陳　立

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試論海關(guān)推進口岸“三互”大通關(guān)改革的困境與策略

陳立*

摘要：推動口岸“三互”大通關(guān)改革是海關(guān)貫徹全面深化改革戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，但口岸體制、機制與制度現(xiàn)狀使海關(guān)在推進實施這項改革的過程中面臨不少困境。為此，本文透過對這項改革的戰(zhàn)略意義和關(guān)鍵任務(wù)的理解，試從組織、技術(shù)、流程、機制、制度5個方面找到突破改革困境的策略，希望能為海關(guān)順應(yīng)時代之勢，構(gòu)建具有國際競爭力的口岸生態(tài)環(huán)境，謀求最佳的改革成效提供決策參考。

關(guān) 鍵 詞：口岸管理；三互大通關(guān)；海關(guān)全面深化改革

“推動內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助(以下簡稱“三互”)”是中央全面深化改革決定構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制中的關(guān)鍵任務(wù)，是當(dāng)前國家促進國際貿(mào)易安全與便利的主要舉措，牽引著各個口岸管理部門邁進聯(lián)合改革的重要領(lǐng)域，改革的成功與否關(guān)系到國家“一帶一路”等開放戰(zhàn)略的順利推進。海關(guān)作為口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制牽頭單位，主力承擔(dān)著這項艱巨任務(wù)。如何順應(yīng)時代之勢謀求最佳改革成效，我們不得不深入考量與多方探索。為此，本文試從這一改革的戰(zhàn)略意義、關(guān)鍵任務(wù)、主要困境、突破策略等多個角度，展開一些粗淺的探討。

一、海關(guān)推進口岸“三互”大通關(guān)改革的戰(zhàn)略意義

自2014年中國經(jīng)濟總量首次突破10萬億美元大關(guān)以來，中國已穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展所具備“軟硬”實力，開放型經(jīng)濟體系必然向“走出去”發(fā)展轉(zhuǎn)型。站在這個擴大開放戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的大時代背景下，海關(guān)推進口岸“三互”大通關(guān)改革彰顯出其重要而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

(一)海關(guān)服務(wù)國家開放型新戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)

在國家構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制、推進“一帶一路”、“走出去”等發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，各口岸部門都應(yīng)自覺服從服務(wù)于國家整體利益的最大化，助推實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。以國家整體利益高于一切牽引口岸發(fā)展，沖破部門之間的利益格局、藩籬掣肘，形成互聯(lián)互通的大通關(guān)環(huán)境，是當(dāng)前口岸工作的主旋律。海關(guān)作為口岸部門之一，就應(yīng)高舉這面旗幟，激發(fā)改革內(nèi)生動力，在國家開放型新戰(zhàn)略中展現(xiàn)積極作為的新姿態(tài)。

(二)海關(guān)強化口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制牽頭作用的新平臺

自從國務(wù)院授權(quán)海關(guān)總署在口岸管理中承擔(dān)牽頭責(zé)任開始，創(chuàng)新口岸管理模式，提高口岸管理技術(shù)水平，在各口岸部門之間形成良好的通關(guān)機制，提高口岸的整體通關(guān)效能，就成為海關(guān)總署的一項重要責(zé)任。口岸“三互”大通關(guān)改革正好契合海關(guān)此項責(zé)任目標(biāo)追求，正是海關(guān)增強責(zé)任擔(dān)當(dāng)、展現(xiàn)職能作業(yè)的新平臺。

(三)海關(guān)圍繞貿(mào)易安全與便利需求，推動構(gòu)建具有國際競爭力的口岸生態(tài)環(huán)境的新策略

企業(yè)是“一帶一路”、“走出去”等國家擴大開放新戰(zhàn)略的踐行者、主力軍，順利走出去生存扎根發(fā)展下去，需要國家各項政策的扶持?？诎丁叭ァ贝笸P(guān)改革正是圍繞企業(yè)對貿(mào)易安全與便利的呼聲與需求，旨在通過口岸部門的通力合作，構(gòu)建具有國際競爭力的口岸生態(tài)環(huán)境，建立與國際貿(mào)易規(guī)則接軌的口岸通關(guān)規(guī)則。海關(guān)在歷經(jīng)多年的單兵作戰(zhàn)式改革后，應(yīng)積極轉(zhuǎn)向能夠促進口岸發(fā)生質(zhì)的飛躍的聯(lián)合改革，在新策略中謀求最佳發(fā)展。

