陳賀陽

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 北京 102206)

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借鑒國際經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)中國PPP項(xiàng)目信息公開

陳賀陽

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 北京 102206)

PPP作為傳統(tǒng)政府采購的創(chuàng)新形式，其項(xiàng)目信息公開制度既應(yīng)具有傳統(tǒng)政府采購的一般要求，也應(yīng)具有自己的特殊性，這對(duì)增加社會(huì)資本的參與熱情、防止公共采購的腐敗、倒逼項(xiàng)目提高質(zhì)量具有重要意義。借鑒國際金融組織在PPP項(xiàng)目信息公開方面較為成熟的政策與規(guī)定，并根據(jù)世界各國的具體實(shí)踐，提出中國PPP項(xiàng)目信息公開方面的具體建議，明確敏感信息的界定與公開方式，同時(shí)利用中國PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行，構(gòu)建中國政府采購的質(zhì)疑投訴機(jī)制，建立完整的報(bào)價(jià)體系和信息公告制度。

PPP; 信息公開; 國際金融組織; 綜合信息平臺(tái)

2015年年底，安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購結(jié)果公布，因中標(biāo)方北京排水集團(tuán)以污水處理0.39元/噸的中標(biāo)低價(jià)引發(fā)了各方關(guān)注、討論甚至質(zhì)疑，一度將PPP項(xiàng)目的信息公開問題推向風(fēng)口浪尖。E20高級(jí)合伙人薛濤第一時(shí)間發(fā)表言論，提出PPP項(xiàng)目信息公開應(yīng)當(dāng)建立“提前公報(bào)”“開標(biāo)基本信息、中標(biāo)和簽約信息的公告”及“投訴”等三大制度；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)曹富國教授提出PPP采購中的信息披露是實(shí)現(xiàn)有效的公共采購治理和防止腐敗的有效方法；亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿提出PPP項(xiàng)目信息公開對(duì)于政府方、社會(huì)資本方和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都有不同程度的擔(dān)憂和顧慮。筆者看來，PPP屬于傳統(tǒng)政府采購的創(chuàng)新形式，PPP項(xiàng)目的信息公開既應(yīng)具有傳統(tǒng)政府采購的一般屬性，也應(yīng)具有自己的特殊性，通過借鑒國際金融組織的信息公開制度以及英國、韓國、加拿大等PPP發(fā)展較為成熟的國家其信息公開實(shí)踐，利用財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行，推動(dòng)我國PPP項(xiàng)目信息公開制度的構(gòu)建。

一、PPP項(xiàng)目信息公開的重要性與挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目的信息公開制度對(duì)于保護(hù)公眾利益、實(shí)現(xiàn)物有所值都是必不可少的。但由于PPP本身的概念、特點(diǎn)與類型，其項(xiàng)目信息公開不完全與傳統(tǒng)政府采購中的信息公開相同，更具有其重要性和挑戰(zhàn)性。

(一)PPP與傳統(tǒng)政府采購

美國交通部在2007年向國會(huì)提交的報(bào)告中指明PPP本質(zhì)是一種采購形式，澳大利亞在2008年的《國家公私合作指南》中描述PPP是公共部門與私人部門就生產(chǎn)資產(chǎn)或交付服務(wù)而簽訂合同關(guān)系的一種采購方法，歐盟也將PPP分類到“項(xiàng)目采購選擇”一欄[1]?？梢?，PPP是政府采購的一種形式，只是與傳統(tǒng)政府采購中政府將基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建設(shè)分開不同，PPP模式將私人資本引入公共財(cái)政領(lǐng)域，將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營綁定在一起與一個(gè)企業(yè)簽訂合同，這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建造又負(fù)責(zé)經(jīng)營[2]，同時(shí)要在私營部門與公共部門眾多的參與方之中協(xié)調(diào)目標(biāo)。可以說，在PPP項(xiàng)目中，投資者和提供建設(shè)與運(yùn)營服務(wù)的公司、建立和實(shí)施PPP政策的公共部門、從事實(shí)際采購工作的公共部門以及使用PPP所提供設(shè)施的公眾，他們既要共同追求利潤又要共享社會(huì)成果、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

由于PPP的特殊性，PPP的信息公開與傳統(tǒng)政府采購的信息公開自然也會(huì)有所繼承也要有所不同。例如，在我國的傳統(tǒng)政府采購中，《政府采購法》《招投標(biāo)法》《政府采購法實(shí)施條例》和《政府信息公開條例》等都要求將政府采購項(xiàng)目信息、資格預(yù)審公告、中標(biāo)與成交結(jié)果、招標(biāo)與競爭性談判文件、詢價(jià)通知書、政府采購合同等在媒體上公告。PPP作為傳統(tǒng)政府采購的創(chuàng)新形式，以上這些從不同層面和角度提出的信息公開條款自然也應(yīng)遵守，但同時(shí)，基于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的參與以及公共預(yù)算支出的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目信息公開制度應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)政府采購的透明度與社會(huì)的監(jiān)督力量，信息公開的內(nèi)容以及后期投訴質(zhì)疑機(jī)制構(gòu)建的重要性與挑戰(zhàn)更應(yīng)得以關(guān)注。

