魯晟琿

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

行政訴訟立案登記制度研究

魯晟琿

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

為完善行政訴訟立案登記制度，應(yīng)該設(shè)立合理的篩選制度、書記員立案制度、惡意訴訟制裁制度等配套制度與法規(guī)，以確保立案登記制度能夠得到有效的實(shí)施。

立案登記；行政訴訟；制度；惡意訴訟

1 立案登記制

“立案”一詞，在《法律字典》中釋義為“立案是指公安、司法機(jī)關(guān)及其它行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首以及自訴人起訴等材料，按照各自的管轄范圍進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)發(fā)生并需要追究其責(zé)任時(shí)，決定將其進(jìn)行偵查或者審判的一種訴訟活動?！?/p>

在行政訴訟里，立案則是指當(dāng)人民法院接到當(dāng)事人的起訴后，對其進(jìn)行審理并決定是否立案的活動。從立案的方式上來看，主要有立案審查制和立案登記制兩種形式。立案登記制與先前我國較長一段時(shí)間里實(shí)行的立案審查制有著本質(zhì)上的區(qū)別。兩者最本質(zhì)的區(qū)別就在于當(dāng)事人到法院提交訴狀之后能否當(dāng)場直接決定立案。立案審查制是指當(dāng)事人提交訴狀后人民法院對其起訴進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定的情形時(shí)給予立案，不符合立案情況時(shí)作出不予立案的裁定或者告知當(dāng)事人向有關(guān)部門尋求幫助。立案登記制主要是指法院在接收當(dāng)事人的訴狀后進(jìn)行形式審查不予進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅在形式上符合立案條件就給予登記立案。對于其是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，在登記立案后再由專門機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

2 國內(nèi)外行政訴訟立案登記制的差異

2.1 其他國家有關(guān)立案登記制的規(guī)定

前文所述，立案登記制是與立案審查制完全相反的一種制度。當(dāng)事人只要向法院遞交符合形式要件的訴狀，法院必須進(jìn)行登記立案。就目前而言，大陸法系中的德國、日本，英美法系中的英國、美國，在當(dāng)事人提出訴訟后，只對其訴狀進(jìn)行形式審查，只要符合就對其進(jìn)行立案處理。對于是否是適格的原告、是否存在明確的被告、管轄法院是否正確等問題一般作為實(shí)體要件在立案之后進(jìn)行審查，而非再起訴階段就進(jìn)行審查。

2.2 我國有關(guān)立案登記制的規(guī)定

新法第51條：“人民法院在接到訴狀時(shí)對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，根?jù)這一規(guī)定，法院在進(jìn)行立案之前需要應(yīng)當(dāng)根據(jù)新法第49條的規(guī)定對起訴條件進(jìn)行審查，只有符合第49條中的起訴條件，并且符合形式要件才能給予登記立案。新法第49條規(guī)定的起訴要件有：原告必須是認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；必須有明確的被告；必須有具體的訴訟請求和事實(shí)依據(jù)；起訴的案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。新法49條規(guī)定的四個(gè)起訴條件在上述的其它國家里都是在登記立案之后再進(jìn)行審查，而在我國進(jìn)行登記立案之時(shí)就需要對這四個(gè)要件進(jìn)行審查，符合規(guī)定才能進(jìn)行登記立案。

2.3 新法未采取國外的立案登記制的原因

第一，我國現(xiàn)階段的行政司法審判資源較為匱乏。我國各級法院審理行政訴訟案件的法官相比另外兩類訴訟案件的法官少之又少，有些基層人民法院甚至連行政訴訟合議庭都沒有。審判行政訴訟由于受到其他行政機(jī)關(guān)的羈絆，加之容易得罪于其他的行政機(jī)關(guān)造成我國行政案件的法官隊(duì)伍很不穩(wěn)定，數(shù)量也十分少。如果在這樣的情形之下還要實(shí)行類似于西方那樣的立案登記制度只會造成所有案件全都涌入法院，對于本就法官不足的行政庭更是雪上加霜。

第二，我國目前缺乏有效的訴前分流機(jī)制。法治國家里的最終裁決機(jī)構(gòu)是司法機(jī)構(gòu)，為了避免訴訟爆滿司法機(jī)構(gòu)需要有有效的訴前分流機(jī)制。在法治較為發(fā)達(dá)的國家都存在有效的訴前分流機(jī)制，這樣做能使眾多本不應(yīng)該進(jìn)入法院的案件在審判前進(jìn)行分流，有效地避免了司法資源的浪費(fèi)。而我國并沒有有效的訴前分流機(jī)制，一旦完全效仿西方將會直接導(dǎo)致訴訟案件爆滿法院。我國現(xiàn)在實(shí)行不完全的立案登記制幾個(gè)月以來，法院的行政案件就呈現(xiàn)指數(shù)爆炸般的增加已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。

