李圣軍

(濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

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新常態(tài)下農(nóng)村基層治理模式轉(zhuǎn)型

李圣軍

(濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

目前，中國(guó)農(nóng)村治理進(jìn)入新常態(tài)，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、農(nóng)村成員權(quán)二元化和農(nóng)村黨建工作重要性日益突顯，農(nóng)村開(kāi)始從“靜”向“動(dòng)”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村政經(jīng)社“三位一體”的傳統(tǒng)治理模式建立于“靜”的基礎(chǔ)之上，呈現(xiàn)出政經(jīng)社高度一體，治理方式行政化、決策方式集權(quán)化、管理內(nèi)容綜合化的特點(diǎn)；而新型“協(xié)商民主”治理模式則建立于“動(dòng)”的基礎(chǔ)之上，其特點(diǎn)概括為：黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政經(jīng)社相對(duì)分離、群眾組織積極參與。在“協(xié)商民主”治理模式下，各類組織宏觀一體、微觀獨(dú)立，保持“形散而神不散”。

新常態(tài)；農(nóng)村基層治理；模式轉(zhuǎn)型

黨的“十八大”以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一種新常態(tài)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨成為新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新指導(dǎo)思想。在新常態(tài)下，我國(guó)農(nóng)村基層治理也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村基層治理模式是以人口不流動(dòng)、財(cái)產(chǎn)不轉(zhuǎn)移、集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)為前提的，采取的是政經(jīng)社“三位一體”的治理模式；而在新常態(tài)下，城鄉(xiāng)一體化、人口城鎮(zhèn)化、財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、成員權(quán)二元化日益強(qiáng)化并形成趨勢(shì)和潮流，傳統(tǒng)治理模式因其運(yùn)行條件逐步消失已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的各種新情況和新問(wèn)題，急需向政經(jīng)社相對(duì)分離的“協(xié)商民主”治理模式轉(zhuǎn)型。

一、農(nóng)村治理“新常態(tài)”

農(nóng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理的重要組成部分，其具體治理模式則因時(shí)因勢(shì)而不同，在 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略深入推進(jìn)的宏觀背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一系列變化和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型都對(duì)農(nóng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)，農(nóng)村治理也終將隨著整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)變化進(jìn)入一種新常態(tài)。從內(nèi)容角度，農(nóng)村治理的“新常態(tài)”可以概括為以下四個(gè)方面，分別為城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、農(nóng)村成員權(quán)二元化、農(nóng)村黨建工作重要性日益突顯。

(一)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)

在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)渠道少，流動(dòng)規(guī)模小，城鄉(xiāng)之間存在一條難以逾越的鴻溝，鄉(xiāng)村人口基本穩(wěn)定。而在新的歷史時(shí)期，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為一種新常態(tài)。2014年，我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到2.53億。同時(shí)，我國(guó)目前正處在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的階段，在以“人口城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)下，我國(guó)未來(lái)三十年將出現(xiàn)大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化浪潮，大量的農(nóng)村人口將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；此外，由城到鄉(xiāng)的人口“單向流動(dòng)”模式最終會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)人口“雙向流動(dòng)”的模式，“逆城鎮(zhèn)化”與“城鎮(zhèn)化”將并行推進(jìn)，農(nóng)村基層組織的服務(wù)對(duì)象將由戶籍人口向常住人口轉(zhuǎn)變。

(二)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化

在歷史積累和土地集體所有的共同作用下，農(nóng)村沉淀了大量集體資產(chǎn)，在主體權(quán)能受限、市場(chǎng)發(fā)育滯后和政府嚴(yán)格管控等多種因素作用下，農(nóng)村大量財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有成為農(nóng)民增收的來(lái)源。而在新的歷史時(shí)期，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入已成農(nóng)民增收的戰(zhàn)略舉措，各種農(nóng)村財(cái)產(chǎn)在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，權(quán)能逐步增加，可流動(dòng)性日益增強(qiáng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，開(kāi)始大規(guī)模流轉(zhuǎn)并逐步賦予抵押權(quán)能，宅基地使用權(quán)允許村內(nèi)交易并逐步完善退出機(jī)制、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)始允許直接入市、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)逐步推進(jìn)股份化改制，在市場(chǎng)化的推動(dòng)下，農(nóng)村大量資產(chǎn)開(kāi)始與農(nóng)村社區(qū)脫鉤，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)與農(nóng)民脫鉤，從而面向城鄉(xiāng)直接入市交易成為大勢(shì)所趨。