(二)PPP項(xiàng)目信息公開的重要性

PPP項(xiàng)目多涉及公共預(yù)算支出，花的是納稅人的錢，因此信息公開是一種義務(wù)，社會(huì)大眾對(duì)項(xiàng)目應(yīng)具有知情權(quán)；其次，社會(huì)資本的參與在PPP項(xiàng)目中必不可少，公開項(xiàng)目可行性報(bào)告以及政府對(duì)項(xiàng)目的承諾等可以解決信息不對(duì)稱的問題，不但能夠增加社會(huì)資本的參與熱情還有可能找到相應(yīng)的咨詢機(jī)構(gòu)；再次，政府采購中的腐敗行為會(huì)使其采購成本大幅增加，同時(shí)會(huì)降低政府采購貨物、服務(wù)或工程的質(zhì)量，最終因威脅到人民生活而侵蝕了人民對(duì)政府的信任，而透明度與問責(zé)制正是杜絕腐敗最有效的手段，信息公開對(duì)相關(guān)部門是一種約束同時(shí)也是一種保護(hù)；最后，信息公開倒逼項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)例如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備和執(zhí)行都要提高質(zhì)量，這可以促進(jìn)PPP市場更加科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展?？偠灾?，信息公開促進(jìn)了包容性、利益攸關(guān)者的參與性以及公眾監(jiān)督，同時(shí)又會(huì)加強(qiáng)項(xiàng)目和政策設(shè)計(jì)實(shí)施的參與性，有利于改善發(fā)展效益。

(三)我國PPP項(xiàng)目信息公開的挑戰(zhàn)

第一，財(cái)政部頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南》中提到除涉及國家安全和利益的國家秘密等法律明文規(guī)定可以不予公開的信息外，其他的信息均可依合同約定予以公開。在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第31條第2款中提到了政府公開的項(xiàng)目信息中不包括國家秘密與商業(yè)秘密。但以上條款都沒有對(duì)商業(yè)秘密加以界定。在具體實(shí)踐中，由于缺少明確界定敏感信息的標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)秘密甚至?xí)o政府在進(jìn)行相關(guān)談判時(shí)帶來重重阻礙，而信息公開的度也同樣難以把握。第二，社會(huì)各界一定會(huì)從不同角度和層面對(duì)公開的項(xiàng)目信息進(jìn)行質(zhì)詢，回應(yīng)這些質(zhì)詢以及應(yīng)對(duì)更強(qiáng)烈的質(zhì)疑會(huì)增加巨大的工作量，不論是地方政府還是社會(huì)資本方都不愿意為此多加一事，借著法律的不完善，信息能不披露就不披露，完善的投訴質(zhì)疑制度亟待建立。第三，我國當(dāng)前的PPP咨詢市場嚴(yán)重供不應(yīng)求，項(xiàng)目信息的過度公開可能會(huì)給更多惡意競爭者帶來機(jī)遇，進(jìn)一步拉低咨詢價(jià)格，加劇PPP咨詢市場的混亂競爭，給真正本擁有核心價(jià)值的專業(yè)咨詢公司和律所帶來淘汰的壓力。第四，縱觀我國PPP的相關(guān)文件，不論是上文提到的《合同指南》《操作指南》還是《政府信息公開條例》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，都沒有對(duì)信息不公開制定具體懲罰措施，條款過于原則性，到底公開哪些信息、由誰公開、何時(shí)公開、怎樣公開都缺少細(xì)化。

二、國際金融組織關(guān)于PPP項(xiàng)目信息公開的經(jīng)驗(yàn)

由于國際金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立于任何國家的預(yù)算，并且被用來為公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施提供資金，它們來進(jìn)行PPP的工作是非常自然的[3]。也正因此，國際金融組織的PPP項(xiàng)目信息公開條款更加具體和完善，具有借鑒意義。與PPP相關(guān)的最為重要的國際金融機(jī)構(gòu)包括世界銀行、美洲發(fā)展銀行、亞洲發(fā)展銀行、歐洲復(fù)興與發(fā)展銀行以及歐洲投資銀行，針對(duì)其中重要的條款進(jìn)行深入研究對(duì)構(gòu)建我國PPP項(xiàng)目信息公開制度具有重要意義。

