李 霞

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京100720）

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代公眾參與的法律規(guī)制

李 霞

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京100720）

互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展與進(jìn)化，重塑了社會(huì)公眾參與政府治理的機(jī)制。龐大的網(wǎng)民群體借助信息傳播平臺(tái)實(shí)踐著民主參與，并有力推動(dòng)著中國(guó)的民主和法治進(jìn)程。而互聯(lián)網(wǎng)在為公眾提供參與平臺(tái)、豐富參與形式的同時(shí)，卻也構(gòu)成了一些法律上的挑戰(zhàn)：網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公眾參與失范導(dǎo)致了一定程度的非序化，信息安全、個(gè)人隱私等屢受侵犯；信息不對(duì)稱使得公眾的有效參與不足，參與實(shí)效不彰。針對(duì)這些問題，在法律層面，立法、行政和司法機(jī)關(guān)應(yīng)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)公眾參與的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行深入分析和研究的基礎(chǔ)上，參考他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，制定不同層級(jí)的規(guī)則以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公眾參與，促進(jìn)其健康發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)；電子政務(wù)；公眾參與；法律規(guī)制

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，是一場(chǎng)劃時(shí)代的“革命”。這一于1998年即已被聯(lián)合國(guó)教科文組織定義為“第四媒體”［1］的事物，為開展社會(huì)和政治討論開辟了一個(gè)潛在的、新的公共論壇，并使得公眾的直接式民主參與成為可能。在中國(guó)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代也以前人所意想不到的速度到來，尤其是2014年“互聯(lián)網(wǎng)+”正式提出以來，隨著移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新產(chǎn)業(yè)和新應(yīng)用的加速發(fā)展，社會(huì)公眾參與政府治理的機(jī)制在一定程度上被重塑。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2016年8月發(fā)布的《38次互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2016年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%，較2015年底又提升了1.3個(gè)百分點(diǎn)［2］11。同1997年10月第一次調(diào)查的62萬(wàn)網(wǎng)民人數(shù)相比，現(xiàn)在的網(wǎng)民人數(shù)已膨脹了1000多倍。以不可抗拒之勢(shì)席卷而來的微博、微信等自媒體更是背棄傳統(tǒng)媒體和社交方式，培育著“新常態(tài)”的電子公民社會(huì)的雛形。龐大的網(wǎng)民群體，憑借技術(shù)日新月異的信息傳播平臺(tái)，正積極踐行著民主參與，有力推動(dòng)著中國(guó)的民主和法治進(jìn)程。

進(jìn)言之，互聯(lián)網(wǎng)不僅改變了人們溝通、交流和活動(dòng)的方式，更是引發(fā)了政府治理模式的變革和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變遷。各國(guó)在信息化和全球化的大背景下，大力發(fā)展電子政務(wù)，運(yùn)用信息通信技術(shù)來穿透行政機(jī)關(guān)之間的藩籬，來連通政府與社會(huì)、政府與公眾之間的信息鴻溝。例如，政府門戶網(wǎng)站已然成為政府與公民之間互動(dòng)的重要平臺(tái)；政府和公民之間通過政務(wù)論壇、政府郵箱、在線咨詢、民意征集、網(wǎng)上信訪等形式，進(jìn)行互動(dòng)交流［3］。

客觀來看，互聯(lián)網(wǎng)在為公眾提供參與平臺(tái)、豐富參與形式的同時(shí)，卻也構(gòu)成了一些法律上的挑戰(zhàn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公眾參與失范導(dǎo)致公眾參與呈現(xiàn)出一定程度的非序化；另一方面，電子政務(wù)發(fā)展滯后、政府信息公開不充分導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，使得公眾無法有效參與甚或無法參與；此外，中國(guó)現(xiàn)階段還存在其他一些妨礙公眾參與的因素。針對(duì)這些問題，應(yīng)予以法律層面的規(guī)制，以促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公眾參與的健康有序發(fā)展。

