馬文濤，孟 偉，梁 旭，呂婧玉，班曼曼

（河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊(duì)），河南 鄭州 450008）

河南省“瘦肉精”監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查研究與對(duì)策建議

馬文濤，孟 偉，梁 旭，呂婧玉，班曼曼

（河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊(duì)），河南 鄭州 450008）

為掌握河南省“瘦肉精”監(jiān)管現(xiàn)狀，綜合評(píng)估當(dāng)前“瘦肉精”監(jiān)管機(jī)制、制度和措施，筆者對(duì)商丘市及其所轄的睢陽區(qū)、睢縣、夏邑縣，省直管縣永城市，濮陽市及其所轄的清豐縣、濮陽縣、臺(tái)前縣等地開展了“瘦肉精”監(jiān)管機(jī)制實(shí)地調(diào)研工作，總結(jié)查找問題，提出對(duì)策建議。

1 調(diào)研方法與基本情況

調(diào)研采取查看資料、實(shí)地走訪、隨機(jī)抽查、座談和詢問相結(jié)合的方式，實(shí)地察看了規(guī)模牛場、羊場、豬場、屠宰場、畜產(chǎn)品質(zhì)量檢測檢驗(yàn)中心、畜牧獸醫(yī)執(zhí)法部門、動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站等，從養(yǎng)殖、收購販運(yùn)、屠宰等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從企業(yè)自控、檢測部門監(jiān)測、監(jiān)管部門把關(guān)等幾個(gè)主要方面，對(duì)當(dāng)前“瘦肉精”監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行了全面評(píng)估。召開了監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人、畜禽收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人代表、養(yǎng)殖場戶代表、養(yǎng)殖專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人代表等參加的座談會(huì)。采取調(diào)查問卷形式征求了18個(gè)地市畜牧部門在實(shí)際工作中對(duì)于“瘦肉精”監(jiān)管工作的問題、對(duì)策與建議，并進(jìn)行了認(rèn)真梳理匯總。

2 當(dāng)前的“瘦肉精”監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀評(píng)估

2.1 工作機(jī)制責(zé)任體系不斷健全

“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)主要負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”的“瘦肉精”監(jiān)管工作機(jī)制不斷健全完善，“地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、生產(chǎn)企業(yè)為第一責(zé)任人”的“瘦肉精”監(jiān)管責(zé)任體系逐步建立完善。

2.2 體系支撐能力明顯增強(qiáng)

全省行政管理、檢測檢驗(yàn)、執(zhí)法監(jiān)督三位一體的“瘦肉精”監(jiān)管體系進(jìn)一步健全。一是行政管理部門管理高效、協(xié)調(diào)有力、決策科學(xué)。二是技術(shù)支撐體系能力提升。全省各級(jí)畜產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入、充實(shí)人員隊(duì)伍、提高裝備水平，檢測檢驗(yàn)?zāi)芰Σ粩嗵岣?，全省范圍?nèi)縣級(jí)快速篩查、市級(jí)復(fù)核檢測、省級(jí)確證仲裁的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系逐步健全。三是監(jiān)督執(zhí)法體系不斷健全。省、市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)四層的執(zhí)法體系初步建成，河南省在全國率先實(shí)施了全省性的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，執(zhí)法監(jiān)管能力明顯增強(qiáng)。執(zhí)法隊(duì)伍明顯加強(qiáng)，各地近年來及時(shí)招錄了一批高素質(zhì)的執(zhí)法人員，人員結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，隊(duì)伍素質(zhì)進(jìn)一步提高。

2.3 監(jiān)督監(jiān)管力度不斷加大

各地不斷健全“瘦肉精”監(jiān)管制度，積極探索創(chuàng)新機(jī)制，在認(rèn)真做好“瘦肉精”三關(guān)抽檢的同時(shí)，完善落實(shí)監(jiān)督抽檢計(jì)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管有力的原則，科學(xué)確定抽檢比例，加大對(duì)養(yǎng)殖、收購販運(yùn)、屠宰等重點(diǎn)環(huán)節(jié)抽檢力度，定期和不定期實(shí)施拉網(wǎng)式排查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和督導(dǎo)檢查活動(dòng)。

2.4 誠信體系建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

各地通過舉辦培訓(xùn)班、發(fā)放告知書、宣傳單的形式，定期開展宣教活動(dòng)，提高企業(yè)的主體責(zé)任、法制觀念和食品安全意識(shí)。對(duì)企業(yè)實(shí)施了簽訂責(zé)任書、實(shí)行備案制、承諾制等制度，對(duì)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施了“黑名單制度”，加大對(duì)失信企業(yè)懲戒力度。充分發(fā)揮養(yǎng)殖行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社的作用，組織企業(yè)開展自查自糾和內(nèi)部監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)自律。