二、口岸“三互”大通關(guān)改革的關(guān)鍵性任務(wù)及其結(jié)構(gòu)關(guān)系

口岸“三互”大通關(guān)改革是一個龐大的系統(tǒng)工程，改革任務(wù)既繁多又互相關(guān)聯(lián)。梳理關(guān)鍵任務(wù)，厘清內(nèi)在脈絡(luò)，是我們抓住重點謀篇布局的啟始之基。

(一)改革的前提——建立完善的“三互”大通關(guān)組織協(xié)調(diào)機制

口岸“三互”作為綜合性系統(tǒng)改革，必須由眾多口岸管理部門聯(lián)合開展。這些部門的設(shè)置都是法定的，各部門的執(zhí)法都有制度、條例、規(guī)定，運行也有固定的程序和環(huán)節(jié)，“三互”改革必然觸及這些制度與流程，將派生許多需要調(diào)和的新問題。因此，建立科學(xué)串聯(lián)各口岸部門的口岸大通關(guān)組織協(xié)調(diào)機制，既關(guān)系到改革能否順利推進，又關(guān)系到今后口岸大通關(guān)問題能否有效協(xié)調(diào)，是改革的關(guān)鍵前提。

(二)改革的突破口——建設(shè)口岸公共管理服務(wù)平臺“單一窗口”

以科技手段，建設(shè)聯(lián)通部際的口岸管理信息化平臺，不失為既不改變當(dāng)前口岸管理體制，又能破除各部委在口岸管理上自成體系、各自對外體制藩籬的一個良策。“單一窗口”正是要以建立口岸管理部門服務(wù)進出口企業(yè)的公共平臺以及口岸部門“三互”支撐平臺為突破口，來解決貿(mào)易安全與便利問題，實現(xiàn)更高效的通關(guān)管理與服務(wù)。

(三)改革的核心——整合優(yōu)化口岸大通關(guān)流程

當(dāng)前國際貿(mào)易下行壓力不斷增大，進出口企業(yè)不斷呼喚一體化的口岸管理、整體化的口岸執(zhí)法，以解決口岸監(jiān)管中大量的檢查、查驗、驗證重復(fù)、交叉、繁雜問題，減少進出境物流成本。因此，整合優(yōu)化當(dāng)前口岸大通關(guān)流程，研究什么環(huán)節(jié)的監(jiān)管可以互認(rèn)、哪個執(zhí)法項目可以互助、各口岸部門作業(yè)環(huán)節(jié)應(yīng)如何套嵌，自然成為口岸改革的核心，其重要性在任務(wù)項目之多上足以體現(xiàn)。如《方案》中推進“一站式”作業(yè)、打造更加高效的口岸通關(guān)模式、建立口岸安全聯(lián)合防控機制、完善大通關(guān)管理體制、拓展和規(guī)范通關(guān)服務(wù)等都與之相關(guān)。

(四)改革的基礎(chǔ)——構(gòu)建信息與資源共享機制

口岸“三互”的主要目標(biāo)是讓口岸部門聯(lián)結(jié)起來，共同在國家對外開放的戰(zhàn)略新布局中促進貿(mào)易便利與安全。信息互通、資源共享機制是口岸部門實現(xiàn)聯(lián)結(jié)的載體，研究確定各口岸部門拿什么信息數(shù)據(jù)出來互通、口岸監(jiān)管資源如何共享，不但影響著口岸管理一體化、口岸執(zhí)法整體化的進程，更是口岸部門監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的基礎(chǔ)。

(五)改革的保障——建立完善口岸管理制度

在口岸“三互”改革中，無論“單一窗口”的建設(shè)，口岸通關(guān)流程的整合優(yōu)化，還是口岸信息、資源的整合共享，都需要對各口岸部門獨立成體系的規(guī)章制度進行適配性調(diào)整修改完善，部分缺失的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還需要建立健全。尤其在當(dāng)前法治建設(shè)要求下，建立完善口岸管理制度指引著改革的順利推進、保障著改革的固化執(zhí)行，是口岸執(zhí)法改革的法律依據(jù)。

