劉　利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610000)

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中國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)的缺陷及其未來(lái)研究方向

劉利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610000)

近年來(lái)，政策執(zhí)行效果審計(jì)在中國(guó)逐漸引起了關(guān)注。論文首先介紹了政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)涵和研究的意義，在此基礎(chǔ)上簡(jiǎn)要闡述了政策執(zhí)行效果審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，并指出了其缺陷，最后提出了未來(lái)的研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注建立政策執(zhí)行效果審計(jì)理論框架體系、完善政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、探索對(duì)政策本身的評(píng)價(jià)以及將政策執(zhí)行效果審計(jì)與新興互聯(lián)網(wǎng)工程及信息技術(shù)結(jié)合起來(lái)等幾個(gè)方面。

政策執(zhí)行效果審計(jì)；缺陷；研究方向

一、政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)涵

2014年10月9號(hào)，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào))指出：“審計(jì)機(jī)關(guān)要把對(duì)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)作為一項(xiàng)日常工作，對(duì)各部門各地區(qū)貫徹中央政策措施和決策部署情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)落實(shí)到位，確保中央政令暢通。”這是我國(guó)首次明確提出國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)國(guó)家重大政策的執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國(guó)家重大決策部署落實(shí)的保障作用。

所謂政策執(zhí)行效果審計(jì)，即“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用一定的審計(jì)程序，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的相應(yīng)政策進(jìn)行全過(guò)程跟蹤調(diào)查，評(píng)價(jià)其執(zhí)行的效果，并出具相關(guān)報(bào)告，提出一定的建議”。

二、開(kāi)展政策執(zhí)行效果審計(jì)的意義

(一)政策執(zhí)行效果審計(jì)具有監(jiān)督保障功能

政策制定的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，及時(shí)有效的執(zhí)行是關(guān)鍵。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)政策執(zhí)行效果審計(jì)，對(duì)政策執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤，有利于保障政策的有效貫徹落實(shí)，強(qiáng)化政策執(zhí)行的針對(duì)性和持續(xù)性，使其發(fā)揮更大的作用，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)的功能，更好地造福群眾。

(二)政策執(zhí)行效果審計(jì)具有糾偏調(diào)整功能

隨著國(guó)家宏觀環(huán)境的不斷變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)深入，已經(jīng)實(shí)施的政策也需要隨著環(huán)境的改變而調(diào)整。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在政策執(zhí)行效果審計(jì)中，通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題，從政策本身的正確性和政策實(shí)施過(guò)程的適應(yīng)性兩個(gè)角度分析并提出建議，及時(shí)糾正調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

(三)政策執(zhí)行效果審計(jì)能夠發(fā)揮問(wèn)責(zé)機(jī)制

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策執(zhí)行效果審計(jì)時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力問(wèn)責(zé)追究機(jī)制，一方面嚴(yán)肅查處貪污受賄、鋪張浪費(fèi)、以權(quán)謀私等違法亂紀(jì)行為，能夠糾正不正之風(fēng)，為經(jīng)濟(jì)有序健康的運(yùn)行提供保障；另一方面系統(tǒng)監(jiān)督、全面考核、量化測(cè)評(píng)，能夠發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不力，項(xiàng)目資金使用不當(dāng)、公共投資出現(xiàn)重大失誤等失職行為，及時(shí)杜絕損害公共財(cái)產(chǎn)安全的行為，提高政策執(zhí)行的效率效果。

三、我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)的現(xiàn)狀及缺陷

(一)我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行效果審計(jì)相對(duì)于國(guó)外來(lái)講起步較晚。我國(guó)的政策執(zhí)行效果審計(jì)最早萌芽于20世紀(jì)90年代初執(zhí)行的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前審計(jì)，后來(lái)審計(jì)署在《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》中指出應(yīng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，直到2008 年，審計(jì)署發(fā)布《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出“對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特大型投資項(xiàng)目、特殊資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行試行全過(guò)程跟蹤審計(jì)”，隨后我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段。但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)相關(guān)理論體系還不健全，在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

(二)我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)的缺陷

1.相關(guān)法規(guī)制度還不健全

我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)沒(méi)有足夠的法律支撐。而相較而言，美國(guó)審計(jì)署早在20世紀(jì)六七十年代就明確了對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)的工作重心，并將其寫(xiě)進(jìn)了《1970年立法機(jī)關(guān)重組法案》。后來(lái)又在1993年的《政府業(yè)績(jī)與成果法》中強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行效果審計(jì)的重要性并為其制定了一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。法規(guī)制度的缺失限制了審計(jì)工作的權(quán)限，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在推動(dòng)政策調(diào)整改進(jìn)和審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的最大化利用方面力不從心。同時(shí)，我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)的獨(dú)立性不高。我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，而在政策執(zhí)行效果審計(jì)過(guò)程中，對(duì)于國(guó)務(wù)院下達(dá)的政策法規(guī)很難保證獨(dú)立地位，難免束手束腳。

