劉　鵬　劉志鵬

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社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的測量與評估
——基于對三個監(jiān)管部門的比較分析

劉鵬劉志鵬

摘要:國家治理能力現(xiàn)代化的一個任務(wù)是提升政府的社會性監(jiān)管能力。基于OECD的分析框架，監(jiān)管能力分級衡量指標(biāo)體系應(yīng)包含監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管工具使用和監(jiān)管政策質(zhì)量。使用這一體系對2013年環(huán)境保護(hù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局和衛(wèi)生與計劃生育監(jiān)督中心三個機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級定性評估，發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部的監(jiān)管能力最高，國家食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生與計劃生育監(jiān)督中心相對較弱。從整體上看，目標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立性不足，職能權(quán)力不夠集中，監(jiān)管工具單一缺乏，同時監(jiān)管政策缺乏彈性，是我國目前社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的共同問題，因此需要從以上三個方面來加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞:社會性監(jiān)管； 監(jiān)管能力； 監(jiān)管機(jī)構(gòu)； 監(jiān)管工具； 監(jiān)管政策

一、 問題的提出

政府能力的高低一直是理論界十分關(guān)注的問題，是判斷政府優(yōu)劣的重要指標(biāo)。王紹光較為全面地闡述了政府能力的組成，他指出有八種“基礎(chǔ)性政府能力”(王紹光，2014：8-9)。作為政府能力的一種，監(jiān)管能力應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管政策，通過執(zhí)行政策確保監(jiān)管質(zhì)量的能力。需要指出的是，監(jiān)管能力并不等同于監(jiān)管績效，監(jiān)管績效是監(jiān)管活動的最終產(chǎn)出，而監(jiān)管能力則是監(jiān)管績效產(chǎn)出的重要保障，即良好的監(jiān)管績效需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三者共同發(fā)揮作用。

控制能力。西方學(xué)者從監(jiān)管的定義入手認(rèn)為，監(jiān)管能力的核心是控制能力，因此監(jiān)管能力的組成應(yīng)關(guān)注政府行為對公民、社會組織和次級政府組織的持續(xù)控制(Selznick，1985：363)。這是從政府建構(gòu)乃至國家建構(gòu)的角度去考慮政府權(quán)威的樹立和對社會的控制，從較為宏觀的層面認(rèn)知監(jiān)管能力。

機(jī)構(gòu)建設(shè)和活動能力。監(jiān)管活動最終還是需要依托機(jī)構(gòu)進(jìn)行開展，因此一些學(xué)者將機(jī)構(gòu)建設(shè)也作為監(jiān)管能力衡量的重要指標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息是至關(guān)重要的(Estache，2001：85-107)，其次是監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管技術(shù)檢測能力(Laffont，2005：96、171)。有學(xué)者主張監(jiān)管能力還需要將機(jī)構(gòu)自身是否積極參與監(jiān)管活動納入考慮(Kagan，1994：383-422)。此外，有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)關(guān)注機(jī)構(gòu)的活動，而非機(jī)構(gòu)靜態(tài)建設(shè)；有些則主張監(jiān)管能力的衡量要注重監(jiān)管部門采取的各種行動，包括工具、政策，而非單單關(guān)注機(jī)構(gòu)建設(shè)(May & Winter，2002：73)。

監(jiān)管資源獲取能力。資源是開展一切行政活動的基礎(chǔ)。有人認(rèn)為資源的獲取能力是監(jiān)管能力的基礎(chǔ)性能力(Mcallister，2010：61-78)。有研究證明中國地方政府的環(huán)保監(jiān)管能力的體現(xiàn)經(jīng)常受到資源的限制(van Rooij，2006：57-74)。有人則通過實證的方式明確指出較多財政資源、高素質(zhì)的人力資源和得到行政支持是監(jiān)管能力得以提升的重要支撐(Lo，F(xiàn)ryxell & Wong，2006：388-410)。

