彭宇文（武漢大學，湖北 武漢 430072）

獨立學院政策回顧評析與現(xiàn)實展望

彭宇文
（武漢大學，湖北 武漢 430072）

獨立學院是我國世紀之交出現(xiàn)的一種新型辦學形式，2003年教育部首次從國家層面對獨立學院的名稱、管理原則與運行機制等方面問題進行了基本定調(diào)。隨著獨立學院的發(fā)展，針對其辦學活動中存在的突出問題，國家獨立學院政策進入2004年的“清理規(guī)范”、2005年的“嚴格整治”階段，并在2006年“持續(xù)跟進”，直至2008年進一步“依法治理”，明確了基本政策與發(fā)展方向。整體分析這些政策過程可以發(fā)現(xiàn)，一系列政策的出臺，具有實踐性、漸進性、探索性、積極性，逐步明晰了獨立學院建設(shè)的基本制度框架，有力促進了獨立學院規(guī)范發(fā)展，政策效果明顯。作為新生事物，獨立學院政策過程中還面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)，如何在實踐中發(fā)揮其預(yù)設(shè)的作用、實現(xiàn)預(yù)期的政策目標，實際效果需要通過政策實施過程去檢驗。

獨立學院；公共政策；改革創(chuàng)新

自國家實施高等教育大眾化戰(zhàn)略之后，高等教育在辦學模式、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)方式、招生就業(yè)等諸多方面都發(fā)生了一系列重大變革，而對管理體制與運行模式帶來重要影響的一個新現(xiàn)象就是獨立學院的產(chǎn)生。1999年浙江大學與杭州市人民政府聯(lián)合創(chuàng)辦浙江大學城市學院，標志著我國獨立學院的產(chǎn)生。2003年以前，國家教育行政部門多將獨立學院稱為“普通高等學校按照新的管理模式和運行機制舉辦的分校、二級學院”，對這種自下而上產(chǎn)生的新的辦學形式處于觀望狀態(tài)，直到2003年4月教育部頒布《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，這種新型辦學形式的發(fā)展才進入到相對規(guī)范的階段。因此，本文擬選擇2003年以來特別是2003—2008年有關(guān)獨立學院的若干政策進行評析，以使我們能夠?qū)Ω母飫?chuàng)新進程中我國高等教育政策的特殊過程有所了解和思考。

一、2003：基本定調(diào)

教育部2003年4月23日頒布《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發(fā)〔2003〕8號），這份文件在獨立學院發(fā)展歷史上具有極為重要的規(guī)范性意義，從政策角度分析，它對獨立學院有關(guān)問題做出了若干基本定調(diào)。

其一，第一次從國家政策層面提出了“獨立學院”的概念，使原來在多種角度使用的“分?！?、“二級學院”等用語得到了統(tǒng)一，也使“獨立學院”從此成為我國高等教育辦學形式中的一種正式用語?！兑庖姟烽_篇即對“獨立學院”的概念進行了界定：“本文所稱獨立學院，是專指由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院。一些普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、‘分?！蚱渌愃频亩夀k學機構(gòu)不屬此范疇?！敝档米⒁獾氖牵m然《意見》明確將一些普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、“分校”或其他類似的二級辦學機構(gòu)排除出獨立學院范疇，但在其后的實際操作中，從省級教育行政部門到教育部都仍然將那些并不真正具有新機制、新模式特征的二級學院（也就是俗稱的“校中?！保┘{入為獨立學院范疇進行管理，這也許是各級教育行政部門面對現(xiàn)實的無奈之舉，卻給之后獨立學院的規(guī)范發(fā)展埋下了很大的政策性隱患。

其二，明確了國家對獨立學院管理的基本原則?！兑庖姟返诙l提出：“試辦獨立學院要貫徹‘積極支持、規(guī)范管理’的原則?！笨梢钥闯觯瑖医逃姓块T對獨立學院的基本態(tài)度首先是積極的，這也是新世紀初推進高等教育大眾化進程的實際需要，但與此同時，其對獨立學院的舉辦又是態(tài)度慎重的，文件中表述的“試辦”意味著獨立學院仍然是試驗性辦學形式，需要探索，需要實行規(guī)范管理。國家教育行政部門這種積極而又慎重的態(tài)度，直接影響了獨立學院下一步的建設(shè)發(fā)展。實際上，《意見》頒布實施后，各級教育行政部門對獨立學院的新增審批明顯趨于嚴格，并加強了對已有獨立學院的檢查清理工作。

