彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006）

農(nóng)村基層治理法治化的制度內(nèi)涵與發(fā)展目標研究

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006）

農(nóng)村市場化帶來的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型客觀上推動農(nóng)村基層治理模式的變革，農(nóng)村基層治理法治化成為推進基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的象征。農(nóng)村基層治理的以往分析主要注重治理的政治內(nèi)容，沒有抓住基層群眾性自治所揭示的基層治理的法治方向，沒有緊扣農(nóng)村社會法治建設(shè)的時代場景，忽視和缺乏對基層治理自身法治內(nèi)涵的深刻探討和深度挖掘?；鶎又卫砟Ｊ降膭?chuàng)新和變革具有鮮明的法治內(nèi)涵和法治特性。法治化的基層治理既需要對農(nóng)村基層的經(jīng)濟政治資源進行整理和組合，更需要在法治理念的指引下進行基層治理制度的調(diào)整和革新。農(nóng)村基層治理法治化具有豐富的制度內(nèi)涵和明確的發(fā)展目標。

農(nóng)村基層治理；法治化；制度內(nèi)涵；發(fā)展目標

伴隨著國家現(xiàn)代化的發(fā)展進程，整個社會的組織框架、利益結(jié)構(gòu)與權(quán)力體系發(fā)生了前所未有的深刻變革，社會發(fā)展的動力機制、目標方向與運行規(guī)則開始了逐步變遷，農(nóng)村基層成為社會變革與發(fā)展變遷的重要地域，農(nóng)村基層的運行體制、管理機制和普通百姓的生活狀態(tài)在現(xiàn)代化和市場化的快速發(fā)展中發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。從1978年開始的農(nóng)村制度改革和市場化選擇帶來了我國農(nóng)村基層社會的不斷轉(zhuǎn)型與治理體制的持續(xù)變革，而這一基層治理變革態(tài)勢在農(nóng)村市場化改革不斷加強的今天仍在持續(xù)性地展開和深化。有學(xué)者認為，新中國成立以來，農(nóng)村基層治理體制和管理制度經(jīng)歷了兩次重大的變革，即人民公社管理體制和村民自治治理體制，從“社隊制”轉(zhuǎn)變到“村組制”，人民公社管理體制構(gòu)筑在早期計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)二元分離體制基礎(chǔ)之上，村民自治治理體制構(gòu)建在計劃經(jīng)濟逐步改革和城鄉(xiāng)二元分離不斷弱化的基礎(chǔ)之上。當前，農(nóng)村市場化發(fā)展道路和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是農(nóng)村基層社會發(fā)展的趨勢，它勢必會帶來我國農(nóng)村基層治理體制和管理制度的再次歷史性變革，也就是說構(gòu)建與農(nóng)村市場化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相適應(yīng)的基層治理體制已經(jīng)成為第三次農(nóng)村治理變革的重要內(nèi)涵。有學(xué)者認為，歷史形成的農(nóng)村封閉式的管理模式排斥農(nóng)民對鄉(xiāng)村事務(wù)的管理，出現(xiàn)了‘民主悖論’現(xiàn)象，更多體現(xiàn)的是官僚制的色彩，而農(nóng)村市場化發(fā)展的改革路徑則激發(fā)了農(nóng)民政治參與的強烈需求，這將是農(nóng)村基層治理再次變革的重點內(nèi)容。農(nóng)村自1978年以來啟動的改革進程和逐步加強的農(nóng)村市場化發(fā)展道路是引發(fā)中國農(nóng)村經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、治理制度發(fā)生演變的深刻原因，也為推進現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理發(fā)展創(chuàng)設(shè)了客觀基礎(chǔ)，農(nóng)村社會多元化、利益多元化、主體多元化的現(xiàn)代化需求使得傳統(tǒng)的由政府提供公共資源的管理體制已經(jīng)不相適應(yīng)，因而，推進現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理發(fā)展其時已至、其勢已成。有學(xué)者認為，現(xiàn)代農(nóng)村民主政治發(fā)展和基層治理體制變革在路徑選擇和制度規(guī)劃上要堅持一個基本準則，既不能影響到農(nóng)村市場化發(fā)展多年來形成的基本利益結(jié)構(gòu)，又要最大限度地增加和創(chuàng)設(shè)原來所沒有的利益元素，特別是要穩(wěn)定并逐漸擴大政治利益，不需要對業(yè)已成熟的農(nóng)村基層政治框架和權(quán)力體制進行調(diào)整，而要完善和優(yōu)化治理機制和參與渠道，滿足農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中多元主體的政治需要與參與利益。很顯然，這就要求現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理發(fā)展要體現(xiàn)中國整體層面政治發(fā)展的四個基本特征：自主發(fā)展、主導(dǎo)發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和漸進發(fā)展，這既是包括農(nóng)村在內(nèi)的中國民主政治建設(shè)的根本方針與基本原則，也是現(xiàn)代化進程中中國民主政治體制改革和發(fā)展的條件與底線。既要適應(yīng)農(nóng)村市場化發(fā)展帶來的治理變革需要，又要符合中國民主政治改革發(fā)展的基本要求，使得構(gòu)建法治化的農(nóng)村基層治理體制成為治理變革的關(guān)鍵舉措和核心內(nèi)容，因為推進農(nóng)村基層治理法治化的思路與策略，恰好能最大限度地保證包括農(nóng)村在內(nèi)的中國民主政治的自主發(fā)展、主導(dǎo)發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和漸進發(fā)展，恰好與中國特色的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)道路呈現(xiàn)出了理念共融、目標共生和路徑共通的內(nèi)在一致性。

在農(nóng)村基層治理體系中，法治獨特的制度優(yōu)勢與運行規(guī)則具有行為規(guī)范功能、法律保障功能、制度整合功能、價值導(dǎo)向功能、人格塑型功能、權(quán)利保護功能和秩序調(diào)控功能，可以發(fā)揮推動、保障和激勵作用。法治通過完善的體系規(guī)則和健全的責(zé)任機制來規(guī)范農(nóng)村基層的治理行為、分配社會主體的治理責(zé)任，為基層治理體制構(gòu)筑起合法的制度框架和權(quán)威的運行結(jié)構(gòu)，通過強化法治在基層治理中的基礎(chǔ)地位，有效調(diào)整、約束和規(guī)范農(nóng)村社會中不同主體間的關(guān)系，實現(xiàn)對基層治理的規(guī)制和保護，讓農(nóng)村市場化進程中基層社會的主體利益得到優(yōu)化、治理資源得到整合，讓多元化主體的政治參與熱情、鄉(xiāng)村治理請求和正當利益訴求得到滿足，通過制度的形式穩(wěn)固和解決農(nóng)村市場化帶來的問題和矛盾，保障基層治理的制度效果真正實現(xiàn)，保障基層治理的法治秩序真正形成，從而在根本上提高農(nóng)村市場化進程中基層社會的治理能力。

