劉宗超，于冬曉

(1.武漢體育學院，武漢　430079 ；2.華中師范大學 體育學院，武漢　430070)

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政策網絡視域下我國校園足球政策執(zhí)行的問題與出路

劉宗超1，于冬曉2

(1.武漢體育學院，武漢430079 ；2.華中師范大學 體育學院，武漢430070)

摘要：運用政策網絡理論的中觀分析模型——羅茲模型，從政策社群、府際網絡、議題網絡、生產者網絡和專業(yè)網絡五種政策網絡類型角度，分析校園足球政策執(zhí)行中的政策網絡特征，指出校園足球政策執(zhí)行困難的原因在于政策社群不穩(wěn)定，府際網絡、生產者網絡處境尷尬，專業(yè)網絡內部分歧大，議題網絡話語權不足，政策社群、府際網絡之間存在利益博弈，合作中包含沖突，府際網絡、生產者網絡、議題網絡存在抗衡。進而提出校園足球政策執(zhí)行難的破解之策。

關鍵詞：政策網絡；校園足球；政策執(zhí)行；政策主體

國家體育總局和教育部于2009年頒布的《關于開展全國青少年校園足球活動的通知》及其《實施方案》，標志著我國“校園足球”項目的正式啟動[1]。2013年的2月，國家體育總局和教育部又頒布了《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》，使“校園足球”項目的發(fā)展進入了一個新的階段。各大有利于校園足球活動開展的政策頒布令人欣喜，但校園足球開展難也是不爭的事實，從各大政策方案看，政策的制定偏向總體規(guī)劃而缺少具體實施，因此各地區(qū)、各部門對政策的理解和執(zhí)行各有不同，“上有政策，下有對策”的現象不斷出現，校園足球政策的執(zhí)行也如人們預想的那樣出現了種種困難。美國政策學家艾莉森曾說過，政策目標的實現等于百分之十的方案加百分之九十的執(zhí)行[2]，在我國“校園足球”政策已經確定的情況下，如何執(zhí)行顯得極其重要。政策網絡理論融合了“自上而下”及“自下而上”的執(zhí)行模式，強調了政策制定及執(zhí)行兩者之間資源的相互依賴，該理論運用于“校園足球”的政策執(zhí)行中，或許能為我們提供了一條新的、有效的分析路徑[3]。

1政策網絡理論及其適用性

1.1政策網絡理論產生背景及含義

因為政策的制定與執(zhí)行之間存在著非常密切的關系，所以如何使各類資源更加有效的整合起來，成為一個相互關聯(lián)、互為支撐的網絡，就成為政策研究者最為關注的話題之一，政策網絡理論便是在這一背景下出現的[4]。目前，呈現在公眾面前的是第三代政策網絡理論。政策網絡理論是一種分析手段，在過去的二三十年里，不少學者對其進行了概念界定。貝松認為：“資源之間具有相互依賴的特點，而政策網絡就是在這樣的情況下形成的一群或若干群組織的聯(lián)合體。”[5]鄧凡明確提出，政策網絡理論是社會組織學家將其引入公共政策領域，以應對日益復雜的政策環(huán)境和多元化的相關利益主體的一種分析框架和研究途徑，它是對傳統(tǒng)的整合主義和多元主義作出的反省和修正[3]。綜上所述，我們可以得出，政策網絡理論不同于以往的政策執(zhí)行模式，它不具有階段性，而是將政策執(zhí)行看成是一個完整的系統(tǒng)，對系統(tǒng)中的每個子因素進行利益分析(或互利或競爭)，并將其進行不斷整合，從而對政策的執(zhí)行起到積極的促進作用。

1.2政策網絡理論的適用性

自上世紀80年代，西方政策學家將政策網絡理論引入公共政策管理領域以來，就發(fā)現其有強大的政策分析功能，對政策的制定和執(zhí)行均有其理論適用性。英國學者羅茨曾依據利益的相關性提出了政策社群、府際網絡、議題網絡、生產者網絡以及專業(yè)網絡五種政策網絡類型[6]。其對應的主體內容和特征如下：政策社群主體主要是中央政府、財政部、教育部、公安部和發(fā)改委等國家層面的政府部門；專業(yè)網絡主體主要是專家和專業(yè)學者，他們憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢和技能，為政府部門科學決策提供參考；府際網絡主體是指各地方政府、公安局、教育局、體育局等；生產者網絡主體主要指各級各類學校；議題網絡主體一般指政策的執(zhí)行者，如學生和家庭等。

