周海源（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201600）

從人事管理法到公務(wù)規(guī)制法
——我國公務(wù)員法的完善路徑

周海源
（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201600）

當(dāng)前我國公務(wù)員法以強(qiáng)化和規(guī)范行政組織對公務(wù)員之“管理”為目的，具有濃重的“管理法”色彩，缺乏對公務(wù)活動的調(diào)整，這使公務(wù)員法被異化為“人事管理法”。公務(wù)員立法應(yīng)突出法律對“公務(wù)活動”而非“公務(wù)員”的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)從管理法向規(guī)制法的轉(zhuǎn)變，重視調(diào)整性規(guī)則的運(yùn)用，將公務(wù)活動納入調(diào)整范圍。在此基礎(chǔ)上，公務(wù)員法應(yīng)建構(gòu)起由公務(wù)員身份法、公務(wù)行為規(guī)范法和公務(wù)員責(zé)任法構(gòu)成的以公務(wù)活動規(guī)范為核心的法體系。

人事管理；公務(wù)活動；公務(wù)員責(zé)任；公務(wù)員法學(xué)

公務(wù)員法是一國開展公務(wù)員管理、規(guī)范公務(wù)員活動的法律依據(jù)。當(dāng)前我國公務(wù)員法以人事管理規(guī)范為其主要內(nèi)容，公務(wù)活動和因違法公務(wù)活動產(chǎn)生的公務(wù)員責(zé)任則較少得到公務(wù)員法的關(guān)注。這種狀況導(dǎo)致公務(wù)員法功能錯位，不能有效規(guī)制公務(wù)活動的開展。在行政過程論的分析框架下，“公務(wù)員”具有不同于“行政主體”的法律意義，而“公務(wù)活動”更是行政過程中的重要因素，二者可以作為規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的載體。為此，公務(wù)員立法有必要突出法律對“公務(wù)活動”而非“公務(wù)員”的規(guī)制作用，進(jìn)而建構(gòu)起由公務(wù)員身份法、公務(wù)行為規(guī)范法和公務(wù)員責(zé)任法構(gòu)成的公務(wù)員法體系。

一、公務(wù)員法：只管人，不管事？

就公務(wù)員法部門而言，我國形成了由《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）、《國家公務(wù)員行為規(guī)范》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》構(gòu)成的法律體系，此內(nèi)容體系以人事管理規(guī)范為核心，缺乏對公務(wù)活動的規(guī)范。

1.功能定位：公務(wù)員法的人事管理法屬性。

從內(nèi)容上進(jìn)行分析，公務(wù)員法主要以“公務(wù)員身份”為調(diào)整支點(diǎn)，更多地表現(xiàn)為一部“人事管理法”。

具體而言，從法律規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成要素看，法律作為社會規(guī)則，其并非直接以社會主體為調(diào)整對象，而是以社會主體之“行為”為調(diào)整對象。對此，馬克思亦有經(jīng)典論述：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。”［1］（p16-17）然而，這僅僅是就調(diào)整性規(guī)則而言的。就構(gòu)成性規(guī)則而言，由于構(gòu)成性規(guī)則的目的在于形成新的法律關(guān)系，由此，其不以社會主體的行為為調(diào)整對象，而是以社會主體自身為調(diào)整對象，直接規(guī)定社會主體之職權(quán)、地位、構(gòu)造、待遇等內(nèi)容。公務(wù)員法的大部分條文為構(gòu)成性規(guī)則，主要以“公務(wù)員”這一特殊的法律關(guān)系主體為切入點(diǎn)來設(shè)置和規(guī)范公務(wù)員管理關(guān)系。以《公務(wù)員法》為例，該法第一章規(guī)定公務(wù)員的條件，第三章規(guī)定公務(wù)員的職務(wù)分類制度與公務(wù)員的級別，第五章規(guī)定公務(wù)員考核的辦法，第六章規(guī)定委任制和選任制兩種公務(wù)員任用制度，第七章規(guī)定公務(wù)員職務(wù)升遷的條件和方式，第十章規(guī)定公務(wù)員培訓(xùn)，第十二章規(guī)定公務(wù)員工資福利保障，這些規(guī)定的共同點(diǎn)都在于以“公務(wù)員”為連接點(diǎn)調(diào)整公務(wù)員與公務(wù)員管理部門之間的職務(wù)關(guān)系、崗位關(guān)系和工資福利待遇。換言之，《公務(wù)員法》的調(diào)整對象主要為“公務(wù)員”的身份及圍繞此身份展開的人事管理關(guān)系。既然《公務(wù)員法》主要規(guī)定公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利、職務(wù)與級別、錄用、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎勵等事項(xiàng)，而這些又屬于通常意義上人事管理的內(nèi)容，即關(guān)于“人事檔案的管理、職工的招聘、干部的調(diào)動、獎與薪的計(jì)算、關(guān)系的處理、福利的享受”［2］（p59）等方面的事項(xiàng)，因此，《公務(wù)員法》總體上表現(xiàn)為一部人事管理法規(guī)范。至于公務(wù)員的活動，除第八章“獎勵”、第九章“懲戒”之外，則幾乎沒有被納入到該法的調(diào)整范圍內(nèi)。

