張丙宣　周　濤

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智慧能否帶來治理
——對新常態(tài)下智慧城市建設熱的冷思考

張丙宣周濤

摘要:新常態(tài)下智慧城市建設被寄予厚望，然而，智慧能否帶來城市治理仍是一個值得深思的問題。雖然智慧治理是未來城市治理的趨勢，但是，它加劇了城市的兩極分化和社會隔閡，增加了個人隱私和公共部門信息泄露的風險，也惡化了社會治理的碎片化問題，產(chǎn)生了由技術官僚化帶來的計算機官僚主義為城市設置的新的道德秩序。然而，智慧治理遭遇的種種困境并非無法克服，未來的智慧治理應該用人本主義、智慧心智和新的想象力彌補純粹的技術管理主義下的智慧技術治理的缺陷，開發(fā)更安全的技術，讓公民參與到智慧治理過程中，培育社會企業(yè)家，讓社會機制在城市智慧治理中發(fā)揮基礎性作用。

關鍵詞:新常態(tài);智慧治理； 計算機官僚主義； 智慧城市

在我國，智慧城市被認為是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、推動新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會的重要舉措。近年來，我國智慧城市建設相當迅速。智慧北京、智慧杭州、i-Shanghai、云上貴州、智慧廣州等等已家喻戶曉。從2013年1月住建部公布首批90個國家智能試點城市，到同年8月新增103個試點城市，再到2015年4月新增84個試點城市，到2015年11月僅國家級智能試點城市就已經(jīng)達到277個。然而，在這場持續(xù)升溫的智慧城市建設中，需要研究者慎重和冷靜地思考一個問題：智慧城市建設能否帶來城市治理？

智慧城市有不同的稱呼，譬如智慧城市(smart city)、智能城市(intelligent city)、虛擬城市(virtual city)、創(chuàng)新型城市(innovative city)、知識城(knowledge city)、創(chuàng)意城市(creative city)、智慧城市治理(smart urban governance)，它們有很多重疊交叉的部分，其中最核心的部分是信息和通信技術(ICT)在城市各領域的運用。這里不打算探討這些稱呼的差異之處，而是統(tǒng)一使用智慧治理(smart governance)。本文從我國經(jīng)濟增速放緩(即經(jīng)濟新常態(tài))的背景下研究智慧城市建設與城市治理，因為這一背景讓決策者和研究者對智慧治理的有效性寄予厚望。圍繞智慧能否帶來治理，本文著重從以下幾個方面展開：新常態(tài)下的智慧治理是什么；智慧治理需要哪些條件；智慧治理的限度及其政策選擇。

一、 智慧治理：新常態(tài)下城市治理的趨勢

近年來，隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，城市治理也要求新的治理模式，而智慧治理正在成為新常態(tài)下城市治理變革的方向。

(一) 新常態(tài)的界定及其特征

2008年金融危機后，美國投資銀行家首先提出了新常態(tài)(The New Normal)，用來描述發(fā)達國家的經(jīng)濟與金融狀況，也就是說經(jīng)濟增幅的放緩以及由此帶來的新問題。2014年5月，習近平主席首次提及新常態(tài)，并與當年11月詳細闡述了經(jīng)濟新常態(tài)的內(nèi)涵與機遇。2014年中央經(jīng)濟工作會議詳細闡釋了經(jīng)濟新常態(tài)的九個趨性特征。

新常態(tài)首先涉及到經(jīng)濟領域，與以高投資支撐的高速經(jīng)濟增長為特征的舊常態(tài)相比，習近平主席認為經(jīng)濟領域的新常態(tài)是經(jīng)濟增長速度從高速轉為中高速，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，發(fā)展動力從要素、投資驅(qū)動轉向創(chuàng)新驅(qū)動。清華大學的李稻葵教授指出中國經(jīng)濟新常態(tài)有四個表現(xiàn)：新舊增長點的拉鋸式交替、漸進式經(jīng)濟結構調(diào)整、改革的艱難推進、國際經(jīng)濟領域中中國要素的提升(李稻葵，2015：11-15)。中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民認為經(jīng)濟新常態(tài)有四個基本特征：一是增長速度正從高速增長轉向中速增長；二是經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放型增長轉向質(zhì)量效率型集約增長；三是經(jīng)濟結構正從增量擴能為主轉向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整；四是經(jīng)濟發(fā)展動力正在從傳統(tǒng)增長點轉向新的增長點(楊偉民，2015：23)。簡言之，中高速、優(yōu)結構、新動力、多挑戰(zhàn)構成了經(jīng)濟新常態(tài)的主要特征。

隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，政治、社會、文化、生態(tài)等領域也將逐步進入新常態(tài)，新常態(tài)將成為未來幾十年內(nèi)我國各領域的宏觀背景和改革的出發(fā)點。張再生、白彬?qū)⑿鲁B(tài)概括為“符合發(fā)展規(guī)律的趨勢性、常態(tài)化的發(fā)展路徑選擇，具有準范式的特征，應該將其作為一種重要的認知理論框架，指導相關領域內(nèi)角色關系的界定、行為方式的選擇和沖突問題解決之策的選擇” (張再生、白彬，2015：39)。因此，新常態(tài)構成了城市治理新的宏觀背景，為城市治理提出了新的要求。