在已有的研究成果中，不同的學(xué)者根據(jù)不同領(lǐng)域的觀察，設(shè)計了大量衡量監(jiān)管能力的指標(biāo)，但很少有監(jiān)管能力的實證研究，大多數(shù)指標(biāo)的設(shè)計僅僅停留在理論論證階段，沒有將指標(biāo)付諸實踐去衡量監(jiān)管部門的監(jiān)管能力。即便有針對監(jiān)管能力的實證研究，也僅僅是針對經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管部門；鑒于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管在理論基礎(chǔ)、政策目標(biāo)、政策工具、政策對象等方面有較大的差異性(Salamon，2002：117-186)，社會性監(jiān)管部門的監(jiān)管能力并不能照搬經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管能力指標(biāo)體系。因此，本文主要的目的是建立社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力指標(biāo)體系，并以此衡量比較監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，進(jìn)而提出完善提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的政策建議。

二、 監(jiān)管能力體系構(gòu)建及測量

當(dāng)前，監(jiān)管型國家建設(shè)和監(jiān)管改革領(lǐng)域比較成熟的指導(dǎo)文件來自于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)，因此本文設(shè)計的監(jiān)管能力體系組成將以O(shè)ECD的測量體系為基礎(chǔ)，同時考慮到中國國情，嘗試建立起較為普適的社會性監(jiān)管能力指標(biāo)體系。

(一) 監(jiān)管能力體系構(gòu)建

1995年3月，OECD理事會發(fā)布了《改善政府監(jiān)管質(zhì)量建議》，這是監(jiān)管體系建設(shè)的第一個國際標(biāo)準(zhǔn)，其明確指出了監(jiān)管議程內(nèi)容包含三個要素：監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策(OECD，1995a：8)。而中國學(xué)者進(jìn)一步將其定義為監(jiān)管能力的組成要素(高世楫等，2010：145)，這就為監(jiān)管能力的內(nèi)涵提供了基礎(chǔ)的框架。

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度。如同其他機(jī)構(gòu)一樣，根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義中“以功能體現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)實”(Spencer，1925：412-423)的基本觀點，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是兩個維度，一是機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)在整個政府體制里的位置及其與其他相關(guān)部門的關(guān)系；一是機(jī)構(gòu)的職能，在這里體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)職能的特點。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定首先要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，我國當(dāng)前承擔(dān)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)主要有四個類別：(1)國務(wù)院組成部門；(2)國務(wù)院部委管理的國家局；(3)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；(4)國務(wù)院事業(yè)單位等(馬英娟，2007：241)。而“大多數(shù)國家相信，建立接近政府核心層的強(qiáng)有力的中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是取得成效的基本條件”(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：105)。即級別越高，體現(xiàn)監(jiān)管能力越高。其次，機(jī)構(gòu)獨立性也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的組成部分，獨立性較差的監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易受到利益集團(tuán)“俘獲”。根據(jù)學(xué)者們對于機(jī)構(gòu)獨立性的內(nèi)容闡述，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性可包含：監(jiān)管獨立性，即監(jiān)管行使權(quán)力是否需要其他機(jī)構(gòu)的配合或者同意；行業(yè)獨立性，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對于作為監(jiān)管對象的產(chǎn)業(yè)利益的獨立性；監(jiān)管權(quán)力來源，即機(jī)構(gòu)由誰建立，相關(guān)權(quán)力由哪一層領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)(Gilardi，2002：881-883；劉鵬，2010：75；Genoud，2003：1-9)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能。在大量學(xué)術(shù)研究中，“政府失靈(government failure)”或者“監(jiān)管失靈”(regulatory failure)的一個重要原因便是監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，因此，監(jiān)管職能的集中性也應(yīng)是衡量監(jiān)管能力的必要指標(biāo)，即相關(guān)的監(jiān)管職能是否集中于一個部門(黃禹忠、吳獻(xiàn)金，2002：16-18)。例如針對藥品的監(jiān)管是否需要藥品全生命周期的監(jiān)管均應(yīng)在藥品監(jiān)管部門，而不是被相關(guān)的衛(wèi)生、科技等部門分離。此外，成熟的監(jiān)管被定義為三項基本元素的結(jié)合，即監(jiān)管政策制定、政策監(jiān)督與檢查、政策執(zhí)行與制裁(哈洛、羅林斯，2004：557)。這就強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有混合性?；旌系臋?quán)力保證了監(jiān)管部門可以較為獨立且方便地行使監(jiān)管職能，而不會受到外部利益集團(tuán)的干擾。

