劉東峰，孫巖松

重大傳染病疫情應(yīng)急防控實踐總結(jié)與思考

劉東峰，孫巖松

傳染??；應(yīng)急防控；實踐

2003年，突如其來的SARS疫情，催生了我國公共危機管理的諸多變革，助力了軍地疾控系統(tǒng)的完善對接，推進(jìn)了聯(lián)防聯(lián)控能力的快速提升，在2009年高效阻擊甲型H1N1流感疫情、2014年主動援助西非抗擊埃博拉疫情等重大實踐中得到突出印證?；仡?0余年來的重大傳染病疫情應(yīng)急防控實踐，對于應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的傳染病防控和生物安全形勢大有裨益。

1 防控實踐簡況

1.1 我國近年來防控簡況 十余年來，我國先后成功應(yīng)對了SARS、人感染豬鏈球菌病、H5N1禽流感、重癥手足口病、人感染粒細(xì)胞無形體病、甲型H1N1流感、發(fā)熱伴血小板減少綜合征、基孔肯雅熱、西尼羅病毒病、人感染H7N9禽流感、登革熱等一系列重大突發(fā)新發(fā)傳染病疫情，肺鼠疫、霍亂、炭疽、人感染H5N1高致病性禽流感等暴發(fā)疫情，以及MERS、寨卡、黃熱病、裂谷熱等輸入性病例?？v觀十余年的實踐，我國的重大傳染病疫情防控能力得到明顯提升，突出表現(xiàn)在：(1)2003年，我國疾控體系剛剛重新構(gòu)建，體制機制尚不健全，由于缺少應(yīng)有的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案、專業(yè)技術(shù)方案和科技成果儲備，在遭遇突如其來的SARS暴發(fā)疫情時，幾乎“束手無策”；(2)2009年、2013年，我國疾控體系已經(jīng)全面加強，在面臨甲型H1N1流感國際大流行、人感染H7N9禽流感大面積暴發(fā)時，重點構(gòu)建了檢測鑒定、醫(yī)學(xué)防護(hù)、預(yù)防治療等科技防線，高效阻擊了疫情蔓延；(3)2014年以來，我國建立了統(tǒng)一組織指揮、軍地聯(lián)合、多部門協(xié)作的重大傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制，系統(tǒng)構(gòu)建了包括偵檢、消防、救運、診治的專業(yè)技術(shù)鏈條和藥材物資儲備，從容應(yīng)對了埃博拉、MERS、黃熱病、裂谷熱等重大國外疫情，并通過執(zhí)行“援非抗疫”任務(wù)，實現(xiàn)了傳染病防控關(guān)口的境外前移。

1.2 我軍在重大疫情防控中的地位與作用 軍隊疾控系統(tǒng)是國家公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，在核化生醫(yī)學(xué)防護(hù)、公共衛(wèi)生應(yīng)急處置、重大疫病關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域具有一定的特色優(yōu)勢，具有訓(xùn)練有素、突擊能力強、組織紀(jì)律性強、環(huán)境適應(yīng)性強等特點。軍隊疾控系統(tǒng)自重組構(gòu)建以來，圓滿完成了重大國事活動閱兵保障，在面臨多重傳染病疫情風(fēng)險的情況下，確保了閱兵部隊衛(wèi)生防病安全；有力抗擊了SARS、H5N1禽流感、H7N9禽流感，及時提供疫情分析和防控建議，關(guān)鍵時刻成功研制出特效抗病毒藥物；嚴(yán)密構(gòu)筑了檢測確認(rèn)、高效救治、衛(wèi)生防護(hù)三道防線，成功防控處置軍內(nèi)外50余起甲型H1N1流感疫情；連續(xù)處置軍內(nèi)多起群體感染腺病毒疫情，分別支援地方完成了鼠疫、炭疽、流行性出血熱、基孔肯雅熱、手足口病等100多起傳染病疫情應(yīng)急處置任務(wù)，在國家和軍隊公共衛(wèi)生體系中發(fā)揮了不可替代的特殊作用。

