陳佩（中共中央黨校，北京 100091）

法院人員分類管理制度研究

陳佩
（中共中央黨校，北京 100091）

在新一輪的司法改革中，中央明確提出要完善司法人員分類管理制度，法院人員分類管理制度是司法人員分類管理制度的重要方面。健全法院人員分類管理制度，符合司法權自身的運行規(guī)律，是法官職業(yè)化的必然要求，是法官獨立、公正行使審判權的有力保障。當前，我國法院人員分類管理制度依舊受傳統(tǒng)管理體制的慣性所影響，存在相關法律滯后、法官員額的科學標準還未建立等問題。為進一步完善法院人員分類管理制度，應及時修改相關立法、建立科學的法官員額核定標準并完善法官遴選機制。

分類管理；法官職業(yè)化；去行政化

繼2004年和2008年兩輪司法改革之后，十八屆三中全會開啟了第三輪司法改革。前兩輪司法改革是由最高人民法院發(fā)動的對既有司法體制框架下的工作機制的局部改革，第三輪則是由中央從整體布局上進行的強制性制度改革。對司法人員管理制度改革是新一輪司法改革的重要方面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要：“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度?！保?］（p33）健全法院人員分類管理制度，是法官職業(yè)化和審判獨立的必然要求，有助于法官提高職業(yè)榮譽感，確保法官依法獨立、公正地行使審判權。

一、法院人員分類管理相關概念的闡釋

1.法院管理。

“法院管理”是從“公共管理”中衍生出來的。關于法院管理的內涵，我國正式的法律文獻中只有附帶性的規(guī)定，國內學者則各持觀點。沈德詠對法院管理進行了學科定位，認為“法院管理是一項有其獨立價值和特別規(guī)律的事業(yè)。法院管理源于普通的公共管理，但因為它的服務對象是法官和審判，所以法院管理又有別于普通公共管理，在實踐中是一個獨立的領域，在理論上是一個獨立的學科?！保?］（p82）2005年最高人民法院公布的《人民法院第二個五年改革剛要（2004-2008）》，“專門用一定篇幅規(guī)定了法院管理的改革措施，把法院管理分為審判管理、人事管理、政務管理，為司法管理理論體系的建立和完善作了有益嘗試”。［3］（p10）董治良則認為法院管理“就是為充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而對法院工作各個環(huán)節(jié)、各個方面所作的規(guī)劃、組織、監(jiān)督、控制和協調。”［4］（p97）綜上可見，法院管理有其特定的目的即實現法院審判職能，這一目標的實現需要運用管理手段和科學的運行程序，它的內容包括審判管理、司法政務管理、司法人事管理三個方面。

我國的法院權力結構兼具審判權和行政管理權雙重屬性，實踐中法院的審判工作可能會與行政管理工作相交叉甚至相沖突，對法官的行政管理可能會影響審判權的行使，因此在法院管理的過程中必須處理好二者之間的關系。審判權的性質是平權性，而行政權的性質則是科層性，兩種性質截然不同的權力共存于法院會造成一定的沖突。審判權來源于專業(yè)法律知識，審判目的是解決糾紛依法作出裁判，因此其運行要求獨立、消極被動。為實現審判權的公正價值目標，必須保持審判獨立，上下級法院之間是監(jiān)督關系而不能是領導關系。行政權則來源于法律和行政指令，上下級是領導關系，其運行模式是為追求處理行政事務的效率。這兩種不同運行規(guī)律的權力并存于同一個機構內，會造成法官和行政官員角色定位不清，法院行政管理和審判制度職能的混淆，使司法權呈現行政化趨勢。

2.法院人員分類管理。

“法院人員分類管理，就是指根據法院工作人員不同的崗位性質、職責特點和成長規(guī)律，對法院工作人員進行科學分類，建立既相對獨立又相互聯系的司法人事管理新體制，采取不同的管理方式，實現司法人事管理工作的科學化、規(guī)范化和法制化?！保?］（p68）對法院人員分類管理進行改革，有其正當性和必要性。