第二，監(jiān)管工具維度。監(jiān)管工具的主要目的是確保監(jiān)管政策的順利實施，即政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計本身就是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證(顧建光，2006：58-61)，也同樣是保證監(jiān)管質(zhì)量的需要。

政策評估工具。在OECD國家，監(jiān)管規(guī)則日益注重實證基礎(chǔ)，以監(jiān)管影響分析工具為代表的一系列政策評估工具應(yīng)當(dāng)被使用在監(jiān)管政策制定和應(yīng)用的全過程中，其既需要政治層面對其制度的存在進(jìn)行支持，又需要在現(xiàn)實層面獲得推動(吳浩、李向東，2009：11)。同時，這一工具的使用強(qiáng)度從低到高分別為專家參與、利益相關(guān)者共識、國際標(biāo)準(zhǔn)參考以及實證調(diào)查(OECD，1995b：14)。

透明度與公眾溝通。透明度是強(qiáng)有力監(jiān)管能力的核心支柱之一，根據(jù)OECD的報告，這應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管方案的宣傳、非正式針對利益集團(tuán)的咨詢、舉辦聽證會和設(shè)立專家顧問機(jī)構(gòu)(OECD，1997：31-33)。

監(jiān)管替代方案。監(jiān)管替代方案是使用一系列廣泛的機(jī)制來實現(xiàn)政策目標(biāo)，而不僅僅是傳統(tǒng)的監(jiān)管控制，有助于確保最為有效的手段得到運(yùn)用。根據(jù)OECD的調(diào)查，1998年只有11個國家制訂了監(jiān)管替代政策的運(yùn)用指導(dǎo)，而2000年這一數(shù)量增加到18個(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：56)。結(jié)合張秉福對于環(huán)境監(jiān)管的觀察，這些替代措施主要有經(jīng)濟(jì)手段、信息手段和合作手段等(張秉福，2010：74-80)。

行政簡化。本工具是抵御根深蒂固的官僚主義的有力手段，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前繁瑣的行政程序已經(jīng)嚴(yán)重影響到監(jiān)管政策執(zhí)行，自然也會影響到監(jiān)管能力，即行政簡化的程度與監(jiān)管能力呈正相關(guān)。構(gòu)成這一指標(biāo)的是電子政府和一站式服務(wù)。

行政問責(zé)制。監(jiān)管者必須系統(tǒng)而公正地運(yùn)用和執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則，建立問責(zé)制有助于對監(jiān)管者的監(jiān)管行為起到規(guī)范作用。它不僅出于尊重個人權(quán)利的角度，更是對于監(jiān)管能否實現(xiàn)其目標(biāo)的能力至關(guān)重要。這里從追責(zé)實際效果的角度來評價行政問責(zé)制的確立，即重大事故發(fā)生數(shù)與追責(zé)事故數(shù)的比率。

第三，監(jiān)管政策維度。較強(qiáng)的監(jiān)管能力需要高質(zhì)量的監(jiān)管政策進(jìn)行支撐。監(jiān)管政策的質(zhì)量通過外部實施環(huán)境和政策文本內(nèi)容兩方面來衡量。

外部實施環(huán)境包括政治層面、財政層面和人力層面的支持度。政治高層的關(guān)注必然會增強(qiáng)改革機(jī)構(gòu)的權(quán)力，確保政府有動力去努力實現(xiàn)政策任務(wù)和目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006：17、63-70)。因此，獲得較高的政治支持度，特別是國家高層的政治支持是有助于監(jiān)管政策得以順利實施的。與此同時，監(jiān)管政策的實施還需要有一定的物質(zhì)保障和人員保障，顯然較多的物質(zhì)支持有助于監(jiān)管政策質(zhì)量的提高，而優(yōu)質(zhì)的人力資源也有助于制定高質(zhì)量的監(jiān)管政策，同時促進(jìn)監(jiān)管政策的執(zhí)行。

