王　波　王夏暉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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我國(guó)農(nóng)村環(huán)境“短板”根源剖析

王波王夏暉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

【摘要】環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上指出，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，亟須加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的重要領(lǐng)域之一，亦是全面建成小康社會(huì)“短板”中的短板。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理制度尚未健全。本文在識(shí)別農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題基礎(chǔ)上，深刻剖析了產(chǎn)生農(nóng)村環(huán)境“短板”的根源，并系統(tǒng)地提出了加快補(bǔ)齊“短板”建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；補(bǔ)齊短板；對(duì)策建議

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題作為“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要方面，受到國(guó)家高度重視和社會(huì)廣泛關(guān)注。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提出了一系列新思想新論斷新要求，如“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美”等。2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“補(bǔ)短板”作為五大任務(wù)之一，中央1號(hào)文件又提出，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板成為全黨共識(shí)。每年兩會(huì)期間，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一塊“短板”，也是兩會(huì)代表們十分關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。這些論斷和共識(shí)，為“十三五”時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)指明了方向，提供了基本遵循和有力保障。

環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在全國(guó)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)提出，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，是改善和保障民生的迫切需要；全面建成小康社會(huì)，農(nóng)村是重中之重，環(huán)境是突出短板[1]?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部大力實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，農(nóng)村環(huán)境連片整治取得顯著成效。截至2015年底，中央財(cái)政共計(jì)安排315億元，支持7.8萬(wàn)個(gè)村莊實(shí)施環(huán)境綜合整治，1.4億農(nóng)村人口直接受益。但由于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)底子薄、基礎(chǔ)差，呈現(xiàn)“繁雜、分散、無(wú)序、薄弱”的特征，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，與全面建成小康社會(huì)的要求仍有較大差距，尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題更為突出。2016年是“十三五”規(guī)劃開(kāi)局之年，迫切需要準(zhǔn)確研判農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)，深入剖析農(nóng)村環(huán)境“短板”根源，以便為“十三五”時(shí)期全面加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，加快補(bǔ)齊“短板”提供科學(xué)依據(jù)和參考。

1準(zhǔn)確研判當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)

當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)呈現(xiàn)污染物排放量大、城市和工業(yè)污染轉(zhuǎn)移加劇、村莊臟亂差現(xiàn)象比較普遍、自然生態(tài)整體保護(hù)不足等特征。其中，飲用水水源地污染、生活污水和垃圾污染、畜禽養(yǎng)殖污染、工業(yè)企業(yè)污染等問(wèn)題最為突出。

(1)一是部分農(nóng)村地區(qū)飲用水水源地環(huán)境存在安全隱患。城鄉(xiāng)飲用水水源地大多分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)，水源地環(huán)境安全將關(guān)系到億萬(wàn)人民的身體健康。由于農(nóng)村飲用水水源地點(diǎn)多面廣、單個(gè)水源規(guī)模較小、部分早期建設(shè)的飲水工程老化失修等原因，農(nóng)村水源污染事件時(shí)有發(fā)生。根據(jù)水利部數(shù)據(jù)顯示，2013年底，全國(guó)仍有近1億多的農(nóng)村人口存在飲水不安全問(wèn)題；2014年，全國(guó)水庫(kù)水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布中國(guó)人群環(huán)境暴露行為模式研究成果顯示，2014年全國(guó)有2.8億居民使用不安全飲用水。

(2)二是農(nóng)村生活污水和垃圾污染現(xiàn)象比較普遍。整體上，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不健全，農(nóng)村生活污水和垃圾處理率偏低，是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象的主要原因。2014年，開(kāi)展環(huán)境綜合整治的行政村僅占全國(guó)行政村總數(shù)的10%左右，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村占47.0%，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村占10.0%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到76.1%。在一些地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建成后，由于責(zé)任主體不明確、運(yùn)行維護(hù)資金不落實(shí)、管護(hù)人員不足、規(guī)章制度不健全等原因，導(dǎo)致一些設(shè)施不能正常運(yùn)行時(shí)有發(fā)生。