2 防控組織管理

2.1 防控系統(tǒng)解析 傳染病防控能力是由若干相互作用和相互依賴的子系統(tǒng)組成的有機整體，包括不同要素能力、上下層級能力和各個環(huán)節(jié)能力。要素能力包括組織指揮能力、業(yè)務(wù)管理能力、支撐保障能力等；層級能力區(qū)分戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)級別；環(huán)節(jié)能力包括專業(yè)技術(shù)能力、訓(xùn)練指導(dǎo)能力、聯(lián)防聯(lián)控能力等。其中，不同要素能力之間具有關(guān)聯(lián)效應(yīng)，應(yīng)體現(xiàn)一致性；上下層級能力之間應(yīng)該具備銜接效應(yīng)、體現(xiàn)一致性；各個環(huán)節(jié)能力之間應(yīng)該集成鏈條、體現(xiàn)動態(tài)性。

2.2 階段劃分 重大傳染病疫情應(yīng)急防控是復(fù)雜系統(tǒng)工程，可以抽象為一個應(yīng)急事件，以時間序列的視角，分為應(yīng)急前期、應(yīng)急期和應(yīng)急后期。運用危機管理理論(PPRR理論)及通用模式，可以認(rèn)為重大傳染病疫情防控的應(yīng)急前期對應(yīng)預(yù)防(prevention)階段和準(zhǔn)備(preparation)階段，應(yīng)急期對應(yīng)響應(yīng)(response)階段，應(yīng)急后期對應(yīng)恢復(fù)(recovery)階段，以此來理清傳染病疫情發(fā)生、發(fā)展和演變規(guī)律，在不同階段實施不同策略，實現(xiàn)控制傳染病疫情發(fā)展和消減傳染病疫情危害。

2.3 構(gòu)成要素 重大傳染病疫情暴發(fā)是諸多自然因素及社會因素交互作用的結(jié)果，具有突然發(fā)生、事態(tài)緊急、快速傳播、影響復(fù)雜、危害嚴(yán)重等特點，只有多部門聯(lián)動、全社會組織、群眾性參與，才能快速防控和撲滅傳染病疫情。其中，法規(guī)制度、應(yīng)急預(yù)案、體制機制等屬于組織要素，能夠增強應(yīng)急處置的科學(xué)性、高效性，減少隨意性、不確定性；人才隊伍、技術(shù)手段、專業(yè)裝備、藥材物資、信息資源等屬于支撐要素，是影響傳染病疫情防控成效的重要基礎(chǔ)。

2.4 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 傳染病疫情轉(zhuǎn)歸是一個動態(tài)過程，防控過程應(yīng)該實施動態(tài)管理，統(tǒng)籌組織全過程、全要素，控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)。疫情防控不同階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著不同階段的工作重點。預(yù)防階段主要包括監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；準(zhǔn)備階段主要包括啟動預(yù)案、應(yīng)急演練、物資籌備等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；響應(yīng)階段主要包括決策指揮、綜合防控、資源調(diào)度、信息傳遞等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；恢復(fù)階段主要包括總結(jié)評估、改進(jìn)完善等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.5 集成建設(shè) 傳染病防控能力既包括基于專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技術(shù)的能力，也包括基于組織體制和運行機制的能力。傳染病防控能力是不斷發(fā)展變化的，包括現(xiàn)實能力和潛在能力，能夠通過持續(xù)建設(shè)不斷加強。傳染病防控能力是由諸要素有機組合的綜合能力，不是能力構(gòu)成諸要素的簡單相加，同時受多種因素的影響和制約。在機構(gòu)建設(shè)實踐中，不能片面地追求提高某一單個要素的高質(zhì)量和高效率，而是應(yīng)該對多個功能單元和能力要素進(jìn)行綜合集成和系統(tǒng)優(yōu)化。

3 防控經(jīng)驗總結(jié)

3.1 遵循法規(guī)制度 非典之后，我國迅即出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，修訂了《傳染病防治法》；構(gòu)建了以“一案三制”為核心的制度框架，完善了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案方案體系、法制體系、管理體制、運行機制，為組織、指揮、計劃、協(xié)調(diào)、實施、管理和控制重大疫情防控實踐提供了基本遵循。軍隊相應(yīng)修訂了有關(guān)應(yīng)急預(yù)案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作流程、工作指南和實施方案，實現(xiàn)了軍地重大傳染病疫情防控實踐的有序?qū)印?/p>