另外，從《公務(wù)員法》的立法目的也可見其“管人”的目標(biāo)。該法第1條便明確規(guī)定了其立法目的在于“規(guī)范公務(wù)員的管理”。由此，創(chuàng)設(shè)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)與公務(wù)員之間的管理與被管理的關(guān)系即為《公務(wù)員法》立法的主要目的，此目的也限定了該法的主要任務(wù)為為公務(wù)員管理部門開展對公務(wù)員的管理活動提供法律依據(jù)。

2.功能缺位：公務(wù)活動規(guī)范的缺失。

公務(wù)員法之“不管事”的功能缺位主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，公務(wù)員法體系中涉及公務(wù)活動規(guī)制的條文所占比例較小，部分法律規(guī)范效力低、規(guī)范性弱，根本無法有效規(guī)制公務(wù)活動的開展。具體而言，就《公務(wù)員法》而言，該法第1條規(guī)定的立法目的包括“加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”，該條文指向公務(wù)活動的規(guī)制。在具體的制度建構(gòu)方面，該法僅在第八章“獎勵”、第九章“懲戒”和關(guān)于回避的規(guī)定中涉及對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)活動的規(guī)范。這些內(nèi)容在《公務(wù)員法》所有條文中所占比例極小，無法為公務(wù)活動規(guī)制實(shí)踐提供充足的制度資源。當(dāng)然，公務(wù)員法體系中存在專門調(diào)整公務(wù)員行為的規(guī)范——《國家公務(wù)員行為規(guī)范》?！秶夜珓?wù)員行為規(guī)范》主要規(guī)定公務(wù)員的公務(wù)活動應(yīng)遵守的規(guī)則，屬于行政倫理的范疇，具有“公務(wù)活動規(guī)制法”的屬性。然而，《國家公務(wù)員行為規(guī)范》為人事部制定的行政規(guī)范，法律位階較低，在公務(wù)員法體系中處于附屬地位；且其內(nèi)容多為抽象的倫理要求，缺乏明確具體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，其規(guī)范性較低，無法有效約束公務(wù)活動的開展，更不能從根本上改變現(xiàn)行公務(wù)員法之“人事管理法”的屬性。

另一方面，《公務(wù)員法》中雖有涉及公務(wù)活動規(guī)范的條文，但其設(shè)置的根本目的在于強(qiáng)化行政組織對公務(wù)員的管理，而非規(guī)范公務(wù)活動。例如，在第九章關(guān)于公務(wù)員懲戒的規(guī)定中雖涉及了公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)活動的規(guī)范，但這些條文更多的是為公務(wù)員管理部門處分違法違紀(jì)公務(wù)員提供法律依據(jù)，而非專注于規(guī)范公務(wù)員為執(zhí)行公務(wù)所開展的活動。從這個角度而言，以上規(guī)范并未從根本上改變公務(wù)員法的“人事管理法”屬性。同樣，就《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》而言，該條例可視為《公務(wù)員法》第九章的具體化，細(xì)化了應(yīng)受處分的行為及處分的種類、限度和程序等。這些規(guī)定在為公務(wù)員管理部門處分公務(wù)員提供法律依據(jù)的同時，實(shí)際上也具有規(guī)范公務(wù)活動的“反射效力”。然而，該條例內(nèi)容上多為關(guān)于行政組織如何處分公務(wù)員的規(guī)定，對公務(wù)員于執(zhí)行職務(wù)及與執(zhí)行職務(wù)相關(guān)的場合中的注意義務(wù)則少有提及，其對公務(wù)活動所產(chǎn)生的規(guī)制作用也相對較小。就此意義而言，這個條例雖涉及公務(wù)活動規(guī)制和公務(wù)員責(zé)任，但其也未能彌補(bǔ)公務(wù)員法之“不管事”的功能缺位。