(一)世界銀行采購的信息披露制度

世界銀行的采購規(guī)則被稱為四個(gè)主要的公共采購國際規(guī)范之一，適用于世界銀行貸款項(xiàng)目，建立在成熟的采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之上，并從2012年開始進(jìn)行了采購規(guī)則的改革，2016年中期將執(zhí)行新制定的采購規(guī)則。新的采購規(guī)則吸納了其他幾個(gè)公共采購國際規(guī)則的改革成果，也引入了美國等發(fā)達(dá)國家采購法中的一些要素，例如在投訴制度方面引入了合同授予前的靜止期制度，這有利于提高采購?fù)该鞫?。在信息披露方面，世界銀行非常重視采購的公開性和公平性原則，并指出，透明度與責(zé)任感是判斷發(fā)展效率高低的兩個(gè)重要維度，增強(qiáng)透明度也是世界銀行對(duì)借款國提高治理能力的期望與要求[4]。世界銀行的信息披露制度規(guī)定，可以披露任何它所擁有而在對(duì)外清單上沒有列出的信息，從準(zhǔn)備中的項(xiàng)目、實(shí)施中的項(xiàng)目、分析和咨詢活動(dòng)到世行執(zhí)董會(huì)會(huì)議紀(jì)要都要求進(jìn)行信息披露，這些信息通過公共信息中心系統(tǒng)和世界銀行集團(tuán)檔案庫對(duì)外提供，很容易從世界銀行對(duì)外網(wǎng)站查閱。例如，在項(xiàng)目的籌備前期，世界銀行就會(huì)提前一到兩年發(fā)布項(xiàng)目總概況，項(xiàng)目開標(biāo)后及時(shí)公開開標(biāo)一覽表、中標(biāo)結(jié)果和最終簽約結(jié)果。除此之外，由于PPP的項(xiàng)目涉及公共服務(wù)、公共財(cái)政支出，因此公眾監(jiān)督必不可少。對(duì)此，世界銀行制定了投訴與申訴機(jī)制，公眾提出公開信息的要求只是一個(gè)方面，同時(shí)還規(guī)定了對(duì)信息申請公開的明確回復(fù)程序，如果申請者認(rèn)為世行拒絕提供信息沒有理由，可通過申訴機(jī)制進(jìn)行申訴。

世界銀行采購規(guī)則的改革、信息披露制度的完善，對(duì)于我國采購法律制度的現(xiàn)代化改革與信息公開制度的構(gòu)建具有重要的借鑒意義。

(二)亞洲開發(fā)銀行采購的公共信息交流政策

在《多邊開發(fā)銀行政府項(xiàng)目采購和PPP交易指引中》中，“透明性”是最重要的基本原則之一。亞洲開發(fā)銀行對(duì)信息透明度十分重視，在信息發(fā)布方面比其他多邊開發(fā)銀行表現(xiàn)更好?！秮喼揲_發(fā)銀行采購指南》中對(duì)于信息公開有明文規(guī)定，要求評(píng)標(biāo)結(jié)果應(yīng)在報(bào)紙或網(wǎng)站上詳細(xì)公布，包括投標(biāo)價(jià)、投標(biāo)人、合同授予的期限和范圍等等。另一方面，《公共信息交流政策》是亞洲開發(fā)銀行機(jī)構(gòu)管理的基本組成部分之一，承認(rèn)民眾有索求、獲得和知曉亞行業(yè)務(wù)信息的權(quán)利，擴(kuò)大面向公眾發(fā)布亞行信息的范圍和類型[5]。亞洲投資銀行承諾基于《公共信息交流政策》加強(qiáng)信息披露，公眾可以通過其官網(wǎng)查到眾多數(shù)據(jù)并可免費(fèi)下載，例如項(xiàng)目協(xié)議、貸款協(xié)議、項(xiàng)目操作手冊和行長建議書等。與世界銀行的信息披露制度類似，在項(xiàng)目籌備前期，亞洲開發(fā)銀行也會(huì)提前將項(xiàng)目信息公布，便于感興趣的機(jī)構(gòu)及早跟進(jìn)。開標(biāo)后，所有采購的招標(biāo)文件以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地征遷、移民安置和少數(shù)民族發(fā)展等相關(guān)項(xiàng)目信息均可在官網(wǎng)查閱。項(xiàng)目履約過程中的進(jìn)度報(bào)告、績效報(bào)告和獨(dú)立第三方的外部監(jiān)測報(bào)告以及最終的項(xiàng)目完工報(bào)告同樣在官網(wǎng)披露，公眾可通過官網(wǎng)查閱[6]。

