王海娟

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北　武漢　430074)

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復合功能視角下農(nóng)地制度改革再思考

王海娟

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074)

[摘要]農(nóng)地制度是農(nóng)村的基本制度，主要具有財產(chǎn)功能、生產(chǎn)功能、社會保障功能、政策調(diào)控功能和社會整合功能。當前以發(fā)揮財產(chǎn)功能為主要目標的地權(quán)變革忽視了農(nóng)地制度的其他功能及其合理性，不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，反而導致生產(chǎn)功能發(fā)揮受阻和社會保障功能、政策調(diào)控功能、社會整合功能的弱化，對經(jīng)濟增長、社會共同體的維系以及政治穩(wěn)定產(chǎn)生了負面影響。因此地權(quán)變革應采取復合功能視角，在農(nóng)地制度改革過程中兼顧多重功能的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地制度；農(nóng)地功能；地權(quán)變革；復合功能視角

一、問題的提出

中國農(nóng)村農(nóng)地制度研究中存在著一種主流的經(jīng)濟學范式：將土地作為農(nóng)民私有財產(chǎn)，從產(chǎn)權(quán)理論角度將農(nóng)地制度癥結(jié)歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺導致產(chǎn)權(quán)激勵和約束缺乏，限制了土地財產(chǎn)功能的發(fā)揮，從而導致土地資源配置低效、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利受損[1-3]。當前農(nóng)地制度改革應建立一套權(quán)利完整、產(chǎn)權(quán)清晰的產(chǎn)權(quán)制度以最大程度的發(fā)揮土地的財產(chǎn)性功能[4-6]。鑒于當前農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利殘缺，發(fā)揮土地財產(chǎn)功能的途徑是擴大農(nóng)民的土地權(quán)利，尤其是賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，并穩(wěn)定地權(quán)以保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，從而發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵功能和降低交易成本，農(nóng)民就會加速土地流轉(zhuǎn)和抵押融資，帶動土地資產(chǎn)的流動、積聚、資本升值，將農(nóng)地潛在的土地權(quán)益變現(xiàn)現(xiàn)實的資產(chǎn)、資本，增強農(nóng)村自我發(fā)展活力[7-8]。受這一研究范式的影響，當前農(nóng)地制度改革試圖通過穩(wěn)定地權(quán)、擴大地權(quán)以最大限度地發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，從而在微觀層面提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，在宏觀層面實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

學界部分學者運用功能視角對農(nóng)地制度改革進行研究，認為農(nóng)地具有生產(chǎn)性功能、保障性功能和財產(chǎn)性功能，并且承認農(nóng)村土地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，不具備完全的財產(chǎn)權(quán)利的資本屬性，契合了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要，具有制度的合理性[9-10]。但他們也認為，隨著我國工業(yè)化、城市化進程的快速推進以及農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，特別是國家對“三農(nóng)”問題治理力度的不斷加大和土地使用權(quán)交易的財富效應的產(chǎn)生，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能和生產(chǎn)功能大大削弱，農(nóng)地制度從生產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)向保障性功能，進而轉(zhuǎn)向財產(chǎn)性功能，農(nóng)地功能的轉(zhuǎn)化對農(nóng)地制度變革提出了新要求[11-13]。

土地是農(nóng)村最重要的資源，農(nóng)地制度是我國的基礎(chǔ)性制度，涉及到農(nóng)民生活、社會穩(wěn)定和國家政策調(diào)控等諸多方面，這就需要把農(nóng)地制度改革放在更廣泛的一系列政治、經(jīng)濟和社會問題中來考察。經(jīng)濟學改革范式忽視了農(nóng)地制度功能的復合性，僅僅追求土地的財產(chǎn)功能，忽視了以財產(chǎn)功能為單一目標的農(nóng)地制度變革對其他功能發(fā)揮的影響，具有一定程度的片面性。功能視角下的農(nóng)地制度研究較多地考察了土地的社會保障功能和生產(chǎn)功能，缺乏對土地功能的系統(tǒng)化綜合考察，并且對農(nóng)地制度功能合理性的認識不足。本文也采用功能視角來研究農(nóng)地制度變革，剖析農(nóng)地制度的復合性功能及其合理性，以及單純強調(diào)土地財產(chǎn)功能的農(nóng)地制度改革對其他功能發(fā)揮的影響，并在此基礎(chǔ)上對地權(quán)變革進行再思考，對農(nóng)地制度改革提出對策建議。