二、完善公務(wù)員法的理路

從應(yīng)然角度分析，公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)是“對公務(wù)員組織、公務(wù)員行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，并對公務(wù)員相關(guān)權(quán)益予以保障和救濟(jì)的法律規(guī)范的總稱?！保?］（p4）從該定義出發(fā)，公務(wù)員法體系在其內(nèi)在構(gòu)成上應(yīng)當(dāng)包括調(diào)整公務(wù)員組織、公務(wù)活動和公務(wù)員責(zé)任的規(guī)范。然而，當(dāng)前我國公務(wù)員法是以人事管理規(guī)范為核心的法律體系，公務(wù)員行為規(guī)范和公務(wù)員責(zé)任規(guī)范則僅體現(xiàn)在行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件當(dāng)中，各部分之間的效力參差不齊，造成公務(wù)員法內(nèi)容體系殘缺不全。為使公務(wù)員法趨于完善，我國公務(wù)員立法需要進(jìn)行全方位的轉(zhuǎn)變。

1.立法理念：“管理”與“規(guī)制”并重。

公務(wù)員法“管理”理念突兀的情形實(shí)際上是在特別權(quán)力關(guān)系的影響下形成的。一般認(rèn)為，公法上的勤務(wù)關(guān)系即公務(wù)員與其所屬組織之間的關(guān)系屬于“特別權(quán)力關(guān)系”。特別權(quán)力關(guān)系作為與一般權(quán)力關(guān)系相對應(yīng)的一種行政法律關(guān)系，其本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)行政組織與公務(wù)員之間的支配關(guān)系——“特別權(quán)力關(guān)系是指人基于特別原因，即（1）法律的直接規(guī)定，或（2）自主同意，服從于國家或公共團(tuán)體的特別支配權(quán)這樣一種關(guān)系”。［4］（p39）公務(wù)員法立法受特別權(quán)力關(guān)系的影響，該法的主要內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)服從于“強(qiáng)化與規(guī)范行政組織與公務(wù)員之間的支配與管理關(guān)系”這一目的。這種支配與管理的關(guān)系在公務(wù)員法中的職務(wù)制度、錄用制度、培訓(xùn)制度、考核制度等方面得到充分體現(xiàn)。如公務(wù)員法授予行政機(jī)關(guān)設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位、確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件的權(quán)力、授予招錄機(jī)關(guān)對報(bào)考人員進(jìn)行報(bào)考資格復(fù)審、考察和體檢的權(quán)力和授予行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員進(jìn)行考核、獎勵和懲戒的權(quán)力，其目的在于強(qiáng)化行政組織對公務(wù)員的控制與支配，確保組織體的有序運(yùn)行和組織意志能被公務(wù)員忠實(shí)執(zhí)行。

筆者認(rèn)為，關(guān)于公務(wù)員錄用、考核、職務(wù)、崗位調(diào)整等方面的人事管理規(guī)范當(dāng)然是公務(wù)員法的重要內(nèi)容，而人事管理規(guī)范之固有功能本來就是建構(gòu)行政組織與公務(wù)員之間的“管理”關(guān)系，因而，人事管理規(guī)范中突出“管理”理念并無不當(dāng)。然而，如果將整部《公務(wù)員法》打造成“人事管理法”，突出強(qiáng)調(diào)行政組織對公務(wù)員身份、職務(wù)和工資待遇的“管理”而忽略對公務(wù)活動的“規(guī)制”，這樣的立法只能催生唯組織與領(lǐng)導(dǎo)意志是從的公務(wù)員，而難以培養(yǎng)出敬畏法律、獨(dú)立判斷和依法辦事的公務(wù)員，也無法有效滿足公務(wù)活動規(guī)制實(shí)踐對法律資源的需求。為此，公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“管理立法”與“規(guī)制立法”的并重——前者以建構(gòu)行政組織與公務(wù)員之間的管理關(guān)系為旨趣，賦予行政組織對公務(wù)員之身份、職務(wù)、崗位、待遇等進(jìn)行調(diào)整和變更的權(quán)力；后者著力于建構(gòu)公務(wù)員行為準(zhǔn)則以實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員活動的規(guī)范——此即“規(guī)”；在此基礎(chǔ)之上再規(guī)定公務(wù)員不遵守行為準(zhǔn)則的法律責(zé)任及追究機(jī)制——此即“制”。這種公務(wù)員立法理念轉(zhuǎn)變的理由有二：一是特別權(quán)力關(guān)系理論的式微。特別權(quán)力關(guān)系承認(rèn)行政權(quán)的概括性支配權(quán)，排除法治主義的適用，形成了“法治國的漏洞”。因而，在戰(zhàn)后基本權(quán)利得以弘揚(yáng)的時代背景下，特別權(quán)力關(guān)系理論日逐式微。①參見吳萬得：《德日兩國特別權(quán)力關(guān)系理論之探討》，載《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2001年第5期。此種情況之下，公務(wù)員立法對公務(wù)支配關(guān)系之維護(hù)與確認(rèn)應(yīng)當(dāng)削減，代之以公務(wù)活動準(zhǔn)則，使公務(wù)員更多地受到“法”的統(tǒng)制，而非屈服于其所在組織依“特別權(quán)力”所為之支配。此時，公務(wù)員法所要做的并非突出公務(wù)員管理部門的管理職權(quán)，而應(yīng)直接設(shè)置公務(wù)員的公務(wù)活動規(guī)則。二是行政自制理念的興起。行政自制“是行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制?！保?］（p35）行政自制的主體為行政主體，但行政自制尚需作為行政任務(wù)之具體承擔(dān)者的公務(wù)員進(jìn)行“自制”才能實(shí)現(xiàn)。公務(wù)員自制的實(shí)現(xiàn)需要有可供遵循的一定規(guī)則，這些規(guī)則即為公務(wù)活動規(guī)范法。換言之，行政自制的興起凸顯了制定公務(wù)活動規(guī)范法的必要性，并促成公務(wù)員立法理念從“管理”向“管理”與“規(guī)制”并重的轉(zhuǎn)變。