2.5 溝通協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步完善

部門間合作更加有力，商務(wù)、工商、公安、畜牧等部門通力合作，定期開展聯(lián)合執(zhí)法，建立了瘦肉精聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流經(jīng)驗(yàn)，探討問題。案件的移送更加及時(shí)快速，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接進(jìn)一步加強(qiáng)，檢打聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷完善。

3 存在的主要問題

3.1 法律法規(guī)不健全

一是對(duì)“瘦肉精”的監(jiān)管缺少法律依據(jù)。例如，將“瘦肉精”抽檢合格證明作為出具檢疫證明的前置條件，沒有法律依據(jù)。二是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》及“兩高”司法解釋等對(duì)有關(guān)“瘦肉精”等違禁物質(zhì)違法行為處罰處置上規(guī)定不同，法律責(zé)任不夠明確、處罰不夠清楚。三是對(duì)販運(yùn)收購經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管缺少法律依據(jù)，也沒有明確的處罰依據(jù)。目前可依據(jù)的文件主要有中編辦以及省編辦的通知文件：要求農(nóng)業(yè)部牽頭負(fù)責(zé)“瘦肉精”監(jiān)管工作，可在生豬養(yǎng)殖、收購、販運(yùn)、定點(diǎn)屠宰環(huán)節(jié)實(shí)施對(duì)“瘦肉精”的檢驗(yàn)、認(rèn)定和查處。負(fù)責(zé)生豬收購、販運(yùn)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，可根據(jù)工作需要按照有關(guān)規(guī)定對(duì)生豬收購販運(yùn)企業(yè)（合作社、經(jīng)紀(jì)人）設(shè)立資質(zhì)許可，對(duì)銷售和運(yùn)輸過程中的生豬進(jìn)行質(zhì)量安全監(jiān)督檢查。

3.2 監(jiān)管體制機(jī)制不健全

監(jiān)管體制機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)緊張，人員工資待遇低、執(zhí)法辦案工具等設(shè)施設(shè)備不齊全。另外，執(zhí)法人員經(jīng)常面臨外出辦案、監(jiān)督檢查等情況，工作條件艱苦，工作任務(wù)重，但目前缺少一種有效的工作補(bǔ)助制度。

3.3 監(jiān)管任務(wù)重，抽檢環(huán)節(jié)多

一是監(jiān)管對(duì)象基數(shù)大，任務(wù)重。河南省是畜牧業(yè)大省，是全省重要的畜產(chǎn)品加工基地，涉牧類生產(chǎn)經(jīng)營單元眾多，僅屠宰企業(yè)就500多家，監(jiān)管面臨著點(diǎn)多、面廣、鏈條長、難度大的困境。二是抽檢環(huán)節(jié)多。目前河南省對(duì)“瘦肉精”實(shí)行產(chǎn)地、運(yùn)輸、屠宰三關(guān)的監(jiān)督抽檢，一頭豬從出欄、運(yùn)輸?shù)酵涝?，再流入市場，要?jīng)過多次的反復(fù)抽檢。首先是產(chǎn)地按2%的比例進(jìn)行抽檢，其次全省20個(gè)檢查站對(duì)出省境動(dòng)物也按照2%比例抽檢，在屠宰場同步檢疫環(huán)節(jié)還要進(jìn)行2%比例的抽檢，多環(huán)節(jié)重復(fù)抽檢造成人力、物力浪費(fèi)。

3.4 收購販運(yùn)環(huán)節(jié)隱患大

收購販運(yùn)環(huán)節(jié)是目前“瘦肉精”監(jiān)管的一個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，從河南省大部分縣情況來看，絕大多數(shù)生豬購銷均通過生豬經(jīng)紀(jì)人，該部分從業(yè)人員素質(zhì)不高、流動(dòng)性強(qiáng)、法律意識(shí)淡薄，在利益的驅(qū)使下，部分不法生豬經(jīng)紀(jì)人提供并鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶添加“瘦肉精”，有時(shí)甚至自己非法注射“瘦肉精”。生豬經(jīng)紀(jì)人作為個(gè)人，既非生豬消費(fèi)者，也非生豬購買者，目前缺少對(duì)其進(jìn)行處罰的法律依據(jù)，同時(shí)其違法行為比較隱蔽，難以取證，所以對(duì)收購販運(yùn)人的監(jiān)管還存在很大漏洞和安全隱患。

3.5 企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位

養(yǎng)殖場戶和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)缺乏安全意識(shí)，主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不重視“瘦肉精”檢測，不索要發(fā)票等相關(guān)證件，企業(yè)的“瘦肉精”自檢基本都是流于形式。獸藥的濫用難以監(jiān)管，從我國現(xiàn)階段來看，飼喂抗生素仍然是防治動(dòng)物疫病最有效的手段之一，部分抗生素的使用也是產(chǎn)生“瘦肉精”假陽性的原因之一。

4 對(duì)策與建議

4.1 進(jìn)一步建立健全法律法規(guī)