(三)農(nóng)村成員權(quán)二元化

在農(nóng)村人口不流動(dòng)和集體財(cái)產(chǎn)不能交易的前提下，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)成員權(quán)和社區(qū)成員權(quán)高度同構(gòu)化，兩種成員權(quán)基本是合二為一的，住在農(nóng)村的農(nóng)民作為一個(gè)集體擁有其所在社區(qū)的所有集體資產(chǎn)，既是社區(qū)成員又是集體財(cái)產(chǎn)的所有者，以社區(qū)成員權(quán)獲取社區(qū)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)。而在新的歷史時(shí)期，“增人不增地，減人不減地”的原則成為一種正式的制度安排,集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)分離。[1]同時(shí)，城鄉(xiāng)人口開(kāi)始大規(guī)模流動(dòng)，隨著土地承包三十年不變和集體財(cái)產(chǎn)確權(quán)到人及市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，部分社區(qū)成員(土地承包后嫁入本村的婦女、新生兒童、住在農(nóng)村的城市人和外地人等)不再是集體財(cái)產(chǎn)的所有者即不擁有經(jīng)濟(jì)成員權(quán)，卻擁有社區(qū)成員權(quán)；而部分集體財(cái)產(chǎn)所有者(土地承包后外嫁他村離開(kāi)的婦女、進(jìn)城定居者、本村人去世后的外村繼承人等)不再是社區(qū)成員即不享有社區(qū)成員權(quán)，卻擁有經(jīng)濟(jì)成員權(quán)。在農(nóng)村財(cái)產(chǎn)確權(quán)到人且與社區(qū)脫鉤和財(cái)產(chǎn)人口自由流動(dòng)的共同作用下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成員權(quán)和社區(qū)成員權(quán)開(kāi)始分道揚(yáng)鑣，二元化的傾向日益明顯，且有逐步深化的傾向。

(四)農(nóng)村黨建工作重要性日益突顯

農(nóng)村黨建工作是我國(guó)基層黨組織建設(shè)的重要一環(huán)，農(nóng)村黨支部直接服務(wù)于廣大群眾，屬于同群眾直接接觸的最基層組織，但由于長(zhǎng)期以來(lái)重視程度不夠、人員素質(zhì)較低，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織軟弱渙散、年輕黨員缺乏、村干部青黃不接現(xiàn)象日益突顯，帶領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心作用沒(méi)有充分發(fā)揮。同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)“三位一體”的治理模式與市場(chǎng)、資本相結(jié)合，也出現(xiàn)大量的村干部腐敗現(xiàn)象。因此，在新的歷史時(shí)期，在“全面從嚴(yán)治黨”的新戰(zhàn)略下，加強(qiáng)農(nóng)村黨建工作刻不容緩，黨建工作不抓，黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用不發(fā)揮，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將無(wú)從談起，從嚴(yán)治黨、狠抓黨建工作已成為目前農(nóng)村治理新常態(tài)之一。

總體上，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的指引下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一種新常態(tài)，財(cái)產(chǎn)開(kāi)始確權(quán)到人，且權(quán)能逐步增加，而人開(kāi)始自由流動(dòng)，財(cái)產(chǎn)權(quán)則不隨人的流動(dòng)而取消，從而導(dǎo)致人、財(cái)產(chǎn)和社區(qū)逐步脫鉤，農(nóng)村開(kāi)始從“靜”向“動(dòng)”轉(zhuǎn)變，而就在這動(dòng)靜之間，則是天壤之別，意義重大，影響深遠(yuǎn)。建立于“靜”基礎(chǔ)上的農(nóng)村“三位一體”的傳統(tǒng)治理模式開(kāi)始面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，日益不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，建立于“動(dòng)”基礎(chǔ)上的新型“協(xié)商民主”治理模式則呼之欲出。