2.調(diào)整對象：“公務(wù)員”與“公務(wù)活動”并重。

如上所述，當(dāng)前我國公務(wù)員法主要從“公務(wù)員”之身份切入，而缺乏對公務(wù)員活動的規(guī)制。這種狀況主要是在行政行為形式論的影響下形成的。行政行為形式論由德國行政法學(xué)者奧特·瑪雅創(chuàng)制，奧特在對錯綜復(fù)雜的行政法活動進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上提煉出了“行政行為”（或稱行政處分）這一概念，用以指代行政機(jī)關(guān)依其權(quán)力實(shí)施的各種社會管理活動。至此，“行政行為”這一概念成為行政法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，行政法的邏輯體系即圍繞行政行為建構(gòu)。“在德國，依奧特·瑪雅建立的行政法學(xué)，行政法總論研究的課題僅止于行政機(jī)關(guān)的行政處分，進(jìn)而形成了大陸法系行政法學(xué)的基本框架，即‘法律保留—行政處分—行政救濟(jì)’?！保?］（p28）在我國，這一基本框架的邏輯體系經(jīng)演化后形成了“行政主體法—行政行為法和行政程序法—行政救濟(jì)法”的行政法體系。在該體系中，公務(wù)員法被當(dāng)作行政主體法的組成部分。作為行政主體法之組成部分，公務(wù)員法必然是創(chuàng)制性的，其主要內(nèi)容在于創(chuàng)設(shè)“公務(wù)員”這一特殊的法律關(guān)系主體和規(guī)范附著于“公務(wù)員”身份上的職務(wù)關(guān)系、崗位關(guān)系和工資福利保障等。相較而言，公務(wù)員為執(zhí)行職務(wù)所開展的公務(wù)活動被視為行政主體的行為而納入行政行為法的規(guī)制范圍內(nèi)，其獨(dú)立的行政法意義被忽略，公務(wù)員法自然不會過多地對之進(jìn)行規(guī)定。