一、發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范治理——基層治理法治化發(fā)展的基本目標

30多年農(nóng)村市場化的發(fā)展推動了農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展進程，帶來了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，同時，由于農(nóng)村法治建設(shè)的滯后及市場化發(fā)展本身的弊端，使得農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和運行秩序產(chǎn)生了問題，社會多元化、主體多元化和利益多元化在刺激農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時不可避免地影響到農(nóng)村傳統(tǒng)治理的基本結(jié)構(gòu)，帶來了農(nóng)村治理的困難，而這一些問題僅僅依靠農(nóng)村自身的體制資源很難解決，況且農(nóng)村基層基于傳統(tǒng)因素的阻力難以形成與市場化發(fā)展相適應(yīng)的基層治理體系，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，基層治理的問題層出不窮、效果不容樂觀。基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是基層的規(guī)范治理、有序治理，而實現(xiàn)農(nóng)村基層規(guī)范治理的關(guān)鍵則在于推進基層治理的法治化，通過構(gòu)建完善的法治框架，發(fā)揮法治在農(nóng)村基層治理中的行為規(guī)范功能，實現(xiàn)基層治理的法治化、制度化和規(guī)范化。有學(xué)者認為，制度是以具有權(quán)威性、強制性的文件及其形成的體系來體現(xiàn)自身的價值選擇和利益目標而對主體具有約束性的行為規(guī)范。[1](p110)制度最大的作用在于通過形成權(quán)威體系來約束主體行為以實現(xiàn)規(guī)范秩序。農(nóng)村基層在歷史上依靠的是強大的國家權(quán)力以形成控制基礎(chǔ)而產(chǎn)生的制度性的社會秩序，制度權(quán)威產(chǎn)生的前提是國家權(quán)力的下沉鄉(xiāng)村。后來的農(nóng)村市場化進程在催發(fā)社會主體利益多元化追求的同時也客觀上激發(fā)了農(nóng)村主體的政治追求和參與要求，而在滿足基層政治參與和治理訴求方面，國家對農(nóng)村基層的制度供給是輸出不足的，因而這一階段基層治理的規(guī)范秩序沒有形成?！霸谔幱诂F(xiàn)代化之中的社會里，政治參與擴大的一個重要轉(zhuǎn)折點是農(nóng)村民眾開始介入國家政治?！盵2](p74)而“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?！盵3](p55)“除了要在政治體系內(nèi)部建立政治平衡和政治文化的凝聚機制之外，還要在社會上建立分解社會沖突、吸附社會動蕩的機制和能力，以實現(xiàn)政治的穩(wěn)定?！盵4](p103-105)因而，農(nóng)村市場化進程中基層治理的變革成為必然，構(gòu)建基層治理的規(guī)范模式與運行制度成為客觀要求，治理規(guī)范成為農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的基本方向。有學(xué)者認為，“一個社會復(fù)雜且文明的政治共同體的形成，很大程度上取決于該社會內(nèi)政治組織和程序的力量，而這種政治力量的形成又決定于該政治組織和程序得到國內(nèi)民眾支持的范圍大小，以及該政治組織和程序能夠獲得的國家制度化的規(guī)范程度?！盵2](p12)

與農(nóng)村市場化過程相適應(yīng)的是推進基層治理的現(xiàn)代化，而治理規(guī)范程度是治理能力現(xiàn)代化的主要標識。現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理追求的是一種規(guī)范治理狀態(tài)，即有權(quán)威性制度體系規(guī)制和保障的基層治理的有序進行，體現(xiàn)在具備規(guī)范的基層治理體系、規(guī)范的基層治理模式、規(guī)范的基層治理流程上，一方面既規(guī)范農(nóng)村社會中各種權(quán)力主體運行的基本方式，另一方面又保障各類權(quán)利主體特別是農(nóng)民群體的基本利益主張，并為此搭建一個治理主體之間和諧規(guī)范的運行框架，從而實現(xiàn)農(nóng)村基層不同主體與各類權(quán)力之間的穩(wěn)定秩序。

規(guī)范行為是法治的基本功能，法治是在規(guī)范行為之中彰顯公平正義與維護權(quán)利之價值追求的制度化的最高體現(xiàn)，法治具有的一個基本功能就是規(guī)范行為以形成一種符合正義的基本秩序?！叭魏畏芍贫鹊母灸繕硕疾粦?yīng)當是為了建立一種權(quán)威化的思想，而是為了解實際問題，調(diào)整社會關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達到一種制度上的正義?！盵6](p28)基層治理法治化注重發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能，通過制度設(shè)計與行為實踐建立一種體現(xiàn)正義趨于規(guī)范的農(nóng)村基層治理體制，對農(nóng)村社會中的國家權(quán)力部分進行制約與約束，對社會主體和農(nóng)民群體的治理權(quán)利部分進行規(guī)范和保障，構(gòu)筑和完善充分彰顯法治本身所崇尚的民主、權(quán)利等價值理念的農(nóng)村基層治理模式與權(quán)力結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)農(nóng)村社會治理秩序的和諧穩(wěn)定與公平正義?；鶎又卫矸ㄖ位窃谵r(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展與基層治理現(xiàn)實困境共存的時代背景之下，通過加強對基層治理體系的規(guī)制與規(guī)范，穩(wěn)固和夯實以秩序為根本的治理結(jié)構(gòu)，明確和保障社會主體與農(nóng)民群體在基層治理中的自主地位，消解農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化與基層治理困境的制度藩籬，構(gòu)筑起農(nóng)村基層治理的規(guī)范體系、規(guī)范制度和規(guī)范秩序，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理模式與農(nóng)村現(xiàn)代化進程之間的良性互動與共同發(fā)展，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力的現(xiàn)代化。

二、發(fā)揮法治的法律保障功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的自主治理——基層治理法治化發(fā)展的實踐重心

