姚順東

(湖南文理學(xué)院，湖南　常德　415000)

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1927
—1937年湖北農(nóng)業(yè)政策的困境及影響因素散論

姚順東

(湖南文理學(xué)院，湖南常德415000)

[摘要]為振興農(nóng)業(yè)，1927—1937年國(guó)民政府和湖北地方政府實(shí)施了土地改革，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)金融制度，進(jìn)行農(nóng)業(yè)改良，推行田賦及附加稅整理等一系列改革。然而土地政策因?yàn)檎弑旧淼牟煌晟?、啟?dòng)的遲緩及執(zhí)行不力而流產(chǎn)；農(nóng)業(yè)金融改革因政策設(shè)計(jì)徒以“救濟(jì)”乃至救濟(jì)乏力，收效甚微；農(nóng)業(yè)改良因受到財(cái)政的制約及自身限制而成效不著；田賦改革更因涉及中央、地方利益的調(diào)整執(zhí)行乏力，部分實(shí)現(xiàn)了地方政府增加稅收的意圖，但是中央意圖未能實(shí)現(xiàn)，廣大農(nóng)民利益受損。農(nóng)田水利建設(shè)過(guò)程中的官員腐敗、水利?？畈荒軐Ｓ?，極大地影響了農(nóng)田水利建設(shè)。導(dǎo)致這一政策困境的主要因素有：政府與目標(biāo)團(tuán)體間的博弈、政策執(zhí)行的乏力、財(cái)力制約及政策環(huán)境的影響。

[關(guān)鍵詞]1927—1937年；湖北農(nóng)業(yè)政策；困境；影響因素

1927—1937年是湖北農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)極為艱難的時(shí)期，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，天災(zāi)連年不斷，幾乎無(wú)年不有，尤其是1931和1935年的大水災(zāi)、1934年的大旱災(zāi)，對(duì)湖北農(nóng)業(yè)造成了摧殘性的打擊。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也毫不示弱，資本主義憑借不平等條約的保護(hù)，加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的控制，尤其是1929-1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的傾銷，農(nóng)產(chǎn)品出口的衰落，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的低落，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

為振興農(nóng)業(yè)，國(guó)民政府和湖北地方政府實(shí)施了一系列改革。在維護(hù)農(nóng)村基本秩序前提下，保護(hù)農(nóng)民土地私有權(quán)，實(shí)施“二五減租”，保護(hù)佃農(nóng)，試圖調(diào)整農(nóng)村利益關(guān)系；引進(jìn)集團(tuán)農(nóng)場(chǎng)，實(shí)行大農(nóng)經(jīng)營(yíng)實(shí)驗(yàn)，力圖提高土地利用程度；建立國(guó)家農(nóng)業(yè)銀行——中國(guó)農(nóng)民銀行，通過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)，試圖建立以合作社為核心的農(nóng)業(yè)金融體系；設(shè)立中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所、全國(guó)稻麥改進(jìn)所、棉產(chǎn)改進(jìn)所和地方各級(jí)農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)機(jī)關(guān)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)科學(xué)研究；成立中央農(nóng)業(yè)推廣委員會(huì)和地方各級(jí)農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作；推行土地清丈，整理田賦及其附加稅，試圖減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加政府稅收；統(tǒng)一水利行政，劃分水利區(qū)域，明確各級(jí)政府水利職能，興修水利工程以克服自然風(fēng)險(xiǎn)；開(kāi)始收回關(guān)稅主權(quán)，實(shí)行關(guān)稅自主，征收洋米麥進(jìn)口稅，同時(shí)復(fù)興倉(cāng)儲(chǔ)事業(yè)，試圖救濟(jì)災(zāi)荒，調(diào)劑糧價(jià)，避免谷賤傷農(nóng)。然而政策效果卻甚不理想，乃至陷入困境。筆者在對(duì)湖北農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行探討后[1]，擬對(duì)農(nóng)業(yè)政策的困境及其影響因素繼續(xù)進(jìn)行討論，以求教于方家。

一、農(nóng)業(yè)政策困境

綜觀1927—1937年的湖北，農(nóng)業(yè)政策陷入了困境，其主要表現(xiàn)為：

1.土地政策因政策本身的不完善、啟動(dòng)的遲緩及執(zhí)行不力而流產(chǎn)。

1930年6月國(guó)民政府公布的《土地法》，一直到1935年才實(shí)行，其中未能實(shí)行的主要原因在于“土地法本身存在不少問(wèn)題”。中國(guó)地政學(xué)會(huì)在《擬請(qǐng)修改土地法意見(jiàn)書》中明確指出了1930年《土地法》在有關(guān)估定地價(jià)、土地稅、地租額、地籍測(cè)量、土地使用、土地法施行程序、土地登記、地政機(jī)關(guān)等八個(gè)方面存在嚴(yán)重問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的修改意見(jiàn)。[2]

國(guó)民政府土地政策的成效更取決于其實(shí)際的行政推動(dòng)力。土地改革牽涉到從中央到基層的很多部門，特別是把持鄉(xiāng)村政權(quán)的地主豪紳的利益，因而遭到他們激烈的反對(duì)。1927年后，農(nóng)村中地主豪紳政治勢(shì)力得到恢復(fù)與加強(qiáng)。舊式的土豪劣紳，搖身一變，當(dāng)上了新式的區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)，鄉(xiāng)村政權(quán)幾乎被他們所操縱，“中國(guó)的農(nóng)村行政，為地主的廣大勢(shì)力所滲透，稅收、警務(wù)、司法、教育，統(tǒng)統(tǒng)建立在地主權(quán)力之上”，正是由于這些兼任軍政官吏、高利貸者、商人等新式豪紳地主盤踞在鄉(xiāng)村政權(quán)中，使得政府在農(nóng)村土地問(wèn)題上所采取的許多改革措施，不是收效甚微，便是歸于失敗?！爸醒胝贫ǖ母牧颊撸鶄鞯绞≌畷r(shí)打了一個(gè)折扣，傳到縣政府時(shí)再打一個(gè)折扣，落到區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)的手里的時(shí)候，便已所余無(wú)幾”。 如中國(guó)食貨會(huì)的曾資生所評(píng)價(jià)的：“中國(guó)土地問(wèn)題迄今不能獲得合理解決，原因固多，但尤可注意的是政府的本質(zhì)問(wèn)題。我們黨和政府的土地政策，一到鄉(xiāng)村中去，就被少數(shù)人操縱，不顧農(nóng)民的利益，甚至成了妨害農(nóng)民利益的東西。下層執(zhí)行與上層決策完全脫節(jié)。若干黨人只知道升官發(fā)財(cái)，發(fā)了財(cái)便兼并土地，變成新興的地主階級(jí)，因之，一個(gè)進(jìn)步的革命政策拿出來(lái)，轉(zhuǎn)了兩個(gè)彎便沒(méi)有了”。 到1946年，蔣介石也不得不承認(rèn)，當(dāng)年因?yàn)椤皼](méi)有足夠的行政推動(dòng)力”致土地改革未能實(shí)行。[3]