2.審計(jì)范圍程度有待提高

首先，審計(jì)的范圍不夠廣。政策從制定、決策、分解、執(zhí)行、反饋、調(diào)整涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)主體。我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)大多只參與執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)，覆蓋面較窄，未能全方位發(fā)揮其作用。其次，審計(jì)的程度不夠深。政策執(zhí)行效果審計(jì)往往著重于對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)，而對(duì)政策本身缺少評(píng)價(jià)，但政策本身的優(yōu)劣是決定政策效果的關(guān)鍵因素，不容忽視。再次，政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度也不高。普通群眾無(wú)從了解審計(jì)過(guò)程的詳細(xì)情況，無(wú)法監(jiān)督并參與到國(guó)家治理之中，這需要從制度上進(jìn)行改進(jìn)。

3.審計(jì)方式方法需要提升

第一，審計(jì)方法有待改進(jìn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，環(huán)境復(fù)雜多變，數(shù)據(jù)龐大冗雜，政策執(zhí)行效果反饋的及時(shí)準(zhǔn)確性十分重要，傳統(tǒng)的抽樣調(diào)查等審計(jì)方法無(wú)論在數(shù)據(jù)采集還是分析上都難以滿足政策執(zhí)行效果審計(jì)工作的需要。一方面，采集的數(shù)據(jù)主要來(lái)自被審計(jì)單位提供的數(shù)據(jù)或官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自主收集取得的數(shù)據(jù)較少，數(shù)據(jù)的可靠性降低，審計(jì)的客觀性受到影響。另一方面，數(shù)據(jù)的分析過(guò)程缺少數(shù)據(jù)分析模型的應(yīng)用，對(duì)于跨地區(qū)跨行業(yè)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性分析不足，數(shù)據(jù)的共享程度較低，利用效率不高。

第二，審計(jì)方式有待創(chuàng)新。傳統(tǒng)的審計(jì)方式以事后監(jiān)督為主，而政策執(zhí)行效果審計(jì)要求全過(guò)程跟蹤審計(jì)，但限于審計(jì)組織的人力物力以及被審計(jì)單位的配合程度等客觀因素，難以做到面面俱到，同時(shí)由于審計(jì)程序的復(fù)雜性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題生成報(bào)告進(jìn)行反饋調(diào)整又具有一定的時(shí)滯性。如何平衡各方面資源，保證政策執(zhí)行效果審計(jì)的及時(shí)有效是審計(jì)工作中的重要問(wèn)題。

4.人員專業(yè)素質(zhì)需要提高

國(guó)家政策包羅萬(wàn)象，涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，既包括黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的改革措施、發(fā)展規(guī)劃，又包括法規(guī)、文件、規(guī)章、安排。而審計(jì)人員往往都不是相關(guān)政策的專家，對(duì)于政策的理解和把握在短時(shí)間內(nèi)有一定的難度。但充分理解政策的內(nèi)涵和要求是審計(jì)工作必不可少的前提條件。一方面，審計(jì)組織中缺少對(duì)及精通政策要義又熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)的專業(yè)人才的引進(jìn)，審計(jì)人員自身也不注重在平時(shí)加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的儲(chǔ)備，另一方面，在審計(jì)事前組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，往往只強(qiáng)調(diào)工作安排，而對(duì)相關(guān)政策的出臺(tái)背景和目標(biāo)培訓(xùn)較少，導(dǎo)致審計(jì)人員對(duì)相關(guān)政策的了解程度不高而影響審計(jì)效率，此類問(wèn)題應(yīng)引起審計(jì)人員的注意。

四、中國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)未來(lái)研究方向

(一)建立政策執(zhí)行效果審計(jì)理論框架體系

目前我國(guó)政策執(zhí)行效果審計(jì)實(shí)務(wù)還處于起步階段，相應(yīng)的政策執(zhí)行效果審計(jì)理論并未引起足夠的學(xué)者和審計(jì)工作人員的重視，沒(méi)有形成一套完整的理論框架體系?，F(xiàn)有的國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行效果審計(jì)理論和技術(shù)多數(shù)借鑒西方現(xiàn)成的理論成果，具有中國(guó)特色的政策執(zhí)行效果審計(jì)理論還處于探索之中。因此，未來(lái)有必要選擇重大政策，充分利用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、高校以及科研機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究關(guān)于政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)性課題，以期能獲得符合我國(guó)國(guó)情的政策執(zhí)行效果審計(jì)理論體系。政策執(zhí)行效果審計(jì)理論框架體系的基本內(nèi)容應(yīng)包括政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)容、意義、方式方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等。