(3)三是畜禽養(yǎng)殖污染已成為農(nóng)業(yè)污染源之首。近年來(lái)，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，但畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和污染防治水平還相對(duì)較低。根據(jù)第一次全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)COD(化學(xué)需氧量)、總氮、總磷的排放量分別為1268萬(wàn)噸、106萬(wàn)噸和16萬(wàn)噸，分別占全國(guó)總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，分別占農(nóng)業(yè)源排放量的96%、38%、65%。近年的污染源普查動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)也顯示，畜禽養(yǎng)殖污染物排放量在全國(guó)污染物總排放量中的占比在上升，一些污染物排放量現(xiàn)在接近“半壁江山”，已成為流域水環(huán)境的主要污染源。

(4)四是農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染時(shí)有發(fā)生。一些農(nóng)村地區(qū)企業(yè)偷排漏排情況嚴(yán)重，如2015年環(huán)保部華東督查中心對(duì)山東臨沂市部分鋼鐵、焦化企業(yè)進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，偷排、漏排和不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施的情況依然比較普遍，形成了區(qū)域性的嚴(yán)重污染。當(dāng)城市搬遷污染企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，一些高污染、高能耗的企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)加劇。一些農(nóng)村地區(qū)不同程度地出現(xiàn)“十五小”、“新五小”企業(yè)死灰復(fù)燃現(xiàn)象，這些企業(yè)嚴(yán)重污染環(huán)境，危害人民群眾身體健康。

2深刻剖析“短板”產(chǎn)生根源

長(zhǎng)期以來(lái)，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，環(huán)境保護(hù)也呈現(xiàn)“重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)源、輕面源”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。與城市環(huán)境保護(hù)相比較，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期得不到重視，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，環(huán)境監(jiān)管能力薄弱、在一些地區(qū)甚至缺失，城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)水平差距較大。許多研究表明[2-4]，農(nóng)村環(huán)境污染根源在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，集中體現(xiàn)在法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)不健全、管理體制不順、工作機(jī)制不完善、投入不足、科技支撐不夠、監(jiān)管能力薄弱、農(nóng)民主體地位缺失等方面[5-8]。

2.1有關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)不健全

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、扶持政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等對(duì)城市和工業(yè)污染防治等內(nèi)容涉及較多，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有原則性的要求和表述，但往往針對(duì)性和可操作性較差，在指導(dǎo)和解決具體問(wèn)題時(shí)，存在法規(guī)支撐不強(qiáng)、政策扶持不夠、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明的困局。

(1)一是法律法規(guī)方面。國(guó)家層面，土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)制度尚屬空白；省級(jí)層面，湖北省出臺(tái)首部土壤污染防治條例，寧夏、遼寧等啟動(dòng)了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例起草工作；地市層面，銀川市率先出臺(tái)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例。

(2)二是扶持政策方面。有關(guān)有機(jī)肥生產(chǎn)和使用、生態(tài)養(yǎng)殖、設(shè)施運(yùn)行電價(jià)和用地、財(cái)稅和投融資等方面優(yōu)惠扶持政策尚未出臺(tái)和落地。

(2)三是標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范方面。畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放和土壤環(huán)境質(zhì)量等已有標(biāo)準(zhǔn)不能滿足當(dāng)前環(huán)境管理的需求，農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村生活垃圾簡(jiǎn)易處理處置技術(shù)規(guī)范、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范等尚未制定。

2.2現(xiàn)行管理體制與實(shí)際管理需求還不相適應(yīng)

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涵蓋飲水安全、生活污染治理、畜禽和水產(chǎn)污染防治、工礦污染防治等多個(gè)領(lǐng)域，涉及環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改、水利、國(guó)土、林業(yè)、住建、衛(wèi)計(jì)和農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門職能?，F(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理體制，既存在中央與地方事權(quán)劃定不清晰的問(wèn)題，又存在部門間職能劃分分散、交叉、缺位的問(wèn)題。

(1)一是中央與地方事權(quán)劃分方面。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)不斷提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央通過(guò)大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，如農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村沼氣項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村環(huán)保、中小河流治理項(xiàng)目等專項(xiàng)資金，客觀上會(huì)不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方也無(wú)動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)。個(gè)別地方政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體認(rèn)識(shí)不清，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。

(2)二是部門職能劃分方面。一些法律對(duì)相關(guān)部門職能劃分有交叉，職能定位不明晰。在農(nóng)村生活垃圾治理方面，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國(guó)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作，而在現(xiàn)實(shí)中環(huán)保、住建2部門都在推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理工作。在農(nóng)村生活污水治理方面，《水污染防治法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水行政、農(nóng)業(yè)等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，而現(xiàn)實(shí)中水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門都在推進(jìn)農(nóng)村污水治理工作。

