楊仁浩，王金

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)民工市民化的制度性問題研究

楊仁浩，王金

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)民工市民化已成為我國新型城鎮(zhèn)化的核心議題，但制度缺失與制度不當(dāng)同時并存，現(xiàn)行戶籍制度、土地制度、城鄉(xiāng)社會保障制度以及落后的文化觀念嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。基于此，需要從三個方面著手改進(jìn)：一是破除戶籍制度壁壘；二是深化改革農(nóng)村土地制度；三是推進(jìn)農(nóng)民工城市與農(nóng)村社會雙保障體系的建立；四是完善農(nóng)民工及其子女的教育體系，為農(nóng)民工市民化進(jìn)程又好又快地推進(jìn)提供借鑒。

農(nóng)民工市民化；制度性問題；制度改革

一、引言

農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工、征地安置、投資創(chuàng)業(yè)、購房落戶、政府安排落戶等途徑進(jìn)入城鎮(zhèn)，取得城鎮(zhèn)居民身份，在城市就業(yè)，獲得城鎮(zhèn)居民基本公共權(quán)益的過程。［1］（p74-78）在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，解決好農(nóng)民工市民化問題，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)內(nèi)需促消費(fèi)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，［2］農(nóng)民工市民化已成為我國新型城鎮(zhèn)化的核心議題。農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的主要參與者，但農(nóng)民工進(jìn)入城市卻無法獲得市民身份的“半城市化”現(xiàn)象，是中國城市化面臨的主要問題。［3］（p31-35）農(nóng)民工市民化的制度缺失與制度不當(dāng)同時并存，造成農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢，也成為我國新型城市化推進(jìn)的桎梏。因此，本文擬從制度角度描述和分析農(nóng)民工市民化的困境，并提出破解困境的相關(guān)改進(jìn)建議，以利于農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。［4］（p94-99）

二、農(nóng)民工市民化的制度性問題

制度是一個國家存在并有序發(fā)展的基礎(chǔ)，在城鄉(xiāng)二元體制下，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)被人為地割裂開來，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動受到十分嚴(yán)格的限制，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機(jī)會也是不平等的。［5］（p48）中國城鄉(xiāng)二元體制造成城市和農(nóng)村各項(xiàng)制度之間的差異，造成農(nóng)民工離開農(nóng)村但又很難融入城市生活，成為生活在城市與農(nóng)村的“邊緣群體”，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。［6］（p17-18）

（一）戶籍制度改革低效緩慢。

新中國成立初期為實(shí)現(xiàn)資源有效配置，控制人口數(shù)量，以戶籍登記和管制人口流動為主體的城鄉(xiāng)二元戶籍制度得到自我強(qiáng)化，并且衍生出就業(yè)制度與住房制度等社會福利分配制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該制度不僅強(qiáng)化了農(nóng)民與市民的界線劃分，而且使之與社會保障制度、住房制度、就業(yè)制度的關(guān)系更加緊密，農(nóng)戶只有通過嚴(yán)格的選拔轉(zhuǎn)為城市戶口才能享受與之相關(guān)的社會福利。2014年7月30日，國務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，宣告中國實(shí)行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式，將退出歷史舞臺，但戶籍依然是限制農(nóng)民工城市化的制度障礙之一：第一，由于戶籍制度是政府領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷制度，改革受到政府領(lǐng)導(dǎo)人過去的經(jīng)驗(yàn)影響，很難打破經(jīng)驗(yàn)主義的束縛。各級政府領(lǐng)導(dǎo)人在改革過程中會依據(jù)他們自身對制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境的判斷，選擇不同的改革方案，決策結(jié)果受主觀因素控制，產(chǎn)生戶籍制度改革政策選擇上的路徑依賴。第二，農(nóng)民的思維慣性致使在長期的城鄉(xiāng)二元差異之下，戶籍制度使農(nóng)民形成了獨(dú)特的社會認(rèn)知方式，并以此傳承，形成了戶籍制度改革認(rèn)知上的路徑依賴。第三，戶籍制度的改革受既得利益集團(tuán)（城市居民和地方政府）的控制。傳統(tǒng)戶籍制度使城市居民對國家資源優(yōu)先分配的政策產(chǎn)生依賴，城市公共服務(wù)分享意識淡薄，并且地方政府認(rèn)為農(nóng)民工大量涌入城市，一方面會使政府管理成本增加，另一方面一旦入市農(nóng)民工找不到穩(wěn)定的工作又失去土地的庇護(hù)，極可能引發(fā)城市的就業(yè)危機(jī)，對地方政府的政治穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。因此，由于工農(nóng)分開政治制度的難變性，戶籍制度改革進(jìn)程的低效緩慢成為農(nóng)民工“走出農(nóng)村，進(jìn)入城市”的主要障礙。［7］（p19-23）