在校園足球政策的制定與執(zhí)行過程中，宏觀層面的國家發(fā)改委、教育部、公安部等，中觀層面的各地區(qū)政府、教育部門和體育部門等，以及微觀層面的學校、學生、家長等，都與政策網絡的幾種類型相對應。從政策網絡的特征來看，首先，政策網絡主體之間相互依賴，同樣的，校園足球政策執(zhí)行主體之間也是相互依賴的，雖然校園足球由教育部統(tǒng)籌管理，但國家體育總局、國家發(fā)改委、各地區(qū)政府、各地的教育體育部門一起構成一個相互依賴的整體。其次，政策網絡的過程具有博弈且互動的特點。校園足球政策同樣如此，受我國“應試教育”的影響，體育一直是不受學校教學重視的，校園足球政策的執(zhí)行過程中同樣存在圍繞學生利益而展開的互動和博弈。最后，政策網絡理論受制度的制約，校園足球政策的執(zhí)行同樣受制度的制約，義務教育制度、學校的教育教學制度以及我國的其他相關法律制度都制約著校園足球政策的執(zhí)行。

2政策網絡視角下我國校園足球政策執(zhí)行的困境

2.1政策社群的不穩(wěn)定影響政策的執(zhí)行

傳統(tǒng)觀點認為，政策社群在政策制定完成后便不再發(fā)揮作用，但是依羅茨模型所述，政策網絡理論的執(zhí)行結構具有網絡性，政策社群在執(zhí)行過程中發(fā)揮了極其重要的作用，具體表現在：①監(jiān)督各個網絡的執(zhí)行主體；②面對執(zhí)行反饋的再決策；③對執(zhí)行結果的評價。具體到校園足球政策，在2009年《關于開展全國青少年校園足球活動的通知》中，政策執(zhí)行的主體是體育部門，而在2013年《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》中，教育部門成了主要執(zhí)行主體，每個部門在政策執(zhí)行過程中都有自身存在的價值和相應的角色，但是主要執(zhí)行主體的影響是巨大的，加上各個主體之間缺乏有效聯(lián)系，往往導致“懂教育的不懂足球，懂足球的不懂學校教育”?？梢姡呱缛旱牟环€(wěn)定性容易造成評價缺失、再決策缺失，影響政策的執(zhí)行效果。

2.2府際網絡、生產者網絡處境尷尬

校園足球的政策網絡執(zhí)行過程中，府際網絡的執(zhí)行主體是各地方政府、教育和體育部門，生產者網絡的執(zhí)行主體主要是各地區(qū)的學校。無論“重文輕武”的傳統(tǒng)，還是現在的以文化課考試成績?yōu)榛旧龑W條件的中高考制度，都是將體育的作用最小化，一方面，校園足球政策是全國關注、眾望所歸的政策，其最終作用不只是促進中國足球的發(fā)展，還是為了增強億萬學生的體質，地方政府、教育和體育部門、各級各類學校于情于理都應該嚴格執(zhí)行；但另一方面，學校又都想充分發(fā)展自己的“教育”，提高自己的升學率；此外，并不是所有的執(zhí)行主體都有能力貫徹執(zhí)行這項政策，中國國情復雜，有的政府、學校由于設施、師資以及經費的不足，對政策的執(zhí)行力不從心。以上種種矛盾、顧慮和限制，使得校園足球政策在執(zhí)行過程中出現“有心無力”“有力無心”甚至“另有所圖”的尷尬局面。

2.3專業(yè)網絡內部分歧大，議題網絡話語權不足，反饋缺失

校園足球政策中專業(yè)網絡執(zhí)行主體主要包括資深足球專家、足協(xié)管理者、高校足球人才以及資深足球記者等，議題網絡執(zhí)行主體主要是學生、家庭等。在校園足球政策的執(zhí)行過程中，不同方向的專家會有不同的意見，教育學家著眼于校園足球活動教育性的發(fā)揮，足球訓練者關注足球訓練競賽水平的提高，管理者主要從提高管理效能方面進行分析。不同的專家看問題角度不同，有利于對校園足球政策認識的全面性，但也造成了專業(yè)網絡內部觀點分歧較大、認識難以統(tǒng)一、操作各行其是的局面。另外，學生和家庭本應該作為議題網絡類型的執(zhí)行主體，但由于所處地位和信息的不對稱、缺乏有效的訴求表達渠道而導致話語權不足，只能按照上級的政策和學校的規(guī)定來被動執(zhí)行，也造成了政策執(zhí)行困境。