2.3責(zé)任落實(shí)、部門協(xié)作、長(zhǎng)效管護(hù)等工作機(jī)制不完善

造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出的原因是多方面的，既有尚未還清的歷史舊賬，又有當(dāng)前欠下的新帳。其中最主要的原因是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)沒(méi)有得到足夠重視，責(zé)任不明確，工作機(jī)制不完善。

(1)一是責(zé)任落實(shí)方面。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，但受長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，多數(shù)地區(qū)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)，但沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，環(huán)境保護(hù)工作尚未納入各級(jí)政府重要議事日程上，尚未形成群策群力工作氛圍。

(2)二是部門協(xié)作方面。鑒于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及多個(gè)部門職能的現(xiàn)狀，部門間分工協(xié)作，形成合力顯得尤為重要，但一些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于看重個(gè)人功績(jī)，一些地區(qū)部門利益至上，使得農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展不順、阻力不小、進(jìn)展不大。

(3)三是長(zhǎng)效管護(hù)方面。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施三分在建，七分在管。管理缺位不僅會(huì)影響治理成效，更會(huì)失信于民。受“重建設(shè)，輕管理”思想的影響，一些環(huán)境設(shè)施建成后，存在責(zé)任主體不明確、運(yùn)行維護(hù)資金不落實(shí)、管護(hù)人員不足、規(guī)章制度不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致部分地區(qū)設(shè)施閑置或“曬太陽(yáng)”。

2.4總體投入不足、農(nóng)民和企業(yè)參與程度不高

與城市相比，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)總體投入不足，政府財(cái)政補(bǔ)貼有限，住戶付費(fèi)制度尚未全面實(shí)施，社會(huì)資本參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的程度不高，市場(chǎng)主體和市場(chǎng)發(fā)展滯后。

(1)一是政府投入方面。國(guó)家自2008年實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”政策以來(lái)，中央財(cái)政已安排315億元，引導(dǎo)地方政府共同加大投入力度，支持整治了約7萬(wàn)個(gè)村莊，解決了一大批農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題，但僅占全國(guó)58.8萬(wàn)個(gè)行政村的一小部分，一些地區(qū)長(zhǎng)期積累的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題仍未得到有效解決。

(2)二是住戶付費(fèi)方面。目前，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚未建立農(nóng)村生活污水和垃圾處理收費(fèi)制度，少數(shù)地區(qū)積極探索了收費(fèi)試點(diǎn)工作，如廣東南粵農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始嘗試征收農(nóng)村生活垃圾處理費(fèi)，一方面拓寬了垃圾處理資金渠道，另一方面，農(nóng)民付費(fèi)后，對(duì)垃圾是否及時(shí)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)等起到了很好的監(jiān)督作用。

(3)三是社會(huì)資本方面。農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)多數(shù)是靠中央和地方政府共同推動(dòng)，企業(yè)參與程度不高，吸引社會(huì)資本有限，投資運(yùn)營(yíng)模式單一。已建成設(shè)施委托第三方運(yùn)行維護(hù)的比例較低，多數(shù)仍由相關(guān)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，總體效率不高。農(nóng)村環(huán)境治理投融資方式創(chuàng)新不足，融資渠道較窄。

2.5現(xiàn)有實(shí)用技術(shù)或模式難以全面推廣和應(yīng)用

經(jīng)過(guò)8年多的農(nóng)村環(huán)境綜合整治后，形成了一系列環(huán)保實(shí)用技術(shù)或模式，但多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較低，以生活污水和生活垃圾處理為主的環(huán)保實(shí)用技術(shù)往往建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本較高，在農(nóng)村地區(qū)難以全面推廣和應(yīng)用。產(chǎn)生這種局面的原因是多方面的，最主要的原因有2個(gè)方面。

(1)一是實(shí)用技術(shù)方面。農(nóng)村不同區(qū)域差異性較大，多數(shù)實(shí)用技術(shù)不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村實(shí)情。一些地方設(shè)施建設(shè)成本高，而建不起；一些地方建得起設(shè)施，卻用不起；還有一些地方技術(shù)選取過(guò)于專業(yè)，無(wú)專業(yè)人員管護(hù)，時(shí)有損壞。農(nóng)村地區(qū)需要“低成本、低能耗、低排放、易操作”的實(shí)用技術(shù)。