(三)歐洲投資銀行采購項(xiàng)目的透明度政策

歐洲投資銀行大概是在PPP領(lǐng)域中最重要的公共部門貸款方，它根據(jù)《羅馬條約》的規(guī)定，在非盈利的基礎(chǔ)上進(jìn)行融資活動(dòng)，尤其是針對(duì)歐盟內(nèi)部欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。在采購活動(dòng)中，歐洲投資銀行致力于實(shí)現(xiàn)最高等級(jí)的透明度，根據(jù)《歐洲投資銀行融資項(xiàng)目采購指南》第1章第6節(jié)的相關(guān)規(guī)定，歐洲投資銀行要遵守信息公開披露政策與投訴機(jī)制。按照規(guī)定，披露信息是歐洲投資銀行的義務(wù)，但它同時(shí)也要根據(jù)相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)保守職業(yè)秘密，當(dāng)因違背此原則拒絕提供相關(guān)信息從而造成管理不善時(shí)，公眾有權(quán)對(duì)其提出投訴，并且任何人均可采用內(nèi)部與外部雙重程序，即向內(nèi)部投訴辦公室投訴無法解決時(shí)可向外部的歐洲監(jiān)察員提出投訴[7]。另外，歐洲投資銀行在2015年3月開始采用新的透明度政策，從兩個(gè)方面進(jìn)一步擴(kuò)大了信息公開的范圍，一是公眾申請公開的范圍，二是政府規(guī)定本應(yīng)公開的范圍。新的透明度政策共有9章，規(guī)定主要的信息公開途徑是歐洲投資銀行官網(wǎng)以及能讓公眾知曉的社會(huì)媒體和研討會(huì)，公開的內(nèi)容包括項(xiàng)目信息和財(cái)務(wù)信息。項(xiàng)目信息要至少在三周前公布，包括項(xiàng)目發(fā)起人信息、中介機(jī)構(gòu)、工程項(xiàng)目的位置、采購數(shù)據(jù)、項(xiàng)目花費(fèi)、客觀環(huán)境、社會(huì)因素等等，銀行要將年度報(bào)告、半年總結(jié)、資產(chǎn)負(fù)債表及相關(guān)賬戶信息等財(cái)務(wù)狀況向公眾公告。但根據(jù)歐盟條約、歐洲貨幣與經(jīng)濟(jì)政策等的相關(guān)規(guī)定，為了保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及知識(shí)產(chǎn)權(quán)，透明度政策在第5章中也列舉了可不公開的內(nèi)容，例如含機(jī)密信息的第三方文件、帶有信貸額度的個(gè)人投資信息等[8]。

三、世界各國對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開的實(shí)踐

世界各國都對(duì)PPP項(xiàng)目的信息公開采取了一定措施，例如通過一系列法律條款來確保主動(dòng)公開的信息數(shù)量。例如拉丁美洲國家公布了他們的PPP合同、英國在PF2合同中規(guī)定了相關(guān)信息披露政策、印度最近公布了大量高速公路合同、澳大利亞和加拿大披露了關(guān)于合同及項(xiàng)目的重要信息，還有些國家雖然沒有制定明確的主動(dòng)披露政策，但在網(wǎng)站上可以很容易查閱到相關(guān)合同和項(xiàng)目信息，其實(shí)這就是主動(dòng)披露信息的一個(gè)舉動(dòng)。

(一)信息公開的主要內(nèi)容

世界各國對(duì)于PPP項(xiàng)目的信息公開主要集中在以下內(nèi)容：擬通過PPP方式實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目信息、整體規(guī)劃，例如韓國PPP采購法的第8、9條、英國PF2合同范本第1章第1條第1款；PPP合同及相關(guān)招標(biāo)文件；項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)估，例如維多利亞和新南威爾士通過PSC的計(jì)算方法對(duì)項(xiàng)目的物有所值進(jìn)行評(píng)估披露；風(fēng)險(xiǎn)的分配方案、風(fēng)險(xiǎn)緩解、轉(zhuǎn)移(包括土地權(quán)利等信息)；成本包括設(shè)計(jì)和建設(shè)成本、生命周期資產(chǎn)重置成本和維護(hù)和設(shè)施管理成本；政府擔(dān)保措施；績效指標(biāo)、績效評(píng)估、用戶調(diào)查、合同管理報(bào)告、項(xiàng)目公司提供的報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、相關(guān)經(jīng)濟(jì)處罰和獎(jiǎng)勵(lì)情況；合同違約和終止的事件；在多大程度上敏感信息被屏蔽等[9]。

通過總結(jié)，可以將信息公開分為采購前和采購后兩大部分，采購前需要公開的階段包括招標(biāo)前(采購信息、成本估算、采購日期和利潤來源)、招標(biāo)中(邀請書、招標(biāo)文件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和合同草案)、評(píng)審過程中(投標(biāo)人、開標(biāo)記錄、溝通記錄)和評(píng)審后(評(píng)估報(bào)告、財(cái)政承諾)；采購后信息公開的關(guān)鍵因素包括簽約(評(píng)審報(bào)告、中標(biāo)信息、實(shí)施方案、價(jià)值評(píng)估)、風(fēng)險(xiǎn)(分配方案、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、應(yīng)對(duì)措施、應(yīng)對(duì)成本)、財(cái)務(wù)信息(融資結(jié)構(gòu)、合同類型、權(quán)益回報(bào))、政府支持(擔(dān)保措施、配套措施、財(cái)政承諾)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(費(fèi)率制定、審查方法)、績效(用戶調(diào)查、績效評(píng)估、審計(jì)報(bào)告、獎(jiǎng)懲內(nèi)容)、變更(變更內(nèi)容、變更影響)和合同終止(履約保障、終止條款、違約事件)。