二、農(nóng)地制度的多重功能及其合理性

農(nóng)地對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的功能和意義，是中國改革農(nóng)地制度的前提和基礎(chǔ)，只有充分認清農(nóng)地制度的功能才能夠進行符合農(nóng)民需求和國情的地權(quán)變革，因此需要對農(nóng)地制度的功能進行剖析。具體而言，農(nóng)地制度主要有社會保障功能、財產(chǎn)功能、生產(chǎn)功能、政策調(diào)控功能和社會整合功能五種功能，以下部分主要論述農(nóng)地制度的五種功能的實現(xiàn)方式及其合理性。

(一)社會保障功能

農(nóng)村土地是集體經(jīng)濟組織無償分配給集體經(jīng)濟組織成員的，只有本集體經(jīng)濟組織的成員才能申請取得土地，土地使用權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)。成員權(quán)性質(zhì)與其無償性共同實現(xiàn)了社會保障功能。土地社會保障功能主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是農(nóng)民有權(quán)基于生存的理由無償取得定量的土地。每戶農(nóng)民按照人口均等化分得土地，確保了每戶農(nóng)民都能得到一塊棲身之地，并且通過土地調(diào)整減少土地保障中的人地結(jié)構(gòu)矛盾。無論貧富，結(jié)果均等，富者不能多占，窮者不會少得，體現(xiàn)了強烈的社會公平，實現(xiàn)了基本的社會保障。二是土地必須真正起到使農(nóng)民安居樂業(yè)的作用，土地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強制執(zhí)行，確保了每戶農(nóng)民不因貧窮而流離失所。作為一項福利制度尤其要考慮的是對弱勢群體基本生存條件的保障，這就表明土地具有較強的社會保障功能。雖然國家并沒有給農(nóng)民提供制度性的社會保障，但農(nóng)地制度代替了農(nóng)民的制度性保障。作為土地保障制度的集體所有產(chǎn)權(quán)，并不具備集體所有的財產(chǎn)功能(剩余索取)和土地經(jīng)營職能，其主要功能在于確保集體作為以土地為紐帶的社保共同體永續(xù)存在不致解體。

對農(nóng)民而言土地是一種福利和社會保障，對國家而言，土地制度具有穩(wěn)定社會的政治功能。農(nóng)村土地按人口平均分配，按戶占有產(chǎn)權(quán)，這種中國特色的制度設(shè)計維系了數(shù)量龐大的農(nóng)民群體的基本生存，使之不至于形成大規(guī)模流動條件下的貧民窟，不至于引發(fā)社會性犯罪和動亂。當農(nóng)民務工遭遇經(jīng)濟危機或者城市化失敗時，還能夠返回農(nóng)村務農(nóng)維持基本的溫飽生活，從而應對市場化和城市化風險，緩解失業(yè)壓力和經(jīng)濟危機。我國在如此龐大的人口壓力、如此短缺的資源矛盾之下，仍然能夠基本維持安定，靠的就是土地保障和緩沖作用。從這個角度來講，農(nóng)地制度構(gòu)成我國社會的穩(wěn)定器。

土地的社會保障功能的長期合理性在于中國在國際經(jīng)濟格局中所處的位置。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國利用勞動力優(yōu)勢、避開資本和技術(shù)的不足，選擇了低端出口加工的產(chǎn)業(yè)模式，這就決定了中國只能在世界經(jīng)濟體系中分到較少的財富。而為了維持中國制造優(yōu)勢和維系工業(yè)發(fā)展的原始資本積累，我國通過城鄉(xiāng)二元體制將中國工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的成本和矛盾轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域。中國在世界財富分配體系中的弱勢地位決定了國家沒有經(jīng)濟實力和充足的財政為農(nóng)民提供城市式的社會保障和充分的就業(yè)，而龐大的農(nóng)村人口也決定了中國城市化將是一個相當緩慢且艱難的過程。國家在農(nóng)村建立全覆蓋的制度性社會保障體系需要一個長期的過程，因此占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民將在長期內(nèi)無法享受到制度性的社會保障，土地制度的社會保障功能具有長期合理性。