(二) 智慧城市治理與智慧治理

為應對新常態(tài)下城市治理的難題，不管是公共管理的研究者還是實踐者都強調(diào)，運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算技術以及治理制度的創(chuàng)新將城市變得更智能、智慧。智慧城市(smart city)應運而生，它是通過信息和通信技術(ICT)將人、信息和城市的各種要素連接起來，以創(chuàng)造一個綠色的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟、有競爭性和創(chuàng)新性的商業(yè)和持續(xù)改善生活品質(zhì)的城市(Bakc,et al.,2013：147)。但是，研究者在智慧城市的要件上有不同的觀點，考姆尼諾斯(Komninos)認為智慧城市主要有四個維度：應用電子和數(shù)字技術創(chuàng)建一個網(wǎng)絡化、數(shù)字化、信息化和知識型的城市，利用信息技術來改造生活和工作，信息和通信技術嵌入的城市基礎設施，將信息技術和民眾結合起來用以增進創(chuàng)新和學習(Komninos,2011：172)；隆巴迪(Lombardi)等人認為智慧城市包括智慧經(jīng)濟、智慧人、智慧治理、智能流通、智慧環(huán)境以及智慧生活等六個方面的內(nèi)容(Lombardi,et al.,2012：137)；Thuzar認為智能城市主要包括高品質(zhì)的生活、持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展、自然資源的參與式管理以及經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標的融合(Thuzar，2011：96)；南和帕爾多(Nam & Pardo,2011)認為智慧城市的關鍵組成部分包括技術、人(創(chuàng)新性、多樣性和教育)和制度(治理和政策)等*Taewoo Nam & Theresa A.Pardo.“Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology,People,and Institutions”,Proceedings of the 12th Annual International Digital Government Research Conference:Digital Government Innovation in Challenging Times.ACM,2011.。從這些研究中不難發(fā)現(xiàn)，智慧城市的關鍵要件主要包括信息和通信技術，智能、整合、高效、安全的基礎設施和公共服務，積極、整體的政府，高技能人才，智能、開放的城市管理，綠色、可持續(xù)、包容的經(jīng)濟增長和高質(zhì)量的生活(Washburn,et al.,2010：2; Batty,et al.,2012：482; Komninos,2011：173;Papa,2013：291-292)。其中，智慧治理(smart governance)是智慧城市的核心內(nèi)容。

智慧治理也是一個模糊的概念，經(jīng)濟、人、管理、流通、環(huán)境和生活都是智慧治理的內(nèi)容，梅杰和羅德里格茲-玻利瓦爾(Meijer & Rodríguez Bolívar)對近年來智慧城市的主要文獻梳理后發(fā)現(xiàn)，智慧治理至少有四個層面的內(nèi)容，即智慧城市的政府、智慧決策、智慧管理以及智慧的城市合作*Albert Meijer & Manuel Pedro Rodríguez Bolívar.“Governing the Smart City:A Review of the Literature on Smart Urban Governance”,International Review of Administrative Sciences,forthcoming,http://ras.sagepub.com/content/early/2015/04/29/0020852314564308.full.pdf,2015.。在此基礎上，筆者簡要地把智慧治理分為四個層面：技術、城市經(jīng)濟發(fā)展的方式、城市管理的方式以及治理的新模式。

1.智慧治理是一種技術治理。從技術的角度看，智慧治理就是一個將城市的各個部分整合為一個“以IT為基礎的創(chuàng)新型的城市生態(tài)系統(tǒng)”(Zygiaris,2012：218)的技術治理。這種技術的范圍分布很關，從先進的能源傳輸系統(tǒng)(智能電網(wǎng))到交通管制系統(tǒng)，其中，信息和通信技術(ICT)是智慧治理的核心技術，也是未來城市運作的核心(Aurigi,2005：6)。為此，沃什伯恩(Washburn)等人將智慧治理定義為“使用智能計算技術使城市管理、教育、醫(yī)療、公共安全、房地產(chǎn)、交通和公用事業(yè)等關鍵基礎設施和服務變得更加智能、互聯(lián)和高效(Washburn,et al.,2010：2)。簡言之，技術構成了智慧治理的基礎。

2.智慧治理是一種城市經(jīng)濟增長的方式。雖然技術是智慧治理的基礎，但是技術不應該是目標(Gummesson,2014：2750)，技術應該用來解決城市治理面臨的問題。2008年金融危機以來，城市發(fā)展和管理的實踐無法逆轉或減緩環(huán)境惡化帶來的外部性威脅，不可持續(xù)的城市化表明當前城市的持續(xù)增長存在著顯著的動力不足問題(Yigitcanlar,2015：27)。智慧治理聲稱能夠提供卓越的管理，為城市的創(chuàng)造和創(chuàng)新提供激勵，減少對環(huán)境的負面影響(Angelidou,2014：S9)。卡拉格魯(Caragliu)等人認為，智慧治理投資于人力資本、交通以及現(xiàn)代信息和通信技術等基礎設施，推動城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和生活質(zhì)量的穩(wěn)步提高(Caragliu,et al.,2011：70)。事實上，通過集成實時通信、公民需求與供給信息，智慧城市能夠合理優(yōu)化城市公共的和私人的服務，尤其是在經(jīng)濟蕭條時期，關鍵技術的采納為城市提供了前所未有的機遇，并引發(fā)新一輪的財富創(chuàng)造過程(Oxford Economics,2011：2)。

3.智慧治理是一種城市管理的方式。城市政府能夠使用智能計算技術，設計和整合城市系統(tǒng)的戰(zhàn)略愿景(Letaifa,2015：1414-1419)，使城市的水、電力、教育、醫(yī)療、公共安全、房地產(chǎn)、交通和公用事業(yè)等關鍵的基礎設施和服務變得互聯(lián)、智能和高效(Washburn,et al.,2010：2)。吉爾-加西亞(Gil-Garcia)還強調(diào)城市政府積極地運用信息技術、規(guī)劃和戰(zhàn)略管理來整合服務信息、服務流程、制度規(guī)范和基礎設施，高效地管理和利用城市資源，更好地服務于公民和社區(qū)(Gil-Garcia,2012：8)。還有學者強調(diào)智慧治理應該推動諸如社會包容、社會資本的發(fā)展(Lee,et al.,2013：287)。