其三，明確了獨立學院的基本管理模式和運行機制，特別強調(diào)性地明確了獨立學院的獨立法人資格及相關(guān)獨立性要求?！兑庖姟返谒臈l提出：“試辦獨立學院要一律采用民辦機制?！薄霸囖k獨立學院要一律采用新的辦學模式?！眱蓚€“一律”的提出語氣是比較強硬的，反映出國家教育行政部門對獨立學院的法律地位等問題開始形成了較為明確的政策意見，對通過獨立學院這種新型辦學形式為中國高等教育體制改革帶來的新探索提出了比較明確的政策性導向要求。當然，正因為是試辦，所以盡管《意見》對獨立學院的獨立法人地位提出了明確要求，但獨立學院究竟是不是屬于民辦高校性質(zhì)，實施民辦機制是不是意味著獨立學院就是民辦高校法人，《意見》及其后的有關(guān)權(quán)威性闡釋仍然語焉不詳，在理論界和實務(wù)界也存在著民辦高校法人與混合型高校法人等不同觀點的解讀。

其四，明確了獨立學院辦學活動的有關(guān)要求，使各級教育行政部門及有關(guān)方面對獨立學院的規(guī)范管理有了比較具體的政策依據(jù)?！兑庖姟芬暂^大篇幅對獨立學院的申請者與合作者、辦學條件、辦學質(zhì)量與辦學行為監(jiān)督和管理、專業(yè)設(shè)置與招生、財務(wù)管理、黨團工作等多方面辦學活動提出了基本要求，明確了各方面的管理責任，使獨立學院的辦學活動更為有據(jù)可依。

文件下發(fā)后的當年6月19日，教育部召開網(wǎng)絡(luò)視頻工作會議，時任教育部黨組書記、部長周濟出席并就普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院問題講話，他要求各地、各部門和各高校進一步統(tǒng)一思想，提高認識。要正確把握試辦獨立學院的內(nèi)涵，提高對試辦獨立學院重要性的認識，全面理解“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的原則，堅決防止片面追求經(jīng)濟效益的傾向。要結(jié)合本地區(qū)、本部門經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際情況，理清今后高教發(fā)展的總體思路，精心部署獨立學院工作的試辦工作。要采取果斷措施，堅決貫徹《若干意見》，對不符合文件規(guī)定的辦學行為和辦學機構(gòu)堅決進行清理、整頓。①參見《教育部：新的機制和模式試辦獨立學院網(wǎng)絡(luò)視頻工作會議》，中國教育科研和計算機網(wǎng)2003 年6月20日。

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)視頻工作會議精神，教育部于2003 年8月15日下發(fā)《關(guān)于對各地批準試辦的獨立學院進行檢查清理和重新報批工作的通知》，開始組織對已經(jīng)省級人民政府或省級教育行政部門批準試辦的獨立學院（原民辦二級學院）進行檢查清理和重新報批的工作，并要求各省級教育行政部門要結(jié)合此次檢查清理的實際，分三類不同情況予以處置：對不符合《若干意見》要求的學校，要堅決停辦，并認真、負責地處理好善后事宜；對暫不符合《若干意見》要求的學校，要提出限期整改的明確意見和具體措施，使其盡快達到標準；對符合《若干意見》要求的獨立學院，按要求逐校填寫《獨立學院重新報批表》，連同申辦報告、專家評審報告、省級教育行政部門的初審意見等有關(guān)材料，一并報教育部審批確認。

檢查清理政策的實施，實際上是國家教育行政部門對地方教育行政部門有關(guān)獨立學院政策的檢查清理，反映出自上而下緊縮管控的政策傾向。

二、2004：清理規(guī)范

2004年1月8日，教育部下發(fā)《關(guān)于做好2004年普通高等學校招生工作的通知》（教學〔2004〕1號），專列第六條“規(guī)范獨立學院的招生管理工作”，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育行政部門、高等學校招生委員會辦公室按照“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的原則，做好獨立學院的招生管理工作。凡未經(jīng)教育部確認或?qū)徟钠胀ǜ叩葘W校以民辦機制舉辦的各類二級辦學機構(gòu)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育行政部門、高等學校招生委員會辦公室一律不得在普通高校招生工作中公布其招生計劃和安排招生。這一規(guī)定是對2003年檢查清理獨立學院政策實施成效的跟蹤性強化。