2.農(nóng)業(yè)金融改革因政策設(shè)計(jì)徒以“救濟(jì)”乃至救濟(jì)乏力，收效甚微。

從農(nóng)業(yè)貸款來(lái)看，本來(lái)政府、銀行等金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民發(fā)放貸款，從一定程度上來(lái)說(shuō)有利于調(diào)劑農(nóng)村金融，緩解農(nóng)民的資金需求，從而避免農(nóng)民受高利貸的盤剝，然而，從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情形來(lái)看，由于中國(guó)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)很低。普通作物不到5-6厘的利潤(rùn)，因此即使平均一分的貸款利息，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍然是高利貸，是無(wú)利可圖的，農(nóng)民拿工資來(lái)償付利息，也是常事，[4]以致不能按時(shí)償還貸款成了一種民間疾苦。嘉魚(yú)縣遭受水旱等各項(xiàng)災(zāi)害后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，1933年時(shí)全縣農(nóng)產(chǎn)豐收，但適逢谷賤傷農(nóng)，棉花和苧麻價(jià)格低落，以致人民無(wú)法償還受災(zāi)時(shí)期接受的政府貸麥，并且一再延期也無(wú)法償還。[5]蘄春縣的第一、二、三區(qū)，1931年水災(zāi)時(shí)曾向華洋義賑會(huì)湖北分會(huì)申請(qǐng)了2500石的貸麥，本應(yīng)于1933年秋后歸還，但因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，人民無(wú)法償還，義賑會(huì)也曾派員前來(lái)親自督促收繳貸麥，雖經(jīng)縣政府的嚴(yán)厲催繳，仍然只償還不到半數(shù)。[6[7]

農(nóng)貸活動(dòng)并沒(méi)有給貧苦農(nóng)民帶來(lái)多少實(shí)際好處，因?yàn)楹兰澋刂骺刂屏舜蟛糠纸?jīng)轉(zhuǎn)農(nóng)貸資金的信用合作社，對(duì)農(nóng)民的高利貸剝削更加有恃無(wú)恐。對(duì)此，近代學(xué)者也有評(píng)論：“農(nóng)貸的作用，并未能供給農(nóng)民低利資金。鄉(xiāng)村中的地主豪紳，往往借信用合作社之名，向銀行借得低利借款，再用以轉(zhuǎn)借于農(nóng)民。一轉(zhuǎn)手間，利息便提高。這種合作社非特?zé)o益于農(nóng)民，反造成剝削農(nóng)民的新式工具。有人稱之曰：‘集團(tuán)高利貸’，確是很適當(dāng)?shù)??！盵8]

合作社的設(shè)立，本意是國(guó)民政府調(diào)劑農(nóng)村金融，改造農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措。然而我們看看下面的一則電文。國(guó)民政府漢口行營(yíng)訓(xùn)令鄂豫皖贛四省政府，要求嚴(yán)令查禁各銀行借合作社之名，行高利貸之實(shí)的行為。電文如下：

查近來(lái)各銀行，常有以貸款為由，自行派員，分赴各地，勸誘農(nóng)民組織合作社情事。其中以轉(zhuǎn)運(yùn)都市游資，救濟(jì)農(nóng)村為目的者，固居多數(shù)，而利用放款關(guān)系，以賤價(jià)預(yù)約，收產(chǎn)品，掠取農(nóng)民利潤(rùn)者，亦在所難免。甚或?yàn)楸苊庑姓C(jī)關(guān)之監(jiān)督起見(jiàn)，不用合作名義，巧立他種名目，濫行放款，以圖操縱良弱之農(nóng)民。茍不亟予取締，則農(nóng)村合作之前途，必難為健全的發(fā)展，仰各該省政府，迅予布告禁止。[9]

由此可見(jiàn)，在鄂豫皖贛四省之內(nèi)，各銀行借合作社之名，行高利貸之實(shí)，其嚴(yán)重程度已達(dá)到官府都已知曉，并且已達(dá)到非下令禁止不可的程度。

3.農(nóng)業(yè)改良因受到財(cái)政的制約及自身限制而成效不著。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1933年，國(guó)民政府及各省辦理農(nóng)業(yè)改進(jìn)的機(jī)關(guān)總計(jì)達(dá)572個(gè)，其中行政及設(shè)計(jì)46個(gè)，試驗(yàn)及研究161個(gè)，推廣307個(gè)，農(nóng)業(yè)金融58個(gè)，但所辦各種機(jī)關(guān)大多經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，規(guī)模小，力量有限，進(jìn)行遲緩。[10]