政策文本內(nèi)容則從政策的可修正性和回應(yīng)性來衡量。政策內(nèi)容的評價標(biāo)準(zhǔn)較多，主要集中于政策的有效性、效率性、充分性、公平性、回應(yīng)性和恰當(dāng)性上(Dunn，2011：308)。政策的制定往往需要“窗口事件”，政策的回應(yīng)性是政策制定的動力。在執(zhí)行過程中，原先制定的政策難免和實踐相脫離，政策能夠被修正才能保障政策生命力的持久和科學(xué)性，也體現(xiàn)了決策機(jī)關(guān)的責(zé)任感，即政策的可修正性(Poister，1978：9-15)。因此，本文選取回應(yīng)性和可修正性來測量監(jiān)管政策的質(zhì)量。

綜上，基于文獻(xiàn)和我國現(xiàn)實情況，我國社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力指標(biāo)體系共計3個一級指標(biāo)，9個二級指標(biāo)和21個三級指標(biāo)，如表1所示。

(二) 監(jiān)管能力的測量

1.數(shù)據(jù)來源及測量方法

本研究選取環(huán)保部、食品藥品監(jiān)督管理總局和衛(wèi)生與計劃生育委員會衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督中心(以下簡稱“衛(wèi)生監(jiān)督中心”)三個部門作為觀察樣本，測量三個機(jī)構(gòu)在2013年的監(jiān)管能力。選擇這三個部門主要基于這三個部門在屬性上都是社會性監(jiān)管部門，其主要職能均是對特定領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣员O(jiān)管，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工具和政策方面都具有類似的內(nèi)容和維度。簡單來說，環(huán)保部負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)污染排放監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品、藥品、化妝品及醫(yī)療器械的安全與質(zhì)量監(jiān)管，衛(wèi)生監(jiān)督中心負(fù)責(zé)新資源食品評審、消毒劑及器械評審以及飲用水衛(wèi)生安全評審等。需要說明的是，衛(wèi)生監(jiān)督中心雖然是事業(yè)單位，但是其職能如前所述有著很強(qiáng)的行政色彩，且在人事上也是參照公務(wù)員管理，因此與行政機(jī)關(guān)有可比性。本研究的主要數(shù)據(jù)和分析文本來自《憲法》《國務(wù)院組織法》等法律規(guī)定，以及三個部門的主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定，即“三定”方案。此外，還有2014年的《中國統(tǒng)計年鑒》和各部門專業(yè)年鑒、公報、報告等，如《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和《環(huán)境統(tǒng)計公報》等。最后還涉及了環(huán)保部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生和計劃生育委員會網(wǎng)站、新華網(wǎng)*本研究使用政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)是因為相對于統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)可以較快得到更新，且兩者均由相關(guān)權(quán)威部門發(fā)布，在權(quán)威性上沒有差別。同時，兩者反映內(nèi)容有所交叉，可以互相補(bǔ)充。等信息以及相關(guān)負(fù)責(zé)人訪談。

因本指標(biāo)體系沒有進(jìn)行權(quán)重賦值，在收集到各項指標(biāo)的數(shù)據(jù)和文本之后，開展對比得出的結(jié)果不進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化操作，只對三個機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的各項指標(biāo)進(jìn)行評估排序和分析，分別為“高”“中”“低”三級，即本指標(biāo)體系的測量結(jié)果針對分級變量的測量，而非連續(xù)變量的測量。接著，對每個部門的相關(guān)評級數(shù)量進(jìn)行機(jī)械加總，更為直觀地看出各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力強(qiáng)弱。若在分項目中，有機(jī)構(gòu)情況相同，則根據(jù)常識判斷，統(tǒng)一賦予“高”“中”“低”的級別。因此本研究使用的是定性分級的評估方法。

表格來源：作者自制。

①因資料獲取所限,機(jī)構(gòu)人員學(xué)歷難以獲得,故本指標(biāo)內(nèi)容僅包括機(jī)構(gòu)人數(shù)。

2.測量結(jié)果

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度?？傮w來看，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，環(huán)保部最強(qiáng)有力，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心最弱。

