彭群燕

(武漢商學(xué)院 商貿(mào)系， 湖北 武漢 430000)

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農(nóng)村基層治理：現(xiàn)狀、困境與對(duì)策
——以湖北省H市為例

彭群燕

(武漢商學(xué)院 商貿(mào)系， 湖北 武漢 430000)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政單位，作為最基層行政單位的直接管理對(duì)象——農(nóng)村，在社會(huì)治理過(guò)程中扮演著十分重要而突出的地位，社會(huì)治理的好壞與否，關(guān)鍵在農(nóng)村。當(dāng)前，農(nóng)村治理還處于自發(fā)性，村民自治是我國(guó)農(nóng)村治理的基本現(xiàn)狀。農(nóng)村基層治理的放任性、地域性、復(fù)雜性等特點(diǎn)一直是困擾著農(nóng)村的治理，通過(guò)對(duì)湖北省H市的社會(huì)調(diào)查來(lái)探討中國(guó)農(nóng)村基層治理的對(duì)策，以求從提高村民的綜合素質(zhì)，使農(nóng)民個(gè)體價(jià)值取向順應(yīng)社會(huì)主體價(jià)值觀相適應(yīng)、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的關(guān)系、制定《村民自治法》等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的和諧與穩(wěn)定。

農(nóng)村基層治理；治理困境；治理對(duì)策；農(nóng)民心態(tài)

農(nóng)村作為社會(huì)治理的最基層，在社會(huì)治理過(guò)程中扮演著十分重要而突出的地位，社會(huì)治理的好壞與否，關(guān)鍵在農(nóng)村。隨著中央“三農(nóng)”政策的出臺(tái)，農(nóng)村基層治理成了熱點(diǎn)話題。按照國(guó)家農(nóng)民宏觀政策的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村基層政府應(yīng)該從以行政吸取為主要特征的“管治型”治理轉(zhuǎn)向?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)的“服務(wù)型”治理。然而，我國(guó)農(nóng)村基層治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于中央新政策轉(zhuǎn)型的要求且存在不少問(wèn)題。通過(guò)以湖北省H市為例來(lái)闡述農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，分析我國(guó)農(nóng)村基層治理的困境，對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村基層治理的策略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧與穩(wěn)定有著重要意義。

一、 農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀

村民自治是一項(xiàng)基本的政治制度。在我國(guó)農(nóng)村基層治理過(guò)程中，村民直接選舉出村長(zhǎng)對(duì)本村進(jìn)行治理，村長(zhǎng)不具有行政級(jí)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府部門無(wú)權(quán)干涉村長(zhǎng)的選舉。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的制約減弱，農(nóng)村的基層治理出現(xiàn)了新的變化，根據(jù)學(xué)者吳理財(cái)?shù)母爬?，我?guó)農(nóng)村基層治理表現(xiàn)出控制、掠奪式治理和放任應(yīng)付式治理。[1]為了真實(shí)了解和掌握我國(guó)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，筆者選取了湖北省H市農(nóng)村基層治理作為研究對(duì)象。

(一)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀

1．控制、掠奪式治理?？刂?、掠奪式治理是指基層管理者對(duì)與自身利益密切相關(guān)的工作非常重視，為了達(dá)到目標(biāo)和有效控制，與地方強(qiáng)勢(shì)力結(jié)盟成利益共同體來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程。[2]村長(zhǎng)的任命往往是當(dāng)?shù)赜型蚪?jīng)濟(jì)實(shí)力較好的人士擔(dān)當(dāng)，村長(zhǎng)在對(duì)本村進(jìn)行管理的過(guò)程中多以自身利益或與自身密切相關(guān)人的利益為中心，進(jìn)行控制式治理。如管理者對(duì)于考核自身業(yè)績(jī)一票否決的工作任務(wù)，往往保持著超乎尋常的行動(dòng)能力，為了達(dá)到目標(biāo)，不惜采取掠奪的方式對(duì)基層公務(wù)進(jìn)行治理。

控制、掠奪式治理在我農(nóng)村治理歷史中延續(xù)多年，帶有濃厚的封建意識(shí)。 由于控制、掠奪式治理具有強(qiáng)制性，與基礎(chǔ)民主相悖，致使農(nóng)村社會(huì)的基層治理矛盾愈加激烈，隨著農(nóng)民權(quán)益意識(shí)的提高和法治社會(huì)建設(shè)的加強(qiáng)，農(nóng)村控制、掠奪式治理變得愈加的隱蔽化或淡化，在某種程度上向著放任、應(yīng)付式治理發(fā)展。