當前我國法院人員管理實行的是單一的行政化管理體制，法官、書記員以及行政人員都在統(tǒng)一的行政等級體系中，無論從事何種工作崗位，其待遇都與行政級別掛鉤。在這種體制下，工作人員的崗位安排受領導意志影響大，下級需要向上級匯報工作情況，執(zhí)行上級指示，服從上級領導。這種行政化的管理模式有諸多弊端：第一，影響審判獨立。從法院內部來看，法官審案可能會受其上級領導的干預。從法院外部來看，法院的人財物受當地政府的制約，可能出現黨政領導干預司法的情況。這些都會給審判權的獨立行使帶來極大影響。第二，導致法官缺乏職業(yè)榮譽感。一方面，法官作為特定職業(yè)要求高超的職業(yè)技能，其準入門檻以及工作內容的復雜程度高于普通公務員，而其工資標準卻與普通公務員相當。法官不僅要面對超負荷的工作強度，還要盡力抵制上級領導對案件的干涉，以及處理好與當事人、律師等相關者的關系。工作壓力大，加之薪酬與工作強度不匹配，導致近年來法院人員特別是基層法院人員流失嚴重，法官職業(yè)榮譽感不高。第三，浪費審判資源。行政化的管理模式，使法院的審判職能和行政管理職能在一定程度上混同，法官除了本職的審判工作外，還要處理大量的行政工作，使其不能將精力集中在案件審判和鉆研業(yè)務知識上。而且，很多具有行政職務的法官，如院長、副院長、庭長等，雖然其審判經驗豐富，卻很少再承辦案件，造成審判資源的嚴重浪費。

對法院人員進行分類管理，首先是法院管理制度改革的必然要求。行政化的法院管理模式會影響審判獨立，還會造成審和判、職與責的分離，按照工作崗位的不同性質對人員進行分類管理，符合審判權的運行規(guī)律。其次是法官職業(yè)化的必然要求。法官是社會糾紛的裁判者，肩負著維護社會公平正義的使命，需要具備高超的法學理論素養(yǎng)和豐富的實踐經驗。只有對法院人才資源進行合理配置，根據崗位特點科學進行人員分類，才有利于對人才進行專業(yè)化管理，為法官職業(yè)化打下堅實基礎。再次是法院管理現代化的必然要求。制定科學的司法人事管理制度是法院現代化的重要內容之一，是實現人盡其用，提高審判效率的有效方法。

二、我國法院人員分類管理的現狀

2014年3月，中央政法委確定將上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州作為首輪司法體制改革的試點地區(qū)，目前這7個試點省市的具體改革方案已全部獲批，司法體制改革正在全面推進中。本文對上海市、廣東省和吉林省三地法院人員分類管理的改革現狀進行了總結（見表1）。

由表1可見，不僅在全國范圍內，在各市、省法院人員分類管理改革的推進都是采取部分地區(qū)試點，在總結經驗的基礎上再向全市、全省和全國范圍內推廣，這樣可以對改革政策進行適時的調整，減少司法改革的風險。法院人員分類管理制度改革是一個系統(tǒng)工程，需要相關制度跟進，才能實現改革目標，其中最重要的一項就是法官員額的核定，在科學核定員額的基礎上還需要對法官選任制度、法官職業(yè)保障制度以及法官責任追究機制作相應的改革。上海市、廣東省和吉林省三地在結合自身現實情況核定員額的基礎上，對員額內的法官選任規(guī)定了的嚴格的程序，避免法官入額論資排輩，并實行法官待遇與行政級別脫鉤，按一定比例提高員額內法官的薪酬。從實踐來看，改革已初見成效，通過法院人員分類管理的改革，優(yōu)化了現有法官隊伍結構、提高了審判效率，法官逐步實現去行政化，向職業(yè)化方向發(fā)展。當然，還應看到，法院人員分類管理改革還存在一些障礙，下文將詳細論述。

表1　上海市、廣東省和吉林省法院人員分類管理改革現狀分析（2014年3月-2016年3月）

三、法院人員分類管理存在的障礙

1.受傳統(tǒng)管理體制的慣性影響。

社會在變化發(fā)展，司法制度也一直在改革和完善之中。然而，在一個歷史悠久的國家，傳統(tǒng)文化和司法傳統(tǒng)對現行司法體制的影響是不容忽視的。就像物體有慣性一樣，傳統(tǒng)的中央集權制度和“官本位”文化，在現行司法制度上也打下深深的烙印。我國經歷了兩千多年的封建社會，一直實行的是以強大皇權、官僚等級制度森嚴為特征的中央集權制度，這必然導致行政權的高度發(fā)達。在清末司法改革之前，司法從屬于行政，司法機關并不獨立而是行政機關的附庸?！霸趥鹘y(tǒng)中國，沒有角色中立意義上的司法，只有相對專業(yè)或專司意義上的司法；沒有國家議事、執(zhí)行、審判三種職權分立意義上的司法，只有作為整體國政的一部分的司法。”［6］（p125）在這樣的政治體制下，難以形成司法獨立的理念，受這種司法附庸于行政的司法傳統(tǒng)的慣性影響，在強調司法獨立的現代社會，依然存在行政干預司法的情形。