（二）土地制度改革未有突破。

城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排，其基本特征是：城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系；城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌呐渲梅绞?；土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公；土地管制缺陷造成城鄉(xiāng)不平等發(fā)展，由此造成農(nóng)民土地權(quán)益受損、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而使得農(nóng)民工市民化的阻力進(jìn)一步加大。［8］（p9-25）

土地制度的問題主要表現(xiàn)在：第一，產(chǎn)權(quán)模糊，土地價值被低估。農(nóng)村土地歸集體所有，在法律層面以及實(shí)際操縱中，造成了實(shí)際土地產(chǎn)權(quán)主體的虛置，集體所有意味著個人很難將一部分的所有權(quán)同等價的經(jīng)濟(jì)權(quán)益相置換，在集體產(chǎn)權(quán)的變更中，國家對于集體產(chǎn)權(quán)更有話語權(quán)，因此相對城市土地交易而言，農(nóng)地征用更像是行政分配，在此過程中，土地價值經(jīng)常被低估，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)等值的貨幣化；第二，土地流動性較差，農(nóng)民與土地難脫離。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有極大限制了農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)村土地市場的發(fā)展。農(nóng)民土地使用權(quán)受集體土地所有權(quán)的分配，具有單邊分配性，導(dǎo)致土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、處置受到嚴(yán)格管制，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)缺乏絕對排他性，致使農(nóng)民工不能通過抵押或轉(zhuǎn)讓的形式將農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，使農(nóng)民難以“逃離”農(nóng)村?？偠灾?，當(dāng)下土地制度改革尚未對農(nóng)村土地困境形成有力的突破與有效的解決，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，流轉(zhuǎn)困難，資源不合理利用等問題是阻礙農(nóng)民包括農(nóng)民工走出農(nóng)村、進(jìn)入城市的原因之一。［9］（p31-35）

（三）城鄉(xiāng)社保制度碎片化。

城鄉(xiāng)二元的社會保障制度體系也是制約農(nóng)民工市民化的制度性問題之一。我國目前已建立了城市和農(nóng)村兩套社會保障體系，符合當(dāng)前的國力水平與基本需要，但是，面對農(nóng)民工市民化的難題，城鄉(xiāng)二元的社會保障體系不僅不能滿足需求，反而成了阻礙：第一，城鄉(xiāng)社會保障制度體系差別巨大。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險分屬不同的部門管理，待遇差別也較大，農(nóng)民工流出地政府為增加當(dāng)?shù)厣绫；鹬С洲r(nóng)民工市民化，而流入地政府為避免財(cái)政壓力不愿接納，致使農(nóng)民工難以市民化；第二，城鄉(xiāng)社保體系對接難。現(xiàn)行體制下，城鄉(xiāng)社保轉(zhuǎn)換困難，對接難等問題突出，使農(nóng)民工社會保障出現(xiàn)農(nóng)村和城市兩條路徑，不能形成完整體系。然而農(nóng)民工在城市社會保障問題得不到解決，在城市購房、生活就難以得到和市民同樣的保障，即農(nóng)民工和市民社會保障難以均等化，農(nóng)民工社會保障制度碎片化。整體性社會保障模式尚未構(gòu)建阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)。［10］