第三，有些案件會形成立案之后撤銷不了的隱患。如果我國效仿西方實(shí)行真正的立案登記制度，一些本不該屬于法院管轄的案件會流入法院，但是由于這些案件本不屬于法院的管轄范圍，最終會導(dǎo)致這些案件被駁回起訴或者無法結(jié)案。在當(dāng)今社會，我國公民總體的法律意識仍然較為淡薄，一旦讓一些本不屬于法院管轄的案件立案，一些法律思維比較淡薄的公民會認(rèn)為既然法院立案就應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行審判，一旦法院駁回起訴，他們會認(rèn)為受到了不公正的待遇，繼而會導(dǎo)致社會不穩(wěn)，不利于和諧社會的建設(shè)。

3 現(xiàn)階段對立案登記制實(shí)施的初步建議

第一，設(shè)置合理的篩選制度。為了應(yīng)對可能有大量的惡意訴訟案件，法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立合理的篩選制度，在立案之前通過篩選，可以將案件分為幾大類，例如一類是本不屬于本院管轄的案件，直接告知當(dāng)事人去有管轄權(quán)的法院進(jìn)行訴訟；一類是不符合案件起訴條件的案件，直接告訴當(dāng)事人不符合法律規(guī)定等等進(jìn)行分類。這樣子做不僅可以確保公民立案難的問題得到解決，也同時(shí)提高了審判效率，節(jié)約國家的司法成本。值得注意的是，最高人民法院已經(jīng)于2015年4月15日發(fā)布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制度改革的意見》（以下簡稱意見）中，提出了“各級法院應(yīng)當(dāng)建立完善庭前準(zhǔn)備程序”、“完善簡繁分流、先行調(diào)解機(jī)制”，該案件雖然是針對所有的案件的登記立案而言，但是對于行政訴訟庭前分流也有很好的指導(dǎo)作用。

第二，實(shí)行書記員進(jìn)行專門的登記立案。上文提到，在美國進(jìn)行登記形式審查的主體是書記員。在當(dāng)今社會不少國家像美國的法院一樣很少有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)去進(jìn)行庭前進(jìn)行形式審查，一般都是由書記員來進(jìn)行這項(xiàng)工作。我國也可以借鑒這樣的方式來進(jìn)行審查。因?yàn)榉ㄔ悍ü賮磉M(jìn)行審查的時(shí)候難免會運(yùn)用極其專業(yè)的知識進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。相對于法官進(jìn)行審查，書記員進(jìn)行審查會有效地避免不經(jīng)意間進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的可能性的發(fā)生。

第三，建立惡意訴訟的制裁機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，實(shí)行立案登記之后會導(dǎo)致很多人進(jìn)行惡意訴訟，因此很多實(shí)行立案登記制的的國家都建立了一套完備的惡意訴訟制裁機(jī)制。我國的新法以及司法解釋近幾年解決了立案難的問題，對于實(shí)行立案登記制度后會導(dǎo)致的大多數(shù)問題還沒采取有效的機(jī)制進(jìn)行治理，惡意訴訟就是其中之一。因此，在將來應(yīng)當(dāng)確定對惡意訴訟人要采取罰款、拘留甚至嚴(yán)重的要追究其刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，現(xiàn)階段最有效的還是應(yīng)當(dāng)對惡意訴訟人建立“不良訴訟信息庫”，將惡意訴訟人的基本信息錄入到信息庫，一旦發(fā)現(xiàn)有惡意訴訟的存在就影響其銀行信用等以此來達(dá)到防止惡意訴訟的目的。

總的來說，立案登記制度無疑是我國行政訴訟上一次重大的進(jìn)展，但是現(xiàn)階段還是有一些配套的制度沒有及建立，在日后的發(fā)展過程中，還需要國家對其進(jìn)行不斷完善，只有具備相關(guān)的制度保障才能促進(jìn)我國立案登記制的活力進(jìn)一步發(fā)揮。

[1]薛剛凌.行政訴權(quán)研究 [M].北京：華文出版社，1999.

[2]陳明.立案審判實(shí)務(wù)與創(chuàng)新[M].北京：人民法院出版社，2007.

Study on the registration system of administrative litigation

LU Sheng-hun

(Law School of Shandong University, Ji'nan Shandong 250100)

In order to improve the registration system of administrative litigation, should set up a reasonable system of screening, clerk filing system, malicious lawsuit punishment system supporting system and regulations to ensure filing registration system can be effectively implemented.

Register; Administrative litigation; System; Malicious litigation

D925

A

10.3969/j.issn.1672-7304.2016.05.049

1672–7304(2016)05–0099–02

（責(zé)任編輯：吳湘銀）

魯晟琿（1994-），男，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。