周云良　趙　鵬

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試論落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)的難點(diǎn)及實(shí)現(xiàn)路徑
——以海港口岸管理“三互”合作為視角

周云良趙鵬*

摘要：從上世紀(jì)末開始，為保持我國外貿(mào)增長，打擊騙取出口退稅和逃避外匯監(jiān)管，中央政府多次推動口岸大通關(guān)建設(shè)。由于口岸管理體制復(fù)雜導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大、各單位過于看重部門利益導(dǎo)致服務(wù)理念相對薄弱、法律失位，對口岸管理“三互”缺乏硬性規(guī)定，以及口岸管理部門對“三互”缺乏動力等原因，口岸管理單位之間“三互”合作進(jìn)展不容樂觀。文章提出了在現(xiàn)有口岸管理體制不進(jìn)行大的改組的情況下，通過轉(zhuǎn)變口岸管理部門的服務(wù)理念、妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系、利用法律手段規(guī)范推進(jìn)口岸管理“三互”合作、完善電子口岸管理體制建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫、以船舶管理為突破口逐步推進(jìn)“三互”合作項(xiàng)目等途徑，來有效推進(jìn)口岸管理“三互”取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

關(guān) 鍵 詞：口岸管理；大通關(guān)建設(shè)；三互合作

作為國家對外開放的標(biāo)志和國家主權(quán)的象征，國家在對外開放的沿海、沿江、沿邊地區(qū)和對外開放城市的海港、空港、陸路邊境設(shè)立口岸管理機(jī)構(gòu)，代表國家對進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品、進(jìn)出境旅客行使監(jiān)督管理職能，維護(hù)國家主權(quán)和安全。美國“9·11”恐怖襲擊事件，以及目前世界經(jīng)濟(jì)提振乏力導(dǎo)致國內(nèi)外貿(mào)形勢嚴(yán)峻，口岸管理面臨供應(yīng)鏈安全和貿(mào)易便利化的雙重壓力。因此，口岸管理相關(guān)部門之間通過信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，推進(jìn)口岸大通關(guān)建設(shè)，更好地保障供應(yīng)鏈安全、促進(jìn)貿(mào)易便利，已成為必然選擇。

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第七部分“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”第二十六節(jié)“擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放”，明確提出“推動內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”。2014年12月，國務(wù)院印發(fā)《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》，涵蓋了從改革目標(biāo)原則，到“三互”協(xié)作內(nèi)容、完善大通關(guān)管理體制及整體環(huán)境保障，再到推進(jìn)步驟和組織領(lǐng)導(dǎo)等五大方面二十個(gè)具體內(nèi)容，口岸管理“三互”大通關(guān)建設(shè)進(jìn)入快車道。

一、我國口岸大通關(guān)建設(shè)實(shí)踐

口岸是國際物流跨境流轉(zhuǎn)的重要節(jié)點(diǎn)，在國際供應(yīng)鏈中起著十分重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速，進(jìn)一步提高口岸工作效率，促進(jìn)貿(mào)易便利已成為國際性的潮流。

我國歷來十分重視口岸工作。為提高口岸工作效率、規(guī)范口岸管理，1998年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國務(wù)院將原國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部檢疫局合并組建成中華人民共和國出入境檢驗(yàn)檢疫局，作為國家主管出入境衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫、商品檢驗(yàn)、鑒定、認(rèn)證和監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)(簡稱“三檢合一”)。同時(shí)將口岸規(guī)劃、審批等職能進(jìn)行整合，并決定由海關(guān)總署承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)口岸建設(shè)工作。2001年，朱镕基總理在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上第一次明確提出“實(shí)行大通關(guān)制度、提高口岸工作效率”。同年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高口岸工作效率的通知》，批準(zhǔn)建立由海關(guān)總署牽頭，公安部、外經(jīng)貿(mào)部、鐵道部、交通部、質(zhì)檢總局、民航總局等7部門參加的口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制。2002年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在上海召開了“提高口岸工作效率現(xiàn)場會”，明確要求各地政府要加強(qiáng)對“大通關(guān)”工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并確定對全國開放口岸實(shí)行分類管理，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展8大海港(大連、天津、青島、上海、寧波、廈門、黃埔、深圳)、3大空港(北京、上海、廣州)和2大鐵路(深圳、滿洲里)口岸，全面推行“大通關(guān)”制度。2002年6月，朱镕基總理等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在視察海關(guān)總署時(shí)進(jìn)一步明確了“大通關(guān)”制度的內(nèi)涵：“政府牽頭協(xié)調(diào)、統(tǒng)一信息平臺、手續(xù)前推后移、加快實(shí)貨驗(yàn)放”。

與此同時(shí)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由海關(guān)總署牽頭，會同公安部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商行政管理總局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家外匯管理局、中國人民銀行、鐵道部、交通部、民航總局、信息產(chǎn)業(yè)部等12個(gè)部委共同開發(fā)建設(shè)的公共數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)交換平臺——電子口岸(口岸電子執(zhí)法系統(tǒng))，于2000年在全國開始試運(yùn)行，目前這一綜合平臺已發(fā)展成涵蓋口岸執(zhí)法和進(jìn)出口商務(wù)物流等的信息化建設(shè)工程，既涉及全國范圍的統(tǒng)一執(zhí)法應(yīng)用，又涵蓋進(jìn)出口貿(mào)易中的商務(wù)物流信息化應(yīng)用，以及二者之間的信息共享。