(二)信息公開的主要方式

世界銀行曾對(duì)11個(gè)國家的PPP項(xiàng)目信息公開進(jìn)行了調(diào)研和歸納總結(jié)，雖然這11個(gè)國家對(duì)信息披露的內(nèi)容會(huì)有主動(dòng)披露與被動(dòng)披露的不同，但他們信息公開采取的方式較為統(tǒng)一。首先，都具有相關(guān)的立法和政策，從法律的層面對(duì)信息公開提出明確的要求。第二，不同程度地建立了PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，錄入相關(guān)數(shù)據(jù)信息及發(fā)布實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。第三，都有披露信息的驗(yàn)證和確認(rèn)程序，包括在信息公開前的檢查和在信息披露后的審計(jì)，可以幫助政府有效檢視和提高信息質(zhì)量。第四，公開的媒介大多數(shù)都是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和公眾熟悉的報(bào)刊。第五，對(duì)于關(guān)鍵的信息內(nèi)容例如合同及相關(guān)文件、政府擔(dān)保、支付、土地租賃、績效評(píng)估等都會(huì)公布。第六，信息公開中都存在敏感信息，對(duì)于公開后會(huì)有損雙方利益的敏感信息均采取屏蔽的方式。

四、我國PPP項(xiàng)目信息公開的幾點(diǎn)建議

(一)進(jìn)一步推行和完善PPP綜合信息平臺(tái)

2016年2月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)正式運(yùn)行，財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站披露了項(xiàng)目庫信息大數(shù)據(jù)，主要包括入庫項(xiàng)目總數(shù)、投資總額和行業(yè)分布，庫中每個(gè)項(xiàng)目的名稱、所在地、實(shí)施內(nèi)容、投資額、合作年限、PPP運(yùn)作方式、所處PPP操作階段、聯(lián)系方式等基本信息，由地方各級(jí)財(cái)政部門組織相關(guān)部門錄入，目前已有7 110個(gè)項(xiàng)目經(jīng)審核通過后納入了項(xiàng)目庫，涵蓋了19個(gè)行業(yè)[10]。PPP綜合信息平臺(tái)的建立解決了信息公布的平臺(tái)和渠道的問題，將項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段的重要信息錄入項(xiàng)目庫并予以公開，包括PPP項(xiàng)目的基本信息、采購文件、成交結(jié)果、項(xiàng)目合同文本等，同時(shí)，PPP項(xiàng)目的履約情況、社會(huì)資本以及咨詢機(jī)構(gòu)等情況也會(huì)第一時(shí)間得到了解，這不僅為PPP項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造了良好的信用環(huán)境，也大幅推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的落地效率，可以說，這一舉措對(duì)于構(gòu)建我國PPP項(xiàng)目的信息公開制度是重大利好[11]。

PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行剛剛開始，優(yōu)點(diǎn)很多，但也仍然存在一些尚需解決的問題。例如，很多地方已經(jīng)建立了本地的PPP項(xiàng)目庫，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》中只提到各地方的PPP信息平臺(tái)應(yīng)當(dāng)與PPP綜合信息平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)接，但是并沒有說明如何對(duì)接[12]。另一方面，平臺(tái)中的數(shù)據(jù)可以為學(xué)術(shù)研究提供前所未有的素材資料，完成高質(zhì)量的學(xué)術(shù)活動(dòng)，但面向?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及專業(yè)機(jī)構(gòu)開放的數(shù)據(jù)是否應(yīng)有不同的授權(quán)范圍，這些都有待于進(jìn)一步謹(jǐn)慎的考慮，并通過嚴(yán)格的協(xié)議約定實(shí)現(xiàn)。除此之外，當(dāng)項(xiàng)目部分信息涉及商業(yè)機(jī)密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)不便向公眾公開的時(shí)候，綜合信息平臺(tái)是否應(yīng)考慮通過分級(jí)授權(quán)的方式讓PPP主管部門掌握相關(guān)的信息并進(jìn)行評(píng)估。

對(duì)于PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行，財(cái)政部PPP中心提出將會(huì)根據(jù)相關(guān)信息披露制度，按照循序漸進(jìn)、服務(wù)市場等原則，逐步擴(kuò)大信息公開范圍，增加信息公開內(nèi)容，努力營造越來越透明的PPP市場環(huán)境。我們對(duì)此應(yīng)更加充滿期待。