一、電子政務(wù)的發(fā)展及其對(duì)公眾參與的影響

電子政務(wù)是“在信息與通訊技術(shù)的基礎(chǔ)上對(duì)傳統(tǒng)行政流程的再造和改革”［4］8，是運(yùn)用信息和通訊技術(shù)“實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，打破部門分割，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的管理和服務(wù)”［5］。相應(yīng)地，電子政府的實(shí)質(zhì)，就是為了適應(yīng)新到來的信息社會(huì)的需要，由傳統(tǒng)“官僚型”的政府改造而成的扁平的、自動(dòng)回應(yīng)式的、高效率的、全天候提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的主體。電子政務(wù)的核心價(jià)值不僅在于透明高效的政府治理，還在于社會(huì)、民眾的良性互動(dòng)，它將原本需要投入海量資源處理的公共事務(wù)，通過數(shù)字轉(zhuǎn)化，自動(dòng)在虛擬空間中處置，從根本上突破原本自足的治理體系和封閉的決策體系，將個(gè)人和團(tuán)體納入決策的主體甚至置于核心。

政府有保證公民參與的責(zé)任和義務(wù)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）對(duì)成員國(guó)家憲法的一項(xiàng)研究（United Nations Public Administration Country Studies，UNPACS）表明，超過150個(gè)國(guó)家的憲法明確規(guī)定了公民享有不同形式的公共事務(wù)參與權(quán)［6］237。“電子民主和參與”是電子政務(wù)的四大要素之一［7］。電子政務(wù)不僅能為公眾提供知情的平臺(tái)，而且還搭建了新的公眾參與平臺(tái)，為公眾提供了便捷參與公共事務(wù)的渠道，為其準(zhǔn)備了主觀和客觀條件，有利于整個(gè)社會(huì)參與文化的培養(yǎng)。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，政府（Government）與公民（Citizen）（G2C）和政府與政府（G2G）之間進(jìn)行充分交流，會(huì)促進(jìn)民主的進(jìn)步，并進(jìn)而使得公民與公民（C2C）之間的交流成為可能。以全球視野分析電子政務(wù)的宏觀走向并觀察各國(guó)的具體情形可知，一國(guó)電子政務(wù)的發(fā)育程度與該國(guó)公眾公共參與的成熟程度之間，存在比較大的正相關(guān)性。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的逐步形成，對(duì)民主參與的形式也起著重新形塑的作用。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)直接參與公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)民主過程中價(jià)值理念、政治觀點(diǎn)等的電子交換，使得公眾參與具有如下特點(diǎn)：第一，參與更為直接。除了一些例外情形，當(dāng)今世界的民主基本是一種間接民主，廣大公民通過人數(shù)較少的代表（人大代表、議員等）來代表自己參與政治生活；而在網(wǎng)絡(luò)世界，民眾則可以直接表達(dá)其訴求。第二，參與更為自由和平等。平等的網(wǎng)絡(luò)世界為所有人提供了均等的公共參與的機(jī)會(huì)和自由。第三，參與的成本更為低廉，且更為快捷和便利。第四，由于網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制尚未真正落地，參與還具有一定的隱匿性。

二、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公眾參與面臨的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)公眾表達(dá)與參與的非理性

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)公眾的定義，可以援引美國(guó)公眾新聞理論最早提出者卡雷（James Carey）在《新聞與公眾對(duì)話》的說法：“公眾是一群聚在一起討論新聞的陌生人，他們?yōu)橛懻摴餐P(guān)心的事聚合起來就形成公眾”［8］。也就是說，公眾是對(duì)社會(huì)負(fù)有責(zé)任感、參與感和使命感的人群，他們是社會(huì)事件的親歷者而非漠然的旁觀者，是信息社會(huì)的參與者而非一旁的沉默者。