1929年8月，實(shí)業(yè)部頒布《農(nóng)業(yè)推廣章程》。湖北省政府一面命令各縣遵照?qǐng)?zhí)行，一面按照《規(guī)程》的規(guī)定，并參照本省情形，擬訂《湖北省農(nóng)業(yè)推廣暫行辦法》，將全省劃分為七個(gè)區(qū)域，每區(qū)每縣各派農(nóng)林專門人員1人分赴各地進(jìn)行農(nóng)業(yè)推廣工作。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)林指導(dǎo)員工作的指導(dǎo)與監(jiān)督，湖北省政府頒布了《省縣農(nóng)林指導(dǎo)員服務(wù)規(guī)則》。省農(nóng)林指導(dǎo)員每人每月工資、差旅費(fèi)和辦公費(fèi)共計(jì)310元，均由省政府開(kāi)支?？h農(nóng)林指導(dǎo)員每人每月工資、差旅費(fèi)和辦公費(fèi)共計(jì)145元，前三個(gè)月工資由省政府開(kāi)支，至于差旅費(fèi)及三個(gè)月后的工資，則由各縣按月籌給。1930年2月，全省共計(jì)有省農(nóng)林指導(dǎo)員4人，縣農(nóng)林指導(dǎo)員16人。1934年，因省政府財(cái)政拮據(jù)，省指導(dǎo)員經(jīng)費(fèi)無(wú)著，于該年7月，將省縣農(nóng)林指導(dǎo)員裁撤。[11]中央欲實(shí)施農(nóng)業(yè)推廣工作，而地方只是相應(yīng)地頒布了幾個(gè)章程，設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。由于經(jīng)費(fèi)毫無(wú)著落，中央只得任由地方政府運(yùn)用稅費(fèi)附加的方法進(jìn)行籌集。這也為地方政府胡亂征收提供了方便之門。而實(shí)際上，在具體實(shí)施時(shí)，常常因各種原因，經(jīng)費(fèi)不能?？顚Ｓ?，常被挪作他用。

關(guān)于優(yōu)良棉種的推廣問(wèn)題，以前我們過(guò)多的譴責(zé)農(nóng)民愚昧無(wú)知，不知改良甚或不愿改良。實(shí)際上并非完全如此。據(jù)時(shí)人調(diào)查，農(nóng)民知道，美棉比中棉產(chǎn)量高，一般美棉每畝能收一擔(dān)棉花，而中棉只能收五六斗。美棉的銷售狀況也比中棉好，市場(chǎng)價(jià)格也高。但是因?yàn)槊烂薹N子價(jià)格昂貴，原來(lái)每擔(dān)種子還只有1.2元左右，1935年時(shí)漲至3元多，至1936年時(shí)更是漲至4元多，以致農(nóng)民無(wú)力購(gòu)買。[12]良種推廣固然有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但部分推廣機(jī)構(gòu)或人員為了小集體或個(gè)人的利益，而提高銷售價(jià)格，致使老百姓因買不起種子而作罷。

4.田賦改革更因涉及中央、地方利益的調(diào)整執(zhí)行乏力，部分實(shí)現(xiàn)了地方政府增加稅收的意圖，但廣大農(nóng)民利益受損。

田賦改革是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜、解決難度相當(dāng)大的問(wèn)題，首先必須對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)的測(cè)量，編輯征稅清冊(cè)，才能真正解決田地隱瞞、平衡稅負(fù)的問(wèn)題。土地測(cè)量需要花費(fèi)巨大的人力、物力、財(cái)力，在當(dāng)時(shí)的條件下，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，然而國(guó)民政府卻強(qiáng)制啟動(dòng)了田賦改革，最終廣大民眾受傷最深，國(guó)民政府政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。如1934年7月，湖北省政府奉豫鄂皖三省剿匪總司令部令，由財(cái)政廳、民政廳會(huì)同辦理全省土地清丈事宜。據(jù)估算，縣每月的土地清丈費(fèi)約6000元，每年大約需21.6萬(wàn)元，全省70個(gè)縣共需1512萬(wàn)余元。那么經(jīng)費(fèi)從借口而來(lái)，只得每畝征收5分的清丈費(fèi)，連續(xù)征收三年。當(dāng)時(shí)又擔(dān)心清丈費(fèi)不能全部收齊，另在宅地上每畝改征2角，耕地改征1角，礦地及森林每畝改征4分。[13]

5.農(nóng)田水利建設(shè)過(guò)程中的官員腐敗、水利?？畈荒軐Ｓ茫瑯O大地影響了農(nóng)田水利建設(shè)的建設(shè)。

1926年秋，國(guó)民政府鑒于湖北水政失修，召集各機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議決定，在特稅、厘金及有堤各縣田賦項(xiàng)下，按照正稅附征一成堤工捐，同時(shí)還在湘鄂海關(guān)進(jìn)出口貨項(xiàng)下，按估價(jià)附征一成堤工捐。將所征堤工捐全部用作湖北省的堤防專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。然而這項(xiàng)?？顓s不能專用，出現(xiàn)了大量挪用的現(xiàn)象。湖北省各政府機(jī)關(guān)以財(cái)政困難之名，因公挪用者160余起，共計(jì)借款達(dá)313萬(wàn)余元；私人挪用者74起，共計(jì)73萬(wàn)余元。[14]這給農(nóng)田水利建設(shè)帶來(lái)了不利的影響。

二、影響因素

1927—1937年湖北農(nóng)業(yè)政策的困境，究其影響因素主要有：

1.目標(biāo)團(tuán)體的影響——政府與目標(biāo)團(tuán)體間的博弈。

每項(xiàng)政策都有其固定的指向?qū)ο?，即目?biāo)團(tuán)體(或稱為政策對(duì)象或政策相對(duì)人)。任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)，它總要表現(xiàn)為對(duì)一部分人的利益進(jìn)行分配和調(diào)整，對(duì)一部分人的行為進(jìn)行制約或改變，因此目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度對(duì)政策的有效執(zhí)行也起著至關(guān)重要的作用。如果目標(biāo)團(tuán)體積極配合，政策就會(huì)被順利執(zhí)行，并體現(xiàn)出一種優(yōu)質(zhì)高效的趨勢(shì)，而如果目標(biāo)團(tuán)體不配合，即使政策執(zhí)行者投入了足夠的人力、物力、財(cái)力，傾注了很多精力，政策也很難有效執(zhí)行。[15]