(二)生產(chǎn)功能

生產(chǎn)功能是指農(nóng)民將土地作為基本的維持生計和獲取收入的手段。農(nóng)村土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，是一種最基本的資源投入；同時，農(nóng)地也可以用于其他性質(zhì)的生產(chǎn)活動。當農(nóng)地作為一種基本生產(chǎn)要素投入到包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各種生產(chǎn)活動中時，可以與其他生產(chǎn)要素一起創(chuàng)造新的價值。

人地關(guān)系決定了當前我國以農(nóng)戶為單位的小農(nóng)經(jīng)營方式，其基本狀況是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散在七八處甚至上十處。土地規(guī)模小且細碎化使得農(nóng)民在許多生產(chǎn)環(huán)節(jié)無法獨立完成，所以必須要由集體統(tǒng)一經(jīng)營層次來承擔和補充[14]。其中村集體最基本的功能是給農(nóng)民提供公共品，農(nóng)村公共品供給一般要占用土地和耗費一定的資金。村集體要么給予被占地農(nóng)戶以貨幣補償，要么從其他農(nóng)戶那里調(diào)整土地，村集體的貨幣收入主要來源于從土地中收取的農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費或者集體土地的租金。同時村集體還可以將土地調(diào)整成片，使得農(nóng)民可以相對集中的使用土地，實現(xiàn)連片經(jīng)營。若村集體可以通過調(diào)整土地來實踐統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，重新安排公共工程建設(shè)占地，并通過土地權(quán)利(所有權(quán))來收取一定費用用于村社公共品建設(shè)，從而可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基礎(chǔ)條件，提高土地的生產(chǎn)能力，從而最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。換言之，在很大程度上，農(nóng)地制度的生產(chǎn)功能是通過村集體的土地調(diào)整實現(xiàn)的。

中國在國際經(jīng)濟格局中的位置以及發(fā)展模式?jīng)Q定了農(nóng)民非農(nóng)收入不可能很高，并且在短期內(nèi)不可能迅速提高。農(nóng)民的務工收入往往不足以維持農(nóng)民工在城市的家庭生活，只能依靠農(nóng)業(yè)收入彌補務工收入的不足。即便是進城居住的農(nóng)民大多也無法完全依靠務工收入在城市完成家庭再生產(chǎn)。農(nóng)民家庭通過“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭經(jīng)濟模式來獲得務農(nóng)和務工兩份收入，年紀比較大的父母居住在農(nóng)村務農(nóng)，可以解決一家人的溫飽問題和應付日常開支，年輕子女進城獲得的務工收入積攢起來。如果沒有務農(nóng)收入，不僅年輕子女需要把務工收入用于日常生活開支，還需要承擔老年人的養(yǎng)老問題，家庭生活很難富裕。因此對大部分的中國農(nóng)民來說還需要依靠務農(nóng)收入來維持比較體面的生活。尤其是對那些勞動素質(zhì)不高的農(nóng)民來說，土地的生產(chǎn)功能更為重要，他們因為年齡、疾病等原因難以在城市找到工作，可以在農(nóng)村實現(xiàn)就業(yè)獲得務農(nóng)收入。因此，對大部分農(nóng)民尤其是貧弱的農(nóng)民群體而言，土地的生產(chǎn)功能和農(nóng)業(yè)收入仍然非常重要，大部分農(nóng)民工家庭并沒有放棄農(nóng)業(yè)收入。

(三)財產(chǎn)功能

財產(chǎn)指所有者所擁有的、為公共權(quán)力機構(gòu)所正式承認的、既可排他使用資產(chǎn)又可以通過出售或其他方式來處置財產(chǎn)的權(quán)利。地作為農(nóng)民的財產(chǎn)，農(nóng)民擁有土地占有、使用、收益的權(quán)利產(chǎn)生的各種權(quán)益，財產(chǎn)權(quán)必須具備普遍性、排他性和轉(zhuǎn)讓性等特征。廣義的財產(chǎn)功能主要包括土地作為生產(chǎn)資料的生產(chǎn)功能，也包括作為經(jīng)濟要素的轉(zhuǎn)讓功能，本文為了分析的方便將土地的這兩種功能分開討論，本文的財產(chǎn)功能主要是狹義上的。財產(chǎn)功能的實現(xiàn)需要轉(zhuǎn)讓權(quán)利，這就意味著財產(chǎn)功能實現(xiàn)的同時也將土地的社會保障功能和生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)讓給他人。