隨著行政方式的多樣化發(fā)展，行政行為形式論所提供的僵硬的模式化分析工具已無法全面有效囊括錯綜復(fù)雜的行政法現(xiàn)象。在此背景下，行政過程論得以興起，并成為分析行政法現(xiàn)象的有力工具。行政過程論摒棄形式化的分析方法而直接切入行政活動開展的具體過程，關(guān)注這個過程中各種因素對行政活動及其結(jié)果的影響?！肮珓?wù)活動”這一行政過程中的重要因素自然不能簡單地等同于行政主體的行為而被行政法忽略，其區(qū)別于行政行為之獨(dú)立的行政法意義應(yīng)當(dāng)予以挖掘和展示。實(shí)際上，公務(wù)活動確有其獨(dú)立的行政法意義，表現(xiàn)如下：其一，在行政自制興起的背景下，行政主體的自制最終需要通過公務(wù)員自制來實(shí)現(xiàn)；公務(wù)員自制的實(shí)現(xiàn)則需要有相應(yīng)的公務(wù)活動規(guī)則以資遵守和判斷，公務(wù)活動應(yīng)當(dāng)被納入行政法的規(guī)制范圍之內(nèi)。其二，在行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政裁量權(quán)的當(dāng)下，面對不同環(huán)境，執(zhí)法人員做出何種選擇，不僅需要通過行政法原則、行政慣例和行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，更需要通過公務(wù)活動規(guī)則或者行政倫理規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。例如，在公民陷入困境時執(zhí)法人員是否應(yīng)進(jìn)行“困境推定”、在公民提出訴求時執(zhí)法人員是否應(yīng)遵循“合理性推定”法則、①參見江國華：《論行政過程中的合理性推定法則——以廣東烏坎事件為引線》，載《法學(xué)評論》2013年第3期。公務(wù)員在日常生活中如何避免與他人產(chǎn)生過多的利益瓜葛、維護(hù)清廉形象，這不僅在行政倫理學(xué)上是有討論意義的，在行政法學(xué)上亦是有研究價值的，需將之作為一個行政法命題納入行政法的規(guī)范范圍內(nèi)，具體則可通過將公務(wù)活動納入公務(wù)員法的調(diào)整范圍而實(shí)現(xiàn)。換言之，新近產(chǎn)生的行政法現(xiàn)象昭示了公務(wù)員行為之于行政活動的重要意義，而行政過程論的產(chǎn)生為行政法將公務(wù)活動納入其規(guī)制范圍提供了理論框架。

3.立法技術(shù)：構(gòu)成性規(guī)則與調(diào)整性并重。

然而，法律規(guī)則不僅包括構(gòu)成性規(guī)則，還包括調(diào)整性規(guī)則。構(gòu)成性規(guī)則的作用在于創(chuàng)設(shè)某種法律關(guān)系主體并規(guī)定其權(quán)利義務(wù)；在此基礎(chǔ)上，則需要調(diào)整性規(guī)則對已有的行為方式進(jìn)行調(diào)整，②參見張文顯：《法理學(xué)（第三版）》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007年版，第120頁。并需要保護(hù)性規(guī)則對調(diào)整性規(guī)則之規(guī)定進(jìn)行保護(hù)。一部法律只有同時具備構(gòu)成性規(guī)則和調(diào)整性規(guī)則時，其體系才可能是完整的，其功能也才能得到充分發(fā)揮。換言之，部門法在創(chuàng)設(shè)某類特殊的法律關(guān)系主體時，尚需要對該主體的活動進(jìn)行全面調(diào)整，這個部門法的體系才是完整的。就整個行政法體系而言，作為構(gòu)成性規(guī)范，行政組織法創(chuàng)設(shè)了行政主體這一法律關(guān)系主體；行政行為法作為調(diào)整性規(guī)范，則對構(gòu)成性規(guī)范所創(chuàng)設(shè)的法律關(guān)系主體的行為即行政行為進(jìn)行調(diào)整；在此基礎(chǔ)上，作為保護(hù)性規(guī)則的行政責(zé)任法和行政救濟(jì)法則對行政行為法調(diào)整過程中發(fā)生的違法行為進(jìn)行矯正，如此，行政主體從產(chǎn)生到開展活動再到責(zé)任承擔(dān)都有了相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整。這樣，我們才能認(rèn)為我國行政法體系的總體框架是基本完整的。就公務(wù)員法體系而言，《公務(wù)員法》多由構(gòu)成性規(guī)范構(gòu)成，缺乏對公務(wù)活動進(jìn)行調(diào)整的調(diào)整性規(guī)范。依上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，公務(wù)員法的內(nèi)容體系是不完善的。為此，公務(wù)員立法需走出將公務(wù)員法單純視為行政主體法的認(rèn)識誤區(qū)，在立法技術(shù)上不僅要采用構(gòu)成性規(guī)范創(chuàng)設(shè)“公務(wù)員”這一法律關(guān)系主體，還需要采用調(diào)整性規(guī)則調(diào)整公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的活動，并創(chuàng)設(shè)保護(hù)性規(guī)則規(guī)定公務(wù)活動之責(zé)任。

三、公務(wù)員法的理想體系

公務(wù)員法體系的重構(gòu)需要從內(nèi)容的補(bǔ)缺開始。為此，公務(wù)員法需要實(shí)現(xiàn)全方位的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的核心在于通過增加調(diào)整性規(guī)則，突出法律對公務(wù)活動而非公務(wù)員的規(guī)制作用。