（四）城鄉(xiāng)二元文化差異大。

文化制度是指一國通過憲法和法律調(diào)整以社會意識形態(tài)為核心的各種基本關(guān)系的規(guī)則，原則和政策的綜合，我國基本文化制度是圍繞社會主義精神文明的核心進(jìn)行教育科學(xué)文化建設(shè)和思想道德建設(shè)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)文化二元化，城市和農(nóng)村文化發(fā)展相對分割，交流融合與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體制缺乏，城市文化日益發(fā)展、鄉(xiāng)村文化日漸衰落甚至出現(xiàn)城鄉(xiāng)文化沖突。城鄉(xiāng)物態(tài)文化、制度文化、行為文化和心態(tài)文化的巨大差異表現(xiàn)在市民與農(nóng)民間衣食住行、價值觀、審美意識、思維方式、社交處事等方方面面，這種差異也阻礙了農(nóng)民工對城市尤其是對市民生活的融入。［11］（p166-169）

三、市民化困境的破解路徑

（一）“進(jìn)得來”——消除城鄉(xiāng)二元根源的農(nóng)民工戶籍制度壁壘。

從人的發(fā)展角度來看，新型城鎮(zhèn)化的問題根源在于城鄉(xiāng)差距，我國城鄉(xiāng)差距加大的主要原因是城鄉(xiāng)二元戶籍制度，這是市民化推進(jìn)的主要障礙之一。近年來政府高度關(guān)注戶籍制度的改革，2015年3月5日國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報告時表示，要深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策。消除農(nóng)民工市民化的制度壁壘，一是要逐步剝離戶籍制度相掛鉤的福利制度，將原有戶籍制度功能變成居民管理的一種手段，打破原城鄉(xiāng)戶籍制度的束縛，防止其不斷自我強(qiáng)化、加劇農(nóng)民與市民就業(yè)和社會保障的不平等；二是要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善的積分落戶制度，重點(diǎn)解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。從政府角度來看，一要降低政府做出的決策中主觀意識的比例，強(qiáng)化政府解決問題的能力；二要以公共利益方面為制度改革出發(fā)點(diǎn)，政府作為制度改革的決策主體，對改革進(jìn)程要進(jìn)行統(tǒng)一安排、部署和監(jiān)督，從制度頂層設(shè)計(jì)的角度為農(nóng)民工市民化清除障礙。此外，政府要積極從城市公共服務(wù)對象為城市居民出發(fā)，大力提升公共服務(wù)能力，鼓勵地方各級人民政府根據(jù)本地承載能力不斷擴(kuò)大對居住證持有人的公共服務(wù)范圍，并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，縮小與戶籍人口基本公共服務(wù)的差距，為市民化進(jìn)程的推進(jìn)提供保障。

（二）“走得出”——農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)民工市民化相輔相成。

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，使現(xiàn)有的土地使用制度為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造積極條件，解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂。因此要深化土地制度改革，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策和“人地錢”掛鉤政策，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，消除農(nóng)民工市民化的土地制度壁壘。第一，在當(dāng)今國家大力提倡土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提下，強(qiáng)化土地承包權(quán)，保障農(nóng)民既得利益。不僅如此，政府還要弱化土地的集體所有權(quán)，減小集體所有權(quán)對土地使用權(quán)的干涉，打破土地使用權(quán)分配的單邊性。第二，正確引導(dǎo)農(nóng)民將承包的土地在承包合同規(guī)定的土地使用權(quán)期限內(nèi)以拍賣、抵押、租賃、贈予等形式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，使其具有“私有性”，對于難以耕種的土地，積極鼓勵農(nóng)民、企業(yè)以合理的方式投資，并允許其開發(fā)的土地?fù)碛幸欢晗薜摹八接行浴?，間接提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入水平，為其入市提供經(jīng)濟(jì)支持。第三，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推動農(nóng)村土地的有序有償流轉(zhuǎn)，健全農(nóng)村土地市場，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法制建設(shè)，使農(nóng)民在進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)時有法可依，有法保障。規(guī)范的農(nóng)村土地市場是提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率的關(guān)鍵，建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地作為公共物品的市場屬性，并完善與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制相配套的市場管理機(jī)制，讓農(nóng)民可以在依法、有償、自愿的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境中保障自身利益，為其入市解除土地的禁錮。