三、口岸“三互”大通關(guān)改革面臨的主要困境

(一)從口岸管理機構(gòu)來看，地方口岸部門力量薄弱，推進口岸“三互”改革組織協(xié)調(diào)機制缺少重要支撐

我國現(xiàn)行口岸管理體制和工作機制確立于1998年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，實行的是中央與地方條塊結(jié)合的管理體制。在國家層面，國家口岸管理辦公室設(shè)在海關(guān)總署；各口岸一線執(zhí)法管理部委主要有海關(guān)總署、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、公安部邊防局和出入境管理局、交通運輸部海事局等。在地方層面，口岸管理辦公室是地方政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，海關(guān)、檢驗檢疫、邊防檢查、海事等部門實行中央垂直管理。

由此可見從職責(zé)上看并沒有明確直屬海關(guān)牽頭協(xié)調(diào)口岸改革，各地推進口岸“三互”大通關(guān)只能由地方口岸局來牽頭，現(xiàn)實困難重重：一是設(shè)立在口岸的管理部門都直屬中央部委管理，與地方口岸局沒有隸屬關(guān)系，地方口岸局機構(gòu)級別又往往低于口岸管理部門好幾級，其實際牽頭協(xié)調(diào)只能是軟性的。二是近年來地方政府因精簡機構(gòu)，大部分口岸部門被歸并到商務(wù)局等經(jīng)濟管理部門下，沒有獨立的機構(gòu)人力保障。三是大部分的口岸管理二級機構(gòu)并不與地方區(qū)域管轄對應(yīng)，多是一個二級機構(gòu)對應(yīng)多地政府，而且各口岸部門二級機構(gòu)管轄范圍也不一致。從地方口岸局角度來看，牽頭推進口岸改革要協(xié)調(diào)的就不僅是駐地各口岸部門，本來力量就薄弱，要跨地區(qū)協(xié)調(diào)更是難上加難。從口岸部門角度來看，二級機構(gòu)都形成一體化管理格局，要按地方區(qū)域管轄分塊推進“三互”，無疑增加步調(diào)不一致導(dǎo)致內(nèi)部管理割裂的問題。

(二)從口岸通關(guān)流程來看，口岸“三互”大通關(guān)流程整合優(yōu)化空間與困境并存

各口岸部門對進出境物流設(shè)定的通關(guān)辦理程序中，許多環(huán)節(jié)有著整合優(yōu)化的可能與需要，但在現(xiàn)實條件下難以簡單地合并開展。下面以進境船舶申報與貨物查驗為例作說明。

1.以進境船舶申報為例： 一是進境前預(yù)申報。船舶代理需持14種紙質(zhì)資料，分別向4個口岸部門提交，見下表：

項數(shù) 部門海關(guān)邊檢國檢海事1總申報單總申報單總申報單總申報單2船員名單船員名單船員名單船員名單3貨物申報單船員護照或海員證貨物申報單貨物申報單4船員物品申報單船員物品申報單船員物品申報單船舶概況表5船用物品申報單登陸證申請表出入境檢疫申報表上港離港證6噸稅(國籍、噸位證書)槍支、彈藥申報表航海健康申報表7壓艙水報告單

在此之中有15份是重復(fù)遞交的。此外，企業(yè)均需到每個口岸部門現(xiàn)場遞交資料，再經(jīng)由2級審批至4級審批不等的手續(xù)才能辦結(jié)通過，每個部門辦理時間由1天至3天不等。

二是靠泊前正式申報。據(jù)一家技術(shù)公司統(tǒng)計，來往港澳小型船舶向口岸部門申報的400項數(shù)據(jù)中有185項是重復(fù)的，國際航行船舶進境申報的495項數(shù)據(jù)中有206項是重復(fù)的，出境申報的456項數(shù)據(jù)中有188項是重復(fù)的。

現(xiàn)實執(zhí)法條件下，這些資料證件數(shù)據(jù)是口岸部門監(jiān)管必不可少的輔助材料，建立“單一窗口”實現(xiàn)統(tǒng)一申報，借鑒海關(guān)無紙化通關(guān)作業(yè)，一次傳送資料通過平臺分送各部門，顯然是我們改革發(fā)展空間所在，但目前各口岸部門信息化管理程度不同，一刀切推行無紙化、整合申報流程談何容易。

