李璇，林炬，王文兵

(1.江蘇省蘇核輻射科技有限責(zé)任公司，南京　210019； 2.江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心，南京　210019)

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共建共享區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在問題及建議

李璇1，林炬2，王文兵2

(1.江蘇省蘇核輻射科技有限責(zé)任公司，南京210019； 2.江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心，南京210019)

摘要：隨著4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的全面鋪開，鐵塔公司的成立和迅速發(fā)展，使得基站區(qū)域選址、共建共享得以實(shí)現(xiàn)。隨著基站公共設(shè)施屬性的凸顯，管理部門已開始將基站布局建設(shè)納入城市整體規(guī)劃，因此，亟須針對(duì)區(qū)域基站規(guī)劃開展專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)。通過分析區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)存在的執(zhí)行率低下、行業(yè)導(dǎo)則缺失、評(píng)價(jià)方法不明確、介入時(shí)機(jī)不理想等多方面問題及成因，提出了完善法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、專項(xiàng)導(dǎo)則的建議，在實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入、全程參與的基礎(chǔ)上，明確了三個(gè)階段的工作重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域基站；規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評(píng)；共建；共享

2014年7月，國(guó)內(nèi)三大通信運(yùn)營(yíng)商簽署協(xié)議，共同發(fā)起設(shè)立了中國(guó)通信設(shè)施服務(wù)股份有限公司，其后更名為中國(guó)鐵塔股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“鐵塔公司”)。鐵塔公司的成立對(duì)我國(guó)移動(dòng)通信行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，這將加快基站共建共享的實(shí)施步伐，從而減少相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。本文將鐵塔公司基于城市規(guī)劃、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量、電磁環(huán)境質(zhì)量等因素新建基站鐵塔稱為區(qū)域基站。

將區(qū)域基站作為基礎(chǔ)設(shè)施納入城市規(guī)劃可能是解決基站選址難、建設(shè)難、管理難的一種有效方法。目前，我國(guó)已有部分地區(qū)開始進(jìn)行基站規(guī)劃工作的探索，2010年上海市政府頒布了《上海地區(qū)公用移動(dòng)通信基站布局專項(xiàng)規(guī)劃(2010—2020)》，建立起通信與城市規(guī)劃的對(duì)接，對(duì)整個(gè)上海市移動(dòng)基站的設(shè)置起著指導(dǎo)性、保障性作用；2010年深圳城市規(guī)劃委員會(huì)也通過了《深圳市公眾移動(dòng)通信基站站址專項(xiàng)規(guī)劃》，將公眾移動(dòng)通信基站作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施納入城市總體規(guī)劃。

規(guī)劃環(huán)評(píng)貫穿于規(guī)劃編制的整個(gè)過程，是從環(huán)境保護(hù)的角度對(duì)各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的[1- 2]。與傳統(tǒng)基站項(xiàng)目環(huán)評(píng)不同，基站規(guī)劃環(huán)評(píng)屬于戰(zhàn)略層次上的評(píng)價(jià)，從區(qū)域環(huán)境的角度，重點(diǎn)關(guān)注基站規(guī)劃布局與環(huán)境因素的相容性，并要求提出優(yōu)選方案和具有針對(duì)性的改進(jìn)措施。因此，基站規(guī)劃環(huán)評(píng)是進(jìn)行區(qū)域性基站建設(shè)、區(qū)域環(huán)境容量分析及環(huán)境影響預(yù)測(cè)的重要技術(shù)文件。在現(xiàn)今基站規(guī)劃如火如荼進(jìn)行時(shí)，針對(duì)基站規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作卻未及時(shí)開展。本文首先分析了基于共建共享的區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在的問題，然后提出相關(guān)建議，旨在加速推進(jìn)和完善區(qū)域基站的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。