(二)建立質(zhì)疑投訴制度

國際金融機(jī)構(gòu)信息公開的相關(guān)制度中都設(shè)有信息申請公開后的明確回復(fù)程序，例如世界銀行有申訴機(jī)制，并且引入了合同授予前的靜止期制度；歐洲投資銀行設(shè)有內(nèi)部與外部的雙重投訴程序；世界PPP項(xiàng)目發(fā)展較為成熟的英國也在項(xiàng)目公司董事會(huì)中引入政府和相關(guān)代表的觀察員，便于公眾投訴與監(jiān)督。鑒于此，我國PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中要確保信息公開的有效，建立質(zhì)疑投訴制度必不可少。

我國政府采購網(wǎng)的政府采購信息公告欄公布了自2010年以來至今共338份信息公告通知，其中192份是投訴、舉報(bào)處理決定書。如果在投訴案件中，投訴人認(rèn)為被投訴人對(duì)采購項(xiàng)目的質(zhì)疑處理存在問題，財(cái)政部會(huì)通過調(diào)查取證、征求相關(guān)當(dāng)事人的意見等方法進(jìn)行核實(shí)、審查，如果被投訴人確實(shí)違反了法定程序或超出了法定權(quán)限，則原質(zhì)疑答復(fù)結(jié)果無效，責(zé)令被投訴人重新答復(fù)質(zhì)疑，例如中國疾病預(yù)防控制中心新址信息系統(tǒng)采購項(xiàng)目投訴案[13]，但在缺乏事實(shí)依據(jù)的情況下予以駁回，例如中國紅十字救援隊(duì)服裝、帳篷、棉被采購項(xiàng)目(第1包)投訴案[14]、2015年中央人民廣播電臺(tái)直播機(jī)房調(diào)音臺(tái)等設(shè)備項(xiàng)目投訴案[15]。在投訴、舉報(bào)案件中，如果投訴、舉報(bào)人認(rèn)為被投訴、被舉報(bào)人的項(xiàng)目評(píng)審程序和結(jié)果違反公平、公正原則，財(cái)政部同樣會(huì)通過調(diào)查取證、征求相關(guān)當(dāng)事人意見等方法受理，確實(shí)發(fā)現(xiàn)問題的，中標(biāo)結(jié)果無效或做廢標(biāo)處理，并責(zé)令重新開展采購活動(dòng)，同時(shí)給予通報(bào)批評(píng)，例如中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院放射醫(yī)學(xué)研究所2010年核輻射事故人員醫(yī)學(xué)救治關(guān)鍵技術(shù)平臺(tái)設(shè)備購置項(xiàng)目舉報(bào)案[16]、湖南大學(xué)HNZB-2015009設(shè)備采購及服務(wù)項(xiàng)目(第14包)投訴案[17]，若舉報(bào)內(nèi)容缺乏事實(shí)和法律依據(jù)時(shí)，不予支持，例如國家稅務(wù)總局金稅三期工程管理決策分析平臺(tái)項(xiàng)目舉報(bào)案[18]。

由于PPP屬于政府采購的創(chuàng)新形式，建立一套完整的質(zhì)疑投訴制度還要多參考我國現(xiàn)有的政府采購質(zhì)疑投訴處理方式。根據(jù)以上案例情況，我國PPP項(xiàng)目的信息公開也應(yīng)通過調(diào)查取證、征求相關(guān)當(dāng)事人意見的方式對(duì)投訴、舉報(bào)情況進(jìn)行監(jiān)察，投訴問題確實(shí)存在的，做出答復(fù)無效或中標(biāo)結(jié)果無效的決定，責(zé)令重新答復(fù)或重新開展采購活動(dòng)，當(dāng)投訴人缺乏事實(shí)或法律依據(jù)時(shí)，予以駁回。另外，還可學(xué)習(xí)世界銀行的做法，堅(jiān)持誰投訴誰舉證的原則，交由代理機(jī)構(gòu)解釋。

(三)建立完整的報(bào)價(jià)體系和信息公告制度

1. 保證主動(dòng)披露的關(guān)鍵要素

根據(jù)世界各國PPP信息公開的內(nèi)容，可以總結(jié)出主動(dòng)披露的幾大關(guān)鍵要素。建立完整的報(bào)價(jià)體系和信息公告制度首先要保證這些關(guān)鍵要素的及時(shí)主動(dòng)披露：