就本期的土地改革而言，國(guó)民政府主要的追求目標(biāo)是政治目標(biāo)——穩(wěn)定農(nóng)村秩序，因此主張?jiān)诰S護(hù)原有的土地制度前提下進(jìn)行適度改革，具體表現(xiàn)為限制土地的最高數(shù)量，保障佃農(nóng)的租佃權(quán)，實(shí)施“二五減租”，廢除租佃制度中的一切陋規(guī)等等。然而由于其在制度執(zhí)行當(dāng)中主要依靠地方各級(jí)政府，因而只能與其政策目標(biāo)背道而馳。湖北剿匪區(qū)的土地改革任務(wù)的主要執(zhí)行者是各級(jí)農(nóng)村興復(fù)委員會(huì)?？h農(nóng)村興復(fù)委員會(huì)由縣政府各長(zhǎng)官及各區(qū)代表組成；區(qū)委會(huì)由區(qū)行政長(zhǎng)官及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表組成；鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會(huì)由縣政府選聘該鄉(xiāng)鎮(zhèn)有正當(dāng)職業(yè)、素有眾望的5-7人組成。這些政策的執(zhí)行權(quán)在由各鄉(xiāng)紳組成的農(nóng)村興復(fù)委員會(huì)，正如成圣昌所批評(píng)的，“欲求其犧牲其本身利益，保障佃農(nóng)利益，事實(shí)上恐少實(shí)現(xiàn)性和可能性。”[16]

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)問(wèn)題——執(zhí)行機(jī)構(gòu)層級(jí)的漏斗效應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)政策是一種人為的方法，即是以政治的力量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)思想，或解決某種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，以適合于人的要求。經(jīng)濟(jì)政策能不能發(fā)生效果，就要看政治力量是否健全，沒(méi)有政治力量就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)力量，沒(méi)有政治力量就無(wú)所謂經(jīng)濟(jì)政策。[17]雖然政策主要是由中央政府負(fù)責(zé)制訂，但在很大程度上卻是由地方政府具體執(zhí)行。在中國(guó)政治體制中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政權(quán)力體現(xiàn)為，具備決定下級(jí)晉升的政治權(quán)力、收入分配和支出責(zé)任的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，于是下級(jí)就不可避免地扮演著“代理人”角色，形成一種多重委托-代理關(guān)系。從最一般關(guān)系來(lái)看，中央決定對(duì)省的財(cái)政體制，形成第一重委托-代理關(guān)系。中央是最高的委托人，擁有自己的利益和施政目標(biāo)。接著形成省對(duì)縣、縣對(duì)縣以下各級(jí)的二、三、四重委托-代理關(guān)系。在多重委托-代理關(guān)系下，政策執(zhí)行容易造成“漏斗效應(yīng)”。實(shí)際上，委托-代理層次越多，代理成本越高，自上而下的信息傳遞就可能延滯和失真，從而加劇信息的不對(duì)稱。委托代理鏈條越長(zhǎng)，委托代理關(guān)系越復(fù)雜，代理人能力差異越大，其間信息傳遞的噪音以及偶然事件發(fā)生的概率不斷增大，不能完成代理任務(wù)的可能性越大，因?yàn)槟骋患?jí)政府沒(méi)有有效執(zhí)行政策將會(huì)影響其所有的下級(jí)政府執(zhí)行政策的效果。

以田賦改革而言，1928年，國(guó)民政府強(qiáng)制啟動(dòng)了田賦改革，其主要目標(biāo)側(cè)重于政治目標(biāo)——穩(wěn)定社會(huì)鞏固政權(quán)。然而由于受到執(zhí)政能力的限制及國(guó)內(nèi)外各種環(huán)境的影響，地方政府對(duì)其政令或者陽(yáng)奉陰違，或者聽(tīng)而不聞，以致其政策無(wú)法得以執(zhí)行，缺乏執(zhí)行力。據(jù)全國(guó)土地調(diào)查委員會(huì)調(diào)查，各省田賦附加稅基本能夠統(tǒng)一，各縣的附加稅全省一致者極少，各自為政者多，擅自征收之風(fēng)日熾。[18]1934年12月，湖北省政府委員會(huì)會(huì)議公然通過(guò)決議：各縣應(yīng)該裁撤廢除的教育附加及雜捐在沒(méi)有其他款項(xiàng)抵補(bǔ)前仍照舊征收。[19]

正如時(shí)人宋序英所言：“當(dāng)局明知其弊，且反復(fù)申令，將有所限制整理，而不立見(jiàn)施行者，蓋深虞附捐除后，各項(xiàng)建設(shè)、教育、水利等經(jīng)費(fèi)，因無(wú)款而停頓，其牽累必極巨大也。今日各省當(dāng)局，勞心焦思于附稅之存廢者，在籌謀抵補(bǔ)方策，至中央命令，固視若疤疣贅大鳥(niǎo)腹背之毛而已?！盵20]可謂一針見(jiàn)血，道出其中的實(shí)質(zhì)。

縣級(jí)及以下政權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)中央及省級(jí)政府的政令也是如此。1933年湖北省政府遵照財(cái)政部廢石廢兩通令頒布《湖北省賦率等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)六項(xiàng)》。在推行過(guò)程中，各縣政府以各種理由搪塞，執(zhí)行不力。誠(chéng)如廣濟(jì)縣縣長(zhǎng)傅長(zhǎng)民所言，遵照等則標(biāo)準(zhǔn)辦理者固屬不少，但迄未遵辦或辦理未能徹底者仍屬多數(shù)。他在陳述廣濟(jì)縣未能辦理的理由時(shí)說(shuō)，一是畝無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，各地大小不一；二是沒(méi)有田賦清冊(cè)檔案；三是如果確實(shí)按照標(biāo)準(zhǔn)推行，那么全縣的正附稅捐勢(shì)必銳減，全縣財(cái)政無(wú)法維持。[21]土地陳報(bào)工作需要技術(shù)和行政機(jī)關(guān)協(xié)同辦理。土地陳報(bào)處由技術(shù)人員專任繪圖、登記等工作；然而欲求土地陳報(bào)的準(zhǔn)確，必須要求縣政府運(yùn)用行政權(quán)力，指揮保甲人員協(xié)同努力。湖北省各縣縣長(zhǎng)與陳報(bào)處指導(dǎo)員大多不能通力合作，因此陳報(bào)工作進(jìn)行極其遲緩。[22]各縣土地陳報(bào)時(shí)假名極多。因?yàn)楸＜组L(zhǎng)為了不得罪四鄰，不愿意報(bào)告業(yè)主真實(shí)姓名。[23]