4.智慧治理是一種城市治理新模式。梅杰和羅德里格茲-玻利瓦爾指出，智慧治理的關鍵是政府角色的智慧化*Albert Meijer & Manuel Pedro Rodríguez Bolívar.“Governing the Smart City:A Review of the Literature on Smart Urban Governance”,International Review of Administrative Sciences,forthcoming,http://ras.sagepub.com/content/early/2015/04/29/0020852314564308.full.pdf,2015.。城市政府向智慧轉型主要包括三個層面：一是政府結構和過程的轉型，即使城市管理更智能(Batty,et al.,2012：485)。二是智慧的決策和執(zhí)行，即強調(diào)運用網(wǎng)絡信息技術收集和處理城市公共管理的信息與數(shù)據(jù)，重建決策過程，但并非重建組織或政府制度(Walravens,2012：125)。三是城市的多個行為體之間的智慧合作。這是智慧治理的最高層面，因為它強調(diào)重組政府組織和外部組織以便開展更大規(guī)模深層次的跨界跨部門的合作治理。庫提特(Kourtit)等人認為智慧治理是一種更為積極、開放的治理結構，將城市的所有行為體都納入進來，以應對城市治理的負外部性和路徑依賴問題，實現(xiàn)城市的社會經(jīng)濟和生態(tài)績效的最大化(Kourtit,et al.,2012：229)。

簡言之，智慧治理是一種運用先進的信息和通信技術(ICT)重組和整合城市內(nèi)部各種設施和資源進而帶來城市增長、優(yōu)化城市管理和實現(xiàn)城市治理的新模式。

(三) 智慧治理：新常態(tài)下城市治理的趨勢

智慧治理得益于信息、通訊和計算機技術的進步。但是，計算機的出現(xiàn)不僅是一場技術革命，也是一場社會革命。當今，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢苫蛉钡囊徊糠郑⒃诨ヂ?lián)網(wǎng)技術上的物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等正在深刻地改變著城市居民的生活、工作和思維方式(楊冬梅，2015：164)。同時，計算機技術的發(fā)展也使城市管理變得更加智能。隨著我國逐步進入新常態(tài)，智慧治理成為我國城市治理的趨勢。

1.智慧治理的應用領域越來越廣。商業(yè)領域是智慧化應用最早，最為完善的領域，從馬云在互聯(lián)網(wǎng)興起之際便創(chuàng)造性地將互聯(lián)網(wǎng)與商品的買賣相結合，創(chuàng)立了阿里巴巴公司，開啟了中國互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)發(fā)展的新時代。同時，商業(yè)模式上的智慧化有助于政府把握國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟形勢。近年來，云計算、大數(shù)據(jù)等智慧治理技術開始應用于城市治理，解決城市和社區(qū)治理的難題。諸如交通、能源、銀行、港口、機場、基礎設施、水處理、醫(yī)療健康(Bulu,et al.,2014：5626)、學校、監(jiān)獄、停車場、城管等領域的智能化，都是“智慧治理將信息技術與政府職能、社會治理進行有機整合的結果”(汪錦軍，2014：51)。

2.智慧治理的精準化服務有效地解決了多元化、個性化需求難以滿足的問題。智慧治理技術的最大優(yōu)勢就是高效便捷的傳遞信息，解決社會中由于信息不對稱而導致的個性化服務無法得以滿足的問題。新常態(tài)下，基層社會治理的多元化、個性化問題將越來越突出，如何提供符合居民個性化需求的服務成為基層政府面臨的新問題。在極低或零邊際成本的條件下，智慧治理能夠整合社會多個部門的信息、知識、資源與技術等，將服務需求與服務供給智慧對接，提供精準化服務。

3.智慧治理成為提高政府效能的有效工具。近年來，智慧治理被廣泛應用主要得益于它能夠有效地幫助政府解決棘手的社會問題。從技術的角度看，智慧治理能夠高效地收集、處理經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務中的信息、數(shù)據(jù)，用于政府科學地決策和高效地執(zhí)行政策(Schuurman,et al.,2012：51)。智慧治理的廣泛應用不僅能夠解決長期以來基層政府能力不足、效率不高的難題，而且還要求重組基層政府內(nèi)部以及市、區(qū)、街多層政府的職責與權限，達到政府精簡高效運轉的目的。

4.智慧治理成為跨界跨部門合作治理的載體。智慧治理不僅有助于提高基層政府的效能，還能夠推動政府之外的多元社會主體開展智慧合作。貝塔甘(B?t?gan)認為智慧治理就是跨部門跨社區(qū)的合作，它真正地使服務以人為中心(B?t?gan,2011：84)。但是，僅僅依靠政府的資源是不可能完全滿足居民個性化、多元化的社會服務的，由政府部門包辦公共服務也顯得不合時宜。而智慧治理無疑能將政府的角色順利地從“劃槳”向“掌舵”轉型。政府通過信息技術構建數(shù)據(jù)共享平臺，整合社會多元服務主體，匯集社會組織、企業(yè)、志愿者等多元服務主體的資源，推動跨界跨部門合作，實現(xiàn)政府角色“從供給者、控制者向召集者和促進者的轉變”(Potapchuk,et al.,1998：32)。