1區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)存在的問題

1.1　規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率較低

規(guī)劃環(huán)評(píng)的目的是通過評(píng)價(jià)，識(shí)別制約規(guī)劃實(shí)施的主要資源和環(huán)境要素，預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的影響，論證規(guī)劃實(shí)施后環(huán)境目標(biāo)和指標(biāo)的可達(dá)性，形成規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議，提出環(huán)境保護(hù)對(duì)策、措施和跟蹤評(píng)價(jià)方案，為規(guī)劃和環(huán)境管理提供決策依據(jù)[3]。規(guī)劃一般由相關(guān)政府主管部門組織編制，通過廣泛的社會(huì)參與和研究論證，最終協(xié)調(diào)各方利益。而在規(guī)劃的研究、制訂、審查過程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)能從環(huán)境保護(hù)的角度保障該規(guī)劃的環(huán)境可行性，并提出切實(shí)可行的優(yōu)化方案，避免規(guī)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成無法挽回的后果。由此可見，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)整個(gè)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的保障意義重大。

基站規(guī)劃，特別是站址選擇，對(duì)區(qū)域電磁環(huán)境有著重要影響。規(guī)劃環(huán)評(píng)在移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的研究和編制階段的介入，是合理布置基站、避開環(huán)境敏感區(qū)、保證區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量、減少后期公眾質(zhì)疑及投訴的重要手段。但是，目前基站規(guī)劃環(huán)評(píng)卻基本處于缺失狀態(tài)。分析其原因，在于我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅在第二章中明確了“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，具體范圍由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的界定不能從法規(guī)上支撐區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施，加上經(jīng)費(fèi)不足等問題，成為基站規(guī)劃環(huán)評(píng)得不到規(guī)劃編制和審批部門、公眾和各界專家重視的主要原因。而區(qū)域基站規(guī)劃作為基站共建共享理念和鐵塔公司時(shí)代的新事物，其編制主體和編制流程等均處于摸索階段，使得基站規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展更加舉步維艱。

1.2　規(guī)劃評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則缺乏

2014年9月，新修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》[3](HJ 130—2014)(以下簡(jiǎn)稱《總綱》)正式實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)的一般性原則、內(nèi)容、工作程序、方法和要求，細(xì)化了現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)內(nèi)容，增加了規(guī)劃方案論證等內(nèi)容，補(bǔ)充了各種評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用示例?？傮w而言，《總綱》的發(fā)布對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的一般性原則、流程和方法都有了更為明確的要求，有利于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展，但畢竟只是一個(gè)總綱性的導(dǎo)則，涵蓋了各種綜合性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，卻難以顧及各個(gè)行業(yè)的實(shí)際情況，無法有針對(duì)性地提出更為詳細(xì)的評(píng)價(jià)思路、規(guī)劃內(nèi)容框架、指標(biāo)體系等，而這些對(duì)于實(shí)際開展規(guī)劃環(huán)評(píng)是不可或缺的核心內(nèi)容。對(duì)于剛剛起步的區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)而言，由于缺乏相關(guān)工作成果和經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)單位只能借鑒基站項(xiàng)目環(huán)評(píng)的工作思路和方法來開展評(píng)價(jià)，不能滿足區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求。因此，亟須制定與實(shí)際工作相適應(yīng)的區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則。

1.3　規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入難實(shí)現(xiàn)

《總綱》在評(píng)價(jià)原則中明確指出，評(píng)價(jià)應(yīng)在規(guī)劃綱要編制階段(或規(guī)劃啟動(dòng)階段)介入，并與規(guī)劃方案的研究和規(guī)劃的編制、修改、完善全過程互動(dòng)。也就是說，規(guī)劃環(huán)評(píng)需做到早期介入、全程互動(dòng)。介入時(shí)機(jī)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的成效影響深遠(yuǎn)，介入時(shí)間越早，效果越好，能更好地從決策源頭實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。例如，中新天津生態(tài)城在規(guī)劃開始編制階段就啟動(dòng)了規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)了早期介入，并且由于合作良好、溝通順暢，環(huán)評(píng)意見基本被采納，并反映到規(guī)劃的修改過程[4]。