機(jī)構(gòu)性質(zhì)包括機(jī)構(gòu)類型和級別。詳見表2。

機(jī)構(gòu)的獨立性。監(jiān)管獨立性方面，環(huán)保部開展行政執(zhí)法、行政許可等工作基本上由自己完成；食品藥品監(jiān)督管理總局雖經(jīng)歷過改革，但在一些問題上還需要工商行政部門和質(zhì)檢部門進(jìn)行配合，如食品包裝檢測上；衛(wèi)生監(jiān)督中心基本上在其職能范圍內(nèi)都需要食藥監(jiān)管部門和衛(wèi)生部門的其他單位配合。行業(yè)獨立性方面，環(huán)保部基本上全部的與企業(yè)的新聞都是針對企業(yè)的督察，公布污染企業(yè)的情況，沒有為企業(yè)辯解的情況；食品藥品監(jiān)管總局在針對食品行業(yè)的監(jiān)管中，大部分是公布違規(guī)產(chǎn)品、企業(yè)的信息，但也有較少的信息發(fā)布是為部分企業(yè)辯護(hù)，甚至有為行業(yè)平臺宣傳的報道*國家食品藥品監(jiān)督管理總局：《國內(nèi)首家保健食品行業(yè)電子商務(wù)導(dǎo)購平臺廣東保健食品商匯正式上線》，載http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0050/83569.html，2013-08-28/2014-08-31.；而衛(wèi)生監(jiān)督中心既沒有對違法企業(yè)的曝光，也沒有對違法企業(yè)的批評。權(quán)力來源詳見表2。

機(jī)構(gòu)職能包括職能的統(tǒng)一性和權(quán)力的混合性。環(huán)保部只有水質(zhì)保護(hù)的職能需要和水利部共享；食藥總局相關(guān)職能雖然經(jīng)過改革嘗試集中行使，但仍分散在農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門，需要他們協(xié)同配合；衛(wèi)生監(jiān)督中心有部分工作是協(xié)助衛(wèi)生與計劃生育委員會查辦食品安全重大案件，和食藥總局存在職能重合，其他主要工作為協(xié)助衛(wèi)計委制定和執(zhí)行職業(yè)病、地方病、醫(yī)院感染控制等相關(guān)衛(wèi)生規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的工作，由此可見其主要職責(zé)是配合其他衛(wèi)生部門開展相關(guān)工作，很少有獨立承擔(dān)的職能。根據(jù)各部門的職能，環(huán)境保護(hù)部有權(quán)力制定環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章制度，并向全國人大及其常委會提請法律修改。食藥總局同樣有此權(quán)力。行政執(zhí)法領(lǐng)域兩者都可以獨立行使監(jiān)管權(quán)力或以該部門為主行使該領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。而衛(wèi)生監(jiān)督中心上述兩者都較弱。三者都沒有司法權(quán)，相關(guān)司法糾紛需要通過外部機(jī)構(gòu)實現(xiàn)。詳見表3。

第二，監(jiān)管工具維度。本部分對于監(jiān)管工具的衡量主要體現(xiàn)在監(jiān)管工具使用數(shù)量和強(qiáng)度上，此外行政問責(zé)制體現(xiàn)在重大事故發(fā)生后的追責(zé)比率上。總體來看，在監(jiān)管工具運(yùn)用方面，三個機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出了不同的偏好和使用情況。環(huán)保部使用的次數(shù)和頻率更多，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心最弱。政策評估工具在制度層面，環(huán)保部沒有系統(tǒng)成文的政策評估手冊，但在實際工作的流程中卻存在著政策評估的要求；食藥總局也沒有系統(tǒng)成文的政策評估要求，但在實際工作中也提出了政策評估的要求；衛(wèi)生監(jiān)督中心則既沒有成文的政策評估手冊，沒有相關(guān)的具體要求。實際使用層面的情況，詳見表4。