1933年10月，國(guó)民政府改組全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，其下設(shè)立棉業(yè)統(tǒng)制委員會(huì)，進(jìn)行棉產(chǎn)的改良與推廣工作。1934年中央棉產(chǎn)改進(jìn)所在南京成立，成為棉業(yè)統(tǒng)制委員會(huì)的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。棉產(chǎn)改進(jìn)所與中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所及各大學(xué)農(nóng)學(xué)院或農(nóng)業(yè)專校、各省縣農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)合作，推動(dòng)改良棉種工作；與中央研究院合作，成立棉紡織染實(shí)驗(yàn)館；與中央農(nóng)業(yè)推廣委員會(huì)及各地農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)合作，推廣植棉；與金融界合作，推廣棉產(chǎn)合作社；與上海商品檢驗(yàn)局合作，推行取締棉花摻水摻雜工作。然而馮和法在參觀湖北襄陽(yáng)當(dāng)?shù)匾粋€(gè)棉花推廣機(jī)構(gòu)時(shí)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)是由政府公費(fèi)支持的，其工作是以3元一擔(dān)向山東購(gòu)來(lái)美棉種，然后以6元一擔(dān)的價(jià)格賣給農(nóng)民種植，并且附加條件：只有接收他們種子的農(nóng)民，才有向合作社借款的資格。合作社也由他們主持，銀行借款利息是8厘，合作社放給農(nóng)民是1分6厘，不知是否還收手續(xù)費(fèi)。[24]由此可知在實(shí)施政策時(shí)，下級(jí)機(jī)構(gòu)為追求自身利益，變相歪曲執(zhí)行上級(jí)政策，其結(jié)果必然導(dǎo)致政策績(jī)效的大打折扣。

3.政策的軟肋——財(cái)力制約。

財(cái)力是影響經(jīng)濟(jì)政策的重要因素。財(cái)力的充裕既是經(jīng)濟(jì)政策制定階段所設(shè)定的政策目標(biāo)之一，財(cái)力的運(yùn)用又是政策實(shí)施階段的必要條件和必備手段。因財(cái)力的極度匱乏而采用不顧一切地聚斂和攫取的權(quán)力行為，更會(huì)使財(cái)力變異為壓倒一切的目標(biāo)。1931年實(shí)行裁厘后，湖北省財(cái)政千瘡百孔，瀕臨絕境。由于1931年大水災(zāi)田賦不能征收，營(yíng)業(yè)稅征收不力，加之剿匪經(jīng)費(fèi)開(kāi)支巨大，為維持政府開(kāi)支，只能依靠借債維持。從1930年2月張貫時(shí)上任至1931年5月吳國(guó)禎接任，財(cái)政廳所欠政、教、警察各費(fèi)已達(dá)600余萬(wàn)元。吳國(guó)禎已經(jīng)手借款200萬(wàn)元，挪借堤工經(jīng)費(fèi)及積欠建設(shè)經(jīng)費(fèi)、剿匪經(jīng)費(fèi)還不在內(nèi)。各機(jī)關(guān)職員達(dá)到了斷炊的地步。[25]尤其是1932年度湖北省積欠各機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)少者3個(gè)月，多者達(dá)9個(gè)月，所以一切建設(shè)事業(yè)大都陷于停頓的狀態(tài)。[26]

政策的推行視地方政府的財(cái)力狀況而變化。以農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)場(chǎng)的興衰而論，基本上隨著湖北省的財(cái)政狀況而起伏。1928-1937年，湖北省農(nóng)業(yè)可分為三個(gè)階段，1928-1933年，農(nóng)、棉、林、畜牧、蠶桑、茶業(yè)等各種試驗(yàn)場(chǎng)普遍設(shè)置，各項(xiàng)業(yè)務(wù)全面開(kāi)展，呈現(xiàn)一派欣欣向榮之象。1933-1935年，隨著財(cái)政的日益拮據(jù)，原有的各試驗(yàn)場(chǎng)或改組，或停辦，各項(xiàng)業(yè)務(wù)日趨收縮，主要側(cè)重于造林。1936-1937年，各項(xiàng)試驗(yàn)場(chǎng)恢復(fù)原有業(yè)務(wù)，并在各農(nóng)業(yè)中心區(qū)設(shè)立試驗(yàn)分場(chǎng)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)改進(jìn)工作，各項(xiàng)事業(yè)呈現(xiàn)出復(fù)興狀態(tài)。[27]農(nóng)林試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)足額發(fā)放，給各試驗(yàn)場(chǎng)實(shí)驗(yàn)工作帶來(lái)困難。據(jù)調(diào)查，湖北南湖蠶桑試驗(yàn)場(chǎng)、徐家棚棉業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)、鐘祥棉業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)的經(jīng)費(fèi)等均按預(yù)算八五折發(fā)放。1929年鐘祥棉業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)因5-7月三個(gè)月經(jīng)常費(fèi)既未發(fā)給，各月事業(yè)費(fèi)也未領(lǐng)取分文，場(chǎng)務(wù)維持只能依靠挪借，經(jīng)濟(jì)困難情形實(shí)達(dá)極點(diǎn)。[28]