3.2 堅持聯(lián)防聯(lián)控 通過建立重大傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制，強化了部門、軍地、區(qū)域、政企之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的組織管理、核心要素的資源配置，有效保證了各項防控措施落實到位。通過完善軍地聯(lián)動合作機制，國家衛(wèi)生計生委和原總后衛(wèi)生部建立了衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動工作機制，制定了軍地傳染病防控合作機制；解放軍疾控中心與中國疾控中心、動物疫病防控中心、出入境檢驗檢疫系統(tǒng)及部分省級疾控中心建立了合作機制，為高效防控重大傳染病疫情提供了堅強保障。

3.3 抓住系統(tǒng)要素 我國從機構(gòu)建設(shè)、專業(yè)隊伍、應(yīng)急力量、技術(shù)研發(fā)、物資儲備、數(shù)據(jù)信息等方面，系統(tǒng)加大了傳染病防控投入力度。軍隊疾控機構(gòu)利用“納入國家公共衛(wèi)生體系建設(shè)”及軍事斗爭準(zhǔn)備的契機，改善了應(yīng)急處置訓(xùn)練、衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測、烈性病原體檢測鑒定等基礎(chǔ)設(shè)施，以及疫情直報、病原監(jiān)測、遠(yuǎn)程會商等網(wǎng)絡(luò)條件；優(yōu)化了水、食品、放射防護(hù)、病原監(jiān)測、蟲媒控制等技術(shù)平臺，加強了核化生醫(yī)學(xué)救援、公共衛(wèi)生應(yīng)急處置、動物疫病防控等應(yīng)急隊伍建設(shè)，奠定了重大傳染病疫情防控實踐的要素基礎(chǔ)。

3.4 依靠核心能力 針對疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國全面加強了傳染病監(jiān)測預(yù)警、實驗室檢驗鑒定、現(xiàn)場防控處置等核心能力建設(shè)，并在諸多重大任務(wù)實踐中不斷礪練提高，推進(jìn)了重大疫情防控整體能力的躍升。軍隊疾控機構(gòu)統(tǒng)籌平戰(zhàn)時衛(wèi)生防疫防護(hù)保障和國家生物威脅防御需求，重點加強了遂行應(yīng)急處置保障、軍事作業(yè)環(huán)境適應(yīng)、全體系專業(yè)技術(shù)支撐、全維度監(jiān)測預(yù)警等核心能力，在歷次國內(nèi)重大傳染病疫情防控及全球重大傳染病疫情應(yīng)對實踐中均發(fā)揮了重要作用。

3.5 科研實力支撐 以“新發(fā)傳染病綜合防控技術(shù)體系的建立與應(yīng)用”“重要動物病毒病防控科技支撐體系建立及應(yīng)用”“我國應(yīng)對突發(fā)傳染病防控技術(shù)網(wǎng)絡(luò)體系”為代表的一批重大科技創(chuàng)新成果，在我國防控H5N1、H1N1、H7N9、腺病毒感染等重大傳染病疫情的緊要關(guān)頭發(fā)揮了關(guān)鍵作用。軍隊自主研發(fā)的移動P3實驗室、埃博拉病毒實時定量PCR檢測試劑、重組抗埃博拉病毒單克隆抗體、新型重組腺病毒載體埃博拉疫苗，以及防護(hù)頭罩、隔離擔(dān)架、整體式正壓防護(hù)服、新型抗病毒免洗皮膚消毒劑等科技成果，從檢、運、消、防、治各個環(huán)節(jié)，為我國圓滿完成“援非抗?！比蝿?wù)提供了體系化科技支撐。

4 防控現(xiàn)實問題

4.1 病原更新加快，傳染病疫情暴發(fā)頻繁 病毒變異導(dǎo)致新型病原體不斷出現(xiàn)，加之病原體跨物種感染、跨地域傳播，造成新發(fā)突發(fā)傳染病不斷出現(xiàn)。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，1970年以來，全球每年至少發(fā)現(xiàn)1種新型病毒，重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情呈現(xiàn)暴發(fā)頻率增加、傳播速度加快、波及范圍擴大等趨勢。我國不斷發(fā)生人感染禽流感傳染病疫情，新型別病毒時有出現(xiàn)。隨著對外交往日益密切、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型加快，我國輸入外來疫病的風(fēng)險不斷加大，陸續(xù)出現(xiàn)MERS、寨卡、黃熱病、裂谷熱等輸入性病例。近年來，受諸多因素影響，甲型H1N1流感、新型腺病毒感染等傳染病疫情在我軍多次發(fā)生。