5.智慧治理能夠大幅度降低社會治理成本。由治理的碎片化導致治理成本的激增是基層面臨的突出問題。隨著新常態(tài)的來臨，基層政府將無力繼續(xù)承擔持續(xù)增加的治理成本。在技術上，智慧治理降低成本是可能的。它能夠“通過社交媒體、租賃商、合作組織以極低或零成本的模式分享產(chǎn)品和服務” (里夫金，2014：68)，使我們步入零邊際成本的社會。智慧治理能夠通過大數(shù)據(jù)技術，挖掘城市治理中深層次的因果關聯(lián)問題，主動發(fā)現(xiàn)解決城市社會治理難題的思路，通過整合政府、社會組織、企業(yè)以及志愿者等多元治理主體的資源，精準地從源頭解決問題，大大降低社會治理的成本。

二、 新常態(tài)下城市社會智慧治理的實現(xiàn)條件

城市社會的智慧治理有助于提高政府效能，降低治理成本。但是，智慧治理必須具備協(xié)作治理的觀念與體制機制、先進的技術與設備、高技能的人才等現(xiàn)實條件。

(一) 智慧治理需要整體的協(xié)同合作治理的理念

安提洛克(Anttiroiko)等人認為作為一個重要的未來趨向的智慧治理，它有潛力把新技術、社會系統(tǒng)和生態(tài)關懷整合起來，但是，智慧治理若要成為現(xiàn)實，還需要一個整合的或整體的視野與路徑(Anttiroiko,et al.,2014：323)。新常態(tài)下城市社會智慧治理需要的不是主導一切的政府，而是一個倡導、動員和推動跨政府組織邊界和跨政府、社會與市場邊界開展合作的政府，即政府必須具有整體的觀念，具有跨部門跨界合作的治理理念。奧圖爾(O’Toole)指出多元治理主體之間涉及的目標各異，它們既不是完全同意合作也不是完全不同意合作，而是介于二者之間，也就是說多元治理主體之間并非都能達成自愿合作，為此，有時政府不得不采取強制措施，尤其是當多元主體合作失敗的時候(O’Toole,2015：362)。當然，即使合作失敗，政府也決不能采取內(nèi)部化和行政化的方式全面取代多元合作治理，接管也只是臨時的。

(二) 智慧治理需要智慧制度的支撐

與按職能分工的傳統(tǒng)科層制不同，智慧治理是多元治理主體的智慧合作。智慧合作的持續(xù)開展必須有相應的體制機制支撐，它們既有合作論壇、領導小組、協(xié)調(diào)小組、委員會以及議事會等等松散的合作機制，也有諸如“數(shù)據(jù)交換和交易規(guī)則標準化”機制以及智慧城市治理的頂層設計等嚴格的機制。當然，即使這些合作機制都存在，智慧治理也未必能真正運行起來，對此，安塞爾和加什(Ansell & Gash)通過137個合作的案例研究發(fā)現(xiàn)前期沖突或合作的歷史、利益相關者參與的激勵機制、權力與資源的不平等程度、領導、制度設計、面對面的對話、信任的建立、承諾的可信性、共同的理解以及階段性小成果，都影響著多元治理主體之間的合作(Ansell & Gash,2007：343)。

(三) 智慧治理需要高性能硬件設備的支持

設備是智慧治理的硬件?；籼m(Hollands)將網(wǎng)絡基礎設施置于智慧城市設備的核心，其中，網(wǎng)絡設施包括移動和固定電話、衛(wèi)星電視、計算機網(wǎng)絡、電子商務以及有線和無線互聯(lián)網(wǎng)服務(Hollands,2008：306)。同時，云技術的實現(xiàn)需要計算機集群與存儲硬盤等硬件設備的支持，規(guī)?；挠嬎銠C集群對數(shù)據(jù)進行高速運算；而高速硬盤能存儲計算好的數(shù)據(jù)以及用戶個人上傳的海量信息。隨著移動終端設備技術的迅猛發(fā)展，智能手機等移動設備能夠連接和使用數(shù)據(jù)庫，逐步具有計算機的部分功能，成為智慧治理的便捷設備。

(四) 新技術能夠讓智慧治理變成現(xiàn)實

智慧治理需要先進的技術。過去幾十年，在諸如高性能計算機、高速通信網(wǎng)絡和低功耗的嵌入式傳感技術的進步(Heo,et al.,2014：109)，以及遠程信息處理、寬帶融合網(wǎng)絡、情景感知計算技術、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)語音協(xié)議、無線寬帶、無線射頻識別(RFID)、空間網(wǎng)絡系統(tǒng)以及無處不在的傳感器網(wǎng)絡(Yigitcanlar & Lee,2014：103)，都推動著智慧城市的發(fā)展。近年來，在社區(qū)治安、社區(qū)醫(yī)療以及民眾意見表達工具上的技術開發(fā)，讓智慧社區(qū)成為現(xiàn)實。譬如，杭州市上城區(qū)“智慧云社區(qū)，民情E點通”軟件的開發(fā)與應用，搭建了社區(qū)治理的民生平臺，逐步實現(xiàn)軟件使用由“PC端”向“手機端”的轉變。社區(qū)居民通過智能手機就可以瀏覽社區(qū)服務信息、表達意見，智能手機成為民眾參與智慧社區(qū)建設的載體。另外，公安部門采用的“天眼”監(jiān)控系統(tǒng)、動作的智能識別系統(tǒng)和自動報警系統(tǒng)等智慧工具，有效地維護了社區(qū)的治安。