農(nóng)村市場化發(fā)展帶來鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化和社會主體的多元，保障多元主體的政治利益、實現(xiàn)農(nóng)民群體的自主治理離不開基層治理法治體系的形成。長期的歷史發(fā)展表明，農(nóng)民群體不再只是被動地適應(yīng)農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展，相反，農(nóng)民群體具有創(chuàng)造性和自主性，能夠成為也一直就是推動農(nóng)村社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，他們是必須依賴的中堅力量，是農(nóng)村基層治理最基本的體制資源與發(fā)展力量，他們可以通過自己的親身實踐影響甚至改變農(nóng)村基層治理體制的現(xiàn)實與未來。農(nóng)村基層治理中農(nóng)民群體參與治理的自主空間有多大、自主性有多強是衡量現(xiàn)代農(nóng)村基層治理的重要指標，現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理模式應(yīng)當是具有較大寬度、較高廣度的多元主體共同參與且治理主體自主性較強的體制機制。同時，自主治理是現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理發(fā)展的基本原則，農(nóng)民群體在現(xiàn)代化的基層治理體制中應(yīng)當具有較大的自主性和較強的創(chuàng)造性。從某種意義上說，在農(nóng)村現(xiàn)代化進程中基層治理出現(xiàn)的困境都與農(nóng)民群體是否具有自主性、能否完全自主治理有密切關(guān)聯(lián)，現(xiàn)代化過程中農(nóng)村基層治理中存在的現(xiàn)實問題能否解決、治理框架能否在實際中發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于基層治理中農(nóng)民群體的治理權(quán)利能否自主實施以及農(nóng)民群體參與基層治理的自主空間有多大、自主性有多強，農(nóng)民群體能不能表達自己的治理利益、能不能決定自己的治理行為。“問題的實質(zhì)不在于資源環(huán)節(jié)上（集權(quán)與分權(quán)），而在于國家分權(quán)后，社會是否能夠真正自治自律”。[6](p137)而真正的自主治理只有法治才能保障。

法治具有法律保障功能，保障主體權(quán)利的多元存在，保障農(nóng)民群體的自主地位，保障社會主體的治理空間，農(nóng)村基層的自主治理才能成為可能。自主治理是體現(xiàn)農(nóng)民群體具有治理主體獨立地位的關(guān)鍵內(nèi)容，是檢驗農(nóng)村基層是否具有自治性的重要標志，只有每一個獨立的農(nóng)民主體在農(nóng)村基層治理實踐中具有一定的自主性才能認為基層自治的格局實實在在地存在。自主治理是維持農(nóng)村和諧與秩序穩(wěn)定的根本基礎(chǔ)，農(nóng)民群體能夠獨立參與到基層治理過程中來、具有自主的治理地位、可以按自己的意志發(fā)揮一定的自主作用，才能夠維系基層治理結(jié)構(gòu)的平衡。自主治理是農(nóng)村市場化改革和現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求，是農(nóng)村基層社會多元化、利益多元化的根本表現(xiàn)。自主治理主張的基本價值就是農(nóng)民群體是管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)的真正主人、農(nóng)民群體是農(nóng)村治理體制的真正主體，這是農(nóng)村基層治理法治化的發(fā)展方向，也是基層治理法治化的重要使命。推進基層治理法治化通過構(gòu)筑法治的治理框架，樹立起維護農(nóng)民群體治理主體地位的法治權(quán)威，形成自主治理的基本環(huán)境，這是實現(xiàn)農(nóng)村基層自主治理的前提和基礎(chǔ)。推進基層治理法治化通過明確各類主體的法治責(zé)任，可以細化農(nóng)民群體在基層治理中的具體作用和行為規(guī)則，形成自主治理的基本制度，這是實現(xiàn)農(nóng)村基層自主治理的手段和方法。推進基層治理法治化通過發(fā)揮法治的法律保障功能，維護和保障農(nóng)民群體的民主權(quán)利與治理權(quán)益，通過制度性的規(guī)則保障農(nóng)民群體自主治理積極作用的發(fā)揮，構(gòu)筑健全完善的法治框架激發(fā)和調(diào)動社會主體參與基層治理的熱情，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理模式的法治轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代變革，這不僅是推進農(nóng)村基層治理法治化的基本目標，也是實現(xiàn)基層治理法治化發(fā)展的價值追求。

三、發(fā)揮法治的制度整合功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的開放治理——基層治理法治化發(fā)展的根本重任

歷史上傳統(tǒng)的農(nóng)村治理體制建立在國家權(quán)力對基層社會高度控制的基礎(chǔ)之上，國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村的管制體系阻礙農(nóng)村社會主體的交流互動，農(nóng)村各類資源緊緊地被限制在土地之上，造成傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理體制具有封閉和保守的特征。新中國成立后農(nóng)村政策的施行開始破除基層傳統(tǒng)的封閉環(huán)境，農(nóng)村社會開始出現(xiàn)開放自由的零星現(xiàn)象。20世紀70年代末開始的農(nóng)村市場化改革，使得農(nóng)村基層的經(jīng)濟資源逐步脫離制度性的束縛，自由流動的步伐加快，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展打破基層社會原有的保守體制，現(xiàn)代的思想文化也逐步滲透到農(nóng)村社會，農(nóng)民群體在農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展影響下不再是過去封閉保守的形象，已經(jīng)成為能夠認識理解現(xiàn)代理念與文化觀念的新型社會主體。拉茲洛認為，人類在生活中逐漸生成的思想理念、價值觀念和信念信仰并不是沒有用的裝飾物，而是在世界歷史發(fā)展中起著重要作用的催化劑，它們的凝聚不僅產(chǎn)生了世界的技術(shù)革新，更為重要的是成為社會進步和文化發(fā)展的根本基礎(chǔ)，引導(dǎo)人類社會和文明歷史的前進。[7](p36)農(nóng)民群體知識結(jié)構(gòu)的改善、文化觀念的增強以及經(jīng)濟與利益的多元格局改變了他們過去對鄉(xiāng)村事務(wù)的關(guān)注態(tài)度，政治參與熱情提高，客觀上使得農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出開放的趨勢。開放式治理是農(nóng)村市場化運行中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會體制發(fā)生變化給基層治理變革帶來的客觀要求，也是現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理的重要內(nèi)容，而開放式治理結(jié)構(gòu)的形成需要健全的法治體制發(fā)揮制度整合的功能以提供制度基礎(chǔ)。構(gòu)建農(nóng)村基層的法治治理體制，將基層存在的治理方式、治理模式、治理手段和治理經(jīng)驗等社會制度資源進行重新認識、統(tǒng)一組合和系統(tǒng)整理并加以創(chuàng)造和深化，以具有包容性的態(tài)度尊重農(nóng)村基層現(xiàn)有的各類主體利益，并在統(tǒng)一的法治框架下通過制度性的參與來行使或?qū)崿F(xiàn)自己的政治權(quán)利。