2．放任、應(yīng)付式治理。放任、應(yīng)付式治理是指基層管理者對(duì)那些見(jiàn)效周期長(zhǎng)、與己不利或吃力不討好的“為農(nóng)服務(wù)”事項(xiàng)，采取無(wú)為的態(tài)度去處理或者大搞形式主義，應(yīng)付了事?；鶎庸芾碚叱鲇趯?duì)自身利益的考慮和農(nóng)民權(quán)益意識(shí)的提高，在進(jìn)行農(nóng)村基層管理過(guò)程中采取放任、應(yīng)付式治理，讓農(nóng)民自覺(jué)的參與農(nóng)村治理，分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)，一旦事情治理失敗，管理者就有推卸責(zé)任的借口。譬如農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)、倫理道德建設(shè)等事項(xiàng)，由于見(jiàn)效周期長(zhǎng)，基層管理者往往管理力度不夠或者大搞形式主義草草了事。

農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，但村民自治絕非放任、應(yīng)付式治理。村民自治是為了更好的落實(shí)農(nóng)民當(dāng)家做主的主人翁地位，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)建設(shè)的積極性。當(dāng)前，由于我國(guó)農(nóng)民總體上綜合素質(zhì)不高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件有限等原因，農(nóng)村無(wú)法完全的實(shí)施自治，需要政府加以有效的引導(dǎo)，才能使農(nóng)村的治理變得更加的科學(xué)有效。非放任、應(yīng)付式治理實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村基層治理不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，這不僅不利于農(nóng)村資源的合理配置，更會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村的無(wú)組織性和散漫性。

(二)基于湖北省H市農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀的社會(huì)調(diào)查

結(jié)合農(nóng)民基層治理的表現(xiàn)，為了真實(shí)了解和掌握我國(guó)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，筆者偕同課題組成員對(duì)湖北省H市10個(gè)村476名農(nóng)民(包括村干部)進(jìn)行了有關(guān)農(nóng)村基層治理的實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查主要涉及農(nóng)民的文化程度、收入來(lái)源、農(nóng)民對(duì)權(quán)益認(rèn)知情況、農(nóng)民參與農(nóng)村治理情況、農(nóng)民對(duì)當(dāng)前農(nóng)村治理的滿意度、農(nóng)民的社會(huì)訴求等問(wèn)題?？偣舶l(fā)放問(wèn)卷512份，回收問(wèn)卷476份，有效問(wèn)卷472份，本文所引用數(shù)據(jù)均來(lái)自本次調(diào)查數(shù)據(jù)匯總所得。

1. 當(dāng)前農(nóng)民的文化程度、年收入情況及主要的收入來(lái)源

表1 當(dāng)前農(nóng)民的文化程度

學(xué)歷小學(xué)及以下初中高中大學(xué)及以上比例27%46%18%9%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

表2 當(dāng)前農(nóng)民的年凈收入情況

收入10000元以下10000-20000元(含)20000-50000元(含)50000以上比例275%47%33%25%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

表3 當(dāng)前農(nóng)民的主要收入來(lái)源

收入來(lái)源農(nóng)產(chǎn)品變賣外出務(wù)工投資收入其它比例27%67%15%45%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

通過(guò)對(duì)農(nóng)民的文化程度、年收入情況和主要收入來(lái)源調(diào)查發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前農(nóng)民的文化程度有所提高，但年收入水平較低，年收入在20000元(含)以下的農(nóng)民占74.5%；年收入在20000-50000元(含)的只有33%，年收入在50000元以上的僅有2.5%，較大部分農(nóng)民的生活依舊貧苦。從農(nóng)民的主要收入來(lái)源看，農(nóng)民沿襲傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)被打破，日常的收入以變賣農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民僅27%；越來(lái)越多的農(nóng)民選擇在外務(wù)工來(lái)增加家庭收入，67%的家庭主要收入靠外出務(wù)工；農(nóng)民的投資意識(shí)淡薄，以投資收入作為家庭的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的僅有1.5%，以其他收入(如：零時(shí)工)作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的占4.5%。

2.當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益受損認(rèn)知

表4 當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益受損認(rèn)知[3]