(五) 人才與教育：智慧治理的關鍵要素

人才與教育始終是智慧治理發(fā)展的關鍵要素。智慧治理十分強調(diào)人才的重要性，并把聰明人(smart people)放在智慧城市運作的中心位置上。夏皮羅(Shapiro)認為人力資本(資源)是智慧城市的一個主要特征，從這個意義上看，智慧城市就是受到高等教育的人占總人口比例較大的都市區(qū)域(Shapiro,2006：324-335)，尤其是近年來在知名高校所在的區(qū)域和正在經(jīng)歷快速增長的中小城市(Lombardi,et al.,2012：140)。另外，智慧治理不僅需要技術領域的各類專才，更需要智慧技術的應用型人才。智慧治理需要云計算等技術研發(fā)人員，也需要熟知軟件運行原理的工程技術人員向社區(qū)居民普及軟件的使用方法。

三、 智慧治理的限度：智慧能否帶來治理？

具備上述條件后，智慧治理聲稱能夠解決新常態(tài)下城市的衰退問題，帶來城市經(jīng)濟的新一輪繁榮，促進社會公平與包容，帶來城市的善治。實際上，智慧能否帶來治理？這是個值得認真思考的問題。

(一) 智慧治理帶來了兩極分化還是社會包容？

作為城市和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的手段，智慧治理強調(diào)把技術與社會創(chuàng)新結合起來，作為后蕭條時代城市經(jīng)濟復興的催化劑(Storper,2013：68)。誰在倡導、設計智慧治理？誰從智慧治理中受益最大？智慧治理和智慧城市果真是城市繁榮與可持續(xù)發(fā)展的萬靈丹嗎？

智慧治理的批判者認為智慧治理和智慧城市建設是在跨國公司和國家這一強而有力的私人和公共行動者的利益結盟的政策框架下開展的活動。IBM、思科、西門子等信息和通信技術領域中的跨國公司倡議智慧城市建設，并得到了國家和地方政府的積極支持。在此背景下，這些跨國公司的興趣主要在城市治理中利潤豐厚的領域開發(fā)和運用先進的信息技術，特別是在環(huán)保、能源、水以及城市可持續(xù)發(fā)展的領域，有時也會根據(jù)城市居民的需求改善他們的生活條件，實現(xiàn)這些較為一般的目的*Ugo Rossi.The Variegated Economics and the Potential Politics of the Smart City.Territory,Politics,Governance,(ahead-of-print):1-17.DOI:10.1080/21622671.2015.1036913,2015.。

然而，智慧治理的收益與成本分擔并不對等。作為一種普遍、理性和去政治化的項目，智慧城市主要由跨國技術公司以利潤最大化的標準來實施*Ugo Rossi.The Variegated Economics and the Potential Politics of the Smart City.Territory,Politics,Governance,(ahead-of-print):1-17.DOI:10.1080/21622671.2015.1036913,2015.。安提洛克也指出在智慧治理的建設和運營中，技術公司從中收獲最多，但是公共部門負責項目的投資，承擔著大部分風險，而人們則不得不去適應一種由技術來協(xié)調(diào)的城市生活新模式，而他們并沒有更多的選擇余地(Anttiroiko,2013：503)。

需要指出，智慧治理未必是城市繁榮的靈丹妙藥，而可能是兩極分化和社會隔閡的新原因。有研究表明智慧治理影響經(jīng)濟發(fā)展的方式多數(shù)是增加技術消費而不是提供支持新的就業(yè)和商業(yè)創(chuàng)新的機會(Yigitcanlar & Lee,2014：111)。吉特坎拉爾(Yigitcanlar)等人的研究表明，作為一種城市經(jīng)濟發(fā)展方式的智慧治理，主要服務于高收入群體，技術經(jīng)濟的極化導致了衰退經(jīng)濟出現(xiàn)新的二元結構，增加了城市社會的兩極分化和城市基層社群的隔閡(Yigitcanlar & Lee,2014：111)。

(二) 公共信息公開和個人隱私保護

智慧治理確實使城市變得更為智能，也提高了城市政府治理的效能，提高了便民服務的水平。但是，公共部門的安全性和公民個人的隱私問題，是智慧治理遇到的挑戰(zhàn)之一。

信息和通信技術(ICT)是智慧治理的技術基礎，同時，由信息和通信技術支撐的網(wǎng)絡也成為越來越多的潛在和實際的攻擊目標。在智慧治理中，網(wǎng)絡安全不僅必須要應對蓄意的攻擊，如心懷不滿的員工、間諜活動、恐怖分子，而且也要應對由于用戶錯誤、設備故障和自然災害對信息基礎設施造成的影響。任何漏洞都可能導致攻擊者侵入我們自認為無懈可擊的系統(tǒng)，獲得軟件控制權，竊取公共部門的敏感信息和公民個人的隱私，甚至破壞系統(tǒng)，導致網(wǎng)絡的癱瘓*A.Bartoli,et al.“Security and Privacy in Your Smart City”,Proceedings of the Barcelona Smart Cities Congress,2011.。

技術并不能從根本上解決信息安全與隱私保護的問題。雖然，智慧治理的技術已經(jīng)實現(xiàn)從早期的有線的網(wǎng)絡基礎設施向無線和無縫對接的數(shù)字網(wǎng)絡系統(tǒng)的轉變，但是，城市云計算的基礎設施及其交互作用和標準化問題、設備處理、系統(tǒng)的協(xié)同能力等問題，都可能造成政府部門、公民個人關鍵信息泄露的風險(Heo,et al.,2014：109)。技術的進步既能夠改善人們的生活，它也允許無處不在的傳感器對我們進行數(shù)據(jù)采集、跟蹤(Ziegeldorf,et al.,2014：2728)。而且，與傳統(tǒng)來自黑客、病毒的威脅不同，竊聽、通訊分析、統(tǒng)計披露、消費分析等正成為人個人隱私泄露的新形式(Rebollo-Monederon,et al.,2014：94-108)。