二、農(nóng)村基層“三位一體”傳統(tǒng)治理模式

改革開(kāi)放后，人民公社改革結(jié)束了鄉(xiāng)一級(jí)的政社合一體制，但沒(méi)有結(jié)束村一級(jí)政社合一的體制，村級(jí)基層治理保持了政經(jīng)社合一“三位一體”的治理模式，除個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)單獨(dú)成立集體經(jīng)濟(jì)組織外，大多數(shù)農(nóng)村均采取了村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三套牌子、一套人馬”的組織架構(gòu)，大多數(shù)村莊的村委會(huì)主任與村黨支部書(shū)記實(shí)行“一肩挑”，村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)則由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，從而形成了“三位一體”的治理模式，從人民公社時(shí)期延續(xù)至今。在政經(jīng)社合一的“三位一體”治理模式下，機(jī)構(gòu)運(yùn)行以村黨支部為核心，政經(jīng)社高度一體，治理方式呈現(xiàn)行政化，決策方式呈現(xiàn)集權(quán)化，管理內(nèi)容呈現(xiàn)綜合化，總體呈現(xiàn)出“一群人總負(fù)責(zé)、單個(gè)人多崗多責(zé)”的特點(diǎn)。

(一)政經(jīng)社高度一體

從性質(zhì)角度，村黨支部屬于政治組織，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，村黨支部、總支部和黨的基層委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)屬于基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村集體經(jīng)濟(jì)組織顯然屬于經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)和村民小組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，擁有依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村還存在共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織。在“三位一體”的治理模式下，農(nóng)村不同類型、不同性質(zhì)、不同產(chǎn)生方式的組織機(jī)構(gòu)由同一群人統(tǒng)一行使，政經(jīng)社高度一體；同時(shí)，在政經(jīng)社“三位一體”的架構(gòu)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化[2]的問(wèn)題日益呈現(xiàn)。

(二)治理方式行政化

從治理角度，村黨支部、總支部和黨的基層委員會(huì)作為黨的組織，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，即村黨支部與鄉(xiāng)黨委之間是上下級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即村委會(huì)與鄉(xiāng)政府之間是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置更是鄉(xiāng)、村、組各管各的集體財(cái)產(chǎn)，彼此之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也沒(méi)有指導(dǎo)關(guān)系，屬于相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織。而在政經(jīng)社合一的“三位一體”治理模式下，以村黨支部和鄉(xiāng)黨委之間的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為切入點(diǎn)，以政經(jīng)社合一為組織保障，村級(jí)治理呈現(xiàn)高度行政化的傾向，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村民自治之間的天平上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一邊嚴(yán)重傾斜。

(三)決策方式集權(quán)化

在村級(jí)基層治理中，由于實(shí)施政經(jīng)社一體、黨組織和村委會(huì)交叉任職，尤其是支部書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”，再加上村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏而由村委會(huì)代行職責(zé)，導(dǎo)致村級(jí)事務(wù)決策呈現(xiàn)高度集權(quán)的特點(diǎn)，村委會(huì)書(shū)記兼主任享有黨務(wù)、村務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、群眾事務(wù)等全方位的決策權(quán)，真可謂是一言九鼎，這種決策方式與當(dāng)前村干部腐敗有密切的關(guān)系，絕對(duì)的權(quán)利容易導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這種高度集權(quán)的決策方式不僅容易導(dǎo)致決策失誤、經(jīng)濟(jì)尋租、利益輸送，從而惡化干群關(guān)系，更沒(méi)有發(fā)揮村委會(huì)這一群眾自治組織的矛盾緩沖作用，而且導(dǎo)致矛盾集中導(dǎo)向政權(quán)機(jī)關(guān)，使得社會(huì)矛盾頻發(fā)，社區(qū)治理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

(四)管理內(nèi)容綜合化

在“三套牌子、一套人馬”的治理模式下，村黨支部管理農(nóng)村方方面面的事務(wù)，由于村委會(huì)主任只能在本村戶籍人口中產(chǎn)生，在“一肩挑”的制約下，導(dǎo)致村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任只能在本村范圍內(nèi)選拔，而村委會(huì)既要負(fù)責(zé)村級(jí)公共事務(wù)和公益事業(yè)，還要負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，這就要求村支部書(shū)記兼主任既要懂政務(wù)、村務(wù)又要懂經(jīng)濟(jì)事務(wù)，既要服務(wù)社區(qū)農(nóng)民又要參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，小范圍的選拔與綜合素質(zhì)的要求，導(dǎo)致村級(jí)治理專業(yè)化水平低、治理能力低和經(jīng)營(yíng)效率低。在鄉(xiāng)村治理難度加大、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、農(nóng)民要求越來(lái)越高和黨建力度越來(lái)越大的形勢(shì)下，村級(jí)組織管理內(nèi)容綜合化已不適應(yīng)新形勢(shì)。