權(quán)益受損方面農(nóng)資質(zhì)量土地權(quán)益知情權(quán)農(nóng)民負(fù)擔(dān)政府對(duì)農(nóng)民維權(quán)態(tài)度其它比例181%281%153%82%126%177%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益受損認(rèn)知情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國(guó)農(nóng)民權(quán)益受損主要體現(xiàn)在土地權(quán)益、農(nóng)資質(zhì)量、知情權(quán)三方面，其中農(nóng)資質(zhì)量和土地權(quán)益的受損最為嚴(yán)重，分別占18.1%和28.1%，這充分說(shuō)明土地依然是農(nóng)民物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的根本。[3]隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被征用的現(xiàn)象變得愈加的普遍，由于當(dāng)前土地征用制度的不完善和農(nóng)民自身的弱勢(shì)，農(nóng)民權(quán)益受損情況時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民的知情權(quán)受損則主要由地域偏僻和宣傳不到位等原因造成。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)依舊繁重，主要體現(xiàn)在醫(yī)保和子女教育方面。在農(nóng)民維權(quán)上，12.6%的農(nóng)民將權(quán)益受損歸于政府對(duì)自身維權(quán)態(tài)度。17.7%的農(nóng)民認(rèn)為在政治和社會(huì)福利等方面自身權(quán)益受損。

3.農(nóng)民參與農(nóng)村治理情況

表5 農(nóng)民參與農(nóng)村治理情況

參與農(nóng)村治理民主選舉民主決策民主管理民主監(jiān)督比例56%18%17%73%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

農(nóng)民主要是通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四種途徑來(lái)參與農(nóng)村治理，在對(duì)湖北省H市10個(gè)村莊的調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村治理的情形較少且主要體現(xiàn)在民主監(jiān)督上，占73%；民主選舉也是農(nóng)民主要參與農(nóng)村治理的方式，占56%；民主決策和民主管理分別占18%和17%，農(nóng)民普遍認(rèn)為在農(nóng)村治理過(guò)程中沒(méi)有什么決策權(quán)，更沒(méi)有管理權(quán)，自己只是被治理的對(duì)象。

4.當(dāng)前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村治理的滿意度

表6 當(dāng)前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村治理的滿意度

農(nóng)村治理滿意度非常滿意滿意不滿意非常不滿意比例24%38%25%13%

資料來(lái)源：湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)(2015)。

通過(guò)對(duì)湖北省H市10個(gè)村莊調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村治理的滿意度較高，62%的被調(diào)查對(duì)象對(duì)當(dāng)前農(nóng)村治理感到滿意或非常滿意，這主要是得益于當(dāng)前農(nóng)村的國(guó)家政策和對(duì)農(nóng)村建設(shè)的支持投入加強(qiáng)，使農(nóng)村的環(huán)境有了較大的改觀，農(nóng)民普遍受益。25%的農(nóng)民不滿意當(dāng)前的農(nóng)村治理狀態(tài)，認(rèn)為農(nóng)村治理還存在很多不好的方面，如農(nóng)民的參與度或話語(yǔ)權(quán)不高等。13%的農(nóng)民非常不滿意當(dāng)前的農(nóng)村治理，這主要表現(xiàn)在對(duì)村干部的不作為、貪污和公權(quán)私用的現(xiàn)象及農(nóng)民的公權(quán)力受損。

5.當(dāng)前農(nóng)民的社會(huì)期望

圖1 當(dāng)前農(nóng)民的社會(huì)期望[4]

通過(guò)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)期望調(diào)查發(fā)現(xiàn):提高家庭收入是農(nóng)民首要的社會(huì)期望，占93%；為提升自身在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，36%的農(nóng)民期望獲得免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)；48%的農(nóng)民渴望獲得較多的業(yè)余勞動(dòng)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增收；78%的農(nóng)民渴望獲得同城里人同等的社會(huì)保障，使其病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)；子女的教育問(wèn)題一直困擾著農(nóng)民父母，41%的農(nóng)民期待子女的教育權(quán)益得到保障；37%的農(nóng)民希望社會(huì)和政府在其權(quán)益受損時(shí)提供必要的法律援助，使其合法權(quán)益得到正當(dāng)?shù)木S護(hù)。