相較傳統(tǒng)媒體，互聯(lián)網(wǎng)更為自由、開放和隨意，信息發(fā)布更為及時(shí)和便捷，信息傳播更為快速和普遍，這使得政府難以對(duì)信息的發(fā)布和傳播施加有效控制。盡管如此，總體來看，網(wǎng)絡(luò)公眾和政府絕非對(duì)立甚至敵對(duì)的關(guān)系，而仍是一種良性的互動(dòng)。統(tǒng)計(jì)表明，目前91%的網(wǎng)民是50歲以下的年輕人［2］15。然而，盡管絕大多數(shù)公眾并非有意制造沖突或恐慌，而是更愿意追求和諧、自由的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境，仍然屢見互聯(lián)網(wǎng)上的發(fā)言和評(píng)論夾雜著一些非理性的因素，表現(xiàn)出一些情緒化的沖動(dòng)和發(fā)泄。近期圍繞“雷洋案”、“魏澤西事件”、“南海仲裁案”等產(chǎn)生的輿論沖突，均在一定程度上體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)公眾的情緒化和非理性思考與表達(dá)。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與的非序化

公眾非序化參與，是指公眾以非法甚至違法的方式或采取非法甚至違法的途徑參與公共部門的決策（包括立法、執(zhí)法、司法等），并企圖對(duì)決策施加影響［9］19。這一概念與公眾有序參與的概念相對(duì)。所謂的有序參與，有三個(gè)方面的要求：第一，它是一種合法的活動(dòng)，這是參與的前提和基礎(chǔ)。而“合法”，一是指公眾參與必須在法律法規(guī)允許的行為、程度等范圍內(nèi)，必須符合法律所規(guī)定的參與程序、條件和規(guī)則；二是指公眾參與必須符合互聯(lián)網(wǎng)自身的規(guī)則和行為規(guī)范；三是指參與的動(dòng)機(jī)必須是為了追求合法的權(quán)利和利益，或避免合法的權(quán)益受損。第二，它是一種制度化的、理性的行為。理性是秩序之源，互聯(lián)網(wǎng)中有序的公共參與者必須秉持理性和克制來享受憲法和法律所賦予的權(quán)利和自由，履行應(yīng)盡的義務(wù)；必須保持冷靜和理智來表達(dá)合理的利益訴求，參與利益協(xié)調(diào)；必須自主決定和自愿表達(dá)，避免被非理性的情緒和思想所控制和左右，防止被別有用心的勢(shì)力所利用。第三，它發(fā)生在政府與公眾的互相回應(yīng)和關(guān)照中。公眾作為參與主體，關(guān)注自身所處的社會(huì)和政治環(huán)境，將公共參與看作行使其民主權(quán)利、追求合法利益之舉；政府則逐漸建立回應(yīng)機(jī)制，以回應(yīng)公眾的合法訴求，并將其實(shí)質(zhì)性地反映在決策過程和結(jié)果中。

互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)“技術(shù)中立”的事物，在為公眾參與提供了便捷渠道的同時(shí)，也不可避免地拓展了非序化參與的途徑，提升了非序化參與的“能力”，擴(kuò)大了它的影響范圍的廣度和深度［9］19-21。可以說，“互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張幾乎在各個(gè)方面都成為國(guó)家政治的‘克星’，它正以自己的節(jié)奏甚至摧毀傳統(tǒng)意義的政治控制機(jī)器，影響公民的政治參與”［10］，為各國(guó)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在目前我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)輿論中，“極左”、“極右”思想仍有一定市場(chǎng)，甚至在一定時(shí)期和范圍內(nèi)有泛濫之勢(shì)，誤導(dǎo)了少數(shù)公眾，也在一定程度上擾亂了輿論環(huán)境和公共參與空間。尤其是我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，改革步入“深水區(qū)”，決策所涉及和支配的各種利益關(guān)系和利益格局日趨復(fù)雜，敏感的、不確定的因素增加，積累的矛盾和問題不斷暴露，決策權(quán)的主體多元化，公眾的民主和法治意識(shí)增強(qiáng)，決策過程更加錯(cuò)綜復(fù)雜。相應(yīng)地，決策的內(nèi)容和對(duì)象需要大幅度調(diào)整，需要考慮更多的因素，制定和實(shí)施科學(xué)決策的難度不斷加大。因此，充分重視公眾參與的規(guī)范發(fā)展，有序推進(jìn)改革決策的民主性和科學(xué)性顯得日益重要。