2004年9月22日，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好獨立學院本科專業(yè)清理備案工作的通知》（教高廳〔2004〕22號），要求對獨立學院2004年以前（含2004年）舉辦的已招生的本科專業(yè)進行清理、備案。《通知》中更為重要的一項政策是對獨立學院的專業(yè)設(shè)置管理工作進行了明確規(guī)范：“從2004年開始，獨立學院增設(shè)、調(diào)整本科專業(yè)一律以獨立學院為單位獨立申報。獨立學院凡新增、調(diào)整本科專業(yè)，需先報申請者審核，按《高等學校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》中的有關(guān)要求，將申請者的審核意見，連同其他專業(yè)申報材料報送獨立學院所在地的省級教育行政部門?！薄锻ㄖ返倪@一要求徹底改變了以往獨立學院按照舉辦高校已有專業(yè)自由開辦招生專業(yè)的松散管理狀況，將獨立學院專業(yè)設(shè)置管理納入到國家統(tǒng)一管理的規(guī)范化體系之中。除此之外，《通知》還提出：“從2005年開始，我部將組織專家分期分批對獨立學院的教學工作進行評估，學院的專業(yè)設(shè)置、辦學條件和教學質(zhì)量是專家考察評估的重點之一。對經(jīng)過評估教學工作未達合格的學院，將責令其限期整頓?！边@是教育部第一次在文件中提出針對獨立學院進行教學評估工作的比較具體的安排意見，這一意見延伸拓展了《通知》關(guān)于專業(yè)設(shè)置工作的管理要求，進一步強化了對獨立學院管理的政策性約束。其實，《通知》以教育部辦公廳文件字號下發(fā)，其效力層次是相對較低的，但在這樣一份效力層次相對較低的文件中卻提出了具有一定行政許可與審批性質(zhì)的管理要求，其政策制定的規(guī)范性和政策實施的有效性等問題值得斟酌考量。

2005年3月25日，教育部公布《關(guān)于公布獨立學院本科專業(yè)清理備案結(jié)果的通知》（教高函〔2005〕8號），對上述清理工作的有關(guān)結(jié)果進行了通報。經(jīng)過清理，本次經(jīng)教育部備案的獨立學院本科專業(yè)共3581個，其中3575個本科專業(yè)，可按照批準的專業(yè)名稱、專業(yè)代碼、修業(yè)年限、學位授予門類等內(nèi)容自2005年繼續(xù)招生；具有一定人才培養(yǎng)特殊性的信息安全、運動訓練等6個本科專業(yè)需組織進一步專門檢查，待檢查合格后方可繼續(xù)招生。經(jīng)過此次清理，獨立學院專業(yè)設(shè)置工作步入了規(guī)范化管理的軌道，而且清理政策的實施，在客觀上促使獨立學院辦學者開始真正思考如何有別于舉辦高校以形成符合自身辦學層次實際的專業(yè)體系，對推進具有自身特色的專業(yè)建設(shè)以及在此基礎(chǔ)上的獨立學院辦學特色建設(shè)發(fā)揮了積極作用，政策實施的成效得到了延伸與拓展。

2004年11月18日，教育部在京召開進一步做好獨立學院試辦工作座談會，邀請部分省教育廳廳長以及獨立學院的申辦者、合作者和獨立學院院長等有關(guān)方面代表座談，就獨立學院試辦過程中出現(xiàn)的新情況、新問題聽取意見。教育部副部長張保慶參加了會議并講話，他指出，今后對獨立學院要繼續(xù)堅持“積極支持、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”原則和“優(yōu)”、“獨”、“民”三條要求。他特別表示，近一年的實踐證明，教發(fā)〔2003〕8號文件是一個好文件。今后一個時期的主要任務(wù)，是認真全面地落實8號文件的精神，把各方面的工作做好。①參見《教育部在京召開進一步做好獨立學院試辦工作座談會》，《中國教育報》2004年11月25日?？梢哉f，這次會議實際上是獨立學院政策實施過程中的一次協(xié)調(diào)溝通與信息反饋環(huán)節(jié)，通過這個環(huán)節(jié)，政策制定者表明了對有關(guān)政策的肯定與堅持態(tài)度，而政策的具體執(zhí)行者和政策的直接利益相關(guān)者則提出了政策執(zhí)行過程中的問題與矛盾，向政策制定者反饋了關(guān)于政策效果的新信息，這些信息的輸入為政策執(zhí)行的監(jiān)控及有關(guān)政策優(yōu)化性輸出提供了支持。

2004年11月23日，教育部下發(fā)《關(guān)于對獨立學院辦學條件和教學工作開展專項檢查的通知》（教高函〔2004〕21號），部署從2004年12月至2005年2月，分期分批對獨立學院辦學條件和教學工作進行專項檢查。關(guān)于檢查的目的，《通知》提出：“通過檢查，總結(jié)試辦獨立學院的辦學經(jīng)驗，深入了解在辦學過程中出現(xiàn)的問題和矛盾，為改進今后工作，完善相關(guān)政策提供依據(jù)；促進獨立學院進一步加強教學基本建設(shè)，改善辦學條件，規(guī)范招生管理，提高教育質(zhì)量，辦讓人民滿意的高等教育?！边@實際上是對國家獨立學院政策實施情況的評估與監(jiān)控措施，特別是針對2003到2004年一些獨立學院在招生等辦學活動中出現(xiàn)的不規(guī)范行為通過專項檢查的形式予以制約，反映出獨立學院政策過程中存在著比較突出的現(xiàn)實問題，必須采取非常規(guī)措施加以應(yīng)對。