2.以貨物查驗為例。關(guān)檢合作“三個一”改革以來，“一次查驗”仍困難重重：如關(guān)檢均要求100%查驗的進口固廢本來是“一次查驗”改革最能體現(xiàn)成效的對象，但進口固廢需先報檢，待完成檢驗檢疫現(xiàn)場查驗并簽發(fā)通關(guān)單后，企業(yè)才能進行報關(guān)，海關(guān)需在企業(yè)正式申報后才能布控查驗，海關(guān)如遷就檢驗檢疫在企業(yè)未正式報關(guān)之前進行查驗，必然面對如查獲異常在處置上缺乏正式申報法律依據(jù)的問題。此外，協(xié)調(diào)開展“一次查驗”的主體不明確、各自查驗指向開拆的集裝箱不一致、缺乏配套的操作系統(tǒng)與統(tǒng)一的操作規(guī)程等問題，也增加“一次查驗”成功難度。因此，盡管雙方態(tài)度積極，但成效微乎其微。另外，新的《出境入境邊防檢查條例》明確邊檢對貨物也擁有查驗權(quán)，改革又面臨新的要求。

(三) 從口岸通關(guān)信息化管理現(xiàn)狀來看，“單一窗口”建設(shè)任重而道“艱”

目前，由于各口岸部門通關(guān)管理系統(tǒng)獨立在部門局域網(wǎng)上運行，不但相互之間數(shù)據(jù)無法互通共享，各自與企業(yè)之間的連接也各異。以廣州南沙港為例，如不推行“單一窗口”，進出境船舶、進出口貨物向聯(lián)檢部門和港口單位申報，就分別需要錄入10個系統(tǒng)。企業(yè)為向不同的機構(gòu)進行申報，必須安裝多個客戶端，進行不同的錄入申報平臺，大量的數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，使用和維護困難。

而以各口岸部門互通數(shù)據(jù)為建設(shè)目標(biāo)的電子口岸，目前實現(xiàn)功能非常有限，雖然已建立起海關(guān)與銀行、外管局、公安部等部委間以及與企業(yè)(報關(guān)、港口)的數(shù)據(jù)交互通道，但在口岸部門之間除關(guān)檢“一次申報”系統(tǒng)外，仍沒有建立廣泛的信息交互通道。此外，各口岸部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一不健全、各方利益多元沖突而利益保障機制缺失、建設(shè)運營組織不明確不健全等多方面問題，所目前各地在短期內(nèi)所建成的單一窗口，普遍功能較少，與國際貿(mào)易單一窗口的目標(biāo)還有很大差距。

(四)從各口岸部門信息與資源配置使用來看，廣泛的共享合作機制尚未真正建立

1.信息數(shù)據(jù)各自割據(jù)，口岸管理風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控缺乏大數(shù)據(jù)支撐。各口岸部門在對進出境物流、人流、運輸工具信息數(shù)據(jù)的掌控上各有優(yōu)勢，但由于沒有融入統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)庫，缺乏實時互通的機制與渠道，信息共享不是停留在備忘錄中，就是僅限于定期的紙本函件交互上。沒有關(guān)聯(lián)大數(shù)據(jù)支持，各部門無法全面細(xì)致掌握風(fēng)險狀況，精準(zhǔn)監(jiān)管無從下手，重復(fù)檢查在所難免。例如在旅檢現(xiàn)場，海關(guān)無法掌握進境路線可疑旅客或“水客”實時通關(guān)信息，在茫茫人流中查緝猶如大海撈針，而邊檢為履行反恐安全職責(zé)有時也檢查旅客行李造成重復(fù)檢查。

2.各自出臺通關(guān)便利措施較多，共同推進通關(guān)改革項目極少。各口岸單位出臺的通關(guān)便利服務(wù)措施多是以所管轄的某些通關(guān)環(huán)節(jié)來進行改革，雖然一定程度上也能提升口岸的通過效率，但是這種孤立的提升很難實現(xiàn)對口岸通關(guān)效率的整體提升。由局限于自身改革向聯(lián)合改革轉(zhuǎn)型的仍需加大探索突破的力度。