1.弱化管理屬性，突出公務(wù)員身份關(guān)系。

公務(wù)員身份法為公務(wù)員法體系中的基礎(chǔ)性法律，其作用在于創(chuàng)設(shè)“公務(wù)員”這一特殊的身份，為之提供相應(yīng)的保障并規(guī)范附著于這種身份之上的人事管理關(guān)系。從身份象征的干部到公務(wù)員公共性職業(yè)化的確認(rèn)，可視為公務(wù)員法的巨大進(jìn)步。③參見許治政：《公務(wù)員管理法治化的基本取向》，載《法學(xué)論壇》2015年第3期。當(dāng)然，公務(wù)員身份的公共性還需要公務(wù)員身份法加以確認(rèn)和保障，公務(wù)員法體系的完善可以在現(xiàn)有的《公務(wù)員法》基礎(chǔ)上，依“身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范——身份保障規(guī)范——人事管理規(guī)范”的邏輯建構(gòu)公務(wù)員身份法體系。

公務(wù)員身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范是創(chuàng)設(shè)“公務(wù)員”這一特殊的法律關(guān)系主體并使之區(qū)別于普通公民的規(guī)范，是“公務(wù)員”這一特殊法律關(guān)系主體得以產(chǎn)生的法律依據(jù)，也是公務(wù)員法得以展開的前提，在公務(wù)員法體系中處于基礎(chǔ)性地位。當(dāng)前我國公務(wù)員身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范為《公務(wù)員法》第2條和《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員條件、權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，前者創(chuàng)設(shè)公務(wù)員身份，后者賦予公務(wù)員身份以特殊性，使之具備區(qū)別于普通公民的特性。在公務(wù)員法體系的重構(gòu)過程中，公務(wù)員身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持其基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)設(shè)“公務(wù)員”這一法律關(guān)系主體的規(guī)范可置于該法的總則部分，由其第2條進(jìn)行規(guī)定；規(guī)定公務(wù)員條件和權(quán)利義務(wù)的規(guī)范則可體現(xiàn)于該法的第二章中。

公務(wù)員身份保障規(guī)范的作用在于保障公務(wù)員身份和待遇的穩(wěn)定性，從而確保其有條件依法開展公務(wù)活動。狹義的公務(wù)員身份保障一般包括兩個方面，即非經(jīng)法定事由不得免職、降職、辭退或者處分和非經(jīng)法定程序不得免職、降職、辭退或者處分。①參見陳黨，劉華鈞：《公務(wù)員的身份保障權(quán)及其司法救濟(jì)》，載《學(xué)習(xí)論壇》2012年第1期。廣義的公務(wù)員身份保障還應(yīng)當(dāng)包括對其工資福利待遇的保障。在《公務(wù)員法》中，公務(wù)員身份保障規(guī)范體現(xiàn)在該法第二章第13條第1、2、3項(xiàng)和第十二章“工資福利保險(xiǎn)”中。公務(wù)員身份法可在其第三章中將公務(wù)員身份保障和職務(wù)保障的內(nèi)容予以細(xì)化，具體可以規(guī)定公務(wù)員免職、降級、辭退的事由和程序，并規(guī)定公務(wù)員獲得救濟(jì)的途徑。保障公務(wù)員之工資福利待遇的條款，即現(xiàn)行《公務(wù)員法》第十二章的內(nèi)容，則可規(guī)定在公務(wù)員身份法的第四章中。

人事管理規(guī)范主要規(guī)定公務(wù)員錄用、職級調(diào)動、崗位調(diào)動、考核、培訓(xùn)、交流、辭職辭退等內(nèi)容。這些內(nèi)容，在《公務(wù)員法》中皆有較為完整的反映，《公務(wù)員身份法》立法需要確立公務(wù)員職業(yè)化的觀念，②參見張海峰：《我國公務(wù)員分類管理規(guī)范實(shí)施的路徑分析》，載《甘肅社會科學(xué)》2015年第4期。將之系統(tǒng)化即可。至此，公務(wù)員身份法建構(gòu)成由身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范、身份保障規(guī)范和人事管理規(guī)范構(gòu)成的法律體系。需要說明的是，以上三類規(guī)范的具體內(nèi)容不免有所重疊，保障公務(wù)員非經(jīng)法定事由和程序不被免職、降級、辭退的規(guī)范同時可以作為公務(wù)員權(quán)利規(guī)范和職務(wù)、職級調(diào)整規(guī)范而出現(xiàn)在身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范、人事管理規(guī)范中。但從總體上而言，公務(wù)員身份法依“身份創(chuàng)設(shè)規(guī)范——身份保障規(guī)范——人事管理規(guī)范”的邏輯進(jìn)行建構(gòu)是合理的。