2.4政策社群、府際網絡之間存在利益博弈，合作中包含沖突

政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行主體不同的利益訴求是影響政策執(zhí)行效果的關鍵因素。在政策網絡視角下，校園足球政策的政策社群主體主要包括國家體育總局、教育部及全國校足辦等。府際網絡主體主要包括地方體育部門、地方教育局及地方校足辦等。其中，在政策社群內部各主體利益訴求不同，國家體育總局更多地考慮中國足球的發(fā)展，更注重培養(yǎng)足球后備人才，提升足球人口數量和質量[7]。教育部不僅關注足球，促進學校體育發(fā)展、提升學生體質健康更是其職責所在和第一利益訴求。對全國校足辦來說，2015年之前，其主要工作人員由國家體育總局及足協(xié)人員構成，其利益訴求更注重競技；2015年之后隨著教育部門的介入，也兼顧了教育的職能[8]。在府際網絡內部，各主體的利益訴求也不同，地方體育局除受國家體育總局影響外，也更容易受地方政府影響，能否獲得足夠的資金、政策支持，能否促進各運動會成績提高是其利益訴求[9]。地方教育部門是校園足球能否順利開展的關鍵，對其來說，一方面由于環(huán)境、師資等限制沒能力開展校園足球；另一方面，又要權衡校園足球和學生學業(yè)，因此，地方教育部門更關注能否通過校園足球獲得更多的教育資源及能否促進學生身體素質。地方校足辦的主要職責在于校園足球推廣、競賽組織，以保證校園足球聯(lián)賽順利開展，其受全國校足辦的領導，更注重足球后備人才的培養(yǎng)和選拔[10]?？梢?，無論是橫向上還是縱向上，各方利益訴求都不同，必然會導致各方開展博弈，進而造成各自在政策執(zhí)行中執(zhí)行重心不同。

2.5府際網絡、生產者網絡、議題網絡的聯(lián)合與抗衡

從更好地落實政策角度來看，作為府際網絡主體的地方政府和相關管理部門，與作為生產者網主體的各級各類學校必須要聯(lián)合起來，共同推動校園足球活動的開展；而在權衡文化教育水平與校園足球質量的利弊輕重之后，學校卻很可能表現出與政府和管理部門的抗衡。在校園足球還沒被納入升學考試體系的當下，學校更多考慮學生的升學率，而學生和家庭并不清楚自己是校園足球活動的受益者還是受害者，必然表現出一定的顧慮。最后，從府際網絡和議題網絡看，各地方政府制定的政策并不一定適合于每一個學生，從而表現出與部分學生和家長的聯(lián)合而與另一部分學生和家長的抗衡。

3政策網絡視角下校園足球政策執(zhí)行困境的破解

3.1打破封閉的政策網絡，增進各政策主體之間的互動聯(lián)系

在校園足球政策的執(zhí)行過程中，由于政策社群、專業(yè)網絡以及府際網絡之間的互動較為頻繁，導致了議題網絡和生產者網絡很難參與其中，并發(fā)揮自身的作用。校園足球政策的有效執(zhí)行無法脫離各學校和學生的參與，因此在執(zhí)行過程中，政策社群需要傾聽生產者網絡和議題網絡的聲音，及時采納其意見和建議，為校園足球正確的再決策打下基礎。專業(yè)網絡也應深入學校和學生，加強溝通和交流，為政策社群提供既有理論深度又有利于解決實際問題的建議。為提高校園足球政策的執(zhí)行效率，府際網絡各主體之間必須協(xié)調聯(lián)動。