三、2005：嚴格整治

2005年2月3日，教育部頒布《關(guān)于做好2005年普通高等學校招生工作的通知》（教學〔2005〕2號），第八條規(guī)定：“嚴格規(guī)范獨立學院招生行為。經(jīng)教育部批準或備案的獨立學院要全面如實介紹學校辦學性質(zhì)、條件和收費標準等招生信息，不得做任何可能誤導考生的宣傳和承諾。獨立學院招生廣告須經(jīng)申辦高等學校和所在地省級教育行政部門審查后方可發(fā)布。在招生中要嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定和下達的招生計劃進行錄取。嚴禁未經(jīng)省級招辦擅自組織生源、未經(jīng)省級招辦核準擬錄取名單擅自寄發(fā)錄取通知書?！痹僖淮卧趪医逃姓块T的政策中提出更為具體而嚴厲的招生工作要求。

更為急迫的是，在上述一般性政策的基礎(chǔ)上，2005年2月28日，教育部緊接著又下發(fā)了更具針對性的《關(guān)于加強獨立學院招生工作管理的通知》（教學〔2005〕3號），從加強領(lǐng)導與明確職責、合理安排招生計劃、規(guī)范招生宣傳、強化錄取管理工作、嚴格實行責任追究制度五個方面提出具體要求。一月兩文，而且文件中提出多個“要”、多個“必須”、多個“不得”，措辭更為明確而嚴厲，表現(xiàn)出國家教育行政部門加大政策力度對獨立學院招生問題進行整治的強硬態(tài)度與決心。

2005年3月15日，教育部公布《關(guān)于獨立學院辦學條件教學工作專項檢查情況及有關(guān)問題的通報》（教發(fā)〔2005〕5號），對按照教高函〔2004〕21號文件進行的專項檢查結(jié)果公開予以反饋?！锻▓蟆分赋觯簭拇舜螌ｍ棛z查的情況看，全國獨立學院的發(fā)展是健康的，辦學思想和辦學原則明確，辦學行為日漸規(guī)范，教育行政部門對獨立學院的管理也日趨嚴格。但發(fā)現(xiàn)，仍有一些獨立學院的申辦方和投資方未盡職責，一些獨立學院的辦學條件不達標，個別地方“校中?！焙汀半p軌制”問題仍然存在?！锻▓蟆愤€對查實的2004年湖北地區(qū)存在嚴重違規(guī)辦學行為的7所獨立學院，提出了通報批評及相關(guān)的整改要求。專項檢查的實施和《通報》的公開發(fā)布，特別是對少數(shù)違規(guī)獨立學院的處理，使獨立學院政策過程中的突出問題得到了較為明顯的整治，有效強化了教發(fā)〔2003〕8號文件等政策的權(quán)威性和嚴肅性，政策監(jiān)控的特殊措施取得了良好實效。但應(yīng)當看到的是，雖然對招生等方面明顯違規(guī)的辦學行為進行了有效整治，但現(xiàn)實中較為突出的“校中?！焙汀半p軌制”問題仍然沒有得到解決，盡管《通報》語氣強硬地明確要求規(guī)范獨立學院的辦學體制和辦學模式，嚴禁“校中?！焙汀半p軌制”，但地方經(jīng)濟發(fā)展的差異和局部利益的現(xiàn)實性，導致地方政府在“校中?！焙汀半p軌制”問題的解決上缺乏動力和具體舉措，國家獨立學院政策的執(zhí)行在這個事關(guān)教育公平、依法行政的重要問題上被拖延和弱化，也為獨立學院長遠發(fā)展的規(guī)范性帶來了現(xiàn)實矛盾。

教育部在一個季度內(nèi)連續(xù)就獨立學院有關(guān)工作發(fā)布三項文件，其政策制定的力度是空前的，政策目標的價值取向是明確的，政策執(zhí)行的針對性是強烈的，政策監(jiān)控的緊迫性也是鮮明的?？梢钥吹?，這些政策規(guī)定，既有原則精神，又有具體要求，也有責任追究，特別是在招生工作方面，三個文件相互呼應(yīng)，既有一般規(guī)范性要求，又有對違規(guī)辦學的具體處理實例，增強了可操作性和實際針對性。從2005年開始，隨著國家有關(guān)部門加大對高校招生工作的規(guī)范管理力度，之前一度較為突出的招生亂象得到了遏制，特別是獨立學院的招生工作實現(xiàn)了規(guī)范有序，國家政策目標得到了實現(xiàn)，政策的執(zhí)行與監(jiān)控取得了明顯成效，也受到了社會的高度肯定。