總體上，農(nóng)村基層“三位一體”的傳統(tǒng)治理模式是以農(nóng)村事務(wù)專業(yè)性較低、農(nóng)民素質(zhì)不高、人口流動(dòng)較少、集體財(cái)產(chǎn)不流動(dòng)為前提的，“三套牌子、一套人馬”的模式雖有利于節(jié)省人員成本，提高決策效率，但在新的歷史時(shí)期，政經(jīng)社高度合一的模式已不適應(yīng)村民民主意識(shí)增強(qiáng)，村級(jí)治理和經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)化要求加強(qiáng)，人口、財(cái)產(chǎn)和社區(qū)逐步分離的新趨勢(shì)，行政化、集權(quán)化和綜合化的傳統(tǒng)治理模式急需向協(xié)商民主的治理模式轉(zhuǎn)型。

三、農(nóng)村基層“協(xié)商民主”新型治理模式

千百年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民世世代代最強(qiáng)的追求理念便是平均主義，新中國(guó)成立后，無(wú)論是建國(guó)初期的“平均地權(quán)”還是改革開(kāi)放后的“均分土地”，都體現(xiàn)著強(qiáng)烈的平均主義理念。但在財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)到人并可抵押、可繼承和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益深入的新形勢(shì)下，農(nóng)村分化日益嚴(yán)重，同一個(gè)村莊內(nèi)部也出現(xiàn)了不同的利益團(tuán)體，存在不同的利益訴求，傳統(tǒng)“三位一體”的治理模式越來(lái)越難以適應(yīng)農(nóng)村治理的新形勢(shì)和新要求，而新型的“協(xié)商民主”治理模式則可以協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的利益訴求，并在不同利益訴求基礎(chǔ)上尋求最大公約數(shù)，達(dá)成共識(shí)，從而維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，共促農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；谖覈?guó)農(nóng)村治理現(xiàn)狀，新型“協(xié)商民主”治理模式可以概括為黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政經(jīng)社相對(duì)分離、群眾組織積極參與，村黨支部宏觀規(guī)劃整體把握，村委會(huì)專司社區(qū)公共事務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織專司經(jīng)濟(jì)事務(wù)，群眾組織專司群體事務(wù)，各類組織宏觀一體，微觀獨(dú)立，保持“形散而神不散”。

(一)黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

村黨支部是農(nóng)村各類組織、各類事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，轄區(qū)范圍內(nèi)的所有組織、所有人、所有事均必須在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下。作為鄉(xiāng)黨委的下級(jí)機(jī)關(guān)，村黨支部直接接受鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，必要時(shí)，村黨支部書(shū)記人選可以不受本村戶籍人員的約束和限制，在鄉(xiāng)黨委的組織協(xié)調(diào)下，在較大范圍內(nèi)統(tǒng)一選拔德才兼?zhèn)涞狞h員或者干部擔(dān)任村黨支部書(shū)記，特殊村可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部直接擔(dān)任村黨支部書(shū)記，從而解決農(nóng)村黨員人員少、素質(zhì)低、年齡大的缺陷，提高村黨支部對(duì)農(nóng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。村黨支部作為領(lǐng)導(dǎo)核心，首先要加強(qiáng)黨建工作，加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍的建設(shè)，真正做到“全面從嚴(yán)治黨”，切實(shí)發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高農(nóng)村黨員隊(duì)伍的素質(zhì)，強(qiáng)化黨員隊(duì)伍在群眾中的良好形象。其次，制定村莊發(fā)展規(guī)劃，履行《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條的各項(xiàng)職責(zé)，村黨支部形成的決議應(yīng)側(cè)重于宏觀、框架和規(guī)劃，具體事物則由村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、群眾組織根據(jù)各自職責(zé)具體細(xì)化，按各自章程和法規(guī)辦事，切忌大包大攬，高度集權(quán)。

(二)政經(jīng)社相對(duì)分離

農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織在各自職責(zé)權(quán)限內(nèi)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，村黨支部按黨的規(guī)則運(yùn)行，村委會(huì)按自治組織規(guī)則運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)組織則按經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，在村黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各組織各司其責(zé)。