2012年5月，經(jīng)海關(guān)總署與國家質(zhì)檢總局同意，廣州海關(guān)與廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局在廣州南沙率先啟動“三個(gè)一”試點(diǎn)。“一次申報(bào)”，對依法須報(bào)檢報(bào)關(guān)貨物，企業(yè)可在企業(yè)端一次性錄入關(guān)檢申報(bào)數(shù)據(jù)，分別完成報(bào)檢和報(bào)關(guān)?！耙淮尾轵?yàn)”，關(guān)檢雙方對口岸現(xiàn)場同一批貨物均需查驗(yàn)時(shí)，通過公共信息平臺對碰查驗(yàn)、檢驗(yàn)信息，按照“一次到場、一次開箱”的原則，依照各自規(guī)定要求共同進(jìn)行查驗(yàn)作業(yè)?！耙淮畏判小?，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門分別發(fā)送對貨物的核放信息，企業(yè)及其代理人憑海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門的核放信息辦理貨物提離手續(xù)。2013年7月，關(guān)檢合作“三個(gè)一”試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至天津、上海、黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古以及福建等省份的直屬海關(guān)和直屬檢驗(yàn)檢疫局。2014年8月起，關(guān)檢合作“三個(gè)一”全面推行到全國所有直屬海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門、所有通關(guān)現(xiàn)場、所有依法需要報(bào)關(guān)報(bào)檢的貨物和物品，至此海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門“三互”協(xié)作取得突破性進(jìn)展。

2014年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見》中提出，“加快電子口岸建設(shè)，實(shí)行國際貿(mào)易‘單一窗口’受理”。2014年全國口岸工作座談會明確指出要積極推進(jìn)國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，2015年推廣至所有沿?？诎?、2017年覆蓋至全國的工作部署。2015年6月上海國際貿(mào)易“單一窗口”1.0版上線運(yùn)行，覆蓋貨物進(jìn)出口申報(bào)、運(yùn)輸工具申報(bào)、貿(mào)易許可申領(lǐng)、稅費(fèi)辦理和支付、企業(yè)資質(zhì)和信息查詢六大功能。

從上可以看出，從上世紀(jì)末開始，為抵御國際經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退給我國的經(jīng)濟(jì)影響，保持外貿(mào)增長，打擊騙取出口退稅和逃避外匯監(jiān)管，我國中央政府多次推動口岸大通關(guān)建設(shè)，口岸相關(guān)部門也都積極參與，尤其是近幾年海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門以關(guān)檢合作“三個(gè)一”為內(nèi)容的雙邊“三互”協(xié)作取得初步成效。

二、落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)的主要難點(diǎn)及原因分析

(一)主要難點(diǎn)

我國推動口岸大通關(guān)建設(shè)已有十多年時(shí)間，但給人的總體感覺是口號響、雷聲大、雨點(diǎn)小，實(shí)際進(jìn)展不容樂觀，外在表現(xiàn)為三大難點(diǎn)問題：

1.信息互聯(lián)互換推進(jìn)難度大，電子口岸建設(shè)進(jìn)展緩慢。各口岸管理部門之間實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息互聯(lián)是落實(shí)“三互”的基礎(chǔ)，也是關(guān)檢合作“三個(gè)一”以及實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易“單一窗口”的前提。目前各口岸管理部門內(nèi)部從上面部委到基層局辦都由一套內(nèi)部信息化管理系統(tǒng)(如檢驗(yàn)檢驗(yàn)系統(tǒng)的CIQ2000系統(tǒng))，每個(gè)部門與外貿(mào)企業(yè)、相關(guān)港口物流企業(yè)、代理企業(yè)也大都實(shí)現(xiàn)了信息聯(lián)網(wǎng)，但口岸管理部門之間信息共享和信息互聯(lián)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于系統(tǒng)內(nèi)部的信息化水平，信息孤島現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，這是造成電子口岸建設(shè)進(jìn)展緩慢最主要原因。如對中國電子口岸服務(wù)目錄分析發(fā)現(xiàn)，目錄下對外提供的十四項(xiàng)應(yīng)用項(xiàng)目除“出口收匯聯(lián)網(wǎng)核查”、“海關(guān)稅費(fèi)電子支付”等海關(guān)與外管部門、銀行信息聯(lián)網(wǎng)服務(wù)外，其他主要針對外貿(mào)企業(yè)、代理企業(yè)向海關(guān)或檢驗(yàn)檢疫提供報(bào)關(guān)報(bào)檢業(yè)務(wù)，口岸管理單位之間的信息互聯(lián)沒有實(shí)質(zhì)性突破，因此要實(shí)現(xiàn)電子口岸建設(shè)委員會中的所有成員單位全部業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)還任重道遠(yuǎn)。*王雷：《影響和制約電子口岸發(fā)展的問題及對策研究》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/1976.htm。