四、2006：持續(xù)跟進

2006年4月30日，教育部辦公廳公布《關(guān)于對普通高校、獨立學院辦學條件等有關(guān)問題核查情況的通報》（教發(fā)廳〔2006〕2號），對2005年度獨立學院基本辦學條件和資產(chǎn)權(quán)屬核查工作的情況進行了通報?！锻▓蟆贩Q：經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)，部分獨立學院辦學條件不達標，資產(chǎn)未過戶，個別獨立學院至今仍靠租賃土地和教學行政用房辦學?！锻▓蟆穼Υ颂岢隽司唧w的處理措施：對完全靠租賃土地和教學行政用房辦學的6所獨立學院，原則上2006年度不安排其招生；對自有土地、教學行政用房均不達標的5所獨立學院，及自有土地或教學行政用房不達標的33所獨立學院，2006年度安排的招生計劃數(shù)不得超過當年的畢業(yè)生數(shù)或去年的實際招生數(shù)；對資產(chǎn)未過戶到獨立學院名下的189所獨立學院，予以通報批評。通過《通報》公布的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，全國獨立學院中有超過大半的學校存在資產(chǎn)權(quán)屬及基本辦學條件方面的問題，辦學風險極為嚴峻。問題所反映出的獨立學院政策過程的不完善，既與政策制定者和執(zhí)行者對獨立學院發(fā)展階段認識的不成熟有直接關(guān)系，又是地方和部門利益對公共政策執(zhí)行形成抵觸而導致政策走樣變形的現(xiàn)實反映，事實上，由于多方面現(xiàn)實原因，各級教育行政部門在獨立學院資產(chǎn)權(quán)屬及基本辦學條件方面的政策力度一直不夠強硬有力，埋下了獨立學院可持續(xù)規(guī)范發(fā)展的隱患。

五、2008：依法治理

2007年是獨立學院按照有關(guān)政策繼續(xù)推進規(guī)范化發(fā)展的一年，經(jīng)過幾年實踐，獨立學院得到較大發(fā)展。據(jù)2007年的統(tǒng)計，全國共有獨立學院318所，在校生186.6萬人，占全國民辦高等教育在校生總數(shù)的53.4%；其中，獨立學院本科在校生165.7萬人，占全國民辦本科高等教育在校生總數(shù)的88.7%。①參見《2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國網(wǎng)2008年5月5日。獨立學院對實現(xiàn)高等教育大眾化、深化高等教育改革發(fā)揮了重要作用。為進一步規(guī)范獨立學院設(shè)置與管理，2008年2月22日，教育部以第26號令發(fā)布《獨立學院設(shè)置與管理辦法》，《辦法》包括總則、設(shè)立、組織與活動、管理與監(jiān)督、變更與終止、法律責任、附則共七章五十九條，對獨立學院從設(shè)置到日常管理的各方面事項做出了全面規(guī)定，是迄今為止國家關(guān)于獨立學院的最完備和最具權(quán)威性的部門立法。這一教育行政規(guī)章的出臺及實施，使國家的獨立學院政策上升到更高層面，標志著獨立學院政策發(fā)展新階段的開始，具有極為重要的意義。2008年2月29日，教育部在京召開全國獨立學院工作會議。會議主題是貫徹落實《獨立學院設(shè)置與管理辦法》，促進獨立學院健康發(fā)展。會議上印發(fā)了《關(guān)于〈獨立學院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》，就有關(guān)政策的制定過程、基本內(nèi)容和實施要求進行了具體闡釋和部署。時任教育部部長周濟在講話中指出，新形勢下，貫徹執(zhí)行《辦法》要更加突出獨立學院的“優(yōu)”、“獨”、“民”原則，“優(yōu)”，就是要更加強調(diào)優(yōu)質(zhì)教育資源參與舉辦獨立學院，更加強調(diào)獨立學院提高辦學水平和教育質(zhì)量；“獨”，就是強調(diào)獨立學院在法律和制度上的獨立地位；“民”，就是進一步明確獨立學院的民辦屬性，促進獨立學院在運行機制和管理體制上改革創(chuàng)新。他要求，省級教育行政部門要切實負起責任，進一步加強領(lǐng)導，采取有力措施，積極穩(wěn)妥、分步有序地做好過渡期的有關(guān)工作，切實加強獨立學院穩(wěn)定工作，確保穩(wěn)定局面，全面做好《辦法》的各項落實工作。②參見《加強規(guī)范管理促進獨立學院健康發(fā)展：教育部在京召開全國獨立學院工作會議》，新華網(wǎng)2008 年3月1日。