3.口岸管理硬件設(shè)施共享問題。近年來各口岸部門都建設(shè)了名目繁多的物流監(jiān)控設(shè)施，其中較大部分是同類重復(fù)的。一些企業(yè)笑言，各口岸部門在監(jiān)管場所中布設(shè)的視頻鏡頭比碼頭工人還多，大量建設(shè)、運維費用自然轉(zhuǎn)嫁到進出境物流成本中。但由于缺乏設(shè)施資源共享共用的平臺，每個部門的監(jiān)控管理重點各有不同，又都要有獨立的掌控權(quán)，口岸運營企業(yè)只能無奈地重復(fù)投資建設(shè)。

4.各口岸部門人力資源共享上的探索仍是空白。出于監(jiān)督制約考慮，各口岸部門外勤執(zhí)法作業(yè)時均為雙人作業(yè)，海關(guān)協(xié)勤武警還同時派出2名警員隨同，一次登輪檢查4個部門就要出動8-9個工作人員，一次查驗2個部門也要出動5個以上工作人員。在“一帶一路”戰(zhàn)略下，新開放口岸需求旺盛、進出境監(jiān)管任務(wù)日益飛漲與公務(wù)員編制緊縮的矛盾不斷加劇。各口岸部門對地方提出開放新口岸時要不是持反對意見，就是在口岸實際監(jiān)管中無法將監(jiān)管要求落實到位，造成諸多瀆職風(fēng)險與監(jiān)管漏洞。

(四)口岸綜合管理立法滯后，各口岸部門制度自成體系，“三互”大通關(guān)改革遭遇制度藩籬較多

1.口岸開放和管理缺乏專門的法律法規(guī)。目前我國尚未制定一部完整的口岸綜合管理方面的法律法規(guī)，口岸建設(shè)、人員配備、硬件設(shè)施以及驗收程序等方面缺乏國家層面的標(biāo)準(zhǔn)，帶來了口岸建設(shè)資源分散與浪費、口岸部門協(xié)調(diào)解決問題與推進改革缺乏依據(jù)、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和長效機制等多種問題，嚴(yán)重制約口岸工作的科學(xué)發(fā)展。

2.各口岸部門管理法律法規(guī)自成體系。除了《海關(guān)法》、《進出境動植物檢疫法》、《出境入境邊防檢查條例》、《進出口商品檢驗法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》等法律法規(guī)，各口岸部門又各自制定了數(shù)量龐大的行政法規(guī)。這些制度中不乏交叉、重疊、矛盾和脫節(jié)等問題，不但制約了口岸整體效能的有效發(fā)揮，而且當(dāng)口岸改革觸及這些制度問題時，常常不得不繞道而行，甚至無路可行。

3.“單一窗口”建設(shè)缺乏法律法規(guī)指引與保障。目前，建設(shè)“單一窗口”還主要集中在技術(shù)攻關(guān)上，其實成功運行“單一窗口”，不僅僅是技術(shù)上的工作，更需要從法律層面對單一窗口制度進行確認(rèn)，明確各口岸部門在單一窗口建設(shè)與運維中的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，明確單一窗口運維的主體、規(guī)則，明確建設(shè)問題協(xié)調(diào)解決方法。缺少法律支持，各部門推進信心不足、力度有限。

四、推進口岸“三互”大通關(guān)改革的五項策略

面對改革大勢與推進困境，海關(guān)應(yīng)增加戰(zhàn)略定力，站在打造智慧口岸、法治口岸的愿景目標(biāo)上，聚力于現(xiàn)實可行策略中，從“組織、技術(shù)、流程、機制、制度”5個方面突破困境，持續(xù)有序推進口岸“三互”改革，逐步營造有效服務(wù)國家開放戰(zhàn)略、促進外貿(mào)穩(wěn)增長、具有國際先進水平的口岸生態(tài)環(huán)境。