（三）電子政務(wù)發(fā)展滯后削弱了公眾參與的有效性

除了非序化參與外，在我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)下，公眾參與還面臨著其他一些特有的問題，使得公共參與的有效性受到不同程度的削弱。

第一，政府信息公開滯后。政府（主動(dòng)或依申請(qǐng)）公開相關(guān)信息，是公眾有效參與公共事務(wù)的前提，也是發(fā)展電子政務(wù)的初衷之一。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心的一份調(diào)查結(jié)果顯示，現(xiàn)階段，政府和普通用戶都將政府信息的提供列為政府在線服務(wù)第一位的功能（列第二、三位的是網(wǎng)上辦事和民意收集）［11］。

2008年5月1日，中國(guó)的“陽(yáng)光法案”——《政府信息公開條例》開始實(shí)施，使政務(wù)公開步入了“規(guī)范發(fā)展的2.0時(shí)代”［12］?！墩畔⒐_條例》實(shí)施八年多來，從中央到地方，各級(jí)政府依法主動(dòng)公開信息并應(yīng)民眾申請(qǐng)公開了大量信息，為公眾有效參與決策和公共事務(wù)管理提供了基礎(chǔ)。然而客觀地說，《政府信息公開條例》在各地的實(shí)施效果參差不齊。提供一組數(shù)據(jù)：近幾年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組對(duì)國(guó)務(wù)院部門網(wǎng)站、省級(jí)政府網(wǎng)站和較大市的政府網(wǎng)站等持續(xù)進(jìn)行觀察和統(tǒng)計(jì)，測(cè)評(píng)其信息公開透明度指數(shù)。2015年，測(cè)評(píng)指標(biāo)包括政府信息公開專欄、規(guī)范性文件、財(cái)政信息、行政審批信息、環(huán)境保護(hù)信息、依申請(qǐng)公開工作情況等。參加測(cè)評(píng)的54家國(guó)務(wù)院部門中，有8家不及格，最高分（海關(guān)總署）88.14分，最低分（國(guó)家煙草專賣局）只有35.97分；31個(gè)省級(jí)政府中，有3家不及格，最高分（上海）85.91，最低分（西藏）只有39.03［13］。早在2014年，該調(diào)研組也曾客觀指出中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中的一些問題：部分網(wǎng)站運(yùn)行狀況不佳，與通過推行電子政務(wù)來打造“永不下班的政府”的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；重復(fù)建設(shè)問題比較嚴(yán)重；部分網(wǎng)站缺乏有效信息，信息公開流于形式；部分網(wǎng)站信息的更新嚴(yán)重滯后，類似于“休眠”狀態(tài)；還有一些政府網(wǎng)站為公眾獲取信息增加了難度和成本，非“用戶友好型”［14］。這些做法極有可能造成信息的不對(duì)稱，并削弱公眾參與的有效性。更為嚴(yán)重的是，對(duì)于一些敏感事件（例如環(huán)境污染、食品安全、自然災(zāi)害、重大生產(chǎn)事故等），若無權(quán)威機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確地向公眾發(fā)布信息、澄清事實(shí)，想象將“插上翅膀”任意馳騁，甚或給謠言的傳播制造市場(chǎng)，引起或激化矛盾，導(dǎo)致混亂。