在政策上農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從禁止到認可、從限制到鼓勵的制度變遷，雖然 《物權(quán)法》對土地的財產(chǎn)屬性給予了一定程度的認可，但是保障農(nóng)民土地的社會保障功能和生產(chǎn)功能，土地使用權(quán)的完備處分權(quán)仍然受到限制。使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅僅包括使用權(quán)在承包期內(nèi)的出租行為，在租期屆滿之后使用權(quán)仍然歸承包人享有。實踐中土地流轉(zhuǎn)主要是村莊內(nèi)部土地使用權(quán)不定期的非正式自發(fā)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以隨時要回自己的土地，而不是使用權(quán)的完全出讓。從這個角度來講，土地流轉(zhuǎn)不是財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，更準確的是農(nóng)民之間的代管行為。至于使用權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓相當于放棄農(nóng)地使用權(quán)和退出集體地權(quán)，這就不再是出讓方與受讓方兩者之間的問題，而成了承包戶與集體之間的問題。在這種情況下，受讓方要與集體簽訂新的承包合同，成為農(nóng)地使用權(quán)的享有者。因此土地使用權(quán)完全轉(zhuǎn)讓不改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，同時也不改變基于農(nóng)地所有權(quán)而產(chǎn)生的土地承包關(guān)系。也就是說，當農(nóng)民長期依賴土地的社會保障功能和生產(chǎn)功能時，農(nóng)地制度的財產(chǎn)功能只能處于受限制狀態(tài)。

(四)政策調(diào)控功能

土地是聯(lián)系國家和農(nóng)民的最重要紐帶，農(nóng)地制度是農(nóng)村最重要的政策工具。自古以來，國家通過收取和調(diào)整農(nóng)業(yè)稅費來調(diào)整農(nóng)村的政策，農(nóng)村休養(yǎng)生息或者國家建設(shè)都通過農(nóng)業(yè)稅費的調(diào)整來實現(xiàn)。新中國成立初期國家通過土改進行基層政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會改造，此后至分田到戶時實行家庭承包制，是把土改形成的均分制與 20 世紀 60 年代調(diào)整形成的“隊為基礎(chǔ)”制度結(jié)合在一起，隨著時間的推移，建立在土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的村組治理秩序得以形成。也就是說，大量國家政策的推行以及基層秩序的建立都與農(nóng)地制度緊密相關(guān)。

當前隨著國家財政實力的不斷增強，國家采取“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”政策，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅費，還向農(nóng)村輸入大量資源。國家向農(nóng)村進行財政轉(zhuǎn)移方式主要有兩種，一是直接向農(nóng)民撥付現(xiàn)金，如按照耕地面積給農(nóng)民發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補貼，二是間接地通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行轉(zhuǎn)移，如土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等。這兩種方式主要是以土地為媒介對農(nóng)民和農(nóng)村進行財政補貼，只有有土地的農(nóng)民才能夠享受國家的優(yōu)惠政策。也就是說當前農(nóng)村土地還是國家進行財政轉(zhuǎn)移支付的工具。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地資源越發(fā)緊缺，相對應的是土地的價值不斷上漲，國家將土地作為宏觀調(diào)控的工具，土地成為與“銀根”相對應的“地根”。通過土地政策來進行糧食保護、房地產(chǎn)調(diào)控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整等，對宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展進行調(diào)控，土地越來越成為國家政策調(diào)控的重要工具。

(五)社會整合功能

土地是人際關(guān)聯(lián)的紐帶，土地在集體成員內(nèi)部進行分配、使用和調(diào)整，強化了土地集體所有的身份，塑造了農(nóng)民的集體觀念。正如有學者所洞察到的，土地問題與集體所有制緊密相關(guān)，新中國的村集體觀念正是在土地集體所有制的基礎(chǔ)之上建構(gòu)起來的。同時農(nóng)民圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在長期的共同生活中形成了基本的社區(qū)認同，彼此之間具有較長的生活預期?；诖耍藗兿嘈疟舜硕伎梢暂^公平地分享農(nóng)地權(quán)益，并且積極地維護農(nóng)地權(quán)益不受外人侵犯。正是基于對同一塊土地的權(quán)益分享，人與人之間能夠產(chǎn)生更多的利益接觸點，從而形成較為穩(wěn)定的可持續(xù)的人際關(guān)聯(lián)，因此在農(nóng)地權(quán)益的分配過程中形成了社區(qū)生活共同體。