(1)PPP合同：包括最初草案到任何更改再到最終版本；

(2)相關(guān)協(xié)議：包括政府擔(dān)保、敏感信息界定和公開方式；

(3)未來支付流的信息披露和政府承諾的財(cái)政能力；

(4)項(xiàng)目的關(guān)鍵信息、投標(biāo)人信息、資格預(yù)審及開標(biāo)記錄；

(5)績效報(bào)告及最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告；

(6)項(xiàng)目信息驗(yàn)證和確認(rèn)[9]。

2．制定明確的信息公開時(shí)間表

對(duì)每一項(xiàng)信息何時(shí)公開，公開期限，時(shí)間間隔等都應(yīng)具有明確要求。例如，公開項(xiàng)目的績效信息不能一錘子買賣，應(yīng)該按月或季度或者半年度持續(xù)更新；項(xiàng)目籌備期的項(xiàng)目信息也應(yīng)提前一段時(shí)間公布，提前一年還是提前三個(gè)月要有具體規(guī)定，這樣可以避免機(jī)構(gòu)在選擇項(xiàng)目時(shí)的措手不及，可大幅提高項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量與效率；合同及相關(guān)文件的公開應(yīng)有明確的時(shí)間起止點(diǎn)，是否以簽訂日為公開起始點(diǎn)，公開投訴質(zhì)疑期間也要明確規(guī)定等等。

3．開標(biāo)、中標(biāo)、簽約信息的及時(shí)公告

開標(biāo)一覽表、后期中標(biāo)結(jié)果和最終簽約結(jié)果的及時(shí)公告，是建立信息公告制度必不可少的環(huán)節(jié)。為確保招投標(biāo)過程和結(jié)果的公平公正，不僅僅公布結(jié)果，還要將各投標(biāo)人信息、開標(biāo)記錄、社會(huì)資本與公共部門的溝通交流記錄、各家的基本報(bào)價(jià)體系一并公布。

咨詢機(jī)構(gòu)擔(dān)心信息過度公開無法保證相關(guān)咨詢服務(wù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而現(xiàn)實(shí)中，PPP咨詢機(jī)構(gòu)的競爭混亂與信息是否公開沒有直接關(guān)聯(lián)，即使沒有信息公開，PPP咨詢文件依然通過抄襲等各種方式滿天飛。相反，如果所有PPP項(xiàng)目信息公開能夠落實(shí)到位，那么專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的核心價(jià)值反而受到了保護(hù)，那些靠抄襲文件和低價(jià)競爭提供劣質(zhì)服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)將一目了然。

(四)界定敏感信息

敏感信息的存在經(jīng)常會(huì)影響到政府與社會(huì)資本的談判地位，如何界定敏感信息、公開的方式以及保密措施，是信息公開制度中非常重要的部分。不列顛哥倫比亞省、新南威爾士和英國都對(duì)敏感信息的屏蔽和操作實(shí)踐有詳細(xì)指導(dǎo)，幾乎在所有情況下社會(huì)資本和公共部門都需要通過談判來確定可以披露的內(nèi)容和不能披露的內(nèi)容。在某些情況下,例如總成本和支付情況、單位成本和定價(jià)、指數(shù)化和折現(xiàn)率會(huì)有所隱蔽[9]。

我國也應(yīng)該學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，通過談判的方式明確界定和細(xì)化敏感信息，由于不同類型的合同、不同類型的提供者，敏感信息都有所不同，應(yīng)充分討論項(xiàng)目中的可能構(gòu)成敏感信息的每一個(gè)因素，如價(jià)格形成的方法和元素、基礎(chǔ)財(cái)務(wù)模型、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。敏感信息通常會(huì)涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，對(duì)于這些可能損害相關(guān)方利益的信息，例如會(huì)對(duì)收入、拓寬融資渠道、供應(yīng)商在市場上競爭的能力帶來負(fù)面影響的信息以及無法判斷其負(fù)面影響的信息，可以要求暫緩公開或不公開，但應(yīng)當(dāng)有盡可能清晰和可操作的規(guī)定，列出保密條款每個(gè)元素的細(xì)節(jié)，這樣才能更好把握信息公開的度。

PPP是公共產(chǎn)品供給方式的創(chuàng)新，對(duì)增加社會(huì)資本的參與熱情、防止公共采購的腐敗、倒逼項(xiàng)目提高質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)物有所值具有重要意義。政府作為PPP項(xiàng)目中最大的利益攸關(guān)者，同時(shí)也是公眾利益的守護(hù)者，制定完整的信息公開制度既考驗(yàn)政府的能力也是政府的責(zé)任。政府部門在PPP項(xiàng)目的全部生命周期中應(yīng)做好信息公開的倡導(dǎo)者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色，不僅對(duì)有爭議的、引發(fā)公眾關(guān)切的項(xiàng)目加以關(guān)注，應(yīng)對(duì)所有PPP項(xiàng)目建立有效的信息公開機(jī)制并予以監(jiān)督落實(shí)。我國現(xiàn)階段正處于PPP法律構(gòu)建的關(guān)鍵時(shí)期，利用PPP綜合信息平臺(tái)的運(yùn)行，制定和推行我國PPP項(xiàng)目信息公開制度正是大好時(shí)機(jī)。

〔1〕 中國政府采購報(bào).PPP與政府采購有何關(guān)聯(lián)[EB/OL].(2014-01-21)http://www.ccgp.gov.cn/dfcg/llsw/201401/t20140121_3993561.htm.