在法院管理體制上，過去對法官實行的是行政化的管理模式，行政級別成為法官地位高低的象征并與薪酬掛鉤，對法官在錄用、考核、晉升、辭職等各個環(huán)節(jié)的管理與其他公務員一樣，都需要經過組織人事部門的批準同意，忽略了法官的職業(yè)特性。通過公務員化的管理模式來管理法官，不利于打造一支職業(yè)化、精英化的法官隊伍。法官管理的行政化，一方面導致有些法官以追求行政職務的晉升作為自己的工作目標；另一方面使審判業(yè)務帶有行政化色彩，主要表現為院長、庭長對普通法官審判案件的干涉。

2.相關法律存在滯后性。

任何一項改革的順利進行，都需要有法律依據作為支撐，法院人員分類管理也不例外。從現有法律來看，關于法院人員管理和組織建設最重要的兩部法律，《法官法》和《人民法院組織法》都已經滯后于現實發(fā)展的需要。當前，法院人員分類管理改革的推進，主要依據的是政策，法律層面還沒有進行相應的修改。法律具有穩(wěn)定性，其修改需要經過法定的程序。而政策具有靈活性特點，因此實踐中會采取政策先行、法律隨后跟進的方式進行改革，及時對相關法律進行修改是改革順利進行的保障也是其正當性的來源。

依據《法官法》的規(guī)定，法官的等級分為12級，且法官職務等級的確定，以法官所任職務、德才表現、業(yè)務水平、審判工作實績和工作年限為依據。這種將法官行政級別與法官級別以及工資待遇掛鉤的規(guī)定，與法官專業(yè)化的發(fā)展趨勢不符。再如，現行《法官法》第2條規(guī)定：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院，地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員?！钡?0條規(guī)定：“最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法?！鄙鲜龅?條規(guī)定中的“法官”包括全體行使審判權的審判人員，而第50條規(guī)定的“法官”則是指納入員額內的法官，其內涵小于第2條規(guī)定中的“法官”，同一部法律對“法官”內涵規(guī)定的不一致必然成為改革的阻力。而且法院人員分類管理制度改革是將高素質的審判人員納入法官員額內，這必然使部分原本享有審判權力的審判人員從法官隊伍中分流出去，而被分流者可能會認為其是經過法定程序挑選出來且是法律明文規(guī)定的法官，進而對改革的合法性提出質疑。故有必要在法律中對“法官”的內涵進行統(tǒng)一，以適應改革的需要。此外，《法官法》在法官選任、待遇、責任等方面的規(guī)定過于簡略等問題，均不利于改革的順利進行。現行的《人民法院組織法》雖然歷經三次修改，依然存在相關規(guī)定不完善的問題，如沒有納入職業(yè)保障內容，對法院各類人員管理的規(guī)定不詳細，且與法院人員分類管理改革現狀不相符。

3.法官員額的科學標準還未建立。

2015年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》中第49條規(guī)定：“建立法官員額制度。根據法院轄區(qū)經濟社會發(fā)展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學確定四級法院的法官員額。根據案件數量、人員結構的變化情況，完善法官員額的動態(tài)調節(jié)機制?？茖W設置法官員額制改革過渡方案，綜合考慮審判業(yè)績、業(yè)務能力、理論水平和法律工作經歷等因素，確保優(yōu)秀法官留在審判一線?！保?］在具體操作中，中央只規(guī)定了法官員額比的上限為39%，并沒有建立一套科學的核定標準。在核定員額時，除了考慮經濟發(fā)展狀況、人口數量和案件數量等因素外，是否應該將法官個人的工作效率、不同案件的難易程度、辦案周期等因素也考慮進去？在具體確定員額時，在所有應該考量的因素中，是否應該確定幾個核心定位點？針對不同地域、不同級別的法院是應該制定統(tǒng)一的標準還是區(qū)別對待，以及在法官員額定編后如何確定動態(tài)管理機制，都是需要解決的問題。

四、法院人員分類管理制度的完善

1.及時修改相關立法。

法院人員分類管理改革的順利推進，要以法律為依據，應及時修訂《法官法》和《人民法院組織法》，確保法律與政策的一致性。首先，有必要將現行《法官法》第2條和第50條所規(guī)定的“法官”內涵進行統(tǒng)一，將第2條的“法官”范圍縮小為員額內的法官，為員額制改革提供法律依據。其次，可將以下內容納入法律：第一，將法院人員分為法官、審判輔助人員以及司法行政人員三類，并對其具體人員構成以及每一類人員的工作職責作相應的規(guī)定；第二，確立更嚴格的法官準入標準，成立專門的法官選舉委員會來選任法官，確保法官的專業(yè)化、職業(yè)化；第三，進一步強化法官職業(yè)的保障制度，包括提高法官薪酬、確立法官職務豁免制度、法官延遲退休制度等；第四，完善法官懲戒制度，賦予法官獨立的審判權，并由其獨立承擔審判責任，防止權力濫用。