2.變《國家公務(wù)員行為規(guī)范》為《公務(wù)行為規(guī)范法》。

公務(wù)活動作為行政過程中的重要因素，其具有獨(dú)立的行政法意義，不能直接等同于行政行為而交由行政行為法調(diào)整，而應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員法進(jìn)行調(diào)整。公務(wù)員法體系中應(yīng)當(dāng)包含公務(wù)行為規(guī)范法。當(dāng)前，我國現(xiàn)行法律體系中對公務(wù)活動專門進(jìn)行規(guī)范的法律文件僅有《國家公務(wù)員行為規(guī)范》，該文件作為由原人事部制定的行政規(guī)范性文件，不管是其效力還是內(nèi)容，都難以實(shí)現(xiàn)對公務(wù)活動的有效規(guī)范。為完善公務(wù)員法體系，強(qiáng)化公務(wù)活動規(guī)范，我國有必要變《國家公務(wù)員行為規(guī)范》為《公務(wù)行為規(guī)范法》。

公務(wù)行為規(guī)范法的核心在于確保公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的活動符合法律精神和民主原則，因此，其調(diào)整的對象為公務(wù)活動。當(dāng)然，公務(wù)員作為社會人，其職務(wù)外的活動不可能與公務(wù)活動截然分開，公務(wù)員的言論、行為和形象都有可能影響到其公務(wù)活動的開展，公務(wù)員遵守高標(biāo)準(zhǔn)的倫理準(zhǔn)則對政府形象及公眾對政府之信任度的提升作用是不言而喻的。③參見Salkin，Patricia E.Judging Ethics for Administrative Law Judges：Adoption of a Uniform Code of Judicial Conduct for the Administrative Judiciary，Widener Journal of Public Law，11（2002），p.7-32.。因而，公務(wù)行為規(guī)范法應(yīng)以“公務(wù)活動”為中心向外拓展至與執(zhí)行職務(wù)相關(guān)的言論、行為和形象。調(diào)整與執(zhí)行職務(wù)相關(guān)的言論、行為和形象的規(guī)范即為公務(wù)員倫理規(guī)范；調(diào)整公務(wù)活動的規(guī)范則為公務(wù)活動規(guī)范，公務(wù)行為規(guī)范法由這兩部分構(gòu)成。

公務(wù)員倫理規(guī)范主要調(diào)整公務(wù)員與職務(wù)相關(guān)的言行。為確保公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的行為即公務(wù)行為的清廉性、公正性，公務(wù)員與職務(wù)相關(guān)的非職務(wù)活動亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)入法律規(guī)范的范圍，由公務(wù)員倫理規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前，這部分規(guī)范在《公務(wù)員法》第12條關(guān)于公務(wù)員義務(wù)的規(guī)定、第53條關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律的規(guī)定和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》關(guān)于違法違紀(jì)行為的規(guī)定中有所體現(xiàn)。其他單行規(guī)范，如《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《國家公務(wù)員行為規(guī)范》和公安部的“三項(xiàng)紀(jì)律”也包含有公務(wù)員倫理規(guī)范。以上規(guī)范體系零亂，內(nèi)容殘缺，有必要通過統(tǒng)一的立法將之體系化和規(guī)范化。參照《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》和《國家公務(wù)員行為規(guī)范》的體系，公務(wù)員倫理規(guī)范可依“忠誠”、“務(wù)實(shí)”、“廉潔”、“團(tuán)結(jié)”的體系進(jìn)行建構(gòu)。當(dāng)然，以上內(nèi)容相對復(fù)雜，需要另行單獨(dú)探討，本文對此不予展開。另外，基于社會公眾對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開的呼聲較高，在條件成熟時，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開的內(nèi)容也可體現(xiàn)在公務(wù)員倫理規(guī)范中，這是運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行反腐的要求，①參見高通：《從近年反腐敗大案看我國反腐的法治向度》，載《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第3期。對確保公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的清廉性亦是有所助益的。