《獨立學院設(shè)置與管理辦法》作為當時最為權(quán)威的獨立學院政策，在獨立學院制度建設(shè)上突出體現(xiàn)出以下三方面重點：其一，明確了獨立學院的法律性質(zhì)?！掇k法》第三條規(guī)定：“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)?！彪m然之前的多項政策中都提及獨立學院實行民辦機制、參照民辦高等教育政策進行管理，但一直沒有直接表明獨立學院的法律屬性，造成了理念認識上的模糊和政策實施上的含糊，在一定程度上影響了獨立學院的發(fā)展?！掇k法》的規(guī)定使獨立學院的法律屬性得以明確，盡管關(guān)于這方面的問題在理論上還存在一些爭論，但在國家政策層面的明晰，使獨立學院從此正式納入國家民辦高等教育管理的政策范疇，其實際意義是明顯的。其二，規(guī)范了獨立學院法人治理結(jié)構(gòu)?！掇k法》就獨立學院的設(shè)立、組織與活動、管理與監(jiān)督、變更與終止及法律責任等方面事項，做出了比較全面的規(guī)定，較為清晰地規(guī)范了獨立學院法人治理結(jié)構(gòu)，厘清了內(nèi)外部關(guān)系，使獨立學院的規(guī)范治理有法可依。其三，明確了獨立學院發(fā)展前景?！掇k法》在“附則”中規(guī)定：“本辦法施行前設(shè)立的獨立學院，按照本辦法的規(guī)定進行調(diào)整，充實辦學條件，完成有關(guān)工作。本辦法施行之日起5年內(nèi)，基本符合本辦法要求的，由獨立學院提出考察驗收申請，經(jīng)省級教育行政部門審核后報國務(wù)院教育行政部門組織考察驗收，考察驗收合格的，核發(fā)辦學許可證?！泵鞔_提出了獨立學院建設(shè)的五年過渡期，實際上也是從政策角度為獨立學院分類建設(shè)發(fā)展的定位及可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇提供了制度化依據(jù)，有利于各獨立學院根據(jù)自身實際情況理清建設(shè)發(fā)展思路。

《獨立學院設(shè)置與管理辦法》頒布實施后，教育部進一步加快了相關(guān)配套政策的跟進步伐。在社會普遍關(guān)注的獨立學院學位證書發(fā)放問題上，教育部在2008年4月《獨立學院設(shè)置與管理辦法》生效的第一個月內(nèi)連續(xù)下發(fā)兩個文件，對有關(guān)事項做出了規(guī)定。2008年4月8日，教育部（國務(wù)院學位辦）下發(fā)《關(guān)于審批獨立學院為學士學位授予單位工作的通知》（學位辦〔2008〕17號），要求各省級學位委員會會同省級有關(guān)教育行政部門，對本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)經(jīng)教育部批準正式設(shè)立的獨立學院，根據(jù)新增學士學位授予單位的規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定及工作方案，堅持標準、保證質(zhì)量，組織開展對獨立學院獲得授予學士學位資格的審批工作。經(jīng)各省級學位委員會審核批準獲得學士學位授予資格的獨立學院，從2008年秋季入學的學生開始，以獨立學院的名稱頒發(fā)學士學位證書。2008年4月28日，在教育部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于做好2008年獨立學院招生簡章審查工作的通知》（教學廳函〔2008〕8號）中，除明確而具體地對獨立學院招生簡章（招生章程）的主要內(nèi)容項目及備案審查程序進行了規(guī)定以外，還專列一條特別要求：“獨立學院招生簡章（招生章程）必須明確說明：自2008年起招收的學生，學習期滿成績合格的，頒發(fā)獨立學院的畢業(yè)證書，符合學士學位授予條件的，頒發(fā)獨立學院的學士學位證書?！逼浜?，全國各獨立學院均按照要求在當年的招生簡章（招生章程）中對由本校授予學士學位的事項進行了特別說明。但是，對照上述兩個文件，可以看出其中存在著一定的沖突之處，按照學位辦〔2008〕17號文件規(guī)定，只有獲得審核批準的獨立學院才能自授學位，而按照教學廳函〔2008］8號文件要求，則所有獨立學院均通過招生簡章（招生章程）公開說明了自授學位的事項，從而造成了無論是否能夠獲得省級學位委員會審核批準而都具有學士學位授予資格的既成事實。兩項政策的沖突，實際上在一定程度上否定了第一項政策的規(guī)定，將省級學位委員會的審核批準工作置于了兩難境地，只有對所有獨立學院全部核準學士學位授予資格，才能皆大歡喜，而這與當時獨立學院辦學水平參差不齊的現(xiàn)狀顯然不符，但如果否決了一部分獨立學院的學士學位授予資格，又必然會導致其招生簡章（招生章程）面向社會做出的公開說明的失效，甚至可能引發(fā)社會矛盾。這些現(xiàn)實問題的存在，對有關(guān)部門在獨立學院政策細化與協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行過程中遇到問題的應(yīng)對，以及政策過程的監(jiān)控與績效評估環(huán)節(jié)的加強，都提出了更高要求。