省級(jí)農(nóng)林試驗(yàn)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)狀況如此，縣級(jí)農(nóng)林經(jīng)費(fèi)狀況更是堪憂。通山縣農(nóng)林經(jīng)費(fèi)全年達(dá)3030元，原來(lái)是由茶、契稅與麻紙竹木四項(xiàng)附捐征收而籌集的。在實(shí)行廢除附加稅改革后，除茶葉契稅兩項(xiàng)前蒙請(qǐng)準(zhǔn)照辦外，麻紙竹木四項(xiàng)被勒令取消，以致農(nóng)林經(jīng)費(fèi)只依靠茶葉附捐和契稅兩項(xiàng)不敷甚巨。經(jīng)湖北省政府通盤籌劃，該項(xiàng)農(nóng)林經(jīng)費(fèi)擬在前經(jīng)批準(zhǔn)的契稅項(xiàng)下照產(chǎn)價(jià)一元附征1分4厘外，酌加8分6厘 ，即照產(chǎn)價(jià)附征十分之一，約計(jì)每年收入可達(dá)八九百元；又在屠宰稅項(xiàng)下每屠店月收附捐6角，約計(jì)每年可收四五百元；在竹木商、麻紙商、榨廠等營(yíng)業(yè)稅項(xiàng)下酌加十分之三以作農(nóng)林費(fèi)，約計(jì)每年收五百余元，至前經(jīng)請(qǐng)準(zhǔn)之茶葉附捐照正稅一元附征一角五分，現(xiàn)在厘金撤仍擬附營(yíng)業(yè)稅帶征以資補(bǔ)助，總計(jì)上列各項(xiàng)每年可征2000余元，與農(nóng)林指導(dǎo)員及苗圃經(jīng)費(fèi)常年開(kāi)支之?dāng)?shù)相差不遠(yuǎn)。[29]

政策執(zhí)行缺乏相應(yīng)的財(cái)政保證。經(jīng)費(fèi)開(kāi)支過(guò)大，效果不太明顯。湖北省土地陳報(bào)工作耗資20萬(wàn)元，而完成者僅3縣。其成果為清查出的田賦數(shù)額最多的縣亦僅1萬(wàn)余元。[30]

1933年湖北省政府在推行廢兩廢石改元改畝時(shí)，各縣政府必須重新造冊(cè)。然而財(cái)政廳只按民國(guó)元年市價(jià)給予造冊(cè)經(jīng)費(fèi)，石首縣造冊(cè)經(jīng)費(fèi)不足達(dá)四分之三。[31]江陵縣田賦征收經(jīng)費(fèi)，每月定額為608元。平均分配于7個(gè)征收分柜，每柜僅87元弱，其中征收主任每月工資24元。剩下只62元。即使在征收淡月，每柜也須5名征收生，其中管券1人、核對(duì)1人、管錢1人、征收2人。如果在征收旺月，則需要15名征收生。除去燈油、紙張、筆墨等日常開(kāi)支，每名征收生每月僅能得工資5元。征收生如果僅憑工資養(yǎng)家糊口，豈非餓死不可。此外，全縣每年的造券費(fèi)共計(jì)720元。每次須造券64萬(wàn)張，造冊(cè)320本。這種費(fèi)用是依據(jù)1918年的物價(jià)和人工計(jì)算，至今已上漲一倍左右，也即每年造券費(fèi)需要1300元不可，收支兩抵，已虧欠600元。再者，田賦征收完畢需運(yùn)往縣政府等一系列開(kāi)支政府一概不管。此外，征收生通過(guò)賄賂所買職務(wù)的花費(fèi)，如不通過(guò)浮收、敲詐、勒索等手段，無(wú)法維持基本運(yùn)營(yíng)。更何況此輩胥役皆為營(yíng)利而來(lái)耶？[32]

4.政策環(huán)境影響——政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

1928-1937年間，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的總體狀況，楊格作出了較為切實(shí)的評(píng)價(jià)：從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，并努力建立一個(gè)強(qiáng)大的中央政權(quán)，以取代區(qū)域或地方權(quán)力中心，從來(lái)不是一帆風(fēng)順的。中國(guó)在戰(zhàn)前十年?duì)幦〗y(tǒng)一和進(jìn)步時(shí)，不得不面對(duì)大量持續(xù)存在的頑固問(wèn)題，如人口眾多、人口對(duì)資源的比例不利、文盲過(guò)多、語(yǔ)言繁雜、地方主義強(qiáng)烈、交通運(yùn)輸不良、對(duì)外關(guān)系中的重重危難。建設(shè)國(guó)家的努力不得不在多年以來(lái)內(nèi)戰(zhàn)連綿、外患頻仍所造成的民窮財(cái)盡、分崩離析環(huán)境中進(jìn)行。而且這些困難又由于存在很重的經(jīng)濟(jì)剝削和政治壓迫而成倍地加深。除去這些因素之外，還要加上世界規(guī)模的經(jīng)濟(jì)大蕭條，和外部力量所引起的匯兌波動(dòng)，就使中國(guó)的建國(guó)事業(yè)更加難辦。[33]而本期湖北的總體政治環(huán)境可分為兩個(gè)時(shí)期，一是桂系鄂籍軍人集團(tuán)柄政時(shí)期，一是南京國(guó)民政府的確立和鞏固時(shí)期。第一時(shí)期，由于南京國(guó)民政府和中央黨部的派系矛盾的衍生、激化，直接影響著湖北的政局。因此這一時(shí)期湖北地方政府始終帶著一切軍閥所共有的特性，實(shí)施殘暴的軍人統(tǒng)治。其主要活動(dòng)之一就是著力擴(kuò)充軍隊(duì)，乃至最后導(dǎo)致1929年2-4月的蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)，從此進(jìn)入蔣系國(guó)民政府時(shí)期。[34]此一時(shí)期的湖北地方政局，由于中國(guó)共產(chǎn)黨先后在湖北建立起了豫鄂皖、湘鄂西等一系列紅色革命根據(jù)地，極大程度上影響了湖北省的執(zhí)政方略及政策的效果。在南京國(guó)民政府“攘外必先安內(nèi)”的政策指引下，何成浚執(zhí)政期間提出了“先剿匪清鄉(xiāng)后實(shí)施建設(shè)”，夏斗寅任職時(shí)也以“剿共”和“整理財(cái)政”為其施政重點(diǎn)。而張群主鄂期間，由于中共主力先后撤出了湖北，開(kāi)往陜甘寧革命根據(jù)地，湖北省政府才開(kāi)始把經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在比較重要的位置，將“培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)力，復(fù)興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”作為施政三原則之一。楊永泰和黃紹竑也將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府的一項(xiàng)重要工作，為后來(lái)湖北經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。[35]然而即便是湖北省將建設(shè)作為中心工作之后，南京國(guó)民政府仍派有駐軍和湖北地方政府組織保安團(tuán)以維持地方治安。每年湖北地方政府的軍費(fèi)開(kāi)支大約在400萬(wàn)左右，這成了壓在人民頭上的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)。不僅如此，部分駐鄂軍隊(duì)紀(jì)律松弛嚴(yán)重影響了人民生活，如蒲圻駐有第一軍獨(dú)立35旅李宗鑑部、崇陽(yáng)駐有第40師劉培緒部。[36]駐蒲圻第一軍獨(dú)立35旅李宗鑑部紀(jì)律之差，為全國(guó)各軍之冠，任意將李奇生等四人槍決，并強(qiáng)奸婦女，以致兵民關(guān)系甚糟。[37]