2.口岸管理部門權(quán)力穿插，監(jiān)管互認(rèn)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。習(xí)慣上說海關(guān)管物，邊檢管人，檢驗(yàn)檢疫管衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和貨物重量、品質(zhì)檢測，海事管船舶安全。但實(shí)際是各單位根據(jù)各部門法或行政規(guī)章，對進(jìn)出境船舶、人員、貨物、物品都進(jìn)行管理、檢查或查驗(yàn)。以海關(guān)與邊檢為例：《中華人民共和國海關(guān)法》第二條規(guī)定“中華人民共和國海關(guān)是國家的進(jìn)出關(guān)境(以下簡稱進(jìn)出境)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品(以下簡稱進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品)，……。”第六條第二款規(guī)定海關(guān)可以行使人員檢查權(quán)力，即“查閱進(jìn)出境人員的證件；查問違反本法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的嫌疑人，調(diào)查其違法行為”?！吨腥A人民共和國出境入境邊防檢查條例》第四條第一款也規(guī)定邊防檢查站履行職責(zé)“對出境、入境的人員及其行李物品、交通運(yùn)輸工具及其載運(yùn)的貨物實(shí)施邊防檢查”。海關(guān)與邊檢都具有對進(jìn)出境運(yùn)輸工具、人員、貨物、物品監(jiān)督檢查的權(quán)力。其實(shí)，通過將四家單位執(zhí)法依據(jù)仔細(xì)分析，每家單位都具有對進(jìn)出境船舶、船員檢查及對貨物檢查或檢驗(yàn)權(quán)力(如海事對危險(xiǎn)品貨物的檢查和查扣權(quán))，海關(guān)、邊檢、檢驗(yàn)檢疫對船員物品、供船食(物)料的檢查權(quán)。雖然這些檢查側(cè)重點(diǎn)不完全一致，但檢查手段、目的等基本一樣，完全可以開展聯(lián)合檢查或歸并到一個(gè)單位。從口岸監(jiān)管互認(rèn)合作實(shí)踐來看，理論上可以互認(rèn)合作的面比較廣，但真正開展的合作項(xiàng)目還很少。如海關(guān)即使明確規(guī)定檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)出具的重量證明、品質(zhì)證明可以作為執(zhí)法依據(jù)，但自己也建設(shè)了化驗(yàn)中心，對某些法檢商品要求基層海關(guān)取樣送海關(guān)化驗(yàn)中心化驗(yàn)。

3.執(zhí)法互助流于淺層，涉及利益互不相讓。口岸管理單位之間執(zhí)法互助具有良好的傳統(tǒng)，1995年7月以前對進(jìn)出境船舶聯(lián)檢，就是一種船舶監(jiān)管的執(zhí)法互助行為。目前口岸單位之間的執(zhí)法互助也在陸續(xù)開展，主要的合作內(nèi)容為：海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫之間“三個(gè)一”合作中的“一次查驗(yàn)”和“一次放行”、旅檢現(xiàn)場行李物品檢查中X光機(jī)一機(jī)雙屏合作；管理單位相互之間移交查獲的違法、違規(guī)案件、線索，相互通報(bào)涉及對方管轄職責(zé)范圍的情報(bào)，或?yàn)閷Ψ讲榘柑峁椭捅憷?；打擊走私、偷渡、口岸反恐等?lián)合執(zhí)法行動；口岸建設(shè)、口岸管理協(xié)調(diào)中的相互通氣和協(xié)商等等。綜觀目前開展的執(zhí)法互助，有兩個(gè)主要特點(diǎn)：第一，各單位以不削弱自身權(quán)力，不影響自己利益為底線，如涉及自身利益就互不相讓。如關(guān)檢在旅檢現(xiàn)場X光機(jī)一機(jī)雙屏中檢驗(yàn)檢疫顯示屏的擺放位置，常常引起兩家單位爭論，如果不能妥善解決，則可能影響旅檢現(xiàn)場的啟用驗(yàn)收。第二，流于淺層，大多是在不影響自身利益下的相互之間情況通報(bào)、聯(lián)合行動等等，監(jiān)管資源整合、監(jiān)管信息共享、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合研判等深層次合作難以展開。