土地也是重要的治理資源，對社會進行控制的工具。農(nóng)地的集體所有使得集體可以調(diào)配土地，土地調(diào)整有利于農(nóng)民的自我管理和進行社會控制[15]。一方面土地為集體的公共治理帶來必要的資源，如集體可以通過土地調(diào)整，對水利設(shè)施進行統(tǒng)一的維修或重建。另一方面基層組織可以利用土地調(diào)整進行社會控制，把一些國家所賦予的行政職能和土地承包掛起鉤來，如違反計劃生育政策超生的人口不能享有分配土地的權(quán)利等。

村莊是中國鄉(xiāng)村社會的基本單位，承載著一些基本的功能。費孝通說:“中國農(nóng)民聚村而居的原因大致說來有下列幾點：……二、是需要水利的地方，他們有合作的需要，在一起住，合作起來比較方便。三、為了安全、人多了容易保衛(wèi)。……”[16]顯然，村莊是個解決公共服務的基本單位。無論是傳統(tǒng)國家，還是今天的國家政權(quán)，都不可能將觸角伸入到鄉(xiāng)村社會的方方面面，都無力解決村莊層面的所有公共事務，而家庭也不能提供與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共品，尤其不能解決諸如農(nóng)田灌溉和社會治安等方面的問題。因此，農(nóng)民客觀上需要村莊這個組織來解決公共事務。村莊正是解決國家不能解決，家庭又解決不了的公共事務的重要功能性單位[17]。

三、以財產(chǎn)功能為單一目標的農(nóng)地制度改革的負面影響

當前農(nóng)地制度改革的核心是以市場為本位的土地資本化，其目標是通過建立市場經(jīng)濟發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益，尤其是財產(chǎn)功能。這一理論邏輯的前提假設(shè)是土地具有商品性，是農(nóng)民的一項財產(chǎn)，也是市場上的生產(chǎn)要素，產(chǎn)權(quán)只有是可轉(zhuǎn)讓的，才能使資源從效率低的利用方向流向效率高的利用方向，從而在市場機制“看不見手的作用”下實現(xiàn)資源配置的帕累托改進。既有研究認為，如果產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性受到不當限制，則不僅侵害了當事人的權(quán)益，而且使資源流動受阻，影響到資源的配置效率和市場經(jīng)濟的發(fā)展。如果繼續(xù)維持當前農(nóng)村土地的非商品化、非資本化和非市場化，農(nóng)民土地就不能享受同城市居民一樣的財產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就是利益的損害，是一項財產(chǎn)利益的制度性損失，也不利于資源優(yōu)化配置和市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此需要通過穩(wěn)定地權(quán)、賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的地權(quán)變革實現(xiàn)土地的財產(chǎn)功能。

持以上觀點的學者認為，限制土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等于剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。這背后的潛臺詞是，不能流通的財產(chǎn)不構(gòu)成真正意義上的財產(chǎn)，限制產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓就是不承認土地是農(nóng)民的財產(chǎn)。這種觀點本身陷入了資本邏輯中，反而忽略了財產(chǎn)本身的屬性。在政治經(jīng)濟學上，財產(chǎn)并不是因為流通而成為財產(chǎn)的。財產(chǎn)的價值形成于社會必要勞動時間，使用價值來源于商品的自然屬性和功能。流通只是商品的價值轉(zhuǎn)化或表現(xiàn)為交換價值的途徑。對于農(nóng)用地來說，農(nóng)用地的價值來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，農(nóng)村大部分農(nóng)用地只能用來種植大宗糧食作物，農(nóng)業(yè)的收入并不高，即使允許其轉(zhuǎn)讓，農(nóng)用地租金收入普遍在每畝每年300元，完全轉(zhuǎn)讓每畝的價格也大概1萬多元，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)獲得的利益并不多，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的作用不明顯。