六、政策過程的綜合評析與現(xiàn)實展望

整體分析2003—2008年國家關(guān)于獨立學院若干政策的全部過程，可以得出幾個基本結(jié)論：第一，一系列政策的出臺，逐步明晰了獨立學院的基本定位，確立了獨立學院建設(shè)的基本制度框架，有力促進了獨立學院規(guī)范發(fā)展，整個政策過程具有較為突出的漸進性、積極性特點，政策效果比較明顯。第二，獨立學院作為新生事物，其政策過程中還存在著許多問題，如：政策制定的不成熟、搖擺，政策內(nèi)容不具體、操作性不強、相對滯后，政策執(zhí)行的區(qū)域間不平衡，政策執(zhí)行監(jiān)督不到位、缺乏有力手段等等，需要進一步完善。第三，獨立學院發(fā)展還存在著政策環(huán)境困境，對民辦教育、獨立學院在國家高等教育體系中的定位的認識不一，還有許多歧視性限制性政策，這些問題都制約了獨立學院的發(fā)展，也使社會上、高等教育界內(nèi)部以及獨立學院自身都對獨立學院發(fā)展前景存在不同研判，難以形成一致認識。第四，《獨立學院設(shè)置與管理辦法》等政策的出臺，是獨立學院實踐發(fā)展順理成章的結(jié)果，如何在實踐中發(fā)揮其預(yù)設(shè)的作用、實現(xiàn)預(yù)期的政策目標，還面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，實際效果需要通過政策實施過程去檢驗。第五，隨著國家教育體制改革發(fā)展的不斷深化，對獨立學院這種特殊辦學形式的認識也在不斷發(fā)展，在獨立學院辦學活動實踐中有關(guān)其政策的探索也在不斷深化，實踐性、探索性、發(fā)展性成為國家獨立學院政策過程的重要特征，而且從目前獨立學院建設(shè)的實際情況看，這些特征也許還將長期存在。

《獨立學院設(shè)置與管理辦法》的實施，明晰了國家教育行政部門關(guān)于獨立學院的基本政策，也使獨立學院發(fā)展有了明確的方向。該政策成為2008年以后相對穩(wěn)定實施的獨立學院基本制度，有效地推進了獨立學院建設(shè)與發(fā)展。特別值得注意的是，隨著有關(guān)政策實施進程的推進，國家教育行政部門關(guān)于獨立學院的態(tài)度也越來越積極和肯定，針對實際中一直存在的關(guān)于獨立學院發(fā)展去向的疑問，有關(guān)方面明確表達了鼓勵與支持的態(tài)度，這種態(tài)度在教育部官網(wǎng)“來信回聲”欄目中可以得到直接印證。2011年12月16日，教育部官網(wǎng)在回答“國家教育、財政等相關(guān)部門對獨立學院的管理和支持政策是否會在近期有所調(diào)整？是否會加強對獨立學院這個高等院校重要組成部分的關(guān)注？”的讀者問題時，答復(fù)道：“在貫徹《獨立學院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱26號令）的工作中，現(xiàn)有獨立學院及其舉辦者可以根據(jù)自身的條件和實力，選擇不同的未來發(fā)展走向。條件好、實力強的，可以繼續(xù)舉辦獨立學院或轉(zhuǎn)設(shè)為出資者獨自舉辦的民辦本科學院；條件差、實力弱的，可以轉(zhuǎn)為高等職業(yè)學院或其他層次的民辦學校，也可以并入其他學?；蛲＾k。國家對于舉辦獨立學院以及其他層次、類型的民辦學校都是鼓勵和支持的?！雹賲⒁妛ww.moe.edu.cn 2011-12-16。這一答復(fù)實際上表明了國家對獨立學院的基本政策態(tài)度，相對穩(wěn)定而積極的政策，也為獨立學院發(fā)展提供了良好外部環(huán)境。