2.建立科學的法官員額核定標準。

實現法官員額的科學核定，減少員額制的改革阻力，應該做到以下兩點：一是盡可能精確統(tǒng)計法官的審判工作量。法官員額的設置，最基礎的標準是法官當前的審判工作量，結合不同地區(qū)、不同審級的特點，根據案件的多寡來計算應配置人員的數量。因此對法官審判工作量的測算是非常關鍵的，而對此的測算不能僅依據當前法官的審判工作量，還應研究法官在配備足夠助理的情形下所能完成的審判工作量。二是在同一法院內部員額分配也應根據具體情況而定。同一法院不同法庭的審判工作量存在很大差別，在對不同類型訴訟案件的結案速度進行比較分析的基礎上，得出不同類型案件的工作量之間的比例關系，以此為依據調整不同庭室之間的法官員額。

3.完善法官遴選機制。

法院人員分類管理中一個重要的環(huán)節(jié)是如何遴選法官，這是實現法官職業(yè)化和專業(yè)化的關鍵。完善我國法官遴選機制，應確定嚴格的法官選任標準：一是應具備深厚的理論功底。法官法律專業(yè)素養(yǎng)的高低對其在審判工作中正確適用法律非常重要。法律專業(yè)素養(yǎng)水平，主要體現在受教育程度以及是否接受法學專業(yè)教育中，還體現在法官的邏輯推理能力、分析判斷能力上。二是應擁有豐富的實踐經驗。美國大法官霍爾姆斯曾說：“法律的生命在于經驗，而不在邏輯?！睋碛胸S富的實踐經驗，法官能更為迅速地找出案件的焦點、懂得如何與當事人溝通，有利于提高審判效率和保證審判結果的公正性。三是具有良好的職業(yè)道德素養(yǎng)。法官是社會公平正義的維護者，法律專業(yè)素養(yǎng)和審判技巧并不一定能保證司法公正，法官必須具備良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，才能在審判中保持獨立不受他人影響，才能抵御外界的誘惑不徇私枉法裁判。在法官選任中，應以上述條件為基礎，結合候選人的審判年限和審判業(yè)績進綜合考慮。在實踐操作中，還應避免以法官行政級別的高低來認定其專業(yè)水平的高低。

在遴選方式上，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出要在省一級設立法官遴選委員會，作為省以下法官人員的遴選機構。目前，上海市、吉林省等地區(qū)已成立法官遴選委員會，這是司法體制改革的重要方面，也是法官遴選工作的一大進步。通過法官遴選委員會來遴選法官，能夠提高遴選工作的專業(yè)性和權威性。為進一步促進遴選委員會功能的發(fā)揮，可以從以下幾個方面完善遴選委員會：第一，制定遴選委員會委員選任辦法，確保委員來源多元性并合理確定各類委員的比例，委員可以從各級法院、各級檢察院、律師界和法學專家學者等人員中選取，確保選出代表不同利益群體的委員；第二，保證選舉程序的公開、透明，對于擬任法官的人選應進行一定時期的公示，接受社會公眾的監(jiān)督，為維護遴選委員會的權威，通過公示期限的人選，人大除非有充分的理由，不能拒絕任命；第三，法官遴選委員會的辦事機構以設在司法機關內部為宜，方便對候選人業(yè)務能力和職業(yè)操守進行考察，也更能體現其專業(yè)性特點。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］任鳴.法院管理研究和實踐必定大有作為——最高法院召開“法院管理制度改革比較研討會”［J］.法律適用，2004，（3）.

［3］蔣惠嶺.關于二五改革綱要的幾個問題［J］.法律適用，2006，（8）.

［4］董治良.法院管理淺論［J］.國家檢察官學院學報，2005，（10）.

［5］陳陟云，等.法院人員分類管理改革研究［M］.北京：法律出版社，2014.

［6］范中信.專職法司的起源與中國司法傳統(tǒng)的特征［J］.中國法學，2009，（5）.

［7］最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見［DB/OL］.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13520.html，2015-02-26/2015-04-21.

責任編輯 王 京

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D926.2

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1003-8477（2016）08-0154-05

陳佩（1987—），女，中共中央黨校法學理論專業(yè)博士。