(三) 智慧治理是碎片化的還是整體性的？

智慧治理是縮小城市內(nèi)部不同區(qū)域間的差異？還是進一步擴大差距呢？研究表明智慧治理并未打破舊常態(tài)下的城市發(fā)展的路徑依賴問題，而是通過公共部門與私人部門之間、公共部門內(nèi)部的碎片化機制進一步強化了城市發(fā)展的路徑依賴問題，造成城市內(nèi)部差距的擴大(Minton,2009:15-36)。

智慧治理并沒有帶來它聲稱的公私部門間的無縫對接。在智慧治理中，公私部門伙伴關系感興趣是技術投資，私人部門要求發(fā)揮主導地位，公共部門被置于邊緣地位、僅限于向私人企業(yè)提供補貼。為追求利潤而投資技術基礎設施的私人企業(yè)有可能強化城市的碎片化(Graham & Marvin,2001：119)，造成城市的技術高地與技術邊緣地帶的功能分離(Minton,2009：15-36)。

除了公私部門之間難以實現(xiàn)無縫對接，政府嘗試建立各職能部門的整體性治理的努力也屢屢受挫。譬如，各級政府和部門在城市社區(qū)設置多達30多個五花八門的相互獨立的信息上報系統(tǒng)，黨建、民政線就各有3~5個，導致同一條信息多次上報。當然，這與采用智慧技術的高昂成本密切相關，成本問題也是智慧治理廣泛推行的主要障礙之一(Yigitcanlar,2015：31)。即使有統(tǒng)一的智慧城市規(guī)劃，各部門仍然缺乏資源共享和合作建設的激勵機制，進而導致各職能部建立更多小規(guī)模、多標準的部門信息系統(tǒng)，而不是通過標準化將既有信息系統(tǒng)整合起來，建立整體性的綜合性的信息處理平臺。這種情況有悖于智慧治理的整體性、協(xié)同性治理的發(fā)展趨勢。

(四) 智慧治理是技術問題還是政治問題？

碎片化治理是技術性問題還是政治性問題？如果在有線網(wǎng)絡時代，碎片化是技術落后的充分條件，那么，當前的高性能計算機、高速網(wǎng)絡通訊、遠程處理技術以及低功耗的嵌入式傳感技術，不僅可以實現(xiàn)一個城市的智慧治理，也完全可以實現(xiàn)全球的智慧治理。

從決策過程看，智慧治理是高度的自上而下的過程，缺乏開放、透明、參與和合作的過程，以便較快地贏得跨國公司的技術投資項目的建設和運營。即使智慧治理的管理系統(tǒng)確實有助于應對城市治理的諸多棘手問題，但是，由于缺乏公眾參與，智慧治理的項目很難贏得社區(qū)的信任與支持(Yigitcanlar，2015：32)。而且最早、最先進的智慧治理主要分布在商業(yè)和公共安全領域，而在民政、醫(yī)療、教育等民用領域應用有限?？梢哉f，社會領域的智慧治理是新常態(tài)下智慧治理在政治和經(jīng)濟領域應用的副產(chǎn)品。

智慧治理的挑戰(zhàn)不是技術，而是由技術引發(fā)的政治問題。真正的挑戰(zhàn)不在于構建電子政府的技術能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧(芳汀，2004：166-175)。威廉姆斯也指出技術絕不是中立的，它有可能也有能力被社會和政治利用以達到完全不同的目的(Williams,1983:128)，進而造成城市經(jīng)濟的兩極分化，以及社會、文化和空間壁壘的強化(Hollands,2008：312)。

(五) 智慧治理激發(fā)了社會活力還是導致了計算機官僚主義？

激發(fā)社會活力、增進人們彼此的信任以及用新的想象來鞏固共同體是理想的智慧治理的魅力所在。但是，現(xiàn)實中由跨國技術公司發(fā)起、國家和地方政府支持的智慧治理并沒有如同其聲稱的那樣增加創(chuàng)新機會和促進城市的繁榮，而是加深兩極分化與社會隔閡，進而抑制而不是激發(fā)了社會的活力。

智慧治理常常被作為治理術(Governmentality)使用。?？轮赋鲋卫硇g是制度、程序、分析、反思以及計算等的總和，政治經(jīng)濟學是它的主要知識形式，安全部門是它的根本技術工具，它還發(fā)展出一套治理的知識體系和權力秩序(Foucault,1991:87-104)。在這個意義上，借用赫梅爾(Hummel)的“計算機官僚機構”(Hummel,2007:9)能準確地理解現(xiàn)實中智慧治理的本質(zhì)：新的技術、知識與權力秩序。

呈現(xiàn)為計算機官僚機構形式的知識與權力的秩序是把社會行為轉化為符合理性的組織行為的手段?？鐕?、國家和地方政府通過政府的控制或強制過程，并引入特定的技術參數(shù)，區(qū)分“好”和“壞”，劃出什么是“可接受的”，什么是“不可接受的”界限，形成認同和知識，為城市設定新的道德秩序(Vanolo,2014：883)。這一道德秩序的建立通過包括控制行為規(guī)范、強制系統(tǒng)的規(guī)訓機制以及向治理者和被治理者分配特定身份的文化機制，使秩序和權力得以再生產(chǎn)(Rose,1999：135-136)。