4.2 危害程度增加 傳染病成為人類的主要殺手，每年因傳染病死亡的人數(shù)，約占全球死亡總?cè)藬?shù)的1/6。重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情，成為威脅國家安全、社會穩(wěn)定、公眾健康、經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)的重大戰(zhàn)略問題。2014年初西非三國暴發(fā)的埃博拉疫情，不僅奪取了數(shù)千人的生命、摧跨了當(dāng)?shù)乇揪痛嗳醯墓残l(wèi)生系統(tǒng)，而且?guī)砹酥卮蟮慕?jīng)濟損失、引發(fā)了諸多的政治問題。2003年我國發(fā)生的SARS疫情，其破壞力不亞于一場戰(zhàn)爭。部隊作為高度集中統(tǒng)一、經(jīng)常在野外陌生地域執(zhí)行特殊任務(wù)的集體，更易感染和傳播傳染病，一旦暴發(fā)傳染病疫情，將造成大量衛(wèi)生減員，嚴(yán)重削弱戰(zhàn)斗力。

4.3 人為因素可能改變疫情性質(zhì) 由于基因編輯技術(shù)、合成生物學(xué)、生命組學(xué)等生物高技術(shù)的突破性進(jìn)展，人工合成、改造出新型病原體和致病微生物的難度明顯減小。生物武器研發(fā)屢禁不止，一些國家和地區(qū)可能保持著先進(jìn)的生物武器研發(fā)能力，政治團(tuán)體之間的非常規(guī)戰(zhàn)爭可能表現(xiàn)為傳染病疫情。隨著生物技術(shù)門檻不斷降低，一些非法組織或極端分子，將更加容易獲取生物材料，制備傳播病原，實施生物恐怖襲擊。由于人為因素造成的傳染病疫情，與自然發(fā)生的傳染病疫情難以辨別，也難以偵檢防治和追蹤溯源。

4.4 從保障國家安全的角度積極應(yīng)對 世界各國不斷強化傳染病防控的國家安全戰(zhàn)略地位[1]。美國在《國家安全戰(zhàn)略報告》中一直把傳染病列入重要議題。德國將傳染病定性為國家安全威脅。英國、澳大利亞等國家不斷強化包括安全、國防在內(nèi)的公共衛(wèi)生體系。這就要求我們必須從保障國家安全的角度，將國家安全意志融入傳染病防控戰(zhàn)略，按照“關(guān)口前移、主動防御”的策略，統(tǒng)籌部署傳染病防控與生物威脅防御任務(wù)[2]，把傳染病監(jiān)測預(yù)警、病原檢測鑒定溯源、現(xiàn)場偵檢防控處置作為能力建設(shè)的核心，把戰(zhàn)略性、前瞻性、巔覆性技術(shù)研發(fā)作為發(fā)展戰(zhàn)略的制高點。

4.5 相關(guān)領(lǐng)域的國際合作與博弈全面提速 當(dāng)前，全球一體化進(jìn)程加速推進(jìn)，任何一個地方暴發(fā)的傳染病疫情，都有可能在全世界迅速播散。2003年以來，世界衛(wèi)生組織(WHO)相繼建立了全球傳染病疫情警報、國際食品安全、流感大流行防范框架等工作機制。2014年西非三國暴發(fā)埃博拉疫情，美、英等國慷慨援助，同時也是在國際生物安全舞臺上展示硬實力、搶占主導(dǎo)權(quán)。然而，在應(yīng)對重大傳染病疫情威脅方面，我國以前多是立足于以自我為主的國內(nèi)防控。其實，作為發(fā)展中國家和負(fù)責(zé)任大國，我們更應(yīng)該敢于走出國門，主動參與國際合作，在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生事件、防范重大疫病跨境傳播等方面，作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

5 防控統(tǒng)籌應(yīng)對

5.1 從多個視角重視重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控 (1)高度警惕：在重大傳染病防控方面，應(yīng)始終發(fā)揮好“前哨”的作用，時刻追蹤全世界各個角度、各個方面的傳染病疫情動態(tài)，防止外來輸入性疫病的傳播風(fēng)險。(2)深度思考：不能只從民間、國家、人類、社會的角度來看待傳染病防控；還應(yīng)該從國家生物安全、反生物戰(zhàn)、反生物恐怖的角度深入思考，研判那些重點新發(fā)突發(fā)傳染病，會不會被軍用、被敵用、被惡用。對軍隊來說，這一點更為重要。