(二)完善政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

美國(guó)著名的學(xué)者艾利森曾提出“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的 90%取決于有效的執(zhí)行”。可見(jiàn)，在政策執(zhí)行效果審計(jì)中，如何有效地評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果直接影響審計(jì)作用的發(fā)揮。由此可見(jiàn)，在建立政策執(zhí)行效果審計(jì)理論體系時(shí)，首先建立完善合理的政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是至關(guān)重要的。未來(lái)政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以從以下幾個(gè)方面來(lái)構(gòu)建，如政策執(zhí)行效果的合法合規(guī)性、成本效率性、效果性、風(fēng)險(xiǎn)安全性、可持續(xù)性等。具體可以是政策執(zhí)行過(guò)程中貫徹落實(shí)情況，是否經(jīng)濟(jì)合理，是否存在重大隱患，是否有違法亂紀(jì)行為等。

(三)探索對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)

現(xiàn)階段政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)多是圍繞對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)而展開(kāi)的，鮮有對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)。在理論研究上，是否可以對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)還是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。西方有些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)可能損害政策執(zhí)行效果審計(jì)的獨(dú)立性，這種觀點(diǎn)也制約了我國(guó)對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)的實(shí)踐。但是也有一些國(guó)家如美國(guó)進(jìn)行了許多對(duì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的有益嘗試，并且取得了良好的效果。政策本身的質(zhì)量是決定其執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素，對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠更好的提出意見(jiàn)和建議，改進(jìn)政策的不足，更好地促進(jìn)政策的執(zhí)行。故而，未來(lái)我國(guó)也可以進(jìn)行對(duì)政策本身進(jìn)行評(píng)價(jià)的有益探索。對(duì)政策本身的評(píng)價(jià)可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：一是政策的合法合規(guī)性、二是政策的科學(xué)合理性、三是政策的可操作性、四是政策的適用性等要素。

(四)結(jié)合新型互聯(lián)網(wǎng)工程及信息技術(shù)

聯(lián)網(wǎng)審計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集更新以及綜合分析利用，極大提高了數(shù)據(jù)采集和分析的效率,但是現(xiàn)有的技術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)的需要。政策執(zhí)行效果審計(jì)作為一個(gè)系統(tǒng)性的工程，數(shù)據(jù)的采集和分析紛繁復(fù)雜。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于認(rèn)識(shí)的不到位和方法的不成熟，對(duì)于實(shí)時(shí)把握政策的執(zhí)行情況和對(duì)政策整體進(jìn)行評(píng)價(jià)還存在很多技術(shù)上的問(wèn)題和障礙。目前，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始研究文本、圖像數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)電子數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)分析技術(shù)以及運(yùn)用仿真技術(shù)預(yù)測(cè)政策的未來(lái)效果等等，但這在物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、可視化技術(shù)為代表的新技術(shù)蓬勃發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這些新興技術(shù)的運(yùn)用給政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)提供了很強(qiáng)的技術(shù)支撐,對(duì)于政策執(zhí)行效果審計(jì)來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。未來(lái)應(yīng)著眼于學(xué)習(xí)與研究新技術(shù)新方法與政策執(zhí)行效果審計(jì)的融合發(fā)展。

〔1〕 王延軍.我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策審計(jì)評(píng)價(jià)研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)硏究所，2015.

〔2〕 戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹. 布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].鄧正來(lái)，等譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992.

〔3〕 周律.政策執(zhí)行效果審計(jì)初探[Z]．南京：江蘇省政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)研討會(huì)論文集，2012.

〔4〕 宋依佳.政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)若干問(wèn)題探討[J]．審計(jì)研究，2012(6)：10-14.

〔5〕 徐震.美國(guó)公共政策審計(jì)評(píng)估:分析與借鑒[J].審計(jì)研究，2012(3)：60-64.

〔6〕 秦榮生.政府審計(jì)新領(lǐng)域：經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)[J]．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011(11)：112-118.

〔7〕 馮素珍.金融危機(jī)對(duì)中國(guó)政府審計(jì)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011(3)：82-83.

(責(zé)任編輯杜敏)

TheDefectsandFutureResearchDirectionoftheAuditofthePolicyImplementationEffectinChina

LIULi

(SouthwestUniversityforNationalities,Chengdu,Sichuan610000)

Inrecentyears,theauditofthepolicyimplementationeffectgraduallyattractedattentioninChina.Thisarticlefirstintroducesthemeaningandsignificanceoftheresearch,thengivesalookatthepresentdevelopingsituationoftheauditofthepolicyimplementationeffectinChinaandpointsoutitsdefects,andfinallyputsforwardthefutureresearchshouldfocusonestablishingpolicyimplementationeffectauditingtheoryandframeworksystem,perfectingthepolicyimplementationeffectauditingevaluationsystem,toexploretheevaluationofthepolicyitselfaswellasthepolicyimplementationeffect,andcombiningwiththeemergingInternetengineeringandinformationtechnology.

theauditofthepolicyimplementationeffect;defects;researchdirection

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017

2016-05-05

西南民族大學(xué)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“基于生態(tài)文明建設(shè)‘總體布局’觀的政策執(zhí)行效果審計(jì)創(chuàng)新研究”。

劉利(1971—)，男，四川隆昌人，博士，西南民族大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：金融投資與財(cái)務(wù)管理。

F239.220

A

1007-6875(2016)03-0097-03

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-06-2015：30