一遇時(shí)局變遷，政府財(cái)政緊張，裁減人員，收縮事業(yè)時(shí)，農(nóng)業(yè)就首當(dāng)其沖。1927年湖北省各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，9月14日，省建設(shè)廳就通令各農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)在可能程度內(nèi)，從速裁汰冗員，縮小事業(yè)范圍。[38]

我們也可考查政治環(huán)境的變遷對(duì)湖北茶業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)興衰的影響。該場(chǎng)是前清宣統(tǒng)元年由湖北勸業(yè)道所創(chuàng)辦，實(shí)為湖北茶園講習(xí)所，當(dāng)時(shí)招收學(xué)生共40名。辛亥革命時(shí)停辦。民國(guó)元年奉農(nóng)商部實(shí)業(yè)司令改名為湖北茶業(yè)講習(xí)所，先后招收學(xué)生40余名。1915年因經(jīng)費(fèi)困難撤銷，茶場(chǎng)交地方保管。1919年實(shí)業(yè)廳派員恢復(fù)，改名為湖北茶業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)。1921年又停辦。1923年再度恢復(fù)。1926年停頓，1927年第三次恢復(fù)，1929年又停頓。1930年第四次恢復(fù)，1932年因水災(zāi)后政費(fèi)缺乏奉建設(shè)廳令停辦，并令交蒲圻縣政府保管。[39]

本期的田賦改革也深受政治環(huán)境的影響。正如莊樹(shù)華所言：“民國(guó)以后的田賦附加稅，可視為政治環(huán)境的產(chǎn)物。政治的不安導(dǎo)致財(cái)政的紊亂，舊有的田賦制度無(wú)法滿足財(cái)政需求時(shí)，即由附加稅扮演著調(diào)整賦額功能的角色。但也因?yàn)楦郊佣愂且环N非正式且具有彈性的課稅方法，征收名目可多可少，稅率可高可低，容易產(chǎn)生許多人為的弊端，導(dǎo)致濫征。民國(guó)以后的政治環(huán)境使得財(cái)政制度無(wú)法上軌道，田賦附加成為各省取財(cái)?shù)姆奖阒T?！盵40]

三、余論

1927—1937年，國(guó)民政府及湖北地方政府在試圖振興農(nóng)業(yè)上是想有所作為的，頒布了一系列法律法規(guī)、設(shè)置了各類農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、實(shí)施了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。然而對(duì)于當(dāng)時(shí)的政府來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定農(nóng)村秩序，維持農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，是必須解決的燃眉之急。從總體上說(shuō)，國(guó)民政府和湖北地方政府基本完成了“救濟(jì)農(nóng)業(yè)”的任務(wù)，而未能完成建設(shè)農(nóng)業(yè)的任務(wù)。一個(gè)原本還未具備建設(shè)能力的政府，試圖完成艱巨的建設(shè)任務(wù)，注定了其失敗的必然命運(yùn)。然而，歷史是無(wú)情的，以成敗論英雄，作為執(zhí)政的國(guó)民政府及地方政權(quán)，一方面無(wú)法應(yīng)對(duì)外來(lái)勢(shì)力——日本的挑戰(zhàn)，另一方面卻又無(wú)法解決最基本的農(nóng)業(yè)問(wèn)題，使老百姓的日子能過(guò)得安穩(wěn)些，稍微舒適些。這些最基本的要求都未能達(dá)到，這是南京國(guó)民政府最后被廣大民眾拋棄的重要原因之一。

