享到改革的成果。簡言之，現(xiàn)行的地方政府績效評估制度片面強(qiáng)調(diào)上級組織的評估作用，而忽視地方公眾的主體價值，塑造了地方政府“唯上不管下”的行為取向，民眾的利益訴求得不到有效保障，最終會削弱政府的合法性基礎(chǔ)，引發(fā)社會的對抗和失衡。

三、地方政府績效評估價值取向的完善

鑒于前文對GDP式績效評估的價值缺陷的反思，完善地方政府績效評估的價值定位以優(yōu)化地方政府行為模式、實(shí)現(xiàn)地方的有效治理就成為緊迫的任務(wù)。其首要目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)政府職能的有效履行和整體績效的提高。而在中國的現(xiàn)行體制下，地方治理呈現(xiàn)出以政府為中心的權(quán)力主導(dǎo)型治理格局，地方政府自身的治理轉(zhuǎn)型便成為優(yōu)化政府績效評估體系的關(guān)鍵制約因素，直接決定了評估價值體系得以完善的力度、方式和效果。

從根本上講，地方政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“企業(yè)家型政府”向“政治家型政府”的角色轉(zhuǎn)型。所謂“企業(yè)家型政府”，是指政府參與經(jīng)濟(jì)的程度較強(qiáng)，并在識別、解讀市場環(huán)境的基礎(chǔ)上，運(yùn)用各種政治手段和政治資源創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政府，其行為模式指向主要集中在市場領(lǐng)域，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中直接或間接地充當(dāng)競爭主體，以提高經(jīng)濟(jì)效率、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)。而所謂“政治家型政府”，則指政府參與經(jīng)濟(jì)的程度較弱，而主要作為社會公共事務(wù)的主體和公共利益維護(hù)者，其行為模式指向是更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高公民和社會的福利，以提升社會效率、維護(hù)社會公平為目標(biāo)［12］（P311）。具體說來，我們大致可在政治、經(jīng)濟(jì)和社會三個層面為地方政府的績效設(shè)定如下目標(biāo)：

（一）地方政治績效的合法性與公共性

政治績效是對地方政府選擇的治理政治價值與制度進(jìn)行評價的重要標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于衡量地方治理體系的構(gòu)建是否滿足了地方治理根本任務(wù)和實(shí)踐行動的需求，由此指明在地方治理的模式下地方政治制度發(fā)展的取向和政治文明建設(shè)的目標(biāo)［13］（P116-117）。總體而言，地方治理模式下的地方政治發(fā)展應(yīng)具有合法性和公共性的取向，二者是一種相輔相成的關(guān)系。

1.政治績效的合法性

合法性是指某種政治秩序被自愿認(rèn)可和服從的價值和狀態(tài)。政治合法性的獲得從根本上依賴于國家與社會、政府與公民之間的良性互動關(guān)系的構(gòu)建。一方面，隨著地方公共事務(wù)的大量增加，利益群體的不斷分化，地方政府只有堅(jiān)守公共利益代表者的立場，最大限度地滿足公眾的利益需求，才能獲得合法性的基礎(chǔ)；另一方面，隨著公民社會意識的覺醒，公民參與性的不斷增強(qiáng)，社會自主治理能力的明顯提高，必然要求地方政府向社會保持開放民主的回應(yīng)性，主動吸引公民和各種社會組織參與到與自己切身利益相關(guān)的公共決策過程中，形成一種以政府為中心、各部門主動配合、社會力量積極參與的互動執(zhí)行體系。這樣既有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，又有利于與政府形成良好的監(jiān)督制衡與合作關(guān)系，最終有助于增強(qiáng)地方政府政治績效的合法性。在具體實(shí)施過程中，合法性可以通過地方治理過程中地方政府的公共政策、政府與社會的伙伴關(guān)系、公眾的參與程度和滿意度等指標(biāo)體現(xiàn)出來。

2.政治績效的公共性

作為塑造政府政治績效的基本價值理念，公共性的首要作用就在于“為行政體系的存在和權(quán)威提供合法化的依據(jù)”［14］。將公共性的理念落實(shí)在政府績效評估體系及其行為模式的建構(gòu)上，便體現(xiàn)為這樣幾個轉(zhuǎn)變：由人治行政向法治行政的轉(zhuǎn)變，由管制行政向民主行政的轉(zhuǎn)變以及由免責(zé)行政向責(zé)任行政的轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的，法治化、公開透明性和責(zé)任性便成為衡量地方政府公共性的主要指標(biāo)。