(二)原因分析

口岸管理“三互”合作的三大難點(diǎn)問題的產(chǎn)生，既有管理體制、法律層面的原因，也有口岸管理部門主觀思想上的原因：

1.口岸管理體制復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。我國口岸管理實(shí)行的是中央與地方條塊結(jié)合的管理體制。中央在國務(wù)院設(shè)立公安部、交通部、海關(guān)總署(國家口岸辦)、質(zhì)檢總局，主管與對外開放和進(jìn)出境管理有關(guān)的事務(wù)。在對外開放的口岸所在地地方政府設(shè)立口岸管理委員會(辦公室)，隸屬地方政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在對外開放的口岸設(shè)立海關(guān)、海事、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等口岸查驗(yàn)部門，實(shí)行條線垂直管理的體制。根據(jù)口岸性質(zhì)的區(qū)別，管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置又有很大的區(qū)別。在海港(水運(yùn))口岸分別設(shè)置海事、海關(guān)、邊檢、檢驗(yàn)檢疫部門，負(fù)責(zé)對運(yùn)輸工具、貨物、物品、旅客的監(jiān)管；在空港口岸、邊境內(nèi)陸口岸分別設(shè)置海關(guān)、邊檢和檢驗(yàn)檢疫部門，負(fù)責(zé)對進(jìn)出境運(yùn)輸工具、旅客及行李物品、貨物的監(jiān)管。從查驗(yàn)部門的管轄范圍看，海事和邊檢主要在口岸一線履行職責(zé)，海關(guān)和國檢的業(yè)務(wù)范圍除口岸監(jiān)管任務(wù)外，還負(fù)責(zé)所在地進(jìn)出口企業(yè)和進(jìn)出口外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的管理。*沈建明：《我國口岸管理體制的現(xiàn)狀分析及改革對策》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。上述管理體制在實(shí)際運(yùn)行中會產(chǎn)生如下問題：一是中央和地方對口岸管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，口岸管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的歸屬不一致。目前，中央負(fù)責(zé)口岸開放的審理和批準(zhǔn)，國務(wù)院在海關(guān)總署設(shè)立國家口岸管理辦公室，牽頭負(fù)責(zé)口岸開放的具體審理工作，但下屬海關(guān)無此職能。地方(口岸管理委員會)設(shè)立在有開放口岸的各省市縣人民政府，但隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，有的成為政府獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)，而有的掛在政府辦公廳(辦公室)下面，有的與港口管理辦公室合并。*同②。同時(shí)，機(jī)構(gòu)級別與對應(yīng)的口岸管理機(jī)構(gòu)的不一致，許多口岸管理辦公室級別低于對應(yīng)的口岸管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度較大，地位和作用無法正常發(fā)揮。二是口岸管理部門自身的管理體制比較復(fù)雜。四個(gè)部門分屬公安部、交通部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局直接領(lǐng)導(dǎo)，尤其是邊檢由公安和武警的雙重領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)已實(shí)行職業(yè)化，多數(shù)仍然實(shí)行部隊(duì)的軍事化管理，在信息共享、執(zhí)法互助等領(lǐng)域，往往借口部隊(duì)紀(jì)律或部隊(duì)保密需要，使一些合作項(xiàng)目頓成泡影。

2.各單位過于看重部門利益，服務(wù)理念相對薄弱。一些口岸管理部門內(nèi)部管理體制比較復(fù)雜，如檢驗(yàn)檢疫部門既有公務(wù)員編制又有事業(yè)編制，同時(shí)又存在商檢公司的企業(yè)編制，再如海事部門也是公務(wù)員編制和事業(yè)編制同時(shí)存在，一些部門每年正常預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足單位正常運(yùn)作需要。為解決事業(yè)編制、企業(yè)編制人員工資、福利待遇，彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)缺口，一些部門需要籌集大量資金，因此，在對外協(xié)作中，這些單位將更會關(guān)注自己部門利益的得失。

當(dāng)前我國政府中行業(yè)信息部門化，部門信息私有化，乃至于部門信息利益化都是較為普遍的現(xiàn)象，所以信息共享、互聯(lián)和整合就涉及到利益的再分配，而誰主導(dǎo)就意味著誰更有得利的條件和機(jī)會。*羅寧：《三源流視角下的電子口岸建設(shè)》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/2448.htm?？诎丁叭ァ敝械男畔⒒Q需要信息共享和互聯(lián)，但由誰主導(dǎo)，建在哪里就是問題的關(guān)鍵。由于涉及各部門的權(quán)力和利益，利益相關(guān)方“錙銖必較”，相互扯皮、互不配合，這也就是數(shù)據(jù)共享推進(jìn)緩慢的主要原因。

監(jiān)管互助是幾個(gè)部門之間的執(zhí)法上的互助行為，既需要各部門對職能重疊部分的權(quán)力認(rèn)可其他單位的執(zhí)法行為，或委托其他單位履行自己的職權(quán)，這是對權(quán)力的整合，也是一種利益整合行為。同時(shí)，執(zhí)法互助行為又需要對所涉及到的相關(guān)部門的工作流程進(jìn)行整合優(yōu)化，眾所周知在我國政府中有流程就有權(quán)力，如果沒有流程就意味著在這個(gè)過程中喪失了權(quán)力，而一旦涉及權(quán)力和利益問題，協(xié)調(diào)難度將成倍增加。

3.法律失位，對口岸管理三互缺乏硬性規(guī)定。我國口岸大通關(guān)建設(shè)主要依靠領(lǐng)導(dǎo)的重視和國家政策來推進(jìn)。1998年，朱镕基總理面對亞洲金融危機(jī)的艱難局面，建立了口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制并首次提出推進(jìn)口岸大通關(guān)建設(shè)，為打擊逃匯騙稅行為，電子口岸建設(shè)也順利起步。同時(shí)，國家還在上?？诎墩匍_了大通關(guān)建設(shè)現(xiàn)場，出臺了許多推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)的政策文件，當(dāng)時(shí)口岸大通關(guān)建設(shè)發(fā)展迅猛。后來由于國際國內(nèi)形勢和矛盾的變化，口岸各單位自身雖出臺了許多貿(mào)易便利化措施，但以部門之間合作為基礎(chǔ)的大通關(guān)建設(shè)進(jìn)展緩慢，亮點(diǎn)不多。目前國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)對近幾年外貿(mào)形勢嚴(yán)峻局面，提出建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”、口岸合作“三互”等措施，國務(wù)院也專門出臺了《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》，這次的口岸“三互”改革比上世紀(jì)的大通關(guān)建設(shè)更加涉及到口岸各部門的權(quán)力和利益，以“監(jiān)管互認(rèn)”為例，將涉及到對其他單位相同職能的執(zhí)法行為的認(rèn)可以及責(zé)任的追究，甚至是本來固有的權(quán)力和責(zé)任委托給其他部門行使。因此，如果國家不對“三互”合作的內(nèi)容、方式、手段，特別是涉及部門權(quán)力和利益問題以法律形式進(jìn)行固定，“三互”口岸大通關(guān)建設(shè)即使有高層的強(qiáng)力推進(jìn)，也不可能在關(guān)鍵問題上取得突破，更有可能隨著高層著眼點(diǎn)的變化而出現(xiàn)較大反復(fù)。