法治具有制度整合的功能，源于法治具有包容性特征。法治尊重和保護不同主體、不同力量、不同立場所體現(xiàn)的不同的價值追求與利益主張，能夠?qū)崿F(xiàn)多元文化、多元思想和多元利益在國家與社會中的和諧共存，從而可以實現(xiàn)農(nóng)村基層治理制度的整合，從而為開放式的基層治理框架提供制度保障?；鶎又卫矸ㄖ位ㄟ^完善基層法治體制的手段，可以將基層各類治理制度有效利用，從而將農(nóng)村社會的治理主張、政治訴求以及社會利益固化為主體權(quán)利，并保障和維持各類主體治理權(quán)利的行使，極大程度地拓展了基層治理的運行空間，改變了傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理的封閉狀態(tài)，為基層治理注入了主體自由的基本活力，適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展而帶來的基層治理變革的需要。構(gòu)建基層完善的法治化治理體系，通過規(guī)范基層的治理秩序、維護農(nóng)民群體的主體地位、保障社會主體的參與權(quán)利，使得農(nóng)村基層在開放式的治理過程中既能夠?qū)崿F(xiàn)基層治理制度的政治目標，又能夠體現(xiàn)其社會效益，讓市場化過程中農(nóng)村多元的主體利益和參與主張有規(guī)范合法的表達渠道，從而能夠形成農(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展和基層治理開放式進行及政治參與包容性存在的互惠、互動的發(fā)展局面，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理模式由工具價值向規(guī)范價值、秩序價值的制度理念的根本性轉(zhuǎn)變。

開放式治理是基層治理法治化的重要特征，開放式的治理才能實現(xiàn)基層治理的公開透明，開放式治理才能保證基層治理的公平正義，也才能真正實現(xiàn)和有效保障包括農(nóng)民群體在內(nèi)的每一個社會主體的基本權(quán)利，這恰好完整體現(xiàn)了法治的基本精神和價值追求?；鶎又卫矸ㄖ位腔鶎又贫润w系中最有利于維護公平正義、最有利于保障治理權(quán)利、最有利于實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)代治理模式。現(xiàn)代農(nóng)村的基層治理要求的是具有開放性、競爭性和包容性的治理，基層治理法治化不僅能夠創(chuàng)設(shè)和優(yōu)化體現(xiàn)公開透明的治理制度，而且能夠構(gòu)建和完善彰顯公開透明的治理程序，在法治化的基層治理框架中，基層治理不僅能讓每一個村民親眼所見，而且能讓每一個村民親身參與其中。以法治為基礎(chǔ)和保障的農(nóng)村開放式的基層治理，使得民主治理、基層自治不僅能夠成為現(xiàn)實，而且能夠以農(nóng)民群體和社會主體看得見的方式來實現(xiàn)。

四、發(fā)揮法治的價值導(dǎo)向功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的理性治理——基層治理法治化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

歷史上傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理體制是以“國家政權(quán)——社會權(quán)力”代表的鄉(xiāng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)為建構(gòu)基礎(chǔ)的，國家政權(quán)自上而下進入農(nóng)村社會，社會權(quán)力自下而上代表社群利益，國家政權(quán)在二者之間的關(guān)系處理上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，錯誤地把國家政權(quán)與社會權(quán)力對立起來，以農(nóng)民群體為主體的社會力量在傳統(tǒng)農(nóng)村治理歷史中其作用被國家政權(quán)的強制統(tǒng)治力所掩蓋，究其原因，在于一直以來錯誤地認為農(nóng)民群體參與基層治理不可避免地帶有感性色彩。因而，在農(nóng)村市場化發(fā)展中不停地在反思和檢討傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理的弊端，把它歸咎于國家權(quán)力的強制性權(quán)威，淹沒了基層社會主體的力量，嘗試將國家權(quán)力從農(nóng)村基層治理場域中排除出去，將農(nóng)村基層建立成簡單的民主自治的治理格局，強化農(nóng)民群體在基層治理中的主導(dǎo)地位。當然，這也是對農(nóng)村市場化進程中基層治理結(jié)構(gòu)的誤解。盡管農(nóng)民群體在農(nóng)村市場化改革中的主體作用不斷被突出，農(nóng)民群體自身的政治觀念、參與意識和管理能力也在不斷增強，但是構(gòu)筑現(xiàn)代化的農(nóng)村基層治理模式必須僅僅依靠農(nóng)村現(xiàn)有的基本政治體制和管理組織結(jié)構(gòu)，問題的關(guān)鍵不在于突出誰或者排除誰，而在于國家與農(nóng)村的關(guān)系要理順，核心在于國家權(quán)力與農(nóng)村社會之間形成一種動態(tài)平衡的治理狀態(tài)，這才是符合農(nóng)村實際情形的理性的治理模式，農(nóng)村現(xiàn)代化進程中理性的基層治理模式絕對不是以國家權(quán)力退出農(nóng)村舞臺為基礎(chǔ)的，失去國家權(quán)力在農(nóng)村社會的治理功能，單純地以農(nóng)民群體和社會主體為力量的基層治理無法解決市場化運行中農(nóng)村社會存在的復(fù)雜管理問題，失去國家權(quán)力的治理基礎(chǔ)只會導(dǎo)致農(nóng)村基層治理的無序和混亂。從一定程度上說，農(nóng)民群體和社會力量在農(nóng)村基層治理中的主體作用能否發(fā)揮以及發(fā)揮的狀況如何是檢驗現(xiàn)代農(nóng)村基層治理能力的重要指標，但也不是純粹簡單的只有農(nóng)民群體和社會力量的治理主體作用，盡管要注重農(nóng)民群體在基層治理中地位的彰顯和作用的發(fā)揮，但是簡單地依靠農(nóng)民個體或者一味地擴大農(nóng)民政治參與都不是現(xiàn)代農(nóng)村理性的治理設(shè)計。農(nóng)村基層治理是一個系統(tǒng)工程，不再只是一個制度構(gòu)建的簡單問題，需要在現(xiàn)代化發(fā)展和市場化進程中尋找實現(xiàn)國家權(quán)力與農(nóng)村社會可以互動平衡的和諧狀態(tài)，不能脫離農(nóng)村實際和國家實情，而要發(fā)揮法治的價值導(dǎo)向功能，著重解決農(nóng)村基層治理體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法、合適、合理的關(guān)鍵問題，實現(xiàn)農(nóng)村基層理性的治理，達致農(nóng)村基層理性的治理狀態(tài)。