5.2 科學(xué)把握自然發(fā)生疫情與人為制造疫情的異同點 (1)遵循一致性。傳染病是由致病病原體引發(fā)的傳染性疾病，使用病原體制造的人為疫情，遵循傳染病防控的本質(zhì)[3]。因此，傳染病防控的三個基本環(huán)節(jié)，當(dāng)然也可以靈活運用于生物恐怖防御(表現(xiàn)形式為傳染病疫情)。還有人為制造的傳染病疫情與自然發(fā)生的傳染病疫情，在病原體、表現(xiàn)形式、流行病學(xué)特征、防控措施、社會影響等方面，具有很多的共同點，這些共同點決定了新發(fā)突發(fā)傳染病防控與生物恐怖襲擊防御所需的能力相似，以及將二者進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)的必要性。(2)把握不同點。傳染病是宿主、病原體和環(huán)境(經(jīng)典的傳染病流行病學(xué)三角模式)三者相互作用的結(jié)果。然而，在生物恐怖等人為制造傳染病疫情的條件下，宿主、病原體、環(huán)境、媒介生物等發(fā)生了變化，使得由人為制造的傳染病疫情，呈現(xiàn)出不同于自然發(fā)生的傳染病疫情的一些特征。因此，處置自然發(fā)生疫情與人為制造疫情，在所需技術(shù)、組織、調(diào)查等方面存在不同。在處置人為制造疫情時，需要考慮應(yīng)對襲擊等軍事與安全因素。此外，人為制造的疫情，可能涉及違反倫理道德或國際公約。

5.3 戰(zhàn)略思考和部署重大傳染病疫情防控能力建設(shè) (1)納入國家安全范疇：認(rèn)真貫徹總體國家安全觀，把應(yīng)對自然發(fā)生的傳染病疫情與人為制造的生物恐怖事件，作為生物威脅防御能力建設(shè)的重點，作為事關(guān)國家安全和發(fā)展大局的大事，納入國際合作與發(fā)展戰(zhàn)略的范疇。(2)完善生防體系布局：構(gòu)建平戰(zhàn)一體銜接、軍民融合發(fā)展的國家生物安全防護(hù)體系，建立軍地聯(lián)席的會商研判機制，多部門聯(lián)合處置的分工協(xié)調(diào)機制，以及步調(diào)一致的國家動員機制、聯(lián)合演訓(xùn)機制等。(3)探索平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機制：總結(jié)應(yīng)對重大傳染病疫情的實踐經(jīng)驗，針對未來生物恐怖等人為傳染病疫情的可能樣式、實施方式、表現(xiàn)形式、應(yīng)對措施等，探索平戰(zhàn)銜接、轉(zhuǎn)換有序的組織指揮體制、運行管理機制和主動應(yīng)對模式。(4)加大科技研發(fā)力度：針對全球的新發(fā)突發(fā)傳染病疫情形勢，研究論證、優(yōu)化調(diào)整傳染病防控與生物威脅防御的科研需求方案，通過國家重大專項等形式，在更為廣泛的領(lǐng)域，系統(tǒng)部署軍民融合的科研項目，努力實現(xiàn)從被動應(yīng)對向主動保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

[1] 賀福初，高福鎖.生物安全：國防戰(zhàn)略制高點[J].求是，2014(1)：982-983.

[2] 劉東峰，董 罡，孫巖松.軍隊疾病預(yù)防控制機構(gòu)業(yè)務(wù)管理模式探討[J].軍事醫(yī)學(xué)，2012，36(11)：819-821.

[3] 徐建國.傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)管理[J].中華流行病學(xué)雜志，2006，27(12)：1013-1016.

(2016-05-13收稿 2016-09-21修回)

(責(zé)任編輯 梁秋野)

軍隊重要急性呼吸道傳染病防控關(guān)鍵技術(shù)研究(軍隊后勤科研重點項目，編號：BWS14C051)

劉東峰，博士，副研究員。

100850 北京，解放軍疾病預(yù)防控制中心

孫巖松，E-mail:liudf2002@126.com

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