4.口岸管理部門對“三互”缺乏動力。管理的動力原理是指管理必須有強(qiáng)大的動力，促使各種管理要素有效地發(fā)揮作用，產(chǎn)生強(qiáng)大的合力，推動管理運(yùn)動持續(xù)而有效地進(jìn)行。從動態(tài)角度看，管理就是運(yùn)動。管理運(yùn)動要持續(xù)有效地進(jìn)行下去，就離不開能源，離不開動力。動力不僅是管理運(yùn)動的動因、源泉，而且動力運(yùn)用的正確與否，也制約著管理是否能夠有序地進(jìn)行。我們認(rèn)為口岸管理部門開展“三互”合作的動力源主要分為兩種：

一是外部動力。主要為上層的要求和地方政府的壓力，如果國務(wù)院沒有將口岸管理“三互”大通關(guān)合作納入年度考核范圍，僅僅依靠一個(gè)文件則動力明顯不足。另外對地方政府的壓力，由于口岸管理部門都直屬中央部委，地方政府對他們無人事、經(jīng)費(fèi)等權(quán)限，這種壓力也不可能成為關(guān)鍵的動力源。

二是內(nèi)部動力。口岸管理部門對自身利益的追求，主要包括監(jiān)管到位職責(zé)的更好履行，以及部門利益的滿足。而口岸管理“三互”合作雖然對監(jiān)管到位有一定的促進(jìn)作用，但對部門利益來說，不但沒有明顯的好處，可能還會帶來利益損害的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一些口岸管理部門更愿意通過其他途徑來解決監(jiān)管到位問題。

通過上述分析，我們可以明顯地感覺到口岸管理部門對落實(shí)“三互”積極性不高，這也是導(dǎo)致工作推動力度不夠、進(jìn)度不快的重要原因。

三、落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)的路徑分析

針對現(xiàn)行口岸管理體制管理部門職責(zé)交叉重疊，且配合又不夠緊密，過程繁雜，協(xié)調(diào)困難等實(shí)際，最理想化的解決方案是借鑒美國、加拿大等國家口岸管理理念，按照國務(wù)院大部制改革方法，將海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、邊防總局進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，在此基礎(chǔ)上成立一個(gè)新的政府機(jī)構(gòu)(以下簡稱“新機(jī)構(gòu)”)，*沈建明：《我國口岸管理體制的現(xiàn)狀分析及改革對策》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。即由新機(jī)構(gòu)牽頭，會同中央編辦、國家發(fā)改委和交通運(yùn)輸?shù)裙餐修k口岸開放的審理、檢查驗(yàn)收；由新的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施口岸進(jìn)出境管理，包括進(jìn)出境人員、進(jìn)出境貨物、物品及運(yùn)輸工具的檢查查驗(yàn)、檢驗(yàn)檢疫，查處和打擊進(jìn)出境環(huán)節(jié)的違法犯罪，征收稅費(fèi)，進(jìn)出境執(zhí)法國際互助和對外交流合作。通過機(jī)構(gòu)整合可一次性解決貨物、人員口岸監(jiān)管、通關(guān)中的“三互”問題。在此基礎(chǔ)上，再由新機(jī)構(gòu)與交通部協(xié)商解決進(jìn)出境國際航行船舶監(jiān)管中的“三互”問題就會簡單得多。

機(jī)構(gòu)的整合必然會有一個(gè)限度，一個(gè)部門不可能囊括所有口岸事務(wù)，所以部門之間的“三互”合作問題肯定會在不同程度上存在。世界上許多國家口岸管理體制與我國現(xiàn)行體制基本類似，如荷蘭由海關(guān)、移民局、動植檢、衛(wèi)檢等多家單位組成口岸管理單位，但一些國家通過管理機(jī)制創(chuàng)新，也能對跨境貿(mào)易實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)管并提供高效服務(wù)。為此，研究在現(xiàn)有口岸管理體制不進(jìn)行大的改組的情況下，如何落實(shí)口岸管理“三互”推動大通關(guān)建設(shè)更具有現(xiàn)實(shí)意義。

(一)應(yīng)用無縫隙政府理論，轉(zhuǎn)變口岸管理部門的服務(wù)理念

無縫隙政府理論是一種適應(yīng)顧客社會、信息時(shí)代要求的新的政府再造理論，是拉塞爾·M·林登在20世紀(jì)90年代美國公共部門革命的基礎(chǔ)上提出的。它以滿足顧客無縫隙的需要為目標(biāo)，不是全盤推翻現(xiàn)有的行政運(yùn)行程序，不是以部門、職能為導(dǎo)向或者以數(shù)量關(guān)系為導(dǎo)向，而是以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，以競爭為導(dǎo)向，通過組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工作流程簡化、信息資源整合、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任機(jī)制創(chuàng)新，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，使政府的每一項(xiàng)資源投入、人員活動、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供，都能真正而有效地符合顧客的需求，使顧客能夠在任何時(shí)間和任何地方得到服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的目標(biāo)。