二、農(nóng)村基層治理的困境

農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀暴露出了農(nóng)村基層治理的困境，作為農(nóng)村基層治理的主體——村民，對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村基層治理表現(xiàn)出諸多不滿。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)民大量外出務(wù)工，參與基層治理積極性弱化。雖然家庭收入有所提高，生活水平有所改善，但對(duì)農(nóng)資質(zhì)量、土地權(quán)益、知情權(quán)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面的權(quán)益甚感擔(dān)憂，農(nóng)村基層治理的困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)農(nóng)村社區(qū)自組織治理能力不足

農(nóng)村社區(qū)自組織治理能力不足是當(dāng)前農(nóng)村基層治理困難的根本原因。農(nóng)村社區(qū)自組織治理是指在黨派組織領(lǐng)導(dǎo)下，不需要農(nóng)村社區(qū)外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，為順應(yīng)社區(qū)居民合理需求，農(nóng)村社區(qū)自行建立完備的信息傳輸與反饋系統(tǒng)，使農(nóng)村社區(qū)充滿秩序與活力，實(shí)現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置與高效利用，達(dá)到社區(qū)和諧。[5]在農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中，村民主要是通過(guò)行使知情權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等方式參與治理。然而，村民自身綜合素質(zhì)不高，信息傳輸動(dòng)力不足和農(nóng)民參與基層治理熱情不高，致使農(nóng)村社區(qū)治理困難重重。

農(nóng)村社區(qū)自組織治理的不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是村民自身能力有限，難以擔(dān)當(dāng)自治重任；二是農(nóng)村社區(qū)自組織缺乏穩(wěn)定的關(guān)系，自組織的變動(dòng)帶來(lái)群體間利益的調(diào)整，難以治理；三是外出務(wù)工成為農(nóng)村家庭的主要收入來(lái)源，大量的青壯年村民的外出致使農(nóng)村出現(xiàn)空巢，留下的老年兒童缺乏參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性；四是經(jīng)濟(jì)人屬性使村民選擇利己的方式，由于個(gè)體利益的不同，農(nóng)村治理變得復(fù)雜而困難等。

(二)政府部門的自利性

農(nóng)村賦稅的取消，客觀上弱化了政府部門對(duì)農(nóng)村的制約，但政府部門作為一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，有其自身的利益，受“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)的影響，政府部門在做出公共決策的過(guò)程中，并不能保證每一項(xiàng)決策都代表全社會(huì)的利益。在農(nóng)村基層建設(shè)治理過(guò)程中，政府部門的自利性凸顯，這主要表現(xiàn)在政府部門對(duì)農(nóng)村建設(shè)的干預(yù)方面，如在能較快或較好的展現(xiàn)政府政績(jī)的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目上，加大政策資金的扶持力度；在較慢或較難反映政績(jī)的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目上，政策扶持資金往往較少。正如布坎南所說(shuō)“政府組織個(gè)人的自利性和政府職能的自利性，使政府出現(xiàn)了變異和失靈的現(xiàn)象”。[6]

農(nóng)村基層治理與政府部門利益息息相關(guān)，政府部門的治理理念深深影響著農(nóng)村的基層治理方式，政府組織個(gè)人的自利性和政府職能的自利性使得農(nóng)村基層治理領(lǐng)導(dǎo)者在農(nóng)村治理過(guò)程中偏向政府的利益，這嚴(yán)重影響農(nóng)村基層治理的合理性，使得農(nóng)民利益得不到有效保障，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)當(dāng)前農(nóng)村治理缺失信心，必然會(huì)給農(nóng)村治理帶來(lái)阻力。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的管理關(guān)系混亂

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的管理關(guān)系混亂，是農(nóng)村基層治理困難的客觀原因。[7]在我國(guó)，最基層的政府組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村是實(shí)行的是村民自治制度。按照我國(guó)的行政體制，農(nóng)村應(yīng)當(dāng)享有高度的自治，村民有權(quán)決定村長(zhǎng)的選任和農(nóng)村的發(fā)展，但由于我國(guó)農(nóng)村村民管理意識(shí)不強(qiáng)，管理能力有限，不得不依靠政府的力量進(jìn)行干預(yù)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)有管理社會(huì)的職能，對(duì)于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域的農(nóng)村有管理的權(quán)力和義務(wù)。村民自治制度規(guī)定了農(nóng)村的管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不能隨意逾越，但在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間管理關(guān)系的博弈，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的“缺位”和“越位”現(xiàn)象勢(shì)必會(huì)帶來(lái)農(nóng)村基層管理的困惑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村管理權(quán)限的模糊和農(nóng)村自身管理的迷失，造成了當(dāng)前的農(nóng)村表面上管理嚴(yán)明，實(shí)質(zhì)上管理松散的現(xiàn)象。在村民遇到苦難時(shí)，尋求幫助的往往是直接面向縣級(jí)或更高一級(jí)政府，他們?nèi)狈芾淼膶蛹?jí)觀念，認(rèn)為越級(jí)求助，越有利于事情的快速解決。然而，這種越級(jí)意識(shí)無(wú)疑加大了農(nóng)村基層的管理難度。