(2)二是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方面?，F(xiàn)行國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未能充分體現(xiàn)農(nóng)村實(shí)際。在污水排放標(biāo)準(zhǔn)上，已有《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)，但農(nóng)村地區(qū)除了有污水處理廠(站)外，更多的是化糞池、氧化塘、穩(wěn)定塘等分散式污水處理設(shè)施，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)污水排放標(biāo)準(zhǔn)偏高，已不適于農(nóng)村地區(qū)；在垃圾污染控制標(biāo)準(zhǔn)上，已有《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889-2008)、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18485-2014)等，但均是針對(duì)大型生活垃圾填埋場(chǎng)、生活垃圾焚燒廠的控制標(biāo)準(zhǔn)。在不考慮處理成本情況下，農(nóng)村垃圾處理處置完全可以到達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村需要的多是簡(jiǎn)易填埋、簡(jiǎn)易焚燒的垃圾處理處置標(biāo)準(zhǔn)，若不加以規(guī)范和引導(dǎo)，或存在重大環(huán)境安全隱患。

2.6農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力薄弱

2007年，國(guó)務(wù)院首次召開(kāi)了全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)城市和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)全面推進(jìn)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染防治齊抓并重的新格局正在形成。近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部積極推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、宣傳“三下鄉(xiāng)”，與2007年前相比，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)水平顯著提升，但從全國(guó)整體來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力依然薄弱。一是機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍方面。多數(shù)省級(jí)環(huán)保部門還沒(méi)有負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)保的專職處室，縣級(jí)環(huán)保部門工作力量更為薄弱，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和編制。二是儀器設(shè)備方面。缺乏必要的監(jiān)測(cè)、監(jiān)察設(shè)備和能力，無(wú)法有效開(kāi)展工作。三是環(huán)境管理方面。隨著農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程、清潔鄉(xiāng)村工程等實(shí)施，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)取得歷史性重大進(jìn)展，與此同時(shí)，有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面環(huán)境管理需求與日俱增，許多地區(qū)難以從繁重的城市和工業(yè)環(huán)境管理中，組織更多的人員來(lái)處理農(nóng)村環(huán)境管理問(wèn)題。

2.7農(nóng)民主體地位缺失現(xiàn)象較為普遍

持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作必須緊緊依靠農(nóng)民群眾。然而，一些地方在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，搞形象工程，“大包大攬”，甚至強(qiáng)制或變相攤派，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一是政府方面。項(xiàng)目組織實(shí)施未充分尊重農(nóng)民意愿，未征求廣大農(nóng)民意見(jiàn)，未將方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的理念貫徹到項(xiàng)目組織實(shí)施的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)中，設(shè)施閑置或遺棄的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是村務(wù)公開(kāi)方面。村莊未嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，將項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督等信息及時(shí)公開(kāi)、公告。三是農(nóng)民群眾方面。農(nóng)民環(huán)保意識(shí)有待加強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的目的和意義理解不深刻，參與的積極性和主動(dòng)性不高。

3系統(tǒng)提出補(bǔ)齊“短板”建議

“十三五”時(shí)期是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治、加快解決農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵期，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的攻堅(jiān)期，是城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設(shè)步伐、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的窗口期。新時(shí)期，如何打破原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)環(huán)境治理體制機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式綠色化轉(zhuǎn)型，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量絕對(duì)安全、農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善，是必須破解的現(xiàn)實(shí)難題。

3.1完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)體系

完善法律法規(guī)。有序推進(jìn)土壤污染防治法等人大立法規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)程，加快啟動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例等立法工作，為開(kāi)展土壤和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作提供有力的法律依據(jù)。各地要結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際，加快土壤污染防治法、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例等研究制定。

研究制定扶持政策。各地要研究制定農(nóng)村治污設(shè)施建設(shè)用地征用和運(yùn)行電價(jià)等的優(yōu)惠和扶持政策。制定和完善有機(jī)肥生產(chǎn)和使用、清潔種植和養(yǎng)殖、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用等優(yōu)惠政策。研究制定扶持農(nóng)村環(huán)保企業(yè)的相關(guān)財(cái)稅政策和投融資政策，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資金投入。