我國是一個(gè)社會主義國家，為人民服務(wù)是我們的根本宗旨。為此，各口岸管理部門要適應(yīng)顧客社會、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新要求，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：

1.在觀念上從口岸管理部門與企業(yè)單純的管理與被管理關(guān)系向企業(yè)是顧客轉(zhuǎn)變?？诎豆芾聿块T要否定傳統(tǒng)的官僚模式，要將企業(yè)從管理對象變成政府提供公共產(chǎn)品的顧客，做到企業(yè)至上，民眾優(yōu)先，針對企業(yè)需要提供口岸管理部門之間“三互”合作的內(nèi)容，以顧客價(jià)值作為開展“三互”合作的重要基礎(chǔ)，建立并維持同企業(yè)的正式磋商關(guān)系，增進(jìn)相互間的合作，為企業(yè)創(chuàng)造利益和價(jià)值。

2.在相互關(guān)系上管理部門之間從壁壘森嚴(yán)向戰(zhàn)略同盟轉(zhuǎn)變。要在國家發(fā)展大局、企業(yè)是顧客的理念下，推倒部門之間的“柏林墻”，建立為企業(yè)提供高效服務(wù)的口岸管理部門的戰(zhàn)略同盟。目前海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫已經(jīng)開始通過簽訂合作備忘錄，開展“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”為內(nèi)容的貿(mào)易便利化服務(wù)，這為以后口岸管理部門之間的深入合作進(jìn)行了有益探索，也為以后更多部門間的合作提供了樣板。

3.在目標(biāo)上從多變性向切實(shí)提高口岸效率的單一性管理目標(biāo)轉(zhuǎn)變。貿(mào)易便利化趨勢的加強(qiáng)，要求口岸管理部門管理目標(biāo)的回歸。尤其在我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、世界貨物貿(mào)易排名第一后，面對近年外貿(mào)形勢嚴(yán)峻的局面，作為國際跨境物流、客流的主要監(jiān)管者，在管理目標(biāo)上就更有理由擺脫稅收指標(biāo)、收費(fèi)數(shù)量指標(biāo)等各種“功利性”要求的影響，切實(shí)轉(zhuǎn)變到提高管理效率、加速通關(guān)、便利國際貿(mào)易、提高企業(yè)競爭力的目標(biāo)上來。

(二)創(chuàng)新方式方法，妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系

在許多口岸，國家對各管理部門人、財(cái)、物等綜合保障已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上口岸跨境物流增長的需要，在國家財(cái)政管理、預(yù)算管理體制沒有重大調(diào)整的前提下，口岸管理部門對原有利益的追求將關(guān)系到本部門的生存和發(fā)展，不會由于哪個(gè)人或哪個(gè)部門的協(xié)調(diào)而完全放棄。因此，在推進(jìn)落實(shí)口岸“三互”工作時(shí)，最關(guān)鍵的工作就是要妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系：

1.要保持各部門各自利益不會有大的縮減?？诎丁叭ァ惫ぷ鞅厝粫Ω骺诎豆芾聿块T權(quán)力使用、業(yè)務(wù)流程等進(jìn)行整合，最終涉及原有利益格局的調(diào)整。因此，作為此項(xiàng)工作的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門，一定要了解、尊重各部門的原有利益，要想方設(shè)法使每個(gè)參與方原有的利益總量不會大的縮減，確?？诎豆芾怼⒔?jīng)營、使用等各方利益都能保持共贏。否則，如果僅僅依靠某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威或上級部門的紅頭文件，雖一時(shí)會取得一定成效，但不利于工作的持續(xù)推進(jìn)。

2.建立口岸發(fā)展基金。國家、地方可以將一部分口岸管理部門征收的檢測費(fèi)、港務(wù)費(fèi)、船舶噸稅等，再結(jié)合一部分地方港口、機(jī)場等口岸經(jīng)營收入，建立國家及地方口岸發(fā)展基金，用于國家及地方涉及口岸管理“三互”合作、國際貿(mào)易“單一窗口”等重大項(xiàng)目推進(jìn)，平衡各單位在重大項(xiàng)目推進(jìn)中的利益糾紛。

3.建立利益共享及分配機(jī)制?！叭ァ焙献魃婕翱诎豆芾硇畔⒐蚕砗蛨?zhí)法權(quán)力的整合，必須研究建立各單位利益共享及分配的完善方案，如：電子口岸信息接入、使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及各單位分配；監(jiān)管互認(rèn)項(xiàng)目相關(guān)管理單位對查獲案件的共享與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)；相關(guān)檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目合并后收益分配等。

(三)利用法律手段，規(guī)范推進(jìn)口岸管理“三互”合作

要敢于吸取以前口岸大通關(guān)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改變以前主要依靠國務(wù)院文件，靠國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)來推進(jìn)口岸大通關(guān)，轉(zhuǎn)變到既依靠國務(wù)院文件規(guī)定工作思路、原則、重點(diǎn)及時(shí)間線路，更要利用法律手段來規(guī)范各單位在“三互”合作中的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)力。