(一)發(fā)揮主力軍作用，為地方口岸“三互”改革組織協(xié)調(diào)機制提供重要支撐，助推改革啟動與發(fā)展

在這項由多單位、多規(guī)則、多程序、多要求向一體化目標(biāo)邁進的改革中，直屬海關(guān)雖然不能獨力推動，但等靠地方政府，依靠地方口岸局的薄弱力量必然導(dǎo)致區(qū)域口岸改革的落后。我們既要看到推進的困境，也要看到海關(guān)在口岸管理改革中的優(yōu)勢條件：首先，海關(guān)承擔(dān)著口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制牽頭單位的職責(zé)，在主動開展口岸“三互”改革上既是職責(zé)所在也有著相應(yīng)依據(jù)。其次在口岸管理部門中，海關(guān)監(jiān)管戰(zhàn)線在整個口岸通關(guān)過程中涉及面最廣、涉及環(huán)節(jié)與要素最多、涉及流程最長，與邊檢、海事、檢驗檢疫都有關(guān)聯(lián)，研究大通關(guān)流程的改革較其他口岸單位更為有利。第三，從與國際通行規(guī)則接軌來看，海關(guān)是各國口岸普遍常設(shè)的機構(gòu)，我國也是由海關(guān)總署一口對外對接世界海關(guān)組織，參與WCO事務(wù)談判與相關(guān)工作，在“一帶一路”戰(zhàn)略中引領(lǐng)著我國口岸部門“三互”改革與國際口岸通關(guān)對接。對此，地方政府對海關(guān)為主推進口岸改革寄以厚望，因此，直屬海關(guān)要樹立大局意識，積極發(fā)揮主力軍作用，為地方口岸“三互”改革組織機制提供重要支撐，促進改革實質(zhì)性落地。

(二)以技術(shù)促改革，抓緊建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”

建議由國口辦統(tǒng)籌規(guī)劃，充分應(yīng)用云計算、移動互聯(lián)等主流技術(shù)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，繼承中國電子口岸與關(guān)檢合作“一次申報”系統(tǒng)兩項技術(shù)成果，以權(quán)責(zé)不變、流程優(yōu)化、集約高效、利益協(xié)調(diào)為原則，建設(shè)具備“統(tǒng)一接入、一次申報、多家聯(lián)辦、一點反饋、信息共享”基本功能的“單一窗口”，實現(xiàn)口岸綜合管理與“一站式”服務(wù)。具體設(shè)想：

1.整個平臺上設(shè)兩大應(yīng)用功能模塊組合

“一站式”口岸對外服務(wù)門戶功能模塊組合，包括進出口貨物申報與監(jiān)管，進出境運輸工具申報，運輸工具經(jīng)營企業(yè)、進出口貿(mào)易企業(yè)、監(jiān)管場所經(jīng)營企業(yè)等資質(zhì)申報與管理，支付結(jié)算，進出口許可申報，通關(guān)信息移動查詢等功能模塊。

口岸綜合管理功能模塊組合，包括各口岸部門對進出境運輸工具、物流、人員、國際貿(mào)易供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)資質(zhì)的數(shù)據(jù)定制收集、統(tǒng)計分析監(jiān)控等功能模塊。

2.平臺整體框架

平臺功能模塊上的數(shù)據(jù)采集和交換依托電子口岸公共數(shù)據(jù)庫，各部門通關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理與儲存依托各自系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。平臺部署在互聯(lián)網(wǎng)，采用統(tǒng)一、規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和接口，與用戶企業(yè)、口岸管理部門系統(tǒng)、口岸作業(yè)系統(tǒng)對接。因應(yīng)功能需求，平臺框架如下：

3.平臺建設(shè)步驟

分期原則：先實現(xiàn)口岸執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)一點接入并反饋，逐步向促進執(zhí)法資源共享和執(zhí)法行為協(xié)調(diào)合作延展，先實現(xiàn)口岸執(zhí)法部門間的互聯(lián)互通，再覆蓋到其它貿(mào)易管理領(lǐng)域，先搭建“單一窗口”系統(tǒng)基本框架實現(xiàn)貨物進出口通關(guān)，再謀求其它功能的拓展。一期工程主要實現(xiàn)平臺門戶、底層框架、統(tǒng)一端口3大基礎(chǔ)功能與通關(guān)業(yè)務(wù)辦理功能模塊組合中條件較成熟需求較迫切的應(yīng)用功能。二期工程主要實現(xiàn)通關(guān)業(yè)務(wù)辦理功能模塊組合中其余的應(yīng)用功能。三期工程主要實現(xiàn)口岸部門信息互通共享功能。

(三)整合優(yōu)化口岸執(zhí)法作業(yè)流程，促進口岸通關(guān)更順暢、口岸安全管理更加高效

從目前口岸通關(guān)流程問題著手，以簡政放權(quán)、整合優(yōu)化為原則，由國口辦牽頭研究確定應(yīng)整合優(yōu)化的環(huán)節(jié)與要素，統(tǒng)籌設(shè)計大通關(guān)流程，提交口岸聯(lián)席會議審議推行。初步研究認(rèn)為，以下流程應(yīng)著重整合優(yōu)化：