修訂和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。盡快修訂和發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，加快研究制定《農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)村生活垃圾簡(jiǎn)易處理處置技術(shù)規(guī)范》、《農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范》、《土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》、《農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》等，以規(guī)范和指導(dǎo)各項(xiàng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度。

3.2建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制

完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理制度。合理劃分中央與地方農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事權(quán)，明確政府間應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)的支出責(zé)任，推進(jìn)各級(jí)政府農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事權(quán)規(guī)范化、法律化。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。

建立目標(biāo)責(zé)任制。國(guó)家把《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的農(nóng)村環(huán)境綜合整治任務(wù)分解落實(shí)到各省(區(qū)、市)，與各省(區(qū)、市)政府簽訂《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》時(shí)，把農(nóng)村環(huán)境綜合整治的任務(wù)要求一并下達(dá)。各省(區(qū)、市)政府要將國(guó)家下達(dá)的任務(wù)進(jìn)一步分解落實(shí)到縣級(jí)政府，明確工作主體，落實(shí)工作責(zé)任，構(gòu)建一級(jí)抓一級(jí)的考核體系，切實(shí)把地方政府農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處[5]。

健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立國(guó)家和地方的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)掌握和溝通各地農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有關(guān)情況，確保農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題得到及時(shí)有效解決。建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要注意加強(qiáng)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)和跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成合力，整合資源，力求協(xié)同增效。

建立健全管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。落實(shí)好《關(guān)于加強(qiáng)“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的意見(jiàn)》，各省份要結(jié)合實(shí)際情況，制定完善本省級(jí)“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理辦法，督促指導(dǎo)“以獎(jiǎng)促治”重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)縣加快建立和完善長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，確保設(shè)施“建成一個(gè)、運(yùn)行一個(gè)、見(jiàn)效一個(gè)”。

3.3加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入

健全資金投入機(jī)制。創(chuàng)新投入方式，健全政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的資金投入機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村污染防治設(shè)施建設(shè)和資金投入力度。

加大各級(jí)財(cái)政投入。充分發(fā)揮中央農(nóng)村節(jié)能減排資金“種子”資金的作用，引導(dǎo)地方各級(jí)財(cái)政加大投入?？h級(jí)政府要積極整合涉農(nóng)資金，集中支持整縣推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

逐步推進(jìn)收費(fèi)制度。堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，通過(guò)村民“一事一議”等方式，逐步推行向村民適當(dāng)收取生活污水、垃圾處理費(fèi)。向村民收取費(fèi)用必須堅(jiān)持自愿原則，切忌強(qiáng)行攤派，防止損害農(nóng)民利益。

培育治理市場(chǎng)主體。采取政府購(gòu)買服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)[9]。

3.4增強(qiáng)科技支撐作用

堅(jiān)持科技創(chuàng)新。針對(duì)農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)建設(shè)和運(yùn)行成本高、適用條件嚴(yán)苛、治理成效不穩(wěn)定的突出問(wèn)題，建議國(guó)家層面開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)和裝備研發(fā)重大科技專項(xiàng)，分地區(qū)、分類型地開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)和裝備研發(fā)。

總結(jié)和推廣成熟技術(shù)。開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)用技術(shù)評(píng)估，總結(jié)、篩選、集成一批適合不同區(qū)域特點(diǎn)的農(nóng)村環(huán)境污染治理技術(shù)，制定和發(fā)布農(nóng)村環(huán)境綜合整治技術(shù)目錄。加大成熟技術(shù)模式和成功經(jīng)驗(yàn)的推廣力度，提升農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施水平。

加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。各地要建立農(nóng)村環(huán)境環(huán)保實(shí)用技術(shù)服務(wù)專家隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)。通過(guò)組織現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)以及拍攝專題宣傳短片等方式，提升農(nóng)民對(duì)環(huán)保實(shí)用技術(shù)的專業(yè)水平和技能。

3.5構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的環(huán)境監(jiān)管體系

健全城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管體系。堅(jiān)持村民自治與政府監(jiān)管相結(jié)合的原則，探索并逐步健全適合我國(guó)國(guó)情的“村民自治、縣鄉(xiāng)監(jiān)管”的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)新體系。

堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保工作必須緊緊依靠農(nóng)民群眾，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，借鑒“一事一議”的有效做法，推行分散式處理環(huán)保設(shè)施推行農(nóng)民自選、自建、自用、自管制度，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的環(huán)保設(shè)施由村集體持有，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民建設(shè)清潔家園的積極性。