實踐表明，賦予農(nóng)民穩(wěn)定和充分的土地財產(chǎn)權(quán)利不僅不能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，反而因為損害土地的其他功能而損害農(nóng)民的利益，產(chǎn)生一系列的經(jīng)濟、政治和社會后果。

第一，弱化土地保障功能。如果農(nóng)民的地權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，那么急需用錢的弱勢群體因為生活所需不得不轉(zhuǎn)讓地權(quán)。實際上對于弱者來說，他們需要依靠土地進行基本的生存和保障，而對于強者來說他們已經(jīng)不需要依靠土地，急需實現(xiàn)土地的變現(xiàn)[18]。當外出務工農(nóng)民無法穩(wěn)定就業(yè)，而又喪失土地時，無法在城鄉(xiāng)之間“雙向”流動，就容易成為無地農(nóng)民，他們聚集在城市形成貧民窟，從而對國家的安定造成威脅。其結(jié)果是在中國現(xiàn)代化進程中，作為農(nóng)民最基本的生存資料和保障，本來可能充當重大援手的農(nóng)村土地，卻在關(guān)鍵時刻將大多數(shù)弱勢農(nóng)民拋在一邊[19]，從而引發(fā)政治動蕩。

第二，生產(chǎn)功能受阻。給予農(nóng)民更大的土地權(quán)利在削弱村集體權(quán)力同時，勢必同時減弱村集體提供公共服務，維持公共職能的能力，將進一步損害農(nóng)民的利益。因為給予農(nóng)民更大的土地權(quán)利意味著個體農(nóng)戶有更多的不服從村莊集體的權(quán)利，也就意味著個體農(nóng)戶有更大的對抗村民組內(nèi)大多數(shù)農(nóng)戶決定和利益的能力。這樣村莊集體維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的、一家一戶“不好辦也辦不好”的公益事業(yè)以及村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都因為個別農(nóng)戶的反對而無法辦成，細碎化的土地也難以調(diào)整成片經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活更加不方便了。最為典型的是擴大地權(quán)以后，當修建道路和水渠占用農(nóng)民的土地時，農(nóng)民都不愿意占地或者索要高價，村集體沒有權(quán)力通過土地調(diào)整進行補償，這給農(nóng)村公共品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了極大的困境?！皩τ趶氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車，從而是農(nóng)戶更難獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件?！盵20]擴大地權(quán)不利于公共品的供給和土地連片經(jīng)營，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)支出，土地的生產(chǎn)功能受阻。

第三，弱化政策調(diào)控功能。穩(wěn)定和擴大農(nóng)民的土地權(quán)利則弱化土地的調(diào)控功能。如沒有土地的農(nóng)民也無法分享到國家財政補貼，地權(quán)穩(wěn)定后帶來的占地不均衡也會導致國家財政補貼分配的不均衡，從而剝奪了農(nóng)民均等分享國家財政補貼和優(yōu)惠政策的權(quán)利，國家均等化的財政轉(zhuǎn)移支付受阻，國家普惠式的公共性的間接惠農(nóng)政策難以通過土地進行分配和供給。

第四，弱化社會整合功能。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地意味著打破了村莊的邊界，村民之間的聯(lián)系機制喪失，將在很大程度上切斷村民與村集體之間的聯(lián)系，村社集體將不斷弱化，它所帶來的結(jié)果并非就是某些學者所想象的“農(nóng)村繁榮”，卻可能是進一步的衰敗。因為沒有了村莊集體，村莊進行公益性服務和投資的主體將不復存在，村莊農(nóng)田、水利、道路等公共資源和公共環(huán)境建設(shè)都存在問題，國家和基層組織也難以通過土地管理公共事務。外來人口不依賴村莊謀生，甚至不居住在村莊中，因此也沒有積極性為村莊公共工程建設(shè)提供人財物的支持，不承擔任何村莊建設(shè)事業(yè)的義務，也不會遵守村莊的倫理規(guī)范，將導致村莊功能的弱化和倫理的破壞。