第二，電子政務(wù)發(fā)展缺乏頂層設(shè)計(jì)，政務(wù)資源共享尚未實(shí)現(xiàn)。公眾參與需要大量的信息，要求各部門協(xié)調(diào)配合，克服信息壟斷。然而實(shí)際情況是，由于電子政務(wù)的建設(shè)長(zhǎng)期以來由單個(gè)的部門作為主導(dǎo)，它們較少會(huì)將縱向不同層級(jí)之間和橫向不同部門之間的信息共享和協(xié)同納入考量范疇，從而導(dǎo)致信息壁壘和信息孤島的出現(xiàn)。

第三，“重電子建設(shè)，輕政務(wù)應(yīng)用。”［4］14在信息化領(lǐng)域，常常存在著信息化的能力、應(yīng)用和績(jī)效三者之間的矛盾，這被稱為“信息化不等式”，即能力≠應(yīng)用≠有效［15］。這一“信息化不等式”在中國(guó)的電子政務(wù)領(lǐng)域尤其凸顯。對(duì)于電子政務(wù)的要旨、重心和發(fā)展趨勢(shì)等，目前中國(guó)相當(dāng)一部分政府部門還存在著認(rèn)識(shí)誤區(qū)，尚未深刻地認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)建設(shè)“不是‘做秀’，而是要真正建設(shè)一個(gè)內(nèi)容實(shí)用、信息豐富、互動(dòng)性強(qiáng)、服務(wù)快捷的電子政府”［16］。不少地方或部門的門戶網(wǎng)站內(nèi)容豐富、功能強(qiáng)大，而當(dāng)?shù)厣暇W(wǎng)用戶很少，政府網(wǎng)站的訪問量少，網(wǎng)站的辦事服務(wù)、信息收集和反饋功能不彰［17］。電子政務(wù)重硬件輕應(yīng)用，也影響了公眾電子參與的熱情。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）的調(diào)查，2010年我國(guó)公眾的電子參與度指數(shù)（E-participation Index）在全球排第32名，較之2004年沒有進(jìn)步，比2008年（第20名）退后了12位［18］。2014年，這一排名后退至第33位［6］237。

三、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公眾參與的法律保障

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的參與，是受到我國(guó)憲法①《中華人民共和國(guó)憲法》第33條規(guī)定：國(guó)家尊重和保障人權(quán)。其他條款還規(guī)定了公民享有平等權(quán)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由，通訊自由和秘密權(quán)，批評(píng)、建議、檢舉、申訴權(quán)，參與權(quán)等公民基本權(quán)利。確認(rèn)和保障的公民基本權(quán)利。但在法律層面，無論是對(duì)參與的法律保障還是法律規(guī)制，均明顯不夠。突出表現(xiàn)之一是，經(jīng)合組織所列舉的電子政府建設(shè)的外部障礙中，法律障礙高居首位。②OECD，The E-Government Imperative，48（2003）.轉(zhuǎn)引自周漢華《電子政務(wù)法研究》，載《法學(xué)研究》2007年第3期，第4頁(yè)。法律方面存在的問題，對(duì)推動(dòng)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公眾參與構(gòu)成了嚴(yán)重阻礙，因此對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充十分迫切。

（一）制定和修改政府信息公開法律法規(guī)

在一定范圍內(nèi)，信息公開程度越高，公眾的心理承受能力就越強(qiáng)，公眾參與能力也相應(yīng)越高，社會(huì)自主能力越強(qiáng)。

制定以公開為原則、以不公開為例外的政府信息公開法已成為國(guó)際趨勢(shì)。在中國(guó)，《政府信息公開條例》發(fā)布于2007年，它首先對(duì)政府信息進(jìn)行了明確界定，并且明確行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。同時(shí)，對(duì)中國(guó)政府信息公開制度（分主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開）進(jìn)行了架構(gòu)，具體包括政府信息公開的主體制度、范圍制度、發(fā)布制度、豁免制度、審查制度、保障制度、監(jiān)督制度，等等。