目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展時(shí)機(jī)并未得到足夠重視，評(píng)價(jià)工作經(jīng)常不能按照法定程序開展，往往是規(guī)劃早已編制完成，而后在環(huán)保部門的敦促下補(bǔ)做規(guī)劃環(huán)評(píng)。對(duì)于區(qū)域基站規(guī)劃，由于需建設(shè)基站量大面廣，環(huán)評(píng)工作的早期介入尤為重要。只有在規(guī)劃工作的初期充分考慮環(huán)保部門的意見及區(qū)域環(huán)境保護(hù)因素，才能最大程度地協(xié)調(diào)各相關(guān)方的利益。

2推進(jìn)區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)建議

通過上述分析可知，區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)導(dǎo)致執(zhí)行效率較低，在具體執(zhí)行階段由于缺乏相關(guān)導(dǎo)則為依據(jù)使規(guī)劃環(huán)評(píng)難以滿足管理部門的要求，而環(huán)評(píng)的滯后也難以提高規(guī)劃方案的環(huán)境可行性。為此，本文從以下三個(gè)方面提出促進(jìn)區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)開展的工作建議：

2.1　完善區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)法律法規(guī)

當(dāng)下正是區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)能否開展的關(guān)鍵時(shí)期，政府主管部門意識(shí)到基站規(guī)劃的公眾屬性，開始將其納入城市規(guī)劃體系，各地陸續(xù)出臺(tái)基站建設(shè)規(guī)劃。鐵塔公司的設(shè)立結(jié)束了三大運(yùn)營(yíng)商的無序競(jìng)爭(zhēng)，可以及時(shí)與規(guī)劃編制部門進(jìn)行溝通，使基站建設(shè)規(guī)劃更為合理。因此，亟須出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，明確區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位，建立科學(xué)的規(guī)劃與篩選程序，確保區(qū)域基站規(guī)劃的環(huán)境合理性。嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行機(jī)制，加大不執(zhí)行或不落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)的懲罰力度， 建立有效的規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只有在有法可依、提高執(zhí)行率的前提下，才能真正有效發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用[5]。

2.2　制定區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則

目前尚未出臺(tái)針對(duì)區(qū)域基站規(guī)劃的環(huán)評(píng)導(dǎo)則，導(dǎo)致區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作思路、內(nèi)容框架、工作方法和指標(biāo)體系均不明確，制約了區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展。建議有關(guān)管理部門盡快開展該專項(xiàng)導(dǎo)則的研究和制定工作。區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)范圍往往涉及一個(gè)省市或區(qū)域，其中可能包括居民生活區(qū)、重要耕地、自然保護(hù)區(qū)等多種類型敏感區(qū)域。鑒于該特點(diǎn)，區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)可采用“疊圖法”，將該區(qū)域自然環(huán)境條件、電磁環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)條件(如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū))、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景(如人口分布、產(chǎn)業(yè)布局等)、敏感目標(biāo)坐標(biāo)及高度等一系列包含重要參數(shù)的專題圖件疊放在一起，將自然條件、環(huán)境背景、城市發(fā)展、政府決策納入規(guī)劃環(huán)評(píng)過程中，實(shí)現(xiàn)GIS技術(shù)與環(huán)評(píng)數(shù)學(xué)模型的結(jié)合，全面客觀模擬分析環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量、環(huán)境影響，以提高規(guī)劃的科學(xué)性和環(huán)境可行性。

2.3　嚴(yán)格把控規(guī)劃環(huán)評(píng)介入時(shí)機(jī)