具體說來，法治化的基本內(nèi)涵是將法律作為公共行政管理的最高準(zhǔn)則，政府權(quán)力的作用范圍、力度受法律所制約。地方政府在治理過程中，應(yīng)著力完善各項(xiàng)法律法規(guī)，設(shè)立政府行為的基本規(guī)則，保障公民參與的權(quán)利與渠道，從而推進(jìn)地方法治建設(shè)的進(jìn)程，凈化地方治理的環(huán)境。公開透明性是保障公民行政參與權(quán)的前提條件，它要求中央和地方政府制定信息公開法案，向公民開放有關(guān)立法活動、法律議案、政策目標(biāo)、政策制定與執(zhí)行、公共預(yù)算與開支等方面的信息資源，以法律制度、程序保護(hù)公民的聽政與質(zhì)詢權(quán)利，通過公共資訊信息的分享，實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督政府行為和績效、參與公共決策和公共事務(wù)管理的政治目標(biāo)。責(zé)任性與回應(yīng)性，主要考察地方政府對本轄區(qū)發(fā)展和公眾多元需求的及時反應(yīng)與滿足能力，重點(diǎn)在于評價地方政府的危機(jī)管理能力和提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的能力。

（二）地方經(jīng)濟(jì)績效的效率性與可持續(xù)性

對地方經(jīng)濟(jì)績效的考察主要立足于地方治理是否促進(jìn)了地方資源的合理配置和地方福利的增加。在具體實(shí)施過程中，投入與產(chǎn)出之比是評估的核心，地方治理的水平主要從其經(jīng)濟(jì)性、效率性、可行性與可持續(xù)性等方面展現(xiàn)出來。

1.經(jīng)濟(jì)績效的效率性

從最基本的意義上講，經(jīng)濟(jì)效率是指在地方總體治理或特定治理項(xiàng)目上的投入與產(chǎn)出之比的有效性，它要求管理者應(yīng)合理配置資源，最大限度地降低成本，提高要素的使用效率。與此同時，經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)在更深層次的意義上還體現(xiàn)為，各種替代性的制度安排與激勵機(jī)制設(shè)計(jì)對于經(jīng)濟(jì)效率的重要影響。也就是說，經(jīng)濟(jì)效率的供給還取決于地方治理制度安排的情形，即地方治理是否選擇了足以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提高的制度基礎(chǔ)。

對地方經(jīng)濟(jì)績效的考察，可進(jìn)一步細(xì)化為以下幾個因素［13］（P117-118）：第一，地方治理的規(guī)則設(shè)計(jì)與制度安排選擇是否有利于公民充分表達(dá)其需求和偏好并得到積極回應(yīng)，從而引導(dǎo)公共資源流向公共物品生產(chǎn)與供給領(lǐng)域；第二，地方治理能否有效激勵治理參與人共同行動、責(zé)任分擔(dān)，由此保障利益相關(guān)者的投入與產(chǎn)出平衡；第三，地方治理能否使公共物品以最有效率的方式得到組織、生產(chǎn)與供給，從而增進(jìn)地方公共福利，獲取地方公眾的廣泛認(rèn)同。

2.經(jīng)濟(jì)績效的可持續(xù)性

需要指出的是，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長并不意味著獲得了理想的地方經(jīng)濟(jì)績效。地方經(jīng)濟(jì)績效的增長不僅要求經(jīng)濟(jì)規(guī)模、資金總量、財(cái)稅收入、就業(yè)人數(shù)等的擴(kuò)大或增加，更需要該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)能和質(zhì)量的同步提升。鑒于此，當(dāng)代地方治理更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效的可持續(xù)增長。

較之傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式，地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展依賴于三方面的有效評估［15］（P77-78）。一是經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展評價。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，重在評估綠色GDP、資源配置的優(yōu)化狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益、倡導(dǎo)新型文明的生產(chǎn)與消費(fèi)方式等重要指標(biāo)。二是生態(tài)環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展評價。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展要求：通過技術(shù)的改進(jìn)，降低環(huán)境和資源消耗；保護(hù)、培育和有節(jié)制地開發(fā)利用自然資源，轉(zhuǎn)向以再生資源為基礎(chǔ)，重視重復(fù)和循環(huán)利用資源的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式；對資源和環(huán)境的破壞程度進(jìn)行評估和修復(fù)；向自然資源保護(hù)投資。三是社會的可持續(xù)發(fā)展評價。包括：公民生活質(zhì)量的改善與提高狀況；經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中社會公正、安全、文明的水平；社會文化教育、衛(wèi)生健康和社會保障體系的健全狀況。只有在綜合平衡、考量上述各項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，才能對一國或地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r做出全面、客觀的評價。

（三）地方社會發(fā)展績效的公平性與全面協(xié)調(diào)性

社會發(fā)展績效既是地方政府績效狀況的綜合顯示器，也是整合地方政治績效和經(jīng)濟(jì)績效的目標(biāo)“引擎”。該指標(biāo)主要側(cè)重于考察地方治理是否有利于維護(hù)社會公平，是否有利于促進(jìn)公民社會的成長，實(shí)現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。