法治具有價值導(dǎo)向的功能基于行為理性是法治的最基本運行方式，這既是法治體制產(chǎn)生的基本條件，也是法治的價值導(dǎo)向功能的最終結(jié)果，之所以能夠在法治框架之下用理性的方式來看待事物和做出行為，關(guān)鍵在于法治較之于其他制度更能夠體現(xiàn)公平正義，能夠滿足人類社會發(fā)展所崇尚和主張的最基本的價值追求?！熬S持一個現(xiàn)存秩序的成本要涉及對現(xiàn)存體制的合理性的理解，當社會成員都相信這個制度是公平的時候，規(guī)則等制度的執(zhí)行費用就會大量減少?！盵8](p59)法治的價值導(dǎo)向功能就是通過法治理性的基本標準對各類行為所追求或者主張的價值理念進行評估和選擇，形成法治狀態(tài)之下行為所能達到的最終平衡，這就是一種行為理性或者實踐理性的表現(xiàn)?！懊恳环N政治制度的結(jié)構(gòu)都有其‘相適應(yīng)’的心理，不同的心理迎合于不同的政治制度，一旦某種政治制度的結(jié)構(gòu)無端地偏護某種特定的心理認知，這種政治制度便無公正可言。因此，政治結(jié)構(gòu)必須有一個衡量其公正的標準?！盵9](p5)農(nóng)村基層治理的法治化通過構(gòu)筑基層治理的法治體制，發(fā)揮法治在基層治理中的價值導(dǎo)向功能，構(gòu)建與形成符合治理所需的公平正義與民主自治的制度環(huán)境，激勵農(nóng)民群體和社會主體以及其他治理力量理性的政治參與。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會對基層治理的追求更多體現(xiàn)在治理的現(xiàn)實結(jié)果上，即強調(diào)治理的實際效能，對基層治理制度本身應(yīng)當體現(xiàn)的價值精神與基本追求忽視過多，進而造成對基層治理體制的工具性認識，很少甚至完全沒有發(fā)覺到基層治理制度自身的價值主張。基層治理法治化將制度的價值主張與法治的價值導(dǎo)向有機結(jié)合起來，理性對待基層治理所可能產(chǎn)生的利益沖突與選擇，在實現(xiàn)各類主體政治利益的同時，又能體現(xiàn)其社會利益，適應(yīng)市場化背景下農(nóng)村社會發(fā)展的需要，可以實現(xiàn)農(nóng)村基層的理性治理。

五、發(fā)揮法治的人格塑型功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的獨立治理——基層治理法治化發(fā)展的基礎(chǔ)模式

歷史上的傳統(tǒng)農(nóng)村，農(nóng)民群體不具有生產(chǎn)資源的控制權(quán)，傳統(tǒng)體制帶給他們貧困與落后的命運，不具有獨立性是他們的時代特征，經(jīng)濟、政治等各方面受到控制使得他們必須依賴于國家的政治制度與體制權(quán)威才能正常地生活，其中一個突出的表現(xiàn)就是農(nóng)民群體不是鄉(xiāng)村治理的主體，不具有獨立性，相反卻成為鄉(xiāng)村治理的對象。近代農(nóng)村社會開始打破這一社會結(jié)構(gòu)，但直到基層群眾性自治制度確立的民主自治內(nèi)涵和基層治理體制引入農(nóng)村社會后，特別是農(nóng)村市場化發(fā)展過程中農(nóng)民群體經(jīng)濟財富、思想觀念、文化素質(zhì)的變化以及各項權(quán)利的完善，使得農(nóng)民的獨立性顯著增強，獨立地參與農(nóng)村治理成為基層治理的制度特征。市場化改變了原有的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式，由注重權(quán)力控制和體制權(quán)威的控制型資源分配機制轉(zhuǎn)變成體現(xiàn)平等、自由且公正的調(diào)控型資源配置機制，破除了資源分配與經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力控制結(jié)構(gòu)，建立了平等、自由、公正的市場選擇機制和市場運行環(huán)境，農(nóng)民群體成為自由和獨立的個體。農(nóng)村市場化帶給現(xiàn)代農(nóng)村最大的改變有兩個方面：一個是農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放和發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，農(nóng)民在經(jīng)濟領(lǐng)域的自主性、積極性和獨立性明顯提高，并有穩(wěn)固的國家法律體系在持續(xù)性地提供制度保障；另一方面是農(nóng)民群體在經(jīng)濟獨立性增強的同時，對傳統(tǒng)農(nóng)村組織的控制依賴不斷減弱，原有的農(nóng)村管理模式已不能完全適應(yīng)新時期農(nóng)民群體的現(xiàn)實需要，農(nóng)村基層治理體制具有調(diào)整的必要。特別是農(nóng)民群體在市場化過程中不僅參與基層事務(wù)的熱情和興趣在不斷增加，而且參與基層事務(wù)的管理能力有明顯提高，突出體現(xiàn)在：農(nóng)民群體的政治認知能力、政治識別能力、法律理解能力表現(xiàn)出作為獨立個體存在的治理基礎(chǔ)，基層事務(wù)的分析、認識、決策、管理和監(jiān)督等各方面的能力展現(xiàn)出作為獨立個體存在的基本人格。自治成為農(nóng)村基層治理模式的基本特征，獨立治理成為農(nóng)村基層治理模式的根本內(nèi)涵。而獨立治理的真正實現(xiàn)和長久維持，真正體現(xiàn)治理中農(nóng)民的治理獨立地位，需要通過推進基層治理法治化建設(shè)來實現(xiàn)。

法治具有人格塑型功能，因為法治突出強調(diào)人的主體地位和根本作用，人是法治的出發(fā)點與落腳點，能夠塑造、框定以及實現(xiàn)人格的真正獨立。法治相比較于其他國家和社會的治理制度，它更加強調(diào)人的價值、尊嚴與獨立，更加注重人的主體、根本和基礎(chǔ)作用，更加突出人在其中的中心、重心和核心地位。法治是以人為本的制度體系，法治具有人格塑型功能是法治的人本理念和人本精神的集中體現(xiàn)。法治不僅通過嚴格的法律形式確認人的自然屬性，同時又賦予人的社會政治地位與各項行為資格，以保障人的某些自然權(quán)利，而所有這樣一些人格塑型的基礎(chǔ)功能又都是將人建構(gòu)在一個公平正義的社會環(huán)境和制度體系下來對待的，不僅要強調(diào)人的獨立個性，而且更強調(diào)在平等公正的制度下獨立性的彰顯。因而，法治成為個體獨立性存在的基礎(chǔ)，成為個體獨立性實現(xiàn)和保障的前提。