1.規(guī)范信息共享互換的內(nèi)容、形式。要詳細(xì)規(guī)定每個(gè)單位可以拿出來共享信息的數(shù)量、內(nèi)容和形式，利用其他單位信息的使用范圍和應(yīng)該遵守的義務(wù)等。例如其他口岸部門需要共享海事部門船舶AIS信息，船舶AIS信息是否屬于涉密信息、能否提供、是提供信息源還是給其他單位一個(gè)海事終端、各單位利用海事AIS信息的限制性做法等等，在法律層面必須詳細(xì)規(guī)定，否則會形成各口岸共享信息范圍不一、內(nèi)容不一、進(jìn)度不一，甚至因?yàn)槟硞€(gè)部門推脫造成無法開展信息共享互換的尷尬局面。

2.規(guī)范監(jiān)管互認(rèn)執(zhí)法互助的權(quán)力和義務(wù)?？诎豆芾聿块T權(quán)力穿插，監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助有比較大的合作空間。但由于法律對口岸各個(gè)管理單位的權(quán)力義務(wù)都有明確的規(guī)定，如果某個(gè)單位以口岸監(jiān)管互認(rèn)名義將一部分檢查權(quán)力委托其他單位履行，當(dāng)被委托單位出現(xiàn)行政不作為或?yàn)^職行為時(shí)，委托單位也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。以船員行李物品監(jiān)管為例，根據(jù)規(guī)定海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢都負(fù)有船員行李物品進(jìn)出境監(jiān)管職責(zé)，檢驗(yàn)檢疫主要承擔(dān)動植物及制品進(jìn)出境監(jiān)管職責(zé)、邊檢承擔(dān)嚴(yán)禁武器、彈藥進(jìn)出境的反恐安保任務(wù)，海關(guān)承擔(dān)的任務(wù)更全面，既承擔(dān)反恐安保任務(wù)，又要監(jiān)管國家禁止、限制進(jìn)出境物品的監(jiān)管任務(wù)。因此，有些口岸入境船員行李物品需要經(jīng)過二、三個(gè)單位開包檢查，船員煩不勝煩，因此開展監(jiān)管互認(rèn)十分必要。但是，如果法律沒有認(rèn)可船員行李物品檢查權(quán)力和職責(zé)由海關(guān)承擔(dān)，則檢驗(yàn)檢疫、邊檢為免追究瀆職責(zé)任都不會放棄檢查權(quán)力。從上可以看出，要推進(jìn)監(jiān)管互認(rèn)執(zhí)法互助工作，最根本的是要用法律來規(guī)范口岸管理互認(rèn)互助的范圍、限制條件、權(quán)力、義務(wù)及職責(zé)等。

3.通過各級人大來監(jiān)督口岸管理“三互”的有效落實(shí)。在口岸管理“三互”納入法律規(guī)范調(diào)節(jié)后，可發(fā)揮各級人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督作用，組織人大常務(wù)委員會組成人員、人大代表定期對有關(guān)口岸管理“三互”的法律規(guī)范執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對口岸單位的“三互”落實(shí)工作進(jìn)行檢查，對工作落實(shí)不到位的提出建議或質(zhì)詢。

(四)完善電子口岸管理體制，盡快建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫

建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫是統(tǒng)一口岸數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)口岸信息共享互聯(lián)和國際貿(mào)易“單一窗口”的基礎(chǔ)。20世紀(jì)末，國家建立中國電子口岸時(shí)已將電子口岸定位為國家進(jìn)出口統(tǒng)一信息平臺，目標(biāo)是將國務(wù)院有關(guān)部委分別掌管的進(jìn)出口業(yè)務(wù)信息流、資金流、貨物流電子底帳數(shù)據(jù)集中存放到電子口岸公共數(shù)據(jù)中心，為各行政管理部門提供跨部門、跨行業(yè)的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查，并為企業(yè)提供與行政管理部門及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)的門戶網(wǎng)站。近幾年，中國電子口岸實(shí)行由國務(wù)院主導(dǎo)，海關(guān)總署牽頭，國家電子口岸建設(shè)協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會領(lǐng)導(dǎo)管理體制。但許多參與部委對“海關(guān)牽頭”方式并不認(rèn)可，認(rèn)為電子口岸主要是為海關(guān)服務(wù)，與本部門的業(yè)務(wù)與口岸業(yè)務(wù)關(guān)系不大，參加的主觀能動性不足，除了“大通關(guān)”中必須的一些數(shù)據(jù)，在經(jīng)過國務(wù)院反復(fù)協(xié)調(diào)后才同意入網(wǎng)共享外，對其他本部門掌握的通關(guān)數(shù)據(jù)入網(wǎng)共享并不積極。*王雷：《影響和制約電子口岸發(fā)展的問題及對策研究》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/1976.htm。為消除誤解，促進(jìn)國家統(tǒng)一口岸數(shù)據(jù)庫建立，必須完善電子口岸管理體制：

一是將國家口岸管理辦公室(簡稱國家口岸辦)升格為副省級，將中國電子口岸及其信息中心劃歸國家口岸辦直接領(lǐng)導(dǎo)。

二是由口岸管理單位及其他數(shù)據(jù)入網(wǎng)單位參與成立中國電子口岸董事會，各單位股份比例及在董事會話語權(quán)根據(jù)入網(wǎng)數(shù)據(jù)量折算，建設(shè)出資數(shù)量及商務(wù)經(jīng)營分成根據(jù)股份比例換算。