(四)農(nóng)村基層治理缺乏相應(yīng)法律支持

農(nóng)村基層治理缺乏相應(yīng)法律支持是農(nóng)村基層管理困難的主觀原因。[8]長(zhǎng)期以來(lái)，支撐農(nóng)村基層治理的法律文件除了《憲法》外，很難找到其它與之對(duì)應(yīng)的法律。在相應(yīng)法律缺乏下，農(nóng)村基層治理沒(méi)有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，變得具有動(dòng)搖性。農(nóng)村基層治理的法治化進(jìn)程明顯滯后，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象嚴(yán)重，許多程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，只要事情能快速較好的解決，村民在治理過(guò)程中很少會(huì)關(guān)注其程序的合法性，這使得農(nóng)村基層治理時(shí)有違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生，也會(huì)引起部分村民的不滿。如：農(nóng)村選舉快捷，但大多村民很難有效的行使知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和對(duì)腐敗干部的罷免權(quán)等，致使村民基層民主流于形式，居多權(quán)利得不到有效保障，參與農(nóng)村基層治理的積極性不高。

由于農(nóng)村基層治理缺乏相應(yīng)法律，在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，村民的權(quán)益時(shí)有侵害，這一方面影響了領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威和政府公信力；另一方面加大了村民與政府的對(duì)抗性，影響社會(huì)和諧。如：在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民土地大量喪失，在缺乏相應(yīng)法律支持下，農(nóng)民的權(quán)益難以有效保護(hù)，在農(nóng)民權(quán)益受損情況下，農(nóng)民和管理者對(duì)立狀態(tài)嚴(yán)重，這極大的增加了農(nóng)村基層治理的難度。

三、農(nóng)村基層治理的對(duì)策

農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀反映了當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在自組織治理能力不足、政府部門的自利性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的管理關(guān)系混亂、缺乏相應(yīng)法律支持等諸多瓶頸，解決好農(nóng)村基層治理問(wèn)題，既要著眼農(nóng)村自身，又要“跳出農(nóng)村”，從宏觀方面謀求解決策略。

(一)提高村民綜合素質(zhì)，構(gòu)建微觀農(nóng)村社區(qū)自組織治理機(jī)制

自組織治理機(jī)制的構(gòu)建以自組織成員為核心，農(nóng)村社區(qū)自組織的主體是村民，村民自身素質(zhì)的高低決定了農(nóng)村社區(qū)自組織治理能力的強(qiáng)弱。[9]為此，解決好農(nóng)村基層治理，提高村民的綜合素質(zhì)是關(guān)鍵。提高村民的綜合素質(zhì)，構(gòu)建微觀農(nóng)村社區(qū)自組織治理機(jī)制，既要注重村民自身的條件和特點(diǎn)，又要考慮村民的生活環(huán)境。在我國(guó)，農(nóng)村人口占總?cè)丝跀?shù)量的70%，村民文化素質(zhì)普遍偏低，法治意識(shí)淡薄，人情化嚴(yán)重等，這大大阻礙了農(nóng)村基層治理的正?；?，提高村民綜合素質(zhì)，可以從以下幾個(gè)方面做起：首先，啟動(dòng)教育下基層計(jì)劃，為農(nóng)村建立一批農(nóng)民大學(xué)或農(nóng)民學(xué)習(xí)班，引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民加強(qiáng)科學(xué)文化知識(shí)的學(xué)習(xí)。其次，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)村村通工程，加大對(duì)農(nóng)村的信息傳播和交流，讓村民更快捷的了解時(shí)事政策。最后，提高農(nóng)民辨別事件的能力和法律意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民個(gè)人價(jià)值觀適應(yīng)社會(huì)主流價(jià)值觀的發(fā)展。