（三）“活得好”——農(nóng)村與城市社會保障齊頭并進(jìn)。

橫亙于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)村保障與城市保障缺乏有機(jī)的銜接，是導(dǎo)致社會保障制度不完善的原因。解決農(nóng)民工城市社會保障問題，使農(nóng)民工在城市穩(wěn)定，第一，應(yīng)當(dāng)設(shè)立短期、中長期和長期的制度規(guī)劃，既不能違背我國社會保障制度大方向，又要和當(dāng)前的和未來的制度設(shè)計(jì)相吻合，推進(jìn)社會保障制度的空間轉(zhuǎn)移政策的實(shí)施，讓農(nóng)民工可以在異地繳納養(yǎng)老金等保險基金。第二，要建立系統(tǒng)的社會保障體系，以公平、公正、公開為原則實(shí)現(xiàn)城市居民和農(nóng)村居民社會保障服務(wù)的均等化，尤其是要完善農(nóng)民工群體的城市社會保障體系，切實(shí)做到不留漏洞和縫隙。第三，從農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)體系入手，完善農(nóng)民工城市就業(yè)保障體系。一方面建立農(nóng)民工與城市平等的工資保障體系，使農(nóng)民能夠和城市居民同工同酬，實(shí)現(xiàn)工作福利和保險等值化；嚴(yán)格開展農(nóng)民工違法雇傭的打擊活動，為維護(hù)良好農(nóng)民工城市就業(yè)環(huán)境服務(wù)。第四，建立農(nóng)民工新型社會保障網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。一方面明確要求企業(yè)與農(nóng)民工簽訂雇傭合同并聯(lián)網(wǎng)設(shè)置，為農(nóng)民工建立失業(yè)、養(yǎng)老、工傷等社會保險；另一方面完善農(nóng)民工城市社會保障法律體系，建立網(wǎng)絡(luò)法律教育平臺，使農(nóng)民工在城市生活工作“不怕事”，遇事能夠有法可依，有法可循?？傊獜臅r間和空間完善社會保障相關(guān)配套體系，為建設(shè)新型農(nóng)民工社保體系服務(wù)，為市民化進(jìn)程順利推進(jìn)提供保障。

（四）“融得入”——提升農(nóng)民工教育文化質(zhì)量契合城市高素質(zhì)環(huán)境。

現(xiàn)如今，要意識到農(nóng)民工等值化公共服務(wù)在解決農(nóng)民工問題上的重要性，并把問題的癥結(jié)歸咎于政府提供的公共服務(wù)不足上。若要使農(nóng)民工在平等競爭中擁有上升通道、釋放創(chuàng)造潛能，就需要提升農(nóng)民工文化教育質(zhì)量、革新農(nóng)民工教育體系。無論是對農(nóng)民工個體的文化教育，還是企業(yè)對農(nóng)民工開展的職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)民工、企業(yè)、市場之間會存在嚴(yán)重的信息不對稱，此時政府就應(yīng)建立公開、透明的信息平臺。此外，關(guān)于留守子女教育體系的完善，需要中央政府和地方政府的極力合作，中方政府出政策，地方政府加大執(zhí)行力度，保障農(nóng)民工子女有條件并且有意愿接受義務(wù)教育。此時，一方面要成立專門的農(nóng)民工留守子女和流動子女教育管理部門，將該群體納入教育體系；另一方面要實(shí)行學(xué)校聯(lián)管、督學(xué)督管，結(jié)對幫扶等政策，為提高農(nóng)民工子女教育質(zhì)量提供制度支撐。只有農(nóng)民工及其子女擁有良好的教育環(huán)境和教育質(zhì)量，才能破除傳統(tǒng)文化對農(nóng)村居民的侵蝕，才能為農(nóng)村文化體系的建設(shè)注入新鮮的血液，才能為城市輸送“高質(zhì)量、高品質(zhì)”的新市民，市民化進(jìn)程才能又好又快地推進(jìn)。

四、總結(jié)

總之，農(nóng)民工市民化過程極其復(fù)雜，涉及面相當(dāng)廣泛，想要順利推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程。路艱行遠(yuǎn)，簡單依靠市場或者農(nóng)民工自身很難完成，新型城鎮(zhèn)化也很難實(shí)現(xiàn)，對此，政府必須剖析農(nóng)民工市民化的阻礙，通過頂層制度設(shè)計(jì)突破現(xiàn)有制度障礙，為農(nóng)民工市民化進(jìn)程建立暢通的制度通道，為我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速加力。

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責(zé)任編輯 申華

F323.6

A

1003-8477（2016）10-0036-04

楊仁浩（1976—），男，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；王金（1993—），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。