1.進出境船舶、服務(wù)人員聯(lián)合備案審批流程。由目前企業(yè)分別向多個口岸部門遞交資料備案審批，整合在單一窗口上統(tǒng)一提交、平臺分別發(fā)送，相關(guān)口岸部門各自備案審批，統(tǒng)一平臺反饋審批備案信息。其中需要多部門聯(lián)合審定，應(yīng)設(shè)定聯(lián)合審定先后次序。

2.進出口經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合備案及誠信管理流程。各口岸部門對進出口生產(chǎn)企業(yè)、貿(mào)易企業(yè)、代理報關(guān)報檢企業(yè)、監(jiān)管場所經(jīng)營企業(yè)等國際貿(mào)易供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)需備案及進行誠信評級管理的，統(tǒng)籌整合在單一窗口上開展。對企業(yè)誠信管理，相關(guān)口岸部門聯(lián)合研究評分評級指標(biāo)體系，共同運用標(biāo)準(zhǔn)評定誠信等級，對企業(yè)進出口行為實行“守法便利，違法嚴(yán)懲”的差別化大通關(guān)管理，建立起口岸誠信通關(guān)體系。

3.進出口貨物通關(guān)流程。海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢就貨物通關(guān)流程進行調(diào)整合一，建議將通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查環(huán)節(jié)調(diào)整至報關(guān)單放行環(huán)節(jié)，使企業(yè)能夠同時報關(guān)報檢，口岸的“串聯(lián)執(zhí)法”可轉(zhuǎn)為“并聯(lián)執(zhí)法”，讓一次查驗真正惠及企業(yè)。

4.各口岸部門以簡政放權(quán)為原則，減少口岸通關(guān)手續(xù)辦理流程中的多級審批環(huán)節(jié)，改為系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)控或事后抽核查，以進一步提升貿(mào)易便利化水平。

(四)探索建設(shè)口岸信息互通、資源共享機制，共同提升口岸綜合管理水平與風(fēng)險管理精準(zhǔn)度

1.建立口岸管理信息共享清單與改革信息互通機制。國務(wù)院口岸工作部際第一次聯(lián)席會議已對《成員單位數(shù)據(jù)共享和使用管理辦法》進行審議，在建設(shè)單一窗口時，各口岸部門可據(jù)此研究確定可供共享與實時互通的進出境運輸工具、貨物、物品、人員、相關(guān)企業(yè)資信等信息清單，以便建立口岸管理公共大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息互通。二是各口岸部門要樹立口岸管理改革一體化大局意識，在改革前多與其他口岸部門交流溝通，發(fā)揮率先改革以點帶面作用，聯(lián)手探索更有效的便利組合措施，推動口岸通關(guān)效率實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

2.探索建立口岸風(fēng)險防控中心，搭建口岸監(jiān)管設(shè)施共享共用平臺。建立統(tǒng)一的口岸風(fēng)險防控中心，為各口岸部門運用新科技手段實施監(jiān)管提供共同應(yīng)用平臺。各口岸部門可采取派員值守，共同監(jiān)控，分別研判處置的運作機制，滿足各自的監(jiān)控指揮工作需求。這樣將可節(jié)省口岸各類監(jiān)控設(shè)施的重復(fù)投入，也可使各口岸單位節(jié)省各自建設(shè)風(fēng)險防控指揮中心所投入的人力物力。

3.充分利用4個口岸部門的監(jiān)管優(yōu)勢，探索委托檢查、查驗、檢驗作業(yè)機制，提高口岸管理整體效能。主要設(shè)想包括：一是海事部門對船舶進境后出境前的運行軌跡、船舶的全面情況最為了解，海關(guān)為更全面查緝防范走私違法活動，可委托海事對海關(guān)沒有選擇登臨檢查的部分船舶，有否利用油倉加大改裝走私成品油進境、有否利用排放油污水之名偷卸油料，有否在非開放口岸或區(qū)域異常停留的運行軌跡等進行檢查。二是邊檢可委托海關(guān)對貨物、物品的危險安全情況進行檢查。三是檢驗檢疫可委托海關(guān)對進口固體廢物進行查驗。四是海關(guān)可委托檢驗檢疫對抽樣送檢貨物進行化驗判別品質(zhì)成份，作為歸類審價征稅依據(jù)，節(jié)省海關(guān)送檢到區(qū)域化驗中心的費用與時間。五是海關(guān)可委托邊檢對有違規(guī)不良記錄的旅客、運輸工具服務(wù)人員進行管控等。