隨著獨立學院發(fā)展五年過渡期政策的實施，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)調(diào)整工作得到有序推進。根據(jù)教育部發(fā)布的教育事業(yè)統(tǒng)計結(jié)果，獨立學院呈現(xiàn)出逐步加大調(diào)整力度的整體趨勢，獨立學院學校數(shù)量的具體數(shù)據(jù)為：2008年、2009年322所，2010年323所，2011 年309所，2012年303所，2013年292所，2014年283所，2015年275所，2016年1月26日公示轉(zhuǎn)設(shè)9所。分析這些數(shù)據(jù)，可以看到：其一，《獨立學院設(shè)置與管理辦法》出臺的前兩年，獨立學院基本處于對政策進行研判或準備條件的階段，猶疑觀望者居多。其二，自2011年起，部分獨立學院開始轉(zhuǎn)設(shè)，成為獨立設(shè)置的民辦學校，獨立學院學校數(shù)量逐年減少，至2016年初共調(diào)整減少近60所，約占獨立學院總數(shù)的1/5。其三，按照政策規(guī)定，五年過渡期應(yīng)當在2013年結(jié)束，但是實際進展并不理想，預(yù)期的政策目標沒有完全實現(xiàn)，規(guī)范化工作力度有待進一步加強。其四，對獨立學院過渡期政策的實施狀況，有必要進行效果評估，并提出具有針對性的完善措施，特別是在當前教育改革發(fā)展的新形勢下，如何實事求是、與時俱進地推進有關(guān)工作，還需要從國家政策層面進一步研判應(yīng)對。針對現(xiàn)實情況，教育部發(fā)展規(guī)劃司在2013年初曾下發(fā)文件《關(guān)于上報獨立學院規(guī)范工作進展的通知》（教發(fā)司〔2013〕18號），要求省級教育行政部門進一步梳理獨立學院規(guī)范工作進展情況，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、高等教育發(fā)展狀況、地方財政對高等教育支撐能力，考慮本地區(qū)高等教育結(jié)構(gòu)布局、“十二五”期間高等學校設(shè)置規(guī)劃，特別是本科學校設(shè)置規(guī)劃以及應(yīng)用科技大學建設(shè)、現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)等因素，認真籌劃本地獨立學院規(guī)范工作。文件還特別強調(diào)，要平穩(wěn)推進獨立學院規(guī)范工作，合理地、實事求是地確立規(guī)范工作目標，對照目標標準尋找差距，制定有針對性的改善措施和時間表，做到一校一策，一問題一措施，確保工作有序進行。

在推進教育治理能力與體系現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，獨立學院如何更好地健康發(fā)展，確實還需要進一步加大國家政策指導力度。從當前國家教育治理的大形勢來分析，獨立學院政策面臨著諸多改革發(fā)展的良好契機：第一，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的實施，為獨立學院政策發(fā)展提供了整體思路與宏觀指導，《綱要》中提出的發(fā)揮政策指導和資源配置的作用，引導高等學校優(yōu)化結(jié)構(gòu)、辦出特色、爭創(chuàng)一流，以及大力支持民辦教育發(fā)展，完善獨立學院管理和運行機制，清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策，健全公共財政對民辦教育的扶持政策等，都為獨立學院政策發(fā)展提供了有力的制度依據(jù)，教育行政部門應(yīng)當據(jù)以進一步細化支持獨立學院建設(shè)發(fā)展的政策，將獨立學院作為高等教育中將長期存在的一種形式，給予與其他形式高等教育同樣平等、公平的政策待遇支持。第二，《高等教育法》的修訂，特別是刪除了“不得以營利為目的”的規(guī)定，有利于調(diào)動社會力量參與辦學的積極性，給獨立學院、民辦教育發(fā)展提供了更加廣闊的法律空間，教育行政部門需要盡快制訂非營利性、營利性民辦學校差別化扶持政策，既要進一步加大對非營利性民辦學校的政策支持力度，又要進一步規(guī)范并積極鼓勵營利性民辦學校發(fā)展。第三，國家經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)所帶來的高等教育發(fā)展新常態(tài)，為獨立學院政策發(fā)展營造了新的政策環(huán)境，教育行政部門應(yīng)當積極認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)，按照治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，以改革創(chuàng)新的姿態(tài)，分析獨立學院已有政策的實施情況，總結(jié)經(jīng)驗，研判問題與困難，進一步明確國家關(guān)于獨立學院發(fā)展政策的整體思路，完善政策體系，細化政策措施，優(yōu)化政策環(huán)境，借助新常態(tài)的發(fā)展大勢，促進獨立學院發(fā)展。

責任編輯 張 豫

·思想政治工作研究

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1003-8477（2016）08-0159-07

彭宇文（1964—），男，武漢大學資源與環(huán)境科學學院黨委書記，湖北省教育法律與政策研究會副理事長，法學博士，公共管理學科碩士研究生導師，教授。