——村委會(huì)作為全體村民選出的自治組織，按照“全面依法治國(guó)”的要求，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》行使職權(quán)并履行職責(zé)。鄉(xiāng)政府和村黨支部都應(yīng)維護(hù)并保障村民的自治權(quán)，村黨支部形成的重大決議應(yīng)按規(guī)定通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論，該表決的表決，該修改的修改，形成全體村民的意志或通過(guò)村民大會(huì)的表決后，再由村委會(huì)具體實(shí)施，不能以黨決議代替村自治，按法律要求應(yīng)遞交村民大會(huì)討論的事項(xiàng)和應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)，必須嚴(yán)格依法辦事，村黨支部不僅不能以黨壓法，還必須帶頭守法，尊重并維護(hù)村委會(huì)依法辦事。村委會(huì)主任則由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)全村常住人口負(fù)責(zé)；是黨員的進(jìn)入村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子，不是黨員的經(jīng)考核合格的發(fā)展入黨，然后進(jìn)入村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子。同時(shí)，村委會(huì)只不過(guò)是一種農(nóng)村社區(qū)的自我管理組織，既不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體又沒(méi)有法人地位，[3]因此，不能從事具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。

——無(wú)論是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，專門(mén)負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大事務(wù)，與村委會(huì)是平行機(jī)構(gòu)，不受村委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)優(yōu)勢(shì)劣汰、公平交易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，尋求最大的經(jīng)濟(jì)利益。按照《企業(yè)法》的要求設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，企業(yè)管理層對(duì)股東負(fù)責(zé)，向股東分紅，并定期召開(kāi)股東大會(huì)。根據(jù)集體資產(chǎn)確權(quán)到人的原則，從目前農(nóng)村集體資產(chǎn)尤其是土地集體所有的現(xiàn)狀出發(fā)，村委會(huì)可以從集體經(jīng)濟(jì)組織收益中提取一定的比例用于社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展。同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出制定《集體經(jīng)濟(jì)組織條例》的計(jì)劃，具體內(nèi)容尚不得而知，但強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)甚至享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)則是大勢(shì)所趨，村黨支部、村委會(huì)則應(yīng)支持村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行事。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人可按經(jīng)濟(jì)規(guī)則通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)聘任的方式產(chǎn)生，按照經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)行考核。

(三)群眾組織積極參與

婦聯(lián)、共青團(tuán)和民兵是產(chǎn)生于群眾、服務(wù)于群眾的群眾組織，群眾組織不同于政治組織、經(jīng)濟(jì)組織，也不同于自治組織，有其自身的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行規(guī)律，必須堅(jiān)持自愿參與、自由參與的原則，通過(guò)情感、利益、興趣等手段將特定群體聯(lián)系在一起，共同維護(hù)群體的利益。因此，村黨支部必須在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分尊重群眾組織的自主權(quán)，不采取行政方式強(qiáng)行干涉，命令約束，而是采用引導(dǎo)、指導(dǎo)的間接方式充分發(fā)揮群眾組織的積極作用。在農(nóng)村“協(xié)商民主”的新型治理架構(gòu)下，群眾組織接受同級(jí)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)對(duì)群眾組織則沒(méi)有直接領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，但是，群眾組織可以受村委會(huì)的委托具體從事一些與自身聯(lián)系群體密切相關(guān)的事務(wù)，比如委托婦聯(lián)開(kāi)展婦女技能培訓(xùn)、婦女創(chuàng)業(yè)、婦女權(quán)益保護(hù)等工作。從工作經(jīng)費(fèi)角度，村級(jí)群眾組織工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)責(zé)解決，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊，可以給予部分工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。群眾組織作為黨支部聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，主要發(fā)揮政策宣傳、調(diào)節(jié)糾紛、權(quán)益維護(hù)、獻(xiàn)言獻(xiàn)策、矛盾化解等職能，但沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)力。