客觀來看，目前中國(guó)的政府信息公開制度體系已初步建立，但遠(yuǎn)未臻成熟。具體表現(xiàn)在：第一，立法層級(jí)過低。除了《政府信息公開條例》這部行政法規(guī)外，現(xiàn)行有效的均為地方性立法，且立法內(nèi)容上不是照搬行政法規(guī)就是相互借鑒，缺乏地方特色和針對(duì)性。第二，立法大多為原則性的粗略規(guī)定，可操作性較差。例如，對(duì)于政府信息范圍的界定、政府信息公開保密審查機(jī)制如何運(yùn)作、“三需要”和“三安全一穩(wěn)定”等條款如何適用等，都規(guī)定得過于原則，使得政府部門和申請(qǐng)人經(jīng)常無所適從。

因應(yīng)這些問題，可以嘗試從立法層級(jí)、立法觀念、立法體系等層面對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)政府信息公開的制度建構(gòu)作進(jìn)一步完善。第一，立法層級(jí)。目前主流意見認(rèn)為，應(yīng)上升至法律的形式，制定《政府信息公開法》。目前最高行政機(jī)關(guān)制定的《政府信息公開條例》無法涵蓋人大、法院、檢察院和黨的機(jī)關(guān)，使得大量信息溢出規(guī)制范圍。第二，立法體系。參考各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，難以由單一的政府信息公開法典對(duì)政府信息公開進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，而應(yīng)分步驟、分階段地進(jìn)行相關(guān)立法。在立法體系架構(gòu)上，可以由四部分構(gòu)成：一是關(guān)于政府信息公開的法律規(guī)定；二是關(guān)于政府信息獲取、存儲(chǔ)、管理、使用和在政府系統(tǒng)內(nèi)部分享、傳遞的法律制度；三是關(guān)于公共數(shù)據(jù)庫(kù)的開發(fā)和共享的法律制度；四是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)和政府信息安全及個(gè)人信息保護(hù)的法律制度，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》，等等。

（二）制定電子政務(wù)法

首先，要制定電子政務(wù)基本法?！半娮诱?wù)法是專門調(diào)整現(xiàn)代信息技術(shù)在公共行政中應(yīng)用的范圍、條件、方式、地位和效力等事項(xiàng)的法律規(guī)范的總稱?！保?9］目前我國(guó)尚無關(guān)于電子政務(wù)的綱領(lǐng)性（基礎(chǔ)性）立法，整個(gè)立法層次較低［20］［21］。應(yīng)當(dāng)盡快制定《電子政務(wù)法》，作為電子政務(wù)領(lǐng)域的基本法，涵括電子政務(wù)法律體系的基本內(nèi)容，對(duì)電子政務(wù)法的立法原則、目的及重要的相關(guān)制度等作出明確規(guī)定，使其發(fā)揮“電子政務(wù)憲法”的作用。其次，應(yīng)加快制定政府網(wǎng)站管理法，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)域名，規(guī)范政府網(wǎng)站內(nèi)容，規(guī)范政府網(wǎng)站的日常管理，確保網(wǎng)站的可用性和安全性。此外，應(yīng)選擇良好的立法時(shí)機(jī)，出臺(tái)關(guān)于電子簽名、網(wǎng)絡(luò)安全、政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用、征信管理等方面的法律法規(guī)。

（三）修改政府組織法

中國(guó)的電子政務(wù)主要依循兩套系統(tǒng)展開，一套是各級(jí)政府及其部門的上網(wǎng)工程和門戶網(wǎng)站，另一套是以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（包括金卡、金關(guān)、金橋等）。由于我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于政府組織方面的法律法規(guī)并未明確就本級(jí)政府與實(shí)行垂直管理的同級(jí)行政管理部門之間的關(guān)系作出規(guī)定，因而各級(jí)政府的門戶網(wǎng)站難以整合實(shí)行垂直管理的部門，從而影響了綜合性政府網(wǎng)站作用的發(fā)揮，加劇了信息化過程當(dāng)中的“信息孤島”現(xiàn)象。因應(yīng)信息化的大勢(shì)和信息資源共建共享的要求，有必要對(duì)組織法的相關(guān)規(guī)定作必要修改。