“真正實現(xiàn)人的權(quán)利是建立在人不具有附屬性的基礎(chǔ)之上，政治資格是政治權(quán)利實現(xiàn)的前提，而政治資格是人在政治上具有獨立意見能夠獨立選擇政治歸屬的表現(xiàn)，人應(yīng)當要有能夠獨立選擇的政治資格，只靠簡單的自然人個體是不會產(chǎn)生任何權(quán)利的?！盵10](298-297)應(yīng)當說，獨立是政治現(xiàn)代化的體現(xiàn)，是個體獨立選擇政治歸屬、獨立發(fā)表所代表的政治主張而不是強制性地控制參與。農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民群體能否獨立地參與基層治理成為新時期農(nóng)村政治現(xiàn)代化發(fā)展的本質(zhì)特征。

有學(xué)者認為：“獨立是任何社會下個人價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)，任何時期政治共識的形成都是建立在以個體獨立為基礎(chǔ)的追求利益和實現(xiàn)價值的復(fù)雜過程之中，矛盾和危機的存在是人類社會必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，有效解決這些問題就必須要形成在獨立發(fā)表意見基礎(chǔ)之上的共識，獨立的政治人格是個體選擇政治歸屬、發(fā)表政治意見、處理政治事務(wù)、參與政治活動的前提基礎(chǔ)，而所有這一切又都建立在具有能為大家所認可的獨立政治人格的思想內(nèi)容和運行方式，這是一切政治組織存在并發(fā)揮作用的條件?！盵11](p333)基層治理法治化是農(nóng)村市場化發(fā)展以來鄉(xiāng)村民主政治和基層治理鮮明的發(fā)展趨勢，基層治理的模式結(jié)構(gòu)越加注重發(fā)揮農(nóng)民群體在其中的主體作用，以基層群眾性自治為載體的農(nóng)村治理制度作為基層民主法治制度的重要組成部分，其根本目的就是要通過法治的形式體現(xiàn)和保障農(nóng)民群體在基層治理中的自主性和獨立性，真正成為享有民主和自治權(quán)利的獨立的治理主體。有學(xué)者認為：“政治運行過程中的政治思維、政治思想和政治立場是個體獨立性的表現(xiàn)，內(nèi)含了個體深藏在自己的思想結(jié)構(gòu)中支配自身獨立認識政治關(guān)系的價值觀念。個體因為具有獨立的政治觀念和政治立場及參與政治的能力能夠產(chǎn)生強烈的政治自信，而這種政治自信反過來又能更加堅定個體按照自己的價值主張選擇政治方案或表達政治意見的獨立立場?！盵12](p23)獨立是“人的根本屬性和基本特點，是人類在外在世界和內(nèi)在社會環(huán)境中生活的最基本的方式”。[13](p2)農(nóng)村經(jīng)濟市場化以及由此帶來的政治現(xiàn)代化發(fā)展客觀上導(dǎo)致農(nóng)民群體在對待政治經(jīng)濟權(quán)利和社會事務(wù)時的獨立性增強，這本身既符合政治進步和社會發(fā)展的規(guī)律，又是人性化生活方式的集中反映，“表明了人們已經(jīng)厭惡了政治上被統(tǒng)治、經(jīng)濟上被控制、生活上被壓迫的局面，希望進入到一個能夠真正體現(xiàn)獨立主體通過自己的行為影響社會、從而體現(xiàn)自己作為獨立個人應(yīng)當具有獨立性的個體價值?！?。[14](1-3)村民渴望通過自己的獨立意識和實踐行為在參與政治的過程中來實現(xiàn)自己的政治理想、政治目標和利益需求，這已成為農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本特征，獨立治理成為農(nóng)村基層治理發(fā)展的根本標志?；鶎又卫矸ㄖ位ㄟ^完善基層的治理體制和社會事務(wù)管理機制，充分發(fā)揮法治的人格塑型功能，以健全的法治體制形塑和保障村民的獨立主體地位，構(gòu)筑公平正義的治理框架，使得獨立治理能成為基層治理中村民行使權(quán)利的基本方式。

六、發(fā)揮法治的權(quán)利保護功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的積極治理——基層治理法治化發(fā)展的運行原則

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民沒有表現(xiàn)出較高的參與熱情，一方面由于村民在歷史上并不是農(nóng)村治理的真正主體，沒有參與的積極性；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)村民在封閉守舊的鄉(xiāng)村社會與鄉(xiāng)土體制中產(chǎn)生了保守觀念與封建思想，過度依附封建體制生存而沒有參與政治的空間。傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)限制了經(jīng)濟發(fā)展體制的改造，經(jīng)濟地域的狹窄空間和農(nóng)民生活方式的因循守舊使得傳統(tǒng)治理中的村民不具有參與治理的積極觀念。而且，農(nóng)村傳統(tǒng)的社會格局限制了鄉(xiāng)土文化的對外交流，鄉(xiāng)村禮俗和封建思想的長期教化嚴重影響到農(nóng)民群體的生活方式與處世態(tài)度，在政治參與上冷漠慎行，農(nóng)村不具有積極參與治理的社會活力，廣大村民積極參與基層治理的體制機制沒有形成。有學(xué)者認為：“傳統(tǒng)農(nóng)村政治參與局面沒有形成和民眾參與缺乏制度性的渠道是當時農(nóng)村治理的真實反映，既有農(nóng)村基層政治層面的原因，也有農(nóng)民不具有積極參與的思想觀念的原因，對政治的淡化還因為基層無望的政治狀況和沒有活力的社會環(huán)境。”[15](p59-69)同時，國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村，在基層治理中主導(dǎo)作用不斷加強，國家權(quán)威在鄉(xiāng)土社會的擴張客觀上也使得農(nóng)村基層社會活力的激發(fā)缺乏體制上的推動，農(nóng)民群體參與基層治理既缺少制度保障，又沒有現(xiàn)實渠道。一直以來，國家權(quán)力是影響農(nóng)村基層治理模式的主要原因，一直在農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，也影響著農(nóng)民群體參與治理的積極性。有學(xué)者認為：“國家政權(quán)一直以來保持著在鄉(xiāng)村社會的持續(xù)性和穩(wěn)定性的滲透和擴張，但是自20世紀以來在基層呈現(xiàn)出穩(wěn)定的發(fā)展趨勢并有制度在保障和規(guī)范”。[16]其中，基層治理法治框架的不斷形成與成熟讓基層政權(quán)的行使更加規(guī)范，基層治理法治化一方面對基層國家權(quán)力的運行進行限制和約束，另一方面又讓村民參與政治的權(quán)利變成現(xiàn)實，積極參與基層治理具備體制基礎(chǔ)和制度保障，激發(fā)基層治理的社會活力。