通過(guò)本文的研究，我們得到以下幾點(diǎn)啟示：

第一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面改革的齊頭并進(jìn)。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，按照舒爾茨的說(shuō)法，是“完全以農(nóng)民世代使用和各種生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)”，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：技術(shù)狀況長(zhǎng)期內(nèi)大致保持不變；人們沒(méi)有增加傳統(tǒng)使用的生產(chǎn)要素的動(dòng)力；生產(chǎn)要素的供給和需求也處于長(zhǎng)期均衡的狀態(tài)。也即是一種生產(chǎn)方式長(zhǎng)期沒(méi)有發(fā)生變動(dòng)，基本維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的、長(zhǎng)期停滯的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。[41]按照張培剛的定義，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有三個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)特征，其一，以人力和畜力為主要?jiǎng)恿Φ母鞣绞?，具有千年不變的高度穩(wěn)定性；其二，在以粗放耕作為特征的生產(chǎn)方式中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的邊際生產(chǎn)率很低；其三，保持著以自給自足為目的的傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，因而其農(nóng)產(chǎn)品商品率也很低。[42]因此，進(jìn)行農(nóng)業(yè)改造，按照舒爾茨的主張，可從三個(gè)方面進(jìn)行改造，一是建立一套適于農(nóng)業(yè)改造的制度；二是從供給和需求兩方面為引進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素創(chuàng)造條件；三是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行人力資本投資。而按照張培剛的設(shè)計(jì)，則認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，既包括技術(shù)創(chuàng)新(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)變革)，也包括制度創(chuàng)新(農(nóng)業(yè)組織方式的變革)。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面改革的齊頭并進(jìn)。尤為值得注意的是，農(nóng)業(yè)改造還得遵循農(nóng)業(yè)自身的規(guī)律。正如斯科特所言：“大型官僚制度所必須帶來(lái)的簡(jiǎn)單抽象無(wú)法地充分地表示出自然或社會(huì)過(guò)程的復(fù)雜性，他們所使用的范疇過(guò)于簡(jiǎn)單、靜態(tài)和公式化，因此無(wú)法公正地代表他們所要描述的世界?！盵43]從本期湖北農(nóng)業(yè)改造的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)民政府及湖北地方政府實(shí)施了一系列的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。既有農(nóng)業(yè)組織方式的變革，也有農(nóng)業(yè)技術(shù)的變革。然而由于社會(huì)環(huán)境的制約及當(dāng)時(shí)技術(shù)水平的低下，尤其缺乏工業(yè)革命的支持，收效甚微。雖然當(dāng)時(shí)湖北步履蹣跚地開(kāi)啟了工業(yè)化的步伐，但還不能為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造提供強(qiáng)力的技術(shù)支持。

第二，一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)的發(fā)展乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。

能夠提供一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是一個(gè)強(qiáng)大政府和強(qiáng)大國(guó)家能力的表現(xiàn)之一。亨廷頓說(shuō)，世界各國(guó)之間的最重大差別不是它們政府的形式，而是它們各自政府實(shí)行有效統(tǒng)治的程度。只有實(shí)行有效的統(tǒng)治，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，才能在政策執(zhí)行中減少壓力、緊張和沖突，取得預(yù)期效果。本期的湖北，剛上臺(tái)的國(guó)民政府，遇到了來(lái)自桂系軍閥和中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)力挑戰(zhàn)。一直到1929年4月，經(jīng)過(guò)蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)，才打破近兩年之久的寧漢對(duì)峙的局面，確立了蔣系南京國(guó)民政府對(duì)湖北的統(tǒng)治。1930-1932年，蔣介石先后對(duì)湘鄂贛、洪湖、湘鄂邊區(qū)及鄂豫皖蘇區(qū)發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，嚴(yán)重破壞了湖北農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

第三，政府的政策必須盡可能地提高其執(zhí)行力。這是確保政策能夠取得成效的關(guān)鍵。

經(jīng)濟(jì)決策和政治決策都是以人的成本-收益計(jì)算為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟(jì)決策的制定和執(zhí)行都是由人實(shí)施的，所以，政府的利益包括政府組織的利益和政府官員的利益。公共選擇理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則，也同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。也就是說(shuō)，政府以及政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場(chǎng)交易過(guò)程中同樣也反映出“經(jīng)濟(jì)人”理性的特征，政府也并不是我們所想象的那樣，總是一心一意地追求社會(huì)總體福利的最大化目標(biāo)。政府及其公務(wù)人員也具有自身的利益目標(biāo)，或者說(shuō)政府自身利益本身也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，其中不但包括政府本身應(yīng)當(dāng)追求的公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等。各級(jí)地方政策作為中央權(quán)力中心的代理機(jī)構(gòu)，有著自身獨(dú)立的目標(biāo)，包括地方財(cái)政收入最大化，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大地方政府對(duì)資源的配置權(quán)力，保護(hù)在原有體制下的既得利益，爭(zhēng)取本地人民的政治支持等。因此政府在推行一項(xiàng)政策時(shí)，除了考慮維系全局的、整體的利益，還必須考慮政策執(zhí)行者的局部利益，必須對(duì)有關(guān)政策可能引起各個(gè)利益主體的不同反應(yīng)做到統(tǒng)籌兼顧，合理而明確地界定其損益關(guān)系和補(bǔ)償關(guān)系，否則就會(huì)不可避免地發(fā)生政策執(zhí)行的偏差，比如，政策象征性執(zhí)行、政策選擇性執(zhí)行、政策替換性執(zhí)行和政策附加性執(zhí)行等現(xiàn)象。[44]本期湖北的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，由于對(duì)各利益主體的利益不能統(tǒng)籌兼顧，諸如土地改、田賦改革等變革，其執(zhí)行力可想而知，因此直接影響政策的執(zhí)行力。[本文是2010年湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)為2010YBA184)和湖南文理學(xué)院博士啟動(dòng)基金課題(項(xiàng)目編號(hào)為BSDD1019)的部分研究成果]

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[作者簡(jiǎn)介]姚順東(1969—)，男，湖南文理學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)史研究。

Essay on the Dilemma and Influencing Factors of the Agricultural Policy of Hubei Province from 1927 to 1937

Yao Shundong

(Hunan University of Arts and Science， Changde， Hunan 415000)

Abstract：The National Government and Hubei Local Government tried to rejuvenate agriculture， which was reflected in a wide range of plans， laws， agricultural organizations and policies. However， these policies failed because of the imperfect policies themselves， delayed implementation， as well as invalid enforcement. Reform in land tax was not successful due to some adjustments concerning interests of central or local governments. The purpose of raising taxes of local government was realized， while the aim of the central government was not achieved. What was worse， a great loss was caused to the majority of farmers. In irrigation and water conservancy， corruption among officials existed and special funds were not earmarked for specific purposes， leading to a great impact to the effect of construction， as well as the capacity of agricultural products surviving natural risks. The main factors that led to this policy dilemma are as follows：the game between the Government and the target groups， the implementation of policies fatigue， financial constraints and the impact of the policy environment.

Key words：1927—1937， Agricultural Policy of Hubei Province， Dilemma， Influencing Factors