（四）完善規(guī)制網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的立法

針對(duì)前文論及的網(wǎng)絡(luò)非序化參與行為，必須補(bǔ)充和完善相關(guān)立法。目前中國(guó)尚無針對(duì)網(wǎng)絡(luò)公眾參與的制度規(guī)范，只有《刑法》及其修正案的相關(guān)條款①例如，《中華人民共和國(guó)刑法》第285條、286條針對(duì)侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和破壞計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的行為作出規(guī)定；2015年11月1日起實(shí)施的《刑法修正案（九）》增加了第286條之一，對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者不履行網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)造成危害后果構(gòu)成犯罪作出規(guī)定；完善了對(duì)出售、非法提供公民個(gè)人信息的犯罪的規(guī)定；對(duì)在信息網(wǎng)絡(luò)上編造虛假的險(xiǎn)情、疫情、災(zāi)情、警情這四種比較容易引起社會(huì)恐慌的謠言的行為，以及明知這些是謠言而傳播，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的行為，增加規(guī)定為犯罪等。和《電子簽名法》《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全信息通報(bào)實(shí)施辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實(shí)保障信息安全的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等涉及對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為的規(guī)制。建議立法、行政和司法機(jī)關(guān)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)公眾參與的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行深入分析和研究的基礎(chǔ)上，參考其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，制定規(guī)則，建立和完善各種制度以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公眾參與。具體地，可從落實(shí)和完善網(wǎng)絡(luò)身份管理制度、建立網(wǎng)絡(luò)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系、健全網(wǎng)民信用記錄、完善網(wǎng)絡(luò)行為獎(jiǎng)懲機(jī)制、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)輿情管理、完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制等方面著力。

結(jié) 語(yǔ)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的公眾參與，是一個(gè)尚待深入討論和研究的主題。這種“電子民主”的興起，集中來看，是基于兩個(gè)關(guān)鍵因素——傳統(tǒng)民主政治中公眾參與度的低下和新興信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。主觀上，為了提升決策的民主性和科學(xué)性，政府有提升公眾參與度的動(dòng)力，公眾也因長(zhǎng)期壓抑而有著參與的愿望和訴求；客觀上，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用促動(dòng)了透明政府和電子政府的建設(shè)，進(jìn)而為公眾參與公共治理提供了更為便捷的渠道和平臺(tái)。2016年7月，“依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)政民互動(dòng)，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”作為提高社會(huì)治理能力、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措，被寫入中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》這一將指導(dǎo)和規(guī)范未來10年中國(guó)信息化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。這表明，電子民主在國(guó)家戰(zhàn)略層面已得到再度的肯認(rèn)和支持。

但客觀來看，仍須承認(rèn)，盡管互聯(lián)網(wǎng)的澎湃浪潮為電子民主創(chuàng)造了條件和氛圍，但無論在中國(guó)還是世界上其他大多數(shù)國(guó)家，至少在公共事務(wù)層面，公眾對(duì)電子民主的反應(yīng)仍較為平淡。毋寧說，電子民主的實(shí)現(xiàn)還在或遠(yuǎn)或近的未來。

［1］潘躍華.Web2.0時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)新聞傳播［J］.新聞愛好者（理論版），2009，（2）：37.

［2］中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.第38次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB／OL］.第11頁(yè).（2016-08-03）［2016-09-10］.http：／／119.90.25.19／www.cnnic.net.cn／hlwfzyj／hlwxzbg／hlwtjbg／201608／P020160803367337470363.pdf.

［3］李勇，惠鴻曜.電子政務(wù)環(huán)境下政民交互的特征及管理對(duì)策探討［J］.現(xiàn)代情報(bào)，2012，（32）：48.