建議盡快出臺(tái)“瘦肉精”監(jiān)管的配套法律，切實(shí)做到對(duì)“瘦肉精”的監(jiān)管有法可依、有法可循，進(jìn)一步明確“瘦肉精”的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任，使“瘦肉精”監(jiān)管工作逐步法制化。一是修改現(xiàn)有的《畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》，明確“瘦肉精”監(jiān)管權(quán)力與法律責(zé)任。二是健全完善收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管法律依據(jù)。對(duì)收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人設(shè)立資質(zhì)，實(shí)施行政許可。三是對(duì)現(xiàn)有的文件進(jìn)行清理規(guī)范。對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》及“兩高”司法解釋等有關(guān)“瘦肉精”違禁物質(zhì)等違法行為處罰處置上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，明確處罰依據(jù)。

4.2 不斷健全完善監(jiān)管體制

要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《畜牧法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理辦法》有關(guān)規(guī)定，按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則，進(jìn)一步建立健全“地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營單位為第一責(zé)任人”的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府監(jiān)管和行政問責(zé)，使“瘦肉精”監(jiān)管及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全與責(zé)權(quán)一致。各級(jí)政府要切實(shí)將“瘦肉精”監(jiān)管納入財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)人財(cái)物投入，健全完善行政管理、檢驗(yàn)檢測、監(jiān)督執(zhí)法三位一體的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，加強(qiáng)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高裝備水平和檢測能力，推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法辦案能力。

4.3 嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

一是加強(qiáng)企業(yè)自控。養(yǎng)殖場戶、屠宰企業(yè)等是第一主體責(zé)任人，要主動(dòng)實(shí)施“瘦肉精”自檢并提供自檢報(bào)告或承諾書，要依法承擔(dān)違法行為產(chǎn)生的后果。二是提高企業(yè)違法成本。監(jiān)管部門要強(qiáng)化監(jiān)管，加大懲罰力度，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)企業(yè)要堅(jiān)決查處。要進(jìn)一步提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，對(duì)企業(yè)實(shí)行責(zé)任制、承諾制、備案制等措施，建立“黑名單”管理制度，及時(shí)進(jìn)行曝光，實(shí)行行業(yè)禁入。三是繼續(xù)發(fā)揮養(yǎng)殖業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作社的自律作用。行業(yè)協(xié)會(huì)要把畜產(chǎn)品質(zhì)量安全和行業(yè)自律緊密結(jié)合在一起，從源頭上把好質(zhì)量關(guān)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

4.4 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)收購販運(yùn)環(huán)節(jié)監(jiān)管

建立健全收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人有關(guān)法律法規(guī)，使監(jiān)管做到有據(jù)可依。對(duì)收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人設(shè)立資質(zhì)，實(shí)行行政許可，建立備案管理，要求動(dòng)物收購販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人必須辦理營業(yè)執(zhí)照。在收購販運(yùn)動(dòng)物時(shí),必須攜帶檢疫合格證明、“瘦肉精”自檢報(bào)告或保證書。

4.5 健全監(jiān)管機(jī)制，完善“瘦肉精”三關(guān)措施

轉(zhuǎn)變“瘦肉精”監(jiān)管模式，減少重復(fù)抽檢造成的浪費(fèi)，重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，以屠宰環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，以企業(yè)落實(shí)自控為主體，加大對(duì)調(diào)出省境牲畜監(jiān)管力度。一是在產(chǎn)地環(huán)節(jié)，對(duì)于在省內(nèi)流通的動(dòng)物，出欄時(shí)要求養(yǎng)殖企業(yè)（建議存欄1000頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場和農(nóng)民專業(yè)合作社）實(shí)施自檢，并提供未使用“瘦肉精”承諾書和自檢報(bào)告。對(duì)于出省境的動(dòng)物在養(yǎng)殖企業(yè)實(shí)施自檢基礎(chǔ)上，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)再按照2%比例要求進(jìn)行抽檢，抽檢合格后方可出證。二是在屠宰環(huán)節(jié)，企業(yè)要進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，宰前認(rèn)真落實(shí)“瘦肉精”自檢，對(duì)肉品的質(zhì)量負(fù)全責(zé)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要在屠宰線上實(shí)施2%比例的抽檢。三是在外調(diào)環(huán)節(jié)，檢查站不再進(jìn)行“瘦肉精”抽檢，主要對(duì)調(diào)出的動(dòng)物查驗(yàn)“瘦肉精”自檢報(bào)告和檢疫合格證明，無自檢報(bào)告的,勸其返回調(diào)出地，同時(shí)通報(bào)調(diào)出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),由其按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。四是參照其他行業(yè)的監(jiān)督抽檢制度，動(dòng)物衛(wèi)生檢疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以根據(jù)近期風(fēng)險(xiǎn)排查情況、食品質(zhì)量安全狀況進(jìn)行定期或不定期的“瘦肉精”抽檢，或從養(yǎng)殖場戶、屠宰企業(yè)的自檢樣品中進(jìn)行抽檢，可根據(jù)需要調(diào)整抽檢比例?！?/p>