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管能力。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。推動(dòng)環(huán)保機(jī)構(gòu)向縣以下延伸，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、工業(yè)企業(yè)集中、環(huán)保監(jiān)管任務(wù)重的縣(市、區(qū))，要在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或分片設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)基層環(huán)保力量建設(shè)；深入推進(jìn)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點(diǎn)監(jiān)測(cè)工作，建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測(cè)，基本掌握全國(guó)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量狀況。強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察，定期組織開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

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《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》簡(jiǎn)介

環(huán)境保護(hù)部主管和環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主辦的《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》(原《環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài)》，CCSCI來(lái)源期刊，全國(guó)中文核心期刊)于1976年創(chuàng)刊，現(xiàn)已加入“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊(光盤版)全文收錄期刊”、“中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)(CJFD)全文收錄期刊”、“萬(wàn)方數(shù)據(jù)-數(shù)字化期刊群全文收錄期刊”、“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)(CAJCED)統(tǒng)計(jì)源期刊”、“中文科技期刊數(shù)據(jù)庫(kù)(全文版)收錄期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位為“國(guó)家級(jí)政策指導(dǎo)性學(xué)術(shù)期刊”，依據(jù)從環(huán)境保護(hù)的視角報(bào)道可持續(xù)發(fā)展理論與實(shí)踐辦刊宗旨，創(chuàng)新設(shè)置“理論戰(zhàn)略探索”、“政策專題研究”、“法律法規(guī)研討”、“典型案例解析”、“研究動(dòng)態(tài)瞭望”、“研究成果報(bào)道”、“生態(tài)文明之窗”等欄目。本刊底蘊(yùn)深厚尤其自2011年改版以來(lái)一直發(fā)揮集中選題的宣傳優(yōu)勢(shì)，提前發(fā)布選題，開(kāi)展征稿組稿，期刊學(xué)術(shù)質(zhì)量顯著提高。據(jù)知網(wǎng)《中國(guó)學(xué)術(shù)期刊影響因子年報(bào)》評(píng)估，我刊學(xué)術(shù)影響因子顯著大幅度提高，多年來(lái)一直位于全國(guó)收錄環(huán)境科學(xué)類66種期刊中的前列。

2016年本刊緊緊圍繞中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》要求，切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，以全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)以深化生態(tài)文明體制改革和加快建立生態(tài)文明制度體系，綠色發(fā)展和建設(shè)美麗中國(guó)為議題，策劃選題，以期為“十三五”綠色環(huán)保新藍(lán)圖建言獻(xiàn)策。

2016年擬重點(diǎn)選題：綠色發(fā)展、生態(tài)文明制度體系、大氣環(huán)境質(zhì)量管理、機(jī)動(dòng)車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復(fù)、環(huán)境外交、環(huán)境與健康、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理、固體廢棄物環(huán)境管理、環(huán)境產(chǎn)業(yè)、污染減排重點(diǎn)以及環(huán)境與貧困等。請(qǐng)各界人士能予以關(guān)注并不吝賜稿，同時(shí)歡迎相關(guān)單位及課題組協(xié)辦專欄或者專刊。

Analysis of the Root Causes of Rural Environmental Problems “Short-board” in China

WANG BoWANG Xiahui

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Abstract：Chen Jining，the Minister of MEP，pointed out that it was necessary to accelerate the padded short-board of eco-environment when building a moderately prosperous society would be come true，at the national environmental protection work conference in 2016. The rural environmental protection is one of the important fields of environmental protection，and it is also a short board of the short-boards of building the moderately prosperous society. Affected by the dualistic urban-rural structure，the current situation of the rural environment is still grim，and its management system is built unperfectly. At first，the paper analyzes rural environmental problems. Then the root causes of the “short board” in the rural environment are profoundly given，and some countermeasures of the padded the short-board are suggested at last.

Keywords：Rural environmental problems；Dualistic urban-rural structure；Padded short-board of rural environmental protection；Countermeasures and suggestions

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)02-0093-05

作者簡(jiǎn)介：王波，博士生，助理研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境政策、規(guī)劃與管理

項(xiàng)目資助：國(guó)家環(huán)境保護(hù)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(201309063)

引用文獻(xiàn)格式：王波等.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境“短板”根源剖析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：93-97.