規(guī)劃環(huán)評(píng)的介入時(shí)機(jī)直接關(guān)系到環(huán)評(píng)工作的成效。早期介入是規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要原則之一，規(guī)劃啟動(dòng)之初環(huán)評(píng)工作就應(yīng)該介入，查明規(guī)劃區(qū)的基站建設(shè)現(xiàn)狀，識(shí)別出環(huán)境敏感目標(biāo)以及相關(guān)限制性條件，供規(guī)劃人員參考，可以在方案比選時(shí)充分注意到環(huán)境因素，在環(huán)境可接受的范圍內(nèi)研究區(qū)域基站規(guī)劃方案。為了能夠有序而高效地開展區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)，建議分如下步驟進(jìn)行：

(1)規(guī)劃前期：由規(guī)劃編制單位定期組織召開討論會(huì)，召集各利益相關(guān)單位，征詢以鐵塔公司為代表的建設(shè)方，以規(guī)劃環(huán)評(píng)承擔(dān)單位和環(huán)保部門為代表的環(huán)境保護(hù)方，以及其他需協(xié)調(diào)的利益相關(guān)方，如城市規(guī)劃部門、能源部門等的意見，形成規(guī)劃基礎(chǔ)材料。規(guī)劃環(huán)評(píng)承擔(dān)單位則收集與規(guī)劃相關(guān)的政策文件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，形成區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)工作方案。

(2)規(guī)劃編制期：規(guī)劃編制單位根據(jù)前期調(diào)研成果進(jìn)行規(guī)劃編制。規(guī)劃草案初步形成后，環(huán)評(píng)單位編制區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告，進(jìn)行規(guī)劃方案綜合論證，并提出優(yōu)化調(diào)整建議。

(3)規(guī)劃報(bào)批期：環(huán)評(píng)單位完成區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告的編寫后，將環(huán)評(píng)報(bào)告提交規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，與規(guī)劃文件一并上報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。

3結(jié)語(yǔ)

4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的全面鋪開是我國(guó)通信行業(yè)的又一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。鐵塔公司的快速發(fā)展，使基站區(qū)域選址、共建共享得以實(shí)現(xiàn)。隨著基站公共設(shè)施屬性的凸顯，管理部門已開始將基站規(guī)劃納入城市整體規(guī)劃，各地也陸續(xù)出臺(tái)了基站選址布局規(guī)劃指導(dǎo)文件。此時(shí)，亟須針對(duì)區(qū)域基站規(guī)劃開展專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。完善法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范，出臺(tái)專項(xiàng)導(dǎo)則，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入、全程參與，是當(dāng)前區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作重點(diǎn)。做好區(qū)域基站規(guī)劃環(huán)評(píng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置和綜合保護(hù)，才能促進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)與城市環(huán)境、社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展。

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Issues and Suggestions on Planning Environmental Impact Assessment

of Co-construction and Sharing Regional Base Station

LI Xuan1, LIN Ju2, WANG Wen-bing2

(1.Jiangsu Suhe Radiation Technology Co., Ltd., Nanjing 210019, China;

2.Jiangsu Radiation Environment Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China)

Abstract:With the 4G network construction in full swing, the establishment and rapid development of the China Tower made co-construction and sharing regional base station possible. Government departments have begun to categorize the layout of base stations into city planning due to their emerging attribute as public facilities. Therefore it is crucial to carry out specific environmental impact assessment (EIA) for the planning of regional base stations. This paper summarizes and analyzes the current issues and causes, such as low implementation efficiency, lack of industry guidelines, unclear assessment methods, and bad timing on intervention. This paper also proposes corresponding suggestions such as improving laws and regulations, industrial standards and specific guidelines, and defines key work content at three stages in order to achieve early intervention and full participation of planning environmental impact assessment.

Key words:regional base station; planning; planning environmental impact assessment; co-construction; sharing

作者簡(jiǎn)介：李璇(1982—)，女，湖南湘潭人，工程師，碩士，主要從事輻射項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)與管理工作，E-mail：liseu@qq.com

收稿日期：2015-08-26

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)01-0044-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.012