〔2〕 宋小寧,陳斌,吳明琴.基礎(chǔ)設(shè)施供給模式選擇研究——基于公私合作和政府采購的比較[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào),2014(3):139-140.

〔3〕 耶斯考比.公共部門與私營企業(yè)合作模式：政策與融資原則[M].楊欣欣,譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012:380-381.

〔4〕 “布雷頓森林機(jī)構(gòu)改革研究”課題組.關(guān)于世界銀行改革的建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2006(49):31-39.

〔5〕ASIANDEVELOPMENTBANK.亞洲開發(fā)銀行公共信息交流政策:信息披露與交流[EB/OL].(2005-03-10)http://www.adb.org/hi/node/32784.

〔6〕 肖光睿.從國際金融組織經(jīng)驗(yàn)談PPP項(xiàng)目信息公開[EB/OL].(2015-12-23)http://www.chinawastewater.org/shixun/1102.jhtml.

〔7〕CLIENTEARTH.ReviewoftheEIBtransparencypolicy[EB/OL].(2014-09-03)http://www.bei.org/attachments/consultations/eib_group_tp_comments_client-earth_20150109_en.pdf.

〔8〕EUROPEANINVESTMENTBANKGROUP.TransparencyPolicy[EB/OL].(2015-03-06)http://www.eib.org/infocentre/publications/all/eib-group-transparency-policy.htm.

〔9〕WORLDBANKINSTITUTE. Disclosure of Project and Contract Information in Public-Private Partnerships[M].WashingtonDC：WorldBankPublications,2013.

〔10〕 張璐晶.財(cái)政部首次披露中國PPP大數(shù)據(jù)[EB/OL].(2016-03-27)http://news.hexun.com/2016-03-07/182620003.html.

〔11〕 中國經(jīng)濟(jì)周刊.全國PPP綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫熱點(diǎn)問題解答[EB/OL].(2016-04-06)http://money.163.com/16/0406/01/BJUBMKK300252G50.html.

〔12〕 吳震寧.打通信息公開的“神經(jīng)”[J].新理財(cái):政府理財(cái),2016(1):40-40.

〔13〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第2號(hào))[EB/OL].(2010-07-20)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201009/t20100928_4628032.htm.

〔14〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第337號(hào))[EB/OL].(2016-04-15)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201604/t20160415_6677744.htm.

〔15〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第334號(hào))[EB/OL].(2016-03-04)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201603/t20160304_6562130.htm.

〔16〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第6號(hào))[EB/OL].(2010-11-19)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201011/t20101119_4628096.htm.

〔17〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第335號(hào))[EB/OL].(2016-03-04)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201603/t20160304_6562131.htm.

〔18〕 中國政府采購網(wǎng).中華人民共和國財(cái)政部政府采購信息公告(第24號(hào))[EB/OL].(2011-08-05)http://www.ccgp.gov.cn/gg/201108/t20110805_4628114.htm.

(責(zé)任編輯吳星)

DrawLessonsfromInternationalExperiencestoPromotetheInformationDisclosureofthePPPinOurCountry

CHENHe-yang

(CentralUniversityofFinanceandEconomics,Beijing102206)

PPPistheinnovationformofthetraditionalgovernmentprocurement.Soitsinformationdisclosuresystemshouldnotonlyhavethegeneralrequirementsoftraditionalgovernmentprocurement,butalsoshouldhaveitsownparticularities.Theinformationdisclosuresystemissignificanttoincreasetheparticipationofsocialcapitals,preventthecorruptionofpublicprocurementandimprovethequalityofprojects.PutforwardsomesuggestionsoninformationdisclosuresystemofthePPPinourcountryfromthemorematurepolicyandregulationsofinternationalfinancialorganizationsinthePPPprojects,andtheconcretepracticesofthecountriesallovertheworld.Forexample,wecangiveastrictdefinitiontosensitiveinformation,usetheintegratedinformationplatformofthePPPinourcountrytobuildamechanismofcomplaints,establishacompletesystemofinformationannouncement.

PPP;informationdisclosure;internationalfinancialorganizations;integratedinformationplatform

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.016

2016-04-27

陳賀陽(1991—)，女，北京人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國際法專業(yè)在讀研究生，主要研究方向?yàn)椋簢H公共采購。

C935

A

1007-6875(2016)03-0091-06

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.016.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-06-2015：30