法治具有權(quán)利保護功能，一方面法治通過完備性的制度可以保障主體的政治、經(jīng)濟、社會和文化等各項權(quán)利，尊重公民個體的權(quán)利主體地位，使得社會權(quán)利保護具有主體基礎(chǔ)。另一方面，法治規(guī)范基層治理的運行機制，構(gòu)建平等正義透明的治理環(huán)境，尊重村民個體自治權(quán)利的實際享有，激發(fā)農(nóng)民群體廣泛參與基層治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。有學(xué)者認為：“社會活力，就是一定自然、歷史條件下，一定社會系統(tǒng)的生存與演化的內(nèi)生的自主能力?！盵17]其中，最主要的就是社會主體的行為活力和創(chuàng)造活力。社會發(fā)展既要有良好的秩序，更要有積極活躍的活力。兩者共同存在，社會才有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層治理法治化就是通過主張每個個體的自由和權(quán)利為宗旨的法治精神，最大范圍地實現(xiàn)和保障每個村民個體的自由、民主、自治的權(quán)利，使農(nóng)民群體成為基層治理積極活動的行為主體，從而激發(fā)基層治理的社會活力。同時，法治具有特殊的制度品質(zhì)，寬容、理解和尊重社會的多樣性、權(quán)利的多樣性和利益的多元化，得以激發(fā)參與基層治理的各類主體的積極性，實現(xiàn)農(nóng)村基層的積極治理。

農(nóng)村市場化發(fā)展改變了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化和社會結(jié)構(gòu)，也帶來了基層政治制度和治理體制的發(fā)展，農(nóng)民群體成為經(jīng)濟發(fā)展的獨立主體，同時政治意識和基層治理的參與觀念都得到提高，而以基層群眾性自治為載體的農(nóng)村基層治理實踐也讓村民感受到了治理主體的重要地位和政治權(quán)利的行使價值?；鶎又卫矸ㄖ位琼槕?yīng)農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展實際情形、實現(xiàn)農(nóng)民群體參與治理的政治權(quán)利、提高農(nóng)村基層治理能力和水平的理想模式與最優(yōu)狀態(tài)。實現(xiàn)農(nóng)村基層的積極治理在于村民都認識到基層自治作為法定權(quán)利存在的價值和內(nèi)涵，在于具有彰顯民主、自治價值的治理體制與制度框架來保障法定權(quán)利的現(xiàn)實行使，而推進基層治理的法治化可以發(fā)揮法治的權(quán)利保護功能，是實現(xiàn)基層積極治理的有效路徑。通過完善基層治理法治化的制度體系，讓村民享有的法定的政治、經(jīng)濟、文化和社會權(quán)利得到尊重和保障，從而可以實現(xiàn)基層治理的公正，這是實現(xiàn)農(nóng)村基層積極治理的根本前提。通過健全基層治理法治化的運行機制，讓村民享有均等的政治參與機會，從而可以實現(xiàn)基層治理的平等，這是實現(xiàn)農(nóng)村基層積極治理的關(guān)鍵基礎(chǔ)。通過優(yōu)化基層治理法治化的具體方法，讓村民享有的政治權(quán)利得到平等實現(xiàn)，從而可以實現(xiàn)基層治理的正義，這是實現(xiàn)基層積極治理的重要環(huán)節(jié)。

七、發(fā)揮法治的秩序調(diào)控功能：實現(xiàn)農(nóng)村基層的自由治理——基層治理法治化發(fā)展的核心理念

自由不僅是人類發(fā)展的基本要求，是社會發(fā)展的根本特征，也是政治進步的顯著標志，是政治文明的發(fā)展方向。縱貫中西，自由成為人類追求的生活狀態(tài)和政治目標。有學(xué)者認為：“迷戀自由和實現(xiàn)自由是我們生活在政治國家里的始終追求，對于國家政治的歷史發(fā)展來說，權(quán)威、責(zé)任和義務(wù)都不是關(guān)鍵，自由才是最重要的。在自由美好的政治國家里，檢驗一切事物的標準是自由，而不是政治體制下人的好壞；確立政治權(quán)威和認定政治價值的標志是個人自由，而不是民族是否有榮耀?！盵18](p243-244)在現(xiàn)代法治國家里，自由是公民享有的基本權(quán)利，也是公民具備政治主體資格的根本體現(xiàn)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，國家權(quán)力對社會控制的力度較強，紳治成為鄉(xiāng)村官治的主要途徑和封建治理的典型形式，農(nóng)民群體對封建體制和官治王權(quán)具有較強的依附性，因而在政治上受到封建權(quán)力和傳統(tǒng)體制的統(tǒng)治性管理，在鄉(xiāng)村社會沒有自由表達治理主張的權(quán)利，農(nóng)民群體遠離治理中心，成為被治理的對象?，F(xiàn)代農(nóng)村市場化在創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟自由發(fā)展的同時，逐步改善和悄然改變了農(nóng)村基層的政治狀況，以基層群眾性自治為核心的基層民主法治制度在農(nóng)村社會的廣泛實施與不斷發(fā)展，使得每個村民在體制上都享有參與基層治理的法定政治權(quán)利，也使得每個村民在實踐中都實實在在地行使著自治治理的權(quán)利。自由地表達自己的治理主張，自由地行使自己的治理權(quán)利，在農(nóng)村基層治理的法治框架下已經(jīng)逐步成為現(xiàn)實，基層治理的法治體制為農(nóng)村社會構(gòu)建起了體現(xiàn)平等自由內(nèi)涵的基層治理模式。