4.探索建立聯(lián)合執(zhí)法、相互監(jiān)督作業(yè)機制。機構(gòu)人員改革雖不是口岸“三互”改革的內(nèi)容，但在“一站式”作業(yè)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合防控等改革項目上，加入人力資源聯(lián)合使用的探索，將可緩解口岸管理人力資源緊張的困境。

盤活各口岸部門人力資源，在共同執(zhí)行的外勤作業(yè)中，各部門組成聯(lián)合執(zhí)法小組開展作業(yè)，承擔(dān)相互監(jiān)督責(zé)任。小組成員可固定為原執(zhí)法作業(yè)科室人員，每次執(zhí)勤時隨機派員組成。如在聯(lián)合登臨檢查中，由各口岸部門各派1名人員組成聯(lián)合檢查小組，一起登臨進出境運輸工具檢查，聯(lián)合作業(yè)，互相幫助，互相監(jiān)督。這樣每次執(zhí)行任務(wù)將可以節(jié)省4—5名人員，各口岸部門也不會因為人力緊張導(dǎo)致監(jiān)管難到位。

(五)建立健全口岸管理制度體系

從目前制度缺失與有待健全的問題出發(fā)，改革中涉及要建立健全的制度包括：

1.完善《口岸工作條例》。研究制定口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和機構(gòu)人員編制配備的國家標(biāo)準(zhǔn)，建立完善口岸管理和運行維護的工作機制，促進口岸管理法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

2.調(diào)適完善現(xiàn)有各口岸部門法律法規(guī)體系。在口岸“三互”大通關(guān)改革后，各口岸部門法律法規(guī)部分條款將需要調(diào)適完善，以符合當(dāng)前改革需要，為改革后新的通關(guān)管理作業(yè)提供執(zhí)法依據(jù)。

3.建立“單一窗口”相關(guān)制度。制定單一窗口平臺建設(shè)信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立部門間接入單一窗口平臺實施框架的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建立單一窗口建設(shè)運維制度，對口岸“三互”合作的條件、程序及產(chǎn)生爭議后的處理與責(zé)任方面作出詳細(xì)的法律規(guī)定。根據(jù)《成員單位數(shù)據(jù)共享和使用管理辦法》，建立單一窗口數(shù)據(jù)交互管理規(guī)定，將信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同及網(wǎng)絡(luò)安全的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。

推進口岸“三互”大通關(guān)改革是新時期加強口岸工作的開篇之作，頂層設(shè)計已部署，推進工作已啟動，作為口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制牽頭部門的海關(guān)，找準(zhǔn)切入，順勢而為，堅定戰(zhàn)略指向，把握策略方法，科學(xué)推進改革，口岸“三互”大通關(guān)改革必將結(jié)出豐碩成果，促進國家開放型發(fā)展戰(zhàn)略全面實施的口岸生態(tài)環(huán)境必將逐漸形成，中國海關(guān)口岸管理牽頭職能作用必將彰顯深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義與歷史影響。

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(責(zé)任編輯趙世璐)

* 作者簡介：陳立，湛江海關(guān)監(jiān)管通關(guān)處。

On Difficulties and Strategies of Customs to Promote Integrated and Simplified Clearance at the Port by “3-Mutual” Initiative

Chen Li

Abstract：To promote the integrated and simplified clearance at the port by “3-mutual” initiative is an essential task for the customs administration in implementing the strategy of comprehensively deepening reforms.However，due to the current situation of port regime，mechanism and system，the customs administration is confronted with quite a few difficulties in pressing ahead the task..Departing from an analysis of the strategic meanings and critical tasks of this initiative，the article attempts to work out countermeasures from the perspectives of organization，technology，processes，mechanism and system，and hopes to be conducive for the customs administration to adapt to the trend of times，build a competitive eco-environment at the port and seek for the best results of reform.

Keywords：Port Administration；Integrated and Simplified Clearance by “3-mutual” Initiative；Comprehensively Deepening Reforms in Customs