三是主要口岸管理單位，包括海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海事、港務(wù)管理、地方口岸辦涉及口岸通關(guān)、物流監(jiān)管等數(shù)據(jù)的，必須入網(wǎng)并實(shí)時(shí)匯集到國家統(tǒng)一的電子口岸數(shù)據(jù)庫，其他參與單位根據(jù)共享互聯(lián)需求，將本部門數(shù)據(jù)入網(wǎng)到電子口岸數(shù)據(jù)庫，由電子口岸實(shí)施統(tǒng)一管理。

四是根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，各單位完善單位內(nèi)部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)元名稱、定義和電子報(bào)文結(jié)構(gòu)，如果國家無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，則由口岸辦牽頭聯(lián)合相關(guān)單位，參考國際組織推薦的標(biāo)準(zhǔn)，來制定我國口岸申報(bào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

(五)先易后難，逐步推進(jìn)“三互”合作項(xiàng)目

2014年12月國務(wù)院印發(fā)的《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》第二部分明確了口岸管理“三互”的7項(xiàng)主要內(nèi)容，第五部分明確近期(2014-2015年)、中期(2016-2017年)、遠(yuǎn)期(2018-2020年)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革推進(jìn)步驟，內(nèi)容和推進(jìn)步驟比較符合實(shí)際，也具有宏觀指導(dǎo)意義，筆者認(rèn)為在具體推進(jìn)過程中需要把握先易后難的原則，這樣可能會取得更好效果。

在近期要以完善電子口岸管理體制為突破口，利用法律手段，規(guī)范信息共享互換的內(nèi)容、形式，健全信息交換和共享共用機(jī)制，盡快建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫，這項(xiàng)工作是“三互”的起點(diǎn)，也是比較容易取得實(shí)質(zhì)性突破。在此基礎(chǔ)上，首先開展國際航行船舶進(jìn)出我國口岸申報(bào)“單一窗口”，理由是：國際海事組織已對船舶進(jìn)出港時(shí)須向有關(guān)口岸檢查機(jī)關(guān)提交的進(jìn)出港檢查單證統(tǒng)一了單證格式，有利于電子申報(bào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而且船舶向口岸四家查驗(yàn)單位申報(bào)的單證重復(fù)較多，推進(jìn)此項(xiàng)工作難度相對較低，效果比較明顯。在解決船舶申報(bào)“單一窗口”后，可集中精力推進(jìn)關(guān)檢“三個(gè)一”中的“一次申報(bào)”和貨物貿(mào)易“單一窗口”問題。

在中期要重點(diǎn)解決監(jiān)管互認(rèn)執(zhí)法互助的相關(guān)法律問題，明確各單位的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，這是“三互”合作順利推進(jìn)的保障。在執(zhí)法互助方面，對某些不涉及權(quán)力義務(wù)的合作項(xiàng)目，如監(jiān)管設(shè)施資源整合等，可以先期開展共享共用試點(diǎn)，如視頻監(jiān)控項(xiàng)目，可建立口岸一體化監(jiān)控中心方式共享共用。再如可開展海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫共用查驗(yàn)平臺方式開展“一次查驗(yàn)”試點(diǎn)等。

在前期和中期主要針對口岸通關(guān)便利開展“三互”合作的基礎(chǔ)上，后期可重點(diǎn)以建立口岸安全聯(lián)合防控機(jī)制開展合作，在完善口岸監(jiān)管執(zhí)法互助機(jī)制的基礎(chǔ)上，研究建立口岸聯(lián)合監(jiān)控布控指揮中心，強(qiáng)化口岸管理部門在反恐、打私、反偷渡、應(yīng)對突發(fā)事件等方面的全方位合作。

(責(zé)任編輯趙世璐)

* 作者簡介：周云良、趙鵬，杭州海關(guān)所屬舟山海關(guān)駐嵊泗辦事處。

A Study on Difficulties in and Pathways of Promoting the Integrated Clearance by Putting in Place 3-Mutuals：Based on 3-Mutual Cooperation in the Administration of Sea Ports

Zhou Yunliang，Zhao Peng

Abstract：Since the end of the last century，the central government has made multiple initiatives to promote the integrated and simplified clearance in order to maintain the growth of foreign trade and crack down frauds in tax repayment and circumvention of control in foreign exchange.However，the complex system of port administration results in great difficulties in coordination，excessive emphasis on the interest of one's own agency leads to low awareness of service，and absence of legislations causes the lack of mandatory rules in 3-mutuals in port administration and the motivations for the port agencies to put in place the 3-mutual initiatives.Due to these reasons，the progress of “3-mutual”cooperation among port agencies is by no means optimistic.The article argues under the circumstance that the port administrative system remain intact to the great extent，and proposes the following approaches to effectively and substantially promote the “3-mutual” initiative in port administration：transforming the philosophy of service，developing a nationally centralized port data bank by improving e-port management system，and progressively pushing forward “3-mutual”cooperation initiative with the control over vessels as the breakthrough.

Keywords：Port administration；Eevelopment of Integrated and Simplified Clearance；“3-mutual” Cooperation