3.2協(xié)調各方利益，明確政策社群與府際網絡之間的權利和責任

政策執(zhí)行主體需合理把握政策價值基點，明確政策價值取向，最大限度地滿足大多數群體的利益需求。重新審視校園足球政策制定與執(zhí)行組織機構的權責，正確定位各執(zhí)行主體的角色，明確劃分各部門的權限和責任，避免“有權無責”或“有責無權”情況的發(fā)生。同時，政策社群應合理看待并尊重各府際網絡主體的利益訴求，通過積極溝通，引導和約束利益之爭。各級政府必須加強監(jiān)管，成立足球監(jiān)管會，以保證校園足球政策執(zhí)行的方向和效果。校園足球應注重普及和打基礎，杜絕功利注意，避免讓校園足球成為各地方政府和相關部門利益爭奪的工具。另外，教育部要正視校園足球在教育中的地位，加大資金投入，優(yōu)化師資隊伍，并嘗試通過市場化的運作手段，為校園足球的更好開展注入動力。

3.3重視議題網絡地位，做到以人為本

開展校園足球項目，除了能促進足球運動的發(fā)展，更有利于人的發(fā)展。在政策網絡體系中，應高度重視議題網絡的地位，重視學生的實際需要，以學生的全面發(fā)展為根本。首先，建立和完善校園足球的評價機制與標準，在校園足球未納入升學考試體系之時，學生的足球訓練和文化學習本身就是一對矛盾，應大力宣傳校園足球在學生學習成長中的作用，引導學生合理選擇。其次，學生具有多樣性和復雜性，并不是每個學生都熱愛足球，校園足球也并非要求每個學生都必須踢足球，應以人為本，尊重學生的選擇。最后，需要重視家庭因素的重要影響，給予學生家長更大的話語權，讓其參與到政策的執(zhí)行中來。

4結語

當前，我國學校體育蓬勃發(fā)展，尤其是校園足球政策的實施，更是為其注入了一劑強心針。但隨著社會的不斷發(fā)展，各利益主體之間的競爭和合作愈加頻繁。從政策網絡理論看，校園足球政策是一項復雜的系統(tǒng)性工程，網絡內部因素眾多，各主體之間既相互依賴又互動博弈，我們必須充分認識政策執(zhí)行中各主體的角色、作用及其之間的聯(lián)系，通過溝通、協(xié)商的方式，打開封閉的政策執(zhí)行網絡，統(tǒng)一各方的價值觀，在依賴與博弈中建立協(xié)調一致的執(zhí)行網絡，在推動校園足球政策有效執(zhí)行的過程中，實現多贏局面。參考文獻：

[1]關于開展全國青少年校園足球活動的通知[EB/OL].(2009-07-29)[2015-10-23].http://sports.qq.com/a/20090729/000447.htm.

[2]陳振明.政策科學：公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004：160-244．

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[8]中國足球改革發(fā)展總體方案[EB/OL].(2015-02-27)[2015-03-16].http://news.qq.com/a/20150316/025741.htm.

[9]邱林.利益博弈視域下我國校園足球政策執(zhí)行研究[D].北京：北京體育大學，2015.

[10]高磊.試論中國足球協(xié)會的性質及法律地位[D].北京：中央民族大學，2013.

收稿日期：2016-03-30

作者簡介：劉宗超(1991-)，男，山東臨沂人，碩士，研究方向為體育理論。

中圖分類號：G80-053

文獻標志碼：A

文章編號：1008-3596(2016)04-0033-04

Problems and Solutions to the Policy Implementation of Campus Football in China from the Perspective of Policy Network

LIU Zong-chao1, YU Dong-xiao2

(1.Wuhan Sports University,Wuhan 430079,China;2.School of Physical Education, Central China Normal University, Wuhan 430070, China)

Abstract：This study applies the mesoscopic model-Lodz model in policy network theories tomake an analysis ofpolicy network features in policy implementation of campus football Policy from five perspectives of policy network types, including policy community, inter-government network, topic network, producer network and professional network, and then it points out that the reasons of poor implementation of campus football are because of instability of community policy, awkwardness ofinter-government network and producer network, the internal divergence of professionalnetwork, lack of topic network, benefit game between policy community and inter-governmental network,a combination of cooperation and conflict, contest between inter-government network, producer network and topic network. It further proposes solutions toovercome the difficulty in the policy implementation of campus football.

Key words：policy network; campus football; policy implementation; policy subject