透明度與公眾參與*數(shù)據(jù)來源：環(huán)境保護(hù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生與計劃生育委員會衛(wèi)生監(jiān)督中心等機(jī)構(gòu)網(wǎng)站。。環(huán)保部更傾向開展監(jiān)管方案宣傳、舉辦聽證會和設(shè)立顧問機(jī)構(gòu)，使用的種類和次數(shù)較多；而食藥總局則更多地開展非正式咨詢，同時對監(jiān)管方案開展一定程度的宣傳，得分中等；衛(wèi)生監(jiān)督中心則很少采用本類工具，偏向于使用非正式咨詢手段。

③數(shù)據(jù)來源:環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站,http://www.zhb.gov.cn/。

④數(shù)據(jù)來源:國家食品藥品監(jiān)督管理總局網(wǎng)站,http://www.sfda.gov.cn/WS01/CL0001/。

⑤數(shù)據(jù)來源:衛(wèi)生與計劃生育委員會衛(wèi)生監(jiān)督中心網(wǎng)站,http://www.jdzx.net.cn/。

監(jiān)管替代方案*數(shù)據(jù)來源：環(huán)境保護(hù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生與計劃生育委員會衛(wèi)生監(jiān)督中心等機(jī)構(gòu)網(wǎng)站。。環(huán)保部更多地采用了經(jīng)濟(jì)手段，特別是給予補(bǔ)貼和征稅；而食藥總局則以采取信息手段為主，披露相關(guān)的違法違紀(jì)事實，公開監(jiān)管的過程等；衛(wèi)生監(jiān)督中心對該組工具使用依然較少，僅有信息手段的應(yīng)用。此外，合作手段在各部門幾乎都沒有使用。

行政簡化。2013年，環(huán)保部門戶網(wǎng)站主動公開相關(guān)公文632件，發(fā)布各類信息12000余篇。環(huán)境保護(hù)部收到政府信息公開申請1076件，全部申請均按規(guī)定予以答復(fù)。食品藥品監(jiān)督管理總局自重組成立到2013年底，共計主動公開法規(guī)文件216件，政府信息4686條。此外，總局受理了158件有效信息公開申請，其中因故未予提供所申請相關(guān)政府信息的15件。衛(wèi)生監(jiān)督中心實施了電子政務(wù)，但進(jìn)入政府公開目錄僅有3條*數(shù)據(jù)來源：各部門2013年度政府信息公開工作報告。。三個機(jī)構(gòu)均在行政許可方面采用了一站式服務(wù)，在網(wǎng)站可以統(tǒng)一提交所需材料，統(tǒng)一行政審批事項受理標(biāo)準(zhǔn)，在網(wǎng)站公開了所有行政許可事項的申辦須知和形式審查要求。

行政問責(zé)制。2013年，環(huán)境領(lǐng)域共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起*數(shù)據(jù)來源：《2014年環(huán)境統(tǒng)計公報》。，其中15起較大以上級事件相關(guān)直接責(zé)任人均受到了相關(guān)處分，追責(zé)率100%；食品藥品安全領(lǐng)域共發(fā)生全國性事件33起*數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和中央電視臺的相關(guān)報道。，所有相關(guān)直接責(zé)任人受到了相關(guān)處分，追責(zé)率100%；衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域共發(fā)生公共場所案件22460起，其中21125起*數(shù)據(jù)來源：《中國衛(wèi)生和計劃生育年鑒2014》。相關(guān)直接責(zé)任人受到了相關(guān)處分，所有較大以上級事件相關(guān)直接責(zé)任人均受到了相關(guān)處分。

第三，監(jiān)管政策維度。政策外部實施環(huán)境詳見表5。

⑤數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和中央電視臺的相關(guān)報道。

⑥本文所提到的中央一級各機(jī)構(gòu)關(guān)注是指中共中央、全國人大、國務(wù)院和全國政協(xié)發(fā)布了相關(guān)領(lǐng)域的信息。

⑦數(shù)據(jù)來源：各部門2013年度部門決算。

⑧數(shù)據(jù)來源：各部門“三定”方案。

⑨衛(wèi)生監(jiān)督中心作為衛(wèi)生與計劃生育委員會的二級單位，其沒有單獨的“三定”方案，因此只能根據(jù)衛(wèi)計委2013年編制人數(shù)545人，估算其必然遠(yuǎn)低于該數(shù)字。