法治具有秩序調(diào)控的功能，在于法治能夠在實現(xiàn)自由的同時建立起一種規(guī)范的秩序，在建立秩序的同時能夠充分地實現(xiàn)和保障自由。自由是法治的基本追求，秩序是法治的核心要素；自由是法治的根本精神，秩序是法治的重要價值。法治就是實現(xiàn)自由價值的秩序規(guī)則。離開了自由，秩序成為沒有任何含義的概念；離開了秩序，自由成了容易被侵犯的對象。正如哈耶克所說：“存在一種長期性、永恒性的秩序是社會生活的基本需求，如果沒有這樣一種長期性、永恒性的秩序，則所有人都不能完成他的事業(yè)，甚至連最基本的生活要求都不能滿足?！盵19](p121)英國政治家霍布斯曾描述的“一切人反對一切人”的自然狀態(tài)實際上體現(xiàn)的是人與人之間存在矛盾沖突的狀態(tài)，而這種狀態(tài)恰好是自由讓社會失序的表現(xiàn)。每個人都有自由的權(quán)利，但每個人的自由都不是絕對的，自由如果沒有行為的邊界，肯定會損害到別人的自由，這就會產(chǎn)生霍布斯所擔心的社會失序，因而通過法治建立起自由權(quán)利行使的邊界和范疇，就能改變這種狀態(tài)，建立起社會秩序。哈耶克認為“社會秩序是每個人都能夠有效地預(yù)判自己的行為，能夠利用自己的知識，成功地預(yù)判到自己能從其他人那里獲得需要的幫助”。[19](156)可見，社會秩序是一種既有自由又有理性的行為方式，而這樣一種個人行為合理且可控的狀態(tài)需要外部框架的支持。龐德認為：“法律秩序就是一種控制行為、控制社會的最基本、最有效的方式，它是其他控制方式產(chǎn)生的基礎(chǔ)，其他方式都在它的監(jiān)控之下運行。”[20](p66)法治的秩序調(diào)控功能就是通過制度性的方式適時調(diào)整和不斷完善既能夠體現(xiàn)自由精神、又能夠?qū)崿F(xiàn)自由行權(quán)利的社會秩序。通過秩序調(diào)控在切實保護公民自由權(quán)利的同時，讓其他人的自由也都能充分地享有。正像哈耶克所說：“通過構(gòu)建一套理性的具體的行為禁止和行為自由的法律體系，在它的控制之下，人人都可以自由地去追求自己的事業(yè)、實現(xiàn)自己的愛好，這是形成秩序和實現(xiàn)自由必不可少的基礎(chǔ)?！盵19](p96)

農(nóng)村市場化改變了鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，客觀上為推進農(nóng)村基層民主政治制度發(fā)展創(chuàng)設(shè)了環(huán)境。農(nóng)民群體的政治觀念和政治意識普遍增強，他們已經(jīng)由傳統(tǒng)時期遠離國家權(quán)力、依附國家體制的政治被動者演變到如今希望參與政治、能夠參與管理的主體行為者。自由地參與基層治理，而不受到其他非法因素的干擾和影響，成為農(nóng)村基層治理制度現(xiàn)代化發(fā)展的價值追求?！白杂傻娜笔?，也許沒有讓人們失去一般意義上權(quán)利的享有，但卻讓人們失去了在社會上生活的意義和在世界上生存的價值，正是這種意義和價值，才能讓人的主張得到大家尊重、讓人的行動得到認可”。[21](p112-113)政治自由是自由在政治權(quán)利領(lǐng)域的體現(xiàn)，是檢驗主體是否獨立享有權(quán)利的象征，是體現(xiàn)人的政治尊嚴、政治人格和政治價值的基本標志，是人們從事其他一切活動和行為的基礎(chǔ)。區(qū)別于歷史上任何時期的現(xiàn)代農(nóng)村基層治理法治化的基本要求，就是農(nóng)村基層治理不是某個人或者某部分人的特殊權(quán)利，不是要讓普通農(nóng)民群體遠離基層治理中心，而是要讓村民成為基層治理的真正主體，要讓所有村民都能自由地享有和行使參與基層事務(wù)管理的法定權(quán)利，這是基層政治現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵標識，也是基層治理法治化的基本內(nèi)涵。以憲法和法律為主要內(nèi)容的現(xiàn)代法治體系賦予和確認了我國村民享有平等的政治權(quán)利，同時也在保障和實現(xiàn)著村民能夠自由地表達參與意見、參與主張的權(quán)利。而每個村民參與基層治理的自由權(quán)利的行使，都是在充分尊重和包容他人同等權(quán)利的基礎(chǔ)之上的，已經(jīng)形成了法治秩序，每個人自由參與治理的權(quán)利都是一樣的，都是同等的，都是沒有差別的，這是基層治理法治化發(fā)展的基本立場，也是法治在基層治理領(lǐng)域發(fā)揮秩序調(diào)控功能的體現(xiàn)。基層治理法治化追求的根本目標就是：每個人在思想觀念、知識水平、實踐經(jīng)歷上都有不同，這也導(dǎo)致每個人在行使自己自治權(quán)利的時候，其所表達的治理意見和維護的利益內(nèi)容是不同的，但有一點是相同的，那就是每個人作為基層治理的主體和參與基層事務(wù)的管理，他們都能自由地發(fā)表自己的意見和做出自己的行為，任何人都不受到非法的干預(yù)和阻擾，“你我是同樣的人”。[22](p346)因為，在現(xiàn)代法治社會里，對于每一個村民來說，能否自由地行使權(quán)利比行使什么樣的權(quán)利更重要，“相對自治而言，農(nóng)村中的窮人更需要自由?！盵23]

八、結(jié)語

法治作為現(xiàn)代社會的基本治理方式，是人類政治文明進步的標志，因為，法治較之于其他任何制度最能體現(xiàn)和代表現(xiàn)代社會的基本價值。農(nóng)村基層治理的法治化就是在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域彰顯和實現(xiàn)現(xiàn)代社會基本價值的治理體制，體現(xiàn)了農(nóng)村基層治理和鄉(xiāng)村民主政治的進步與發(fā)展，是國家與社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本標識。當然，法治提供的只是現(xiàn)代社會里人們生存和生活所需的最基本、最重要、最基礎(chǔ)的制度保障。法治可以為人們追求自己的理想目標提供平等的制度保障，但法治本身并不能讓人們實現(xiàn)自己的理想目標；法治可以讓人們接受法律平等的規(guī)制，努力成就完美的人格，但法治本身卻無法讓人的人格更完美；法治可以讓權(quán)力受到限制和約束，讓人們免受專權(quán)之苦，但法治本身卻無法實現(xiàn)每個人的人生幸福。正因為如此，基層治理的法治化也只是農(nóng)村市場化進程中基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的最基礎(chǔ)、最根本、最核心的價值需求?；鶎又卫矸ㄖ位ㄟ^在基層治理領(lǐng)域充分發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能、法律保障功能、制度整合功能、價值導(dǎo)向功能、人格塑型功能、權(quán)利保護功能和秩序調(diào)控功能，能夠為實現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范治理、自主治理、開放治理、理性治理、獨立治理、積極治理和自由治理提供最關(guān)鍵的制度保障，只能是讓農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展走得越來越好，而要真正實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化還需要付出更多的努力和更多的嘗試。

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責(zé)任編輯 申華

D616

A

1003-8477（2016）12-0028-10

彭澎（1981—），男，湖南省委黨校法學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，法學(xué)博士后。

2014年度國家社會科學(xué)基金青年項目“農(nóng)村現(xiàn)代化進程中基層治理的模式轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（14CZZ028）的階段性成果。