構(gòu)建微觀農(nóng)村社區(qū)自組織治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層治理以社區(qū)為單位，農(nóng)村社區(qū)自組織治理機(jī)制影響著農(nóng)村基層治理的發(fā)展。構(gòu)建微觀農(nóng)村社區(qū)自組織治理機(jī)制需要注意以下幾個(gè)點(diǎn)：首先，充分發(fā)展農(nóng)村社區(qū)民主，保障村民的民主權(quán)利，只有村民的民主權(quán)利得到有效保障，才有可能達(dá)到自治。其次，農(nóng)村社區(qū)組織制度應(yīng)遵循自由無(wú)障礙原則。所謂自由無(wú)障礙原則是指農(nóng)民在參與基層自治過(guò)程中，不能人為的設(shè)置較多的規(guī)則和法律來(lái)影響民眾的參與。最后，注重農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)，加大農(nóng)村社區(qū)之間、農(nóng)村社區(qū)與村民個(gè)體間的信息交流，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)間的有機(jī)互動(dòng)。

(二)構(gòu)建服務(wù)型基層政府，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理的引導(dǎo)

構(gòu)建服務(wù)性基層政府，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理的引導(dǎo)是現(xiàn)實(shí)農(nóng)村基層治理良性發(fā)展的有效途徑。政府部門與農(nóng)村基層自治有著密切的聯(lián)系，政府部門的自利性嚴(yán)重影響著農(nóng)村基層治理的效率。[10]隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，構(gòu)建服務(wù)型政府成為當(dāng)前政府改革的主流，作為農(nóng)村基層治理最直接的領(lǐng)導(dǎo)管理單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，理應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，提高自身的服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層治理的引導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受官本位思想的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村面前如同地方小皇帝，對(duì)農(nóng)村治理干涉過(guò)多，農(nóng)村的管理居多方面要受控于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這極大的違背了我國(guó)農(nóng)村村民自治的初衷。轉(zhuǎn)變基層政府的治理方式，以自身的實(shí)際行動(dòng)來(lái)影響農(nóng)村的治理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理提供服務(wù)和指導(dǎo)，這會(huì)極大的提高農(nóng)村基層治理的效率。

服務(wù)型基層政府對(duì)農(nóng)村治理的引導(dǎo)主要從以下幾方面入手：一、思想引導(dǎo)。改變過(guò)去官僚思想，用服務(wù)型思想再造基層政府執(zhí)政理念，使服務(wù)型執(zhí)政理念逐漸深入到農(nóng)村基層治理中，為農(nóng)村基層治理帶來(lái)便利。二、政治引導(dǎo)。由于我國(guó)的農(nóng)村實(shí)行的村民自治制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的政治引導(dǎo)是核心，用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技對(duì)農(nóng)村實(shí)施政治宣傳，使農(nóng)民個(gè)體價(jià)值取向適應(yīng)社會(huì)價(jià)值取向的發(fā)展，有利于農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，為農(nóng)村治理帶來(lái)和諧的社會(huì)環(huán)境。三、行為引導(dǎo)。我國(guó)農(nóng)村大多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村治理的方式較為傳統(tǒng)，基層政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理的行為方式引導(dǎo)，有利于農(nóng)村治理較快適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，提高農(nóng)村治理效率。

(三)推進(jìn)政治體制改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村間的管理關(guān)系

推進(jìn)政治體制改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的管理關(guān)系，既是促進(jìn)農(nóng)村基層治理順利發(fā)展的要求，更是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需要。[11]在當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的情景下，加快政治體制改革，提高農(nóng)民的政治地位，充分發(fā)揮農(nóng)村基層民主，有利于農(nóng)村村民自治政策的落實(shí)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村政治體制的改革關(guān)鍵是要在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，改革不適應(yīng)時(shí)代要求的舊體制，以促進(jìn)農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展為導(dǎo)向。當(dāng)前，由于大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)民政治權(quán)利得不到有效保障，探索農(nóng)民異地選舉權(quán)利的改革，使農(nóng)民在戶籍地的權(quán)益得到有效的保障，是落實(shí)農(nóng)村基層治理的客觀要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村間的管理關(guān)系模糊不清，劃分不明，導(dǎo)致政府在對(duì)農(nóng)村治理過(guò)程中越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)場(chǎng)時(shí)有發(fā)生，這極大的影響了農(nóng)村村民自治。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村間的管理關(guān)系，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是要建立合理有效的分權(quán)制度，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限和農(nóng)村自治權(quán)限，使農(nóng)村的基層治理落實(shí)到事情。二是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村間的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層治理間的交流與合作，讓農(nóng)村基層治理變得更加的科學(xué)和合理。三是要實(shí)行“問(wèn)責(zé)制”，有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村間的管理關(guān)系模糊時(shí)，以事情和責(zé)任為導(dǎo)向，誰(shuí)負(fù)責(zé)或誰(shuí)著手處理的事項(xiàng)，誰(shuí)就對(duì)該事項(xiàng)的后果負(fù)責(zé)。四是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村間的相互監(jiān)督。農(nóng)村基層治理過(guò)程中的言行，應(yīng)當(dāng)受到廣大人民群眾和上級(jí)政府的監(jiān)督，上級(jí)政府的言行也應(yīng)當(dāng)接受農(nóng)村的監(jiān)督。