政策文本內(nèi)容包括可修正性和回應(yīng)性。2013年，環(huán)保部提請國務(wù)院對公布的法律法規(guī)進(jìn)行了2次修改；食品藥品監(jiān)督管理總局提請國務(wù)院和全國人大對公布的法律法規(guī)進(jìn)行了3次修改；衛(wèi)生監(jiān)督中心沒有立法權(quán)，因此無法對相關(guān)法律法規(guī)提請修改，同時也無法對已公布的政策進(jìn)行修改。

2012年，環(huán)保領(lǐng)域問題主要表現(xiàn)京津冀霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，使得大氣污染防治成為當(dāng)年的環(huán)保熱點。2013年由環(huán)保部主導(dǎo)，制訂了《大氣污染防治行動計劃》等19條與大氣污染防治相關(guān)的規(guī)章和政策，體現(xiàn)了其主要關(guān)注大氣污染防治上，體現(xiàn)了其政策回應(yīng)性。2012年，食品安全領(lǐng)域主要問題集中于乳制品安全和添加劑使用上，特別是嬰幼兒奶粉安全上,但是2013年食品安全領(lǐng)域并沒有出臺相應(yīng)的政策加強(qiáng)乳制品監(jiān)管，只有2條強(qiáng)化食品添加劑的政策。衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域沒有特別集中的問題，且衛(wèi)生監(jiān)督中心沒有單獨制定政策的權(quán)力。

綜合以上分析，三個機(jī)構(gòu)各個指標(biāo)的得分如表6。環(huán)保部的監(jiān)管能力最強(qiáng)，食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心在三者中相對較弱。這點和“監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立性是監(jiān)管能否有效的基礎(chǔ)條件”(Kane，1990：755-764)的判斷是一致的：環(huán)保部作為國務(wù)院組成部門，其政治地位最高，最接近中央一級；從其“三定”方案來看，其職能行使很少需要其他部門的配合，有著較高的獨立性。其次是作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的食品藥品監(jiān)督管理總局。而衛(wèi)生與計劃生育委員會衛(wèi)生監(jiān)督中心作為衛(wèi)計委的二級事業(yè)單位，受到衛(wèi)計委的制約，獨立性較差。

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)資料整理。

三、 結(jié)論

縱觀世界上的主要國家類型，無論是自由放任主義型國家、積極型國家、發(fā)展型國家還是指令型國家，都在向著“監(jiān)管型國家”發(fā)展和演變，其目的都在于建立或重建國家對于市場經(jīng)濟(jì)的掌控能力，避免市場失靈，防范社會風(fēng)險，并試圖在計劃與市場之間找到某種平衡(劉鵬，2009：128-132)。而對于正在推進(jìn)改革、進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)的中國，也同樣面臨著建設(shè)監(jiān)管型國家的課題。這一要求的直接反映便是推進(jìn)監(jiān)管改革，提升中國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。因此，開展政府監(jiān)管能力的研究有助于指明監(jiān)管改革方向，從而推動監(jiān)管型國家建設(shè)；同時，開展政府監(jiān)管能力的研究有助于進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，對于創(chuàng)設(shè)公平有序的市場環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義。

本文根據(jù)已有文獻(xiàn)和二手資料，綜合多方研究成果和意見，建立起社會性監(jiān)管能力的分級衡量指標(biāo)，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三個方面對目標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管能力衡量。結(jié)果顯示：(1)目標(biāo)機(jī)構(gòu)監(jiān)管獨立性不足，職能權(quán)力不夠集中，具體而言，環(huán)保部的機(jī)構(gòu)獨立性和職權(quán)集中性相對較強(qiáng)，而食藥總局和衛(wèi)生監(jiān)督中心則需要與其他監(jiān)管部門共享職權(quán)，特別是衛(wèi)生監(jiān)督中心作為二級單位獨立性較弱。(2)監(jiān)管工具單一缺乏，特別是衛(wèi)生監(jiān)督中心，使用的工具無論從種類還是數(shù)量上都較少。而食藥總局在監(jiān)管工具使用上較其他部門突出，較多地使用政策評估和公眾參與等工具。(3)監(jiān)管政策缺乏彈性，除去沒有立法權(quán)的衛(wèi)生監(jiān)督中心，雖然環(huán)保部和食藥總局都對各自領(lǐng)域的社會熱點進(jìn)行了關(guān)注，但是其對于開始執(zhí)行的政策或者規(guī)章等修改較少，這其中固然有政策文本科學(xué)性較強(qiáng)的原因，但也必須認(rèn)識到這些部門對外部監(jiān)管實踐變化的不敏感。對于監(jiān)管能力具體衡量上，環(huán)境保護(hù)部的監(jiān)管能力最強(qiáng)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局次之，衛(wèi)生監(jiān)督中心相對最弱，這和假設(shè)一致。