土地作為農(nóng)村最重要的資源承載著公平分配的價值規(guī)范，這是農(nóng)民對農(nóng)地制度的最基本要求[14]。如果農(nóng)民的地權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，那么有兩類群體會轉(zhuǎn)讓其地權(quán)，一是急需用錢的弱勢群體因為生活所需不得不轉(zhuǎn)讓地權(quán)，二是在城市務工經(jīng)商的外出農(nóng)民和那些已經(jīng)把戶口遷移出來的農(nóng)民以一定價錢流轉(zhuǎn)給在村種地的農(nóng)民，他們可以通過向真正種地的農(nóng)民轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包來變現(xiàn)地權(quán)。外出農(nóng)民往往是農(nóng)村中的強勢群體，這些農(nóng)民地權(quán)的變現(xiàn)等于是讓那些可以向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶出租給留守村莊的弱勢農(nóng)戶，而村莊里的農(nóng)戶本來是可以通過調(diào)整免費獲得土地的，這就使得村莊中的弱勢群體成為已進城農(nóng)戶的“佃戶”，進一步造成農(nóng)民的分化和不平等，村莊公平性受到破壞，村民之間的關(guān)系緊張。

另外，穩(wěn)定地權(quán)還會帶來社會的不穩(wěn)定和土地資源的浪費使用。因為地權(quán)沒有固化的時候，在農(nóng)民的預期里，新增人口如新媳婦、孫子等在未來幾年內(nèi)就會有土地的。在這種具有彈性的土地語境中，有多余土地的農(nóng)民愿意退地，因為他們覺得“再過一段時間，自家添人口時，也能重新獲得別人的退地”；而暫時沒有得到土地的農(nóng)民也比較有耐心，他們也不會急著去找政府要土地；當有些家庭不愿意種地時，可以很方便地流轉(zhuǎn)給別人，或者歸還給村集體，等需要耕種時還能夠流轉(zhuǎn)回來或者從村集體中獲得。一旦地權(quán)穩(wěn)定，有多余土地的農(nóng)民不會把土地退出來，即使自己不耕種也要保有土地，導致大量土地的荒棄，沒有土地的農(nóng)民就急著向政府索要土地，也絕不允許其他人和政府占用土地，或者索要過高的土地補償，這就使得農(nóng)民之間以及農(nóng)民與政府在土地上的關(guān)系變得更加的緊張，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

鑒于農(nóng)地制度的基礎(chǔ)性作用，忽視任何一種功能的發(fā)揮都將產(chǎn)生極大的負面影響。單方面強調(diào)農(nóng)地制度的財產(chǎn)功能缺乏對當前中國宏觀國情和微觀農(nóng)村的考察，將農(nóng)民視為獨立的個體從國家和農(nóng)村中抽離出來，片面強調(diào)農(nóng)民收入的提高。以發(fā)揮土地財產(chǎn)功能為單一目標的地權(quán)變革忽視了土地的其他功能實現(xiàn)方式及其合理性，不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，反而導致生產(chǎn)功能發(fā)揮受阻和社會保障功能、政策調(diào)控功能、社會整合功能的弱化以及社會不穩(wěn)定和土地資源的浪費使用。

四、農(nóng)地制度改革再思考

本文深入到農(nóng)地實踐的具體語境中，從農(nóng)民視角以及農(nóng)地制度功能的復合視角理解農(nóng)地制度各個功能的實現(xiàn)方式及其重要性。土地不僅僅是農(nóng)民的財產(chǎn)，在中國現(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和城市化進程中，土地仍然是一個公共品，具有福利性，仍然發(fā)揮保障農(nóng)民和穩(wěn)定社會的作用。國家通過農(nóng)地制度增加農(nóng)民收入的同時進行農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村社會的整合。農(nóng)民通過統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制獲得更多的土地收益，依賴土地獲得國家的財政轉(zhuǎn)移支付和惠農(nóng)政策。

由于缺乏國情意識和局限于單一經(jīng)濟學思維，當給予農(nóng)民更大的、穩(wěn)定的土地權(quán)利，土地不再重新分配，村莊所形成的一種以平均主義為導向的地權(quán)再分配模式，以及依托村社制度性權(quán)力而進行的統(tǒng)分結(jié)合的生產(chǎn)模式不再奏效。以權(quán)利個體化和市場化為導向的地權(quán)建設(shè)不僅沒有給農(nóng)民帶來產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的好處，反而進一步固化土地產(chǎn)權(quán)，導致土地更加細碎化，弱化了村莊基于土地調(diào)整提供公共品的能力和平等化分配土地的權(quán)力，損害了農(nóng)民的利益。當前以財產(chǎn)功能為目標的地權(quán)變革基于狹隘的經(jīng)濟學思維，不但達不到制度變革所設(shè)想的目的，反而破壞了村莊倫理，進一步弱化了農(nóng)地制度的其他功能以及加劇村莊不穩(wěn)定和浪費資源的非意圖后果?？梢?，當前的地權(quán)變革與農(nóng)民的地權(quán)訴求及農(nóng)地制度的多元功能性并不相符合，如何建立一套符合農(nóng)民需求的地權(quán)制度是一個需要不斷實踐與反思的問題。