1.社會發(fā)展績效的公平性

何謂社會公平？羅爾斯所提出的正義兩原則可以給我們很好的參考：“第一個原則要求平等地分配基本權(quán)利和義務(wù)；第二個原則則是社會和經(jīng)濟(jì)的不平等（例如財(cái)富和權(quán)力的不平等），只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的?！保?6］（P12）羅爾斯的觀點(diǎn)傳達(dá)了這樣一種制度理念：社會公平取向不僅力求在規(guī)則和程序上充分保障每一個人的平等權(quán)利和義務(wù)，而且要求對社會弱勢群體，尤其是那些居于最低社會經(jīng)濟(jì)地位的社會成員給予利益補(bǔ)償。因此，對地方治理制度和政策的公平性的考察，需要在上述兩個原則之間進(jìn)行權(quán)衡。既要通過制度激勵實(shí)現(xiàn)成本與收益間的平衡，也要通過收入的再分配措施和利益補(bǔ)償機(jī)制，緩解社會的不平等狀況，并提升社會整體福利。

2.社會發(fā)展績效的全面協(xié)調(diào)性

在當(dāng)前地方治理的背景下，社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展有雙重意蘊(yùn)。首先，就其治理結(jié)構(gòu)而言，良好的地方治理意味著政府與公民社會的良性互動，尤其是公民社會逐步成長并廣泛參與公共生活和公共事務(wù)的自主治理，由此推動民主治理與政治文明的發(fā)展進(jìn)程。在具體的考察過程中，主要標(biāo)準(zhǔn)著眼于公民社會的成熟程度，并可細(xì)分為以下指標(biāo)：一是地方民主制度或程序的建立與完善程度；二是公民組織或非政府組織的發(fā)展程度、活動空間、運(yùn)作方式及其相互關(guān)系狀態(tài)；三是公眾對地方的心理認(rèn)同與歸屬感；四是公眾參與地方公共事務(wù)的意愿、主要途徑和方式等。

其次，就其治理的效果看，良好的社會治理應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)社會穩(wěn)定與可持續(xù)的、綜合協(xié)調(diào)的發(fā)展，它反映了地方治理存在的意義與價值。圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)，可以測評地方政府的社會管理與利益協(xié)調(diào)能力、科教文衛(wèi)等各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展、公民生活狀況的改善等方面的治理績效狀況。

總而言之，績效評估的價值取向是地方政府績效評估的深層結(jié)構(gòu)和內(nèi)在靈魂，直接制約著評估體系的設(shè)計(jì)和評估效能的發(fā)揮。對于理想狀態(tài)的績效評估制度應(yīng)當(dāng)秉持何種價值取向，本文只是做了初步的探討與回答。而這些價值標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中的落實(shí)，依賴于我們將其轉(zhuǎn)化為政府績效評估的具體指標(biāo)。當(dāng)然，在不同的歷史時期，政府績效的制度安排或許會各有側(cè)重，但總的趨向應(yīng)是在政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長與社會和諧之間保持動態(tài)均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，共同服務(wù)于人的全面發(fā)展這一最終目標(biāo)。

［1］［美］威廉·鄧恩．公共政策分析導(dǎo)論［M］．謝明，等．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［2］何俊志．結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004．

［3］周黎安．轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理［M］．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

［4］周天勇．中國行政體制改革30年［M］．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

［5］中國行政管理學(xué)會課題組．政府部門績效評估研究報告［J］．中國行政管理，2006，（5）．

［6］楊淑萍．行政分權(quán)視野下地方責(zé)任政府的構(gòu)建［M］．北京：人民出版社，2008．

［7］中共中央黨校教務(wù)部．十一屆三中全會以來黨和國家重要文獻(xiàn)選編（上）［C］．北京：中央黨校出版社，2003．

［8］高洪成．“異體評估”視域下的政府績效評估研究［M］．沈陽：東北大學(xué)出版社，2009．

［9］楊多貴，周志忍．“綠色GDP”核算的國際背景及中國實(shí)踐進(jìn)展［J］．軟科學(xué)，2005，（5）.

［10］陳國權(quán)，王柳．基于和諧社會構(gòu)建的政府績效評估［J］．公共管理學(xué)報，2005，（4）．

［11］［美］馬克·霍哲．公共部門業(yè)績評估與改善［J］．中國行政管理，2000，（3）．

［12］王煥祥．中國地方政府創(chuàng)新與競爭的行為、制度及其演化研究［M］．北京：光明日報出版社，2009．

［13］孫柏瑛．當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004．

［14］張成福．論公共行政的“公共精神”——兼論對主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思［J］．中國行政管理，1995，（5）．

［15］洪銀興．可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：商務(wù)印書館，2000．

［16］［美］羅爾斯．正義論［M］．何懷宏，等．北京：中國社會科學(xué)出版社，1998．

（責(zé)任編輯葉劍鋒）

時影（1984—），女，山東單縣人，政治學(xué)博士，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎芘c地方治理。

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1671-7155(2016)05-0041-07

2016-07-28

2012年度江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變背景下地方政府績效評估體系的優(yōu)化”（項(xiàng)目編號：12GL47）的階段性成果。