公務(wù)活動規(guī)范是公務(wù)員倫理規(guī)范的核心，其目的在于規(guī)范公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的行為。這些規(guī)范在《公務(wù)員法》第12條關(guān)于公務(wù)員義務(wù)的規(guī)定、第53條關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律的規(guī)定和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》關(guān)于違法違紀(jì)行為的規(guī)定中基本得到體現(xiàn)。另外，《公務(wù)員法》第十一章中關(guān)于職務(wù)回避的規(guī)定也屬于公務(wù)活動規(guī)范。制定公務(wù)活動規(guī)范，一方面需要將上述內(nèi)容予以體現(xiàn)和完善，另一方面，該法還需從依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的角度對公務(wù)活動規(guī)范予以具體化。在此基礎(chǔ)上，各部門行政法還可規(guī)定各自獨(dú)有的公務(wù)活動規(guī)范，如“最小用警原則”、“合理性推定法則”和“困境推定法則”可體現(xiàn)于警察立法中。

3.變《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》為《公務(wù)員責(zé)任法》。

在創(chuàng)設(shè)公務(wù)員身份、規(guī)范公務(wù)員行為的基礎(chǔ)上，對于違反公務(wù)員行為規(guī)范者，需要追究相應(yīng)責(zé)任，這些內(nèi)容可體現(xiàn)于公務(wù)員責(zé)任法中。實(shí)質(zhì)上，調(diào)整性規(guī)范內(nèi)在地包含了保護(hù)性規(guī)范，保護(hù)性規(guī)范是調(diào)整性規(guī)范得以發(fā)生強(qiáng)制性約束力的后盾。為此，制定作為調(diào)整性規(guī)范的公務(wù)行為規(guī)范法的同時必須制定相應(yīng)的責(zé)任法規(guī)范。換言之，在公務(wù)行為規(guī)范法得以制定的基礎(chǔ)上，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》有必要由行政法規(guī)上升為法律，如此行政責(zé)任法的內(nèi)容和效力才有可能與公務(wù)員身份法和公務(wù)行為規(guī)范法相匹配。

一般來說，責(zé)任法大致由責(zé)任的種類和幅度、違法事由及適用的責(zé)任、責(zé)任追究機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)等部分構(gòu)成，公務(wù)員責(zé)任法也可依此建構(gòu)其體系。責(zé)任的種類和幅度限定了可以對公務(wù)員追究的責(zé)任類型及其幅度。有學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)部行政行為的顯著特征是其法律效果只及于行政系統(tǒng)內(nèi)部。②參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2003年版，第198頁。公務(wù)員責(zé)任追究作為剝奪、限制責(zé)任人之權(quán)利、增加其負(fù)擔(dān)的內(nèi)部行政行為，其作用的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)限于基于公務(wù)員與行政主體之間的內(nèi)部關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)，而不能及于憲法和法律賦予公務(wù)員的基本權(quán)利。為此，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的責(zé)任種類也僅為記過、降級、撤職、開除等處分，這些處分僅作用于行政職務(wù)、行政職級等內(nèi)部事項(xiàng)。公務(wù)員責(zé)任法需堅(jiān)持《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》在此方面的精神，將公務(wù)員責(zé)任設(shè)定為記過、降級、撤職、開除等；對于需要承擔(dān)民事責(zé)任、刑事責(zé)任的行為，則可交由民法、刑法進(jìn)行調(diào)整，公務(wù)員法不可越俎代庖。

責(zé)任產(chǎn)生事由即違法事由，在違法事由與違法責(zé)任的邏輯結(jié)構(gòu)中，前者是因，后者是果。公務(wù)員違法事由主要體現(xiàn)在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三章“違法違紀(jì)行為及其適用的處分”中。公務(wù)員責(zé)任法在設(shè)定公務(wù)員違法事由時，一方面需要吸收《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中的規(guī)定，另一方面也要注意將公務(wù)員責(zé)任法中的違法事由與公務(wù)員規(guī)范法中的倫理規(guī)范和公務(wù)活動規(guī)范進(jìn)行對接，違反公務(wù)員倫理規(guī)范和公務(wù)活動規(guī)范可作為公務(wù)員責(zé)任法中的違法事由存在。

就責(zé)任追究機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容而言，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中皆有完整規(guī)定，公務(wù)員責(zé)任法參照這些規(guī)定設(shè)置相應(yīng)的條款即可。

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責(zé)任編輯 王 京

D922.1

A

1003-8477（2016）08-0142-06

周海源（1985—），男，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，華東政法大學(xué)科技創(chuàng)新法治保障研究中心副主任，法學(xué)博士。

2014年度國家社科基金重大項(xiàng)目“人民代表大會制度理論創(chuàng)新研究”（14ZDA014）暨第59批中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的司法審查研究”（2016M591634）的階段性研究成果。