農(nóng)村農(nóng)地制度既涉及到農(nóng)民生活的諸多方面，也是國家的重要戰(zhàn)略資源和宏觀調(diào)控手段，任何時期農(nóng)地制度改革都是一個系統(tǒng)的工程。如果僅僅將土地視為農(nóng)民的財產(chǎn)，農(nóng)地制度改革注定難以取得令人滿意的結(jié)果。尤其是當前農(nóng)地制度的社會保障功能、生產(chǎn)功能、政策調(diào)整功能和社會整合功能具有合理性，農(nóng)地制度改革需要考察土地功能的復雜性，把農(nóng)地制度問題放在更廣泛的一系列政治、經(jīng)濟和社會問題中來考察。

農(nóng)地制度功能的實現(xiàn)需要由集體土地所有權(quán)賦予村社集體制度性的權(quán)力，從而能夠均等化地給農(nóng)民分配土地，也能夠給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活所需要的公共品和實現(xiàn)連片種植。集體所有權(quán)的實現(xiàn)在很大程度上依賴土地調(diào)整來實現(xiàn)。一方面土地調(diào)整按照人口增減和土地變動均等化地分配土地，這樣既能夠?qū)崿F(xiàn)土地的社會保障功能，還能夠保障農(nóng)民能夠均等化地分享國家的財政轉(zhuǎn)移支付，尤其對弱勢的農(nóng)民更是如此，還有助于建立每個農(nóng)民與村社的緊密關(guān)系。另一方面，在當前戶均不過10畝地，且每戶地塊零碎的背景下，農(nóng)民無法自足地獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基礎(chǔ)的條件，比如帶有公共品特征的溝渠、道路，是單個農(nóng)戶所無法或無力完成的。而村社集體有調(diào)整土地的權(quán)利就有能力來建設(shè)這些帶公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)性的生產(chǎn)條件，如村社可以通過重新調(diào)整部分耕地，而獲得修建道路所要占用的耕地，也可以通過定期的土地調(diào)整有效地治理土地細碎化。因此，正是村社集體土地調(diào)整權(quán)力實踐了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，實現(xiàn)了土地生產(chǎn)功能和經(jīng)濟效益最大程度的發(fā)揮。

因此中國農(nóng)村農(nóng)地制度安排中，應當保持土地集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)的平衡，防止集體所有權(quán)過大侵害農(nóng)民的權(quán)利，也防止農(nóng)民的使用權(quán)過大虛置集體所有權(quán)。應當實行“兼顧穩(wěn)定、適當調(diào)整”的方針，以及堅持和完善土地集體所有制基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，從而較為均等化地分配土地和提供公共品，最終最大程度地實現(xiàn)和保護農(nóng)民的權(quán)利和利益。[基金項目：本文受“清華大學中國農(nóng)村研究院博士論文獎學金項目”資助；中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目HUST：cx15-073]

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[作者簡介]王海娟(1987—)，女，湖北黃石人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生 ，主要研究方向為農(nóng)村社會學與中國土地制度研究。

Rethinking of Farmland System Reform in the Perspective of Complex Function

Wang Haijuan

(Research Center for China Rural Government， Huazhong University of Science and Technology， WuHan，HuBei 430074)

Abstract：The farmland system has mainly property function， production function， social security function， policy control function and social integration function.The current farmland system reform in order to achieve the property function ignoring practice and rationality of the other functions， does not promote economic development and increase farmers’ income， but leads to the impairment of production function and the weakening of social security function， policy control function and social integration function， adversely affecting economic growth， social community maintaining and political stability.Therefore， we should take complex function perspective， and take into account the realization of multiple functions in the process of land system reform.

Key words：Farmland Function， Farmland System Reform， Complex Function Perspective