［4］周漢華.電子政務(wù)法研究［J］.法學(xué)研究，2007，（3）.

［5］張銳昕.電子政府與電子政務(wù)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：37.

［6］United Nations Department of Economic and Social Affairs.United Nations E-Government Survey 2014［Z］.E-Government for the Future We Want.

［7］SCHEDLER K，SUMMERMATTER L.E-government：What Countries Do and Why：A European Perspective［J］.Journal of Political Marketing，2003，（2）：255-277.

［8］李巖.網(wǎng)絡(luò)“公眾新聞”實(shí)踐與“網(wǎng)絡(luò)公眾的形成”——對(duì)《關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（草案）》中有關(guān)對(duì)媒體的處罰規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)討論分析［J］.當(dāng)代傳播，2008，（1）：40.

［9］楊三濤.電子政務(wù)中公眾參與法律問題的研究［D］.重慶：西南政法大學(xué)碩士研究生論文，2007：19-21.

［10］李永剛.網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)張對(duì)后發(fā)展國(guó)家政治生活的潛在影響［J］.科學(xué)決策月刊，2007，（5）：13.

［11］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心.中國(guó)電子政務(wù)實(shí)施與應(yīng)用調(diào)查報(bào)告［R］.2006-03.

［12］周漢華.打造升級(jí)版政務(wù)公開制度——論《政府信息公開條例修改》的基本定位［J］.行政法學(xué)研究，2016，（3）：5.

［13］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組.中國(guó)政府透明度指數(shù)報(bào)告（2015）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角［G］／／中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編.中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2016）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：203-208.

［14］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組.中國(guó)政府透明度年度報(bào)告（2014）［G］／／中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編.中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2014）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：197-199.

［15］汪向東.我國(guó)電子政務(wù)的進(jìn)展、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)［J］.電子政務(wù)，2009，（7）：50.

［16］陳國(guó)柱.淺談我國(guó)電子政務(wù)存在的問題與對(duì)策［J］.科技信息，2013，（6）：76.

［17］汪向東，姜奇平，田錚.電子政務(wù)的行政生態(tài)學(xué)調(diào)查［J］.中國(guó)計(jì)算機(jī)用戶，2006，（11）：26.

［18］肖擁軍，姚磊，李宏偉.我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展研究［J］.中國(guó)信息界，2012，（2）：5.

［19］高家偉.論電子政務(wù)法［J］.中國(guó)法學(xué)，2003，（4）：65.

［20］周漢華.中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展推動(dòng)力分析［J］.電子政務(wù)，2009，（4）：72.

［21］蔣瓊.電子政務(wù)的法律現(xiàn)狀、困境與出路［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，（2）：21.

Legal Regulation of Public Participation in Internet Plus Era

LI Xia
（Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China）

With the rapid development and evolution of Internet，the mechanism of public participation in governance has been remodeled.Netizens，whose number has been increasing quickly，are practicing democratic participation and pushing forward the process of democracy and rule of law in China.The internet，on the one hand，provides a convenient platform for public participation，but on the other hand，brings up a series of legal challenges：the disorder of cyber public participation causes infringements upon information security and personal privacy；the asymmetry distribution of information between the government and citizens leads to insufficiency of effective public participation.In regard to these problems，it is of great importance that legislative，executive and judicial branches conduct an intensive study and analysis on the characteristics and regularities of cyber public participation，use overseas experiences for reference，and develop the system of rules to regulate Internet-based public participation and promote its healthy development.

Internet；E-governance；public participation；legal regulation

D922.1

A

1009-1971（2016）06-0011-06

2016-09-13

李霞（1979—），女，湖南郴州人，副研究員，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文化法研究中心秘書長(zhǎng)，從事行政法、文化網(wǎng)絡(luò)傳媒法、政府規(guī)制等領(lǐng)域的研究。

［責(zé)任編輯：張蓮英］