總體上，在農(nóng)村基層“協(xié)商民主”的新型治理模式中，黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、群眾組織負(fù)責(zé)人原則上不允許交叉任職，各按各的職責(zé)和類型運(yùn)行，但村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、群眾組織負(fù)責(zé)人原則上進(jìn)入村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子，共同組建一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體，統(tǒng)一在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，負(fù)責(zé)黨建工作和宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃工作，管控村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大方向，村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、群眾組織均為平級(jí)機(jī)構(gòu)，彼此之間有業(yè)務(wù)交叉，但互不隸屬，各按各的法律規(guī)則辦事，在黨支部協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下，各司其責(zé)，密切配合，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)農(nóng)村治理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。除村委會(huì)主任必須由本村戶籍人員擔(dān)任外，黨支部書(shū)記、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、群眾組織負(fù)責(zé)人原則上都可以突破村莊范圍選賢舉能，從而組建一個(gè)專業(yè)化水平高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、分工明確、配合默契的高效村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子，從根本上提高村莊治理的水平和能力。

四、分析結(jié)論

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的同時(shí)，農(nóng)村基層治理也進(jìn)入了新常態(tài)，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面，分別為城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、農(nóng)村成員權(quán)二元化、農(nóng)村黨建工作重要性日益突顯。在新的歷史時(shí)期，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)開(kāi)始確權(quán)到人，農(nóng)村人口開(kāi)始自由流動(dòng)，農(nóng)村人、財(cái)產(chǎn)和社區(qū)逐步脫鉤，農(nóng)村開(kāi)始從“靜”向“動(dòng)”轉(zhuǎn)變，建立于“靜”基礎(chǔ)上的農(nóng)村“三位一體”的傳統(tǒng)治理模式開(kāi)始面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，建立于“動(dòng)”基礎(chǔ)上的新型“協(xié)商民主”治理模式則呼之欲出。在傳統(tǒng)“三位一體”的治理模式下，政經(jīng)社高度一體，治理方式行政化，決策方式集權(quán)化，管理內(nèi)容綜合化，呈現(xiàn)“三套牌子、一套人馬”和“一群人總負(fù)責(zé)、單個(gè)人多崗多責(zé)”的特點(diǎn)。與此相對(duì)應(yīng)，建立在“動(dòng)”基礎(chǔ)上的新型“協(xié)商民主”治理模式可以概括為黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政經(jīng)社相對(duì)分離、群眾組織積極參與，村黨支部宏觀規(guī)劃整體把握，村委會(huì)專司社區(qū)公共事務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織專司經(jīng)濟(jì)事務(wù)，群眾組織專司群體事務(wù)，各類組織宏觀一體，微觀獨(dú)立，保持“形散而神不散”。

〔1〕 高丹桂.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進(jìn)及變遷趨勢(shì)—所有權(quán)和用益物權(quán)資產(chǎn)化進(jìn)程的前提、方向和關(guān)鍵障礙[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(3):51-53.

〔2〕 李勇，楊衛(wèi)忠.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新參與主體行為研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014(2):75-80.

〔3〕 翟研寧.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格問(wèn)題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013(11):82-86.

(責(zé)任編輯吳星)

TransformationofRuralGrassrootsGovernanceundertheNewNormal

LISheng-jun

(UniversityofJinan,Ji'nan,Shandong250002)

Atpresent,Chinaruralgovernancecomesintonewnormal,whichmainlyappearsfourcharacteristics,urbanandruralpopulationtwowayflow,ruralproperlymarket,ruralmemberbinaryandruralpartyconstructionworkbecomesmoreandmoreimportance,ruralischangingfrom"static"to"dynamic".Ruraltraditiongovernancemodeofpoliticeconomicandcooperative"trinity"establishedonthebasisof"static",whichappearsfourcharacteristics,politiceconomiccooperativeintegrative,governancemethodadministrative,decision-makingcentralized,managementcontentscomprehensive,thenewgovernancemodeofdeliberativedemocracyestablishedonthebasisof"dynamic",whichappearsthreecharacteristics,unifiedleadershipofparty,relativeseparateofpoliticeconomicandcooperative,activelyparticipateofmassorganization,underthemodeofdeliberativedemocracy,allkindsoforganizationsmacro-integrationandmicro-independence,whichmaintainshapescatteredandgodintegrate.

newnormal;ruralgrassrootsgovernance;modeltransformation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012

2016-05-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”(13AZD003);教育部人文社科項(xiàng)目“財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、成員權(quán)二元化與農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型研究”(15YJA790013)。

李圣軍(1981—)，男，山東齊河人，博士，濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院講師，研究方向?yàn)椋亨l(xiāng)村治理，產(chǎn)業(yè)政策分析。

C916

A

1007-6875(2016)03-0063-05

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.012.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-06-2015：30