簡言之，智慧治理并沒有破解發(fā)展的路徑依賴問題，這并不是因為技術水平不高，而是技術的官僚化使它淪為計算機官僚主義，成為新的知識—權力秩序的一部分。

四、 新常態(tài)下智慧治理的政策選擇

新常態(tài)下，智慧治理必須用人本主義、智慧心智和新的想象力來彌補技術管理主義的缺陷，開發(fā)更安全的智慧治理技術，建設更安全的設施，向公民賦權能使之參與智慧治理，實現(xiàn)包容性治理，深化大部制改革實現(xiàn)整體性智慧治理，培育社會企業(yè)家讓社會機制在智慧治理中發(fā)揮基礎性作用，進而真正地讓智慧帶來社會的善治。

(一) 智慧治理需要智慧心智和新的想象力

新常態(tài)下的智慧治理需要回答：什么是好社會、什么是好城市？新常態(tài)下的智慧治理要求用智慧的心智和新的想象力為城市、為社會開創(chuàng)一個新圖景。盡管在智慧城市的研究中不乏想象，譬如，瓦諾(Vanolo)從經(jīng)濟、交通、治理、環(huán)境、生活與人6個方面(Vanolo,2014：887)，Chourabi等人從管理和組織、技術、治理、政策、人與社區(qū)、經(jīng)濟、基礎設施以及自然環(huán)境等8個方面設想智慧城市*Hafedh Chourabi,et al.“Understanding Smart Cities:An Integrative Framework.In System Science (HICSS),2012 45th Hawaii International Conference on.IEEE.，但是，這些設想多停留在治理術的層面上，是啟蒙運動以來的工程技術主義傾向的表現(xiàn)形式。運用先進技術設計社會制度、改善人類生存的境況，是科學治國和工業(yè)社會的普遍做法，智慧治理確實有助于提高政府的辦事效率和決策的科學化水平。然而，以工程技術取向的制度設計是否解決了人造物的政治問題呢(張丙宣，2011：49)？智慧治理是需要一個集中的自上而下的集中型決策模式還是自下而上的分散式?jīng)Q策模式(Calzada & Cobo,2015：23-43)？智慧治理的諸多懸而未決的問題仍待解決。為此，智慧治理不應該僅僅被視為啟蒙運動倡導的科學管理主義的治理術，而應該從文藝復興倡導的人本主義中獲得想象力，為改造和重塑我們生活的共同體提供新的可能。

(二) 開發(fā)更安全的技術，建設更可靠的設施

為提高城市治理的質(zhì)量，除了考慮如何最大限度地降低成本，以效用最大化的方式使用電力、水、天然氣管道、下水道和垃圾場等城市的資源和設施外，還必須考慮如何開發(fā)更安全的技術和設備。通信技術和網(wǎng)絡是智慧治理技術和設施的核心，可以通過動態(tài)的加密技術，提高包括移動電話、衛(wèi)星電視、計算機網(wǎng)絡、電子商務以及無線或有線網(wǎng)絡等基礎設施的安全性。傳感器網(wǎng)絡(sensor web)是智慧治理的一個關鍵技術，它需要一個標準化的方法實現(xiàn)與網(wǎng)絡的無縫連接，來實現(xiàn)各設備的牢固性、可擴展性和協(xié)同性(O’Grady & O’Hare,2012：1581)。在政府信息的處理上，需要制定數(shù)據(jù)標準，確保政府各部門間數(shù)據(jù)傳輸和處理的標準化；采取嵌入式算法(algorithm-embedded)的信息技術提高城市治理決策的科學化水平(Bulu,et al.,2014：5625)。同時，加強政府與技術公司的合作，加快云計算、大數(shù)據(jù)技術的開發(fā)與應用，提高政府的治理能力。在開放數(shù)據(jù)、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎上，還必須加強政府的監(jiān)管力度，促進數(shù)據(jù)的開發(fā)和在線應用，為保護公民隱私，政府應該慎重考慮哪些數(shù)據(jù)向哪些人開放(Batty,et al.,2012：486)。為此，應該開展跨學科研究，尤其是在智能治理帶來的安全性、隱私性、倫理性等問題上，需要加強律師和計算機科學家之間更多溝通(O’Grady & O’Hare,2012：1582)。

(三) 向公民賦權授能，參與智慧治理

智慧治理的合法性主要來源于它聲稱能帶來的績效，但是目前看來智慧治理的績效并不顯著，那么，如何解決計算機官僚主義的困境使智慧治理獲得新的合法性支撐呢？為此，除了將智慧治理的技術收益轉化為社會的公平正義外*Ugo Rossi.The Variegated Economics and the Potential Politics of the Smart City.Territory,Politics,Governance,(ahead-of-print):1-17.DOI:10.1080/21622671.2015.1036913,2015.，還要強調(diào)在智慧治理的過程上，讓它的合法性不僅僅建立在技術和資本的基礎上，而且還要建立在公民參與和公民政治支持的基礎上。當然，本質(zhì)上，公民參與未必都是政治參與。公民是智慧治理的核心要素之一，因為公民通過創(chuàng)造性的合作能夠產(chǎn)生新的公共價值、創(chuàng)造新知識。為此，政府應該將技術與善治相結合，為公民創(chuàng)造一個良好的學習環(huán)境，挖掘城市的所有利益相關者的智慧，開發(fā)和創(chuàng)建一個智能的學習系統(tǒng)，推動城市走創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展道路(Dvir & Pasher,2004：16)。向公民賦權授能，鼓勵公民利用微博、微信、QQ、網(wǎng)絡論壇等社交工具參與智慧城市規(guī)劃和社區(qū)內(nèi)部的治理，消除公民的政治冷漠，增進共同體的信任和責任感，重建和重塑城市共同體*Dennis Frenchman,et al.“Smart Cities as Engines of Sustainable Growth”,Massachusetts Institute of Technology,prepared for the World Bank Institute,from https://wbi.worldbank.org/wbi/Data/wbi/wbicms/files/drupal-acquia/wbi/WBI_Challenge% 20Paper_Final_20110614-2-3% 20COMPRESSED.pdf.。