(四)制定《農(nóng)村基層治理法》，保障農(nóng)民參與基層治理的權(quán)益

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村民在基層治理過(guò)程中占主導(dǎo)地位，農(nóng)村基層治理的好壞與否，關(guān)鍵在村民。在農(nóng)村基層治理過(guò)程中，由于相關(guān)法律的缺失，一直困擾著農(nóng)村的基層治理，制定《農(nóng)村基層治理法》，保障農(nóng)民參與基層治理的權(quán)益，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理有效進(jìn)行的根本保障。[12]制定《農(nóng)村基層治理法》，使村民在進(jìn)行基層治理過(guò)程中有法可依，防止村民在基層治理過(guò)程中因沒(méi)有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致的不確定性。

《農(nóng)村基層治理法》的制定應(yīng)充分考慮當(dāng)前農(nóng)村基層治理的狀況和農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面, 我們要在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上修改和補(bǔ)充，形成新的專門針對(duì)農(nóng)村基層治理的法律。如根據(jù)農(nóng)村實(shí)際運(yùn)行中的問(wèn)題, 修訂現(xiàn)行的農(nóng)村選舉法和基層自治組織法, 進(jìn)一步明確農(nóng)村選舉的程序和基層自治組織的制度安排。根據(jù)農(nóng)村治理在基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的突出問(wèn)題, 明確農(nóng)村訴訟的權(quán)利和程序, 將農(nóng)村基層治理的違法行為納入到行政訴訟的范疇,用法律規(guī)范農(nóng)村基層治理行為和自治組織的建設(shè)。另一方面, 大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村留存的多為老人和兒童，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的政治權(quán)利得不到有效保障。應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)科技，探索新的選舉方式和監(jiān)督方式，以法的形式確保進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民能異地參入農(nóng)村基層治理的權(quán)利，提高農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性。如在農(nóng)村基層治理過(guò)程中，以法的形式確保網(wǎng)絡(luò)選舉的程序和形式的有效性，定期開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)選舉和村民網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，為農(nóng)民參加基層治理提供便利。

[1] 吳理財(cái).應(yīng)注意農(nóng)村基層的選擇性治理[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2009-01-12.

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Rural Grass Roots Governance: Current Situation, Difficulties and Countermeasures ——Taking H city of Hubei Province as an Example

PENG Qun-yan

(Department of Commerce and Trade, Wuhan Business School,Wuhan 430000, China)

the township is the most basic administrative unit in our country, as the basic administrative unit of direct management objects, rural areas, in the process of social governance, plays a very important role, and it is the key to the quality of social governance. At present, the rural governance is still spontaneous, the villager autonomy is the basic situation of rural governance in our country. Laissez faire, regional, regionalty and complexity of rural grass-roots governance plagued rural governance. Through the social investigation of H City, Hubei Province,have this paper discusses the Countermeasures of China rural grass-roots governance, in order to formulate the law of villager autonomy, straighten out between towns and rural areas, improve the villagers' comprehensive quality, make the value orientation of individual peasants conform to the social main body value on the adaptation of view to realize the harmony and stability of rural grass-roots governance.

rural grass-roots governance; Governance Dilemma; countermeasures; farmers' mentality

2016-09-29

國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目“新時(shí)期我國(guó)農(nóng)民政治社會(huì)心態(tài)下的權(quán)益維護(hù)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：201410638015)。

彭群燕,女,武漢商學(xué)院商貿(mào)系人力資源管理師。

D638

A

1008-2603(2016)06-0043-07