必須要承認(rèn)的是，由于文獻(xiàn)搜集的限制，作者無法窮盡監(jiān)管能力的所有指標(biāo)。在本文的分級衡量指標(biāo)之外，可以進(jìn)一步探索更加精細(xì)化的量化評估指標(biāo)體系，即由現(xiàn)在的分級變量的測量轉(zhuǎn)變?yōu)檫B續(xù)變量的測量，以提高結(jié)果的科學(xué)性，同時有必要更多地結(jié)合深入訪談和觀察，來挖掘不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的深度差異及其影響因素。此外，由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力差異涉及因素比較多，其行政級別的差異只是導(dǎo)致其能力差異的一個原因而非全部。同時，關(guān)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力差異的原因，并非本文要解決的問題，本文的主要目的在于通過構(gòu)建一套測量指標(biāo)體系來客觀呈現(xiàn)出三個機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力所客觀存在的強(qiáng)弱區(qū)分。

監(jiān)管能力歸根到底還是組織的能力，組織能力所表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)、工具、政策等可以被理解為是組織產(chǎn)生的一系列制度。而新制度主義為解釋行政組織的差異提供了分析框架，它包含歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義等次級分析框架(Hall & Taylor，1996：936-958)。歷史制度主義重點分析歷史演變對組織制度的影響，理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)行動者的偏好與制度建設(shè)的關(guān)系，而社會學(xué)制度主義則更多地從外部環(huán)境尋找組織制度差異的原因。這三者不同的分析取向，都可以在一定程度上提供可能的研究假設(shè)及解釋，本研究下一步的方向便是嘗試?yán)孟嚓P(guān)分析框架深入分析影響不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力高低的主要因素及其原因，從而具體分析和總結(jié)提高監(jiān)管能力的各條路徑，并為提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力提供可行的政策建議。

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■作者地址：劉鵬，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院；北京 100872。Email：liu.peng@ruc.edu.cn。

劉志鵬，香港中文大學(xué)政治與行政學(xué)系；香港 999077。Email：liuzhipeng@link.cuhk.edu.hk。

Measurement and Evaluation of Social Regulatory Agency’s Capacity:A Comparative Study among Three Regulatory Departments

LiuPeng(Renmin University of China)LiuZhipeng(The Chinese University of Hong Kong)

Abstract:It is an important object to promote social regulatory capacity for the modernization process of governance capacity. After giving a literature survey on regulatory capacity and employing an analysis framework from OECD countries, a graduated measurement indicator system on regulatory capacity including the building of regulatory institution, the using of regulatory tool and regulatory policy quality has been established. It chooses the Ministry of Environmental Protection (MEP), China Food and Drug Administration (CFDA) and the Center of Inspection and Supervision of National Health and Family Planning Commission (CISNHFPC) as study cases and applies this framework to evaluate their regulatory capacities respectively. It finds that MEP gets the highest capacity and CISNHFPC gets the lowest capacity with CFDA between them. Generally speaking, dependent regulatory institutions, insufficient regulatory tools and inflexible regulatory policies hamper the regulatory capacity a lot.

Key words:social regulation；regulatory capacity；regulatory agency；regulatory tool；regulatory policy

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.004

基金項目：■國家自然科學(xué)基金項目(71573264)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金(16XNA003)
■責(zé)任編輯：葉娟麗
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