(四) 深化大部制改革，實現(xiàn)整體性智慧治理

為解決智慧治理中的碎片化問題，必須深化大部門體制改革，實現(xiàn)整體性治理。針對當前智慧治理中存在的多部門各自為政建設單獨的數(shù)據(jù)庫，導致數(shù)據(jù)資源的碎片化和行政效率低下的問題，要繼續(xù)深化大部制改革，形成信息整合機制，運用云計算整合和處理分散的信息。為此，必須加強智慧治理的技術和服務的標準化建設，促進數(shù)據(jù)規(guī)格、設備的兼容和數(shù)據(jù)資源共享。通過標準化建設，城市各級政府、各職能部門真正實現(xiàn)互聯(lián)共通建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺。同時，也要制定智慧治理的服務標準，服務的種類、數(shù)量及質(zhì)量等都需要統(tǒng)一的標準。通過技術和服務的標準化，消除各部門之間溝通的障礙，整合分散的信息，逐漸實現(xiàn)由碎片化治理向整體性治理的轉變。

(五) 培育社會企業(yè)家，讓社會機制在智慧治理中發(fā)揮基礎性作用

在智慧治理中，跨國公司、國家和地方政府出于商業(yè)盈利和增加地方財政稅收能力的目的，投資、建設和監(jiān)管智慧項目，它們雖然是智慧治理的必不可少的組成部分，但是智慧治理的日常運行離不開由活躍的多樣化的社會組織構成的社會機制，社會機制在積累和激活社會資本、促進社會的持續(xù)發(fā)展和社會包容中發(fā)揮著關鍵作用(Hodgkinson,2011：2)。一個健康的社會是在政府、市場與社會三種機制相互增益的良性互動中形成的。因此，“國家必須釋放社會公益組織的活力，不僅應放手讓公眾建立社會公益組織，而且要為公益組織提供廣闊的活動空間。讓散沙般的社會能夠按著業(yè)緣、地緣與趣緣組織起來(任劍濤，2015：89)。”然而，社會機制是脆弱的，即使社會問題需要迫切解決，但是政府、企業(yè)和社會組織的合作也未必自動發(fā)生。合作是微妙的、動態(tài)的，能夠判斷和把握合作契機的是社會企業(yè)家(social entrepreneur)(Cornforth,et al.,2015：16)。因此，在智慧治理中，應該重點培育社會企業(yè)家，讓社會企業(yè)家在智慧治理的廣闊天地里捕捉合作的契機，發(fā)揮催化劑、召集者的作用。

五、 結論

新一輪的智慧城市建設熱潮高漲之際，需要研究者認真冷靜地思考這個問題：智慧能否帶來治理？本研究發(fā)現(xiàn)智慧治理并未如其聲稱的那樣幾乎無所不能地實現(xiàn)新常態(tài)下城市經(jīng)濟的增長、促進社會的包容以及建設一個趨于公正的城市社會，而是強化了城市經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴，造成了更嚴重的兩極分化，加深了社會的隔閡，增加了個人隱私和公共部門信息泄露的風險，加劇了社會治理的碎片化問題，當然，這些問題并不能僅僅歸咎于技術問題，而是技術的官僚化，以及建立在信息和通信技術基礎上的計算機官僚主義為城市設定的新的道德秩序。然而，智慧治理遭遇的種種困境并不是不能克服，智慧治理僅僅強調(diào)技術管理主義是不夠的，必須用人本主義、智慧心智和新的想象力彌補技術的缺陷，開發(fā)更安全的技術，讓公民參與到智慧治理中，深化大部門體制改革，實行整體性智慧治理，培育社會企業(yè)家，讓社會機制在城市智慧治理中發(fā)揮基礎性作用。雖然，在新常態(tài)下智慧治理被匆匆開啟，但是它遠比研究者和實踐者設想的要復雜，未來的智慧治理應該從更廣闊的視野開展跨學科的實證研究和比較研究，探究科學與民主、技術與治理、技術與政治、技術與共同體之間的關系。

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■作者地址：張丙宣，浙江工商大學公共管理學院；浙江 杭州 310018。Email:bxivy@hotmail.com。

周濤，浙江工商大學公共管理學院。

■責任編輯：葉娟麗

Can Smartness Bring Governance?

——Rethinking Construction of Smart City in China under the New Normal

ZhangBingxuan(Zhejiang Gongshang University)

ZhouTao(Zhejiang Gongshang University)

Abstract:The construction of smart city has been looked forward to great expectations under the new normal.However,can smartness bring the urban governance? It is still a question to be answered.The smart governance is the future trend of urban governance,but it has exacerbated the polarization of the city and social exclusion,increased the risk of leakage of personal privacy and disclosure of public sector information,and also worsened the fragmentation of social governance,produced the new moral order which has been set up by computers bureaucracy caused by technical bureaucratization.However,the problems in smart governance are not insurmountable,the future smart governance should adopt humanism,smart mentality and the new imagination to overcome deficiencies of intelligence technology which is purely tech-management,develop safer technology,allow citizens to participate in the process of smart governance,cultivate social entrepreneurs,allow social mechanisms to play a fundamental role in urban governance.

Key words:the new normal;smart governance;computer bureaucracy;smart city

基金項目：■國家社會科學基金青年項目(14CZZ039)；浙江省自然科學基金青年項目(LQ13G030005);浙江省社科規(guī)劃項目(14ZJQN005YB)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.01.003