于龍剛，吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林長(zhǎng)春130012

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法治與治理之間
——基層社會(huì)警察“解紛息爭(zhēng)”機(jī)制分析①

于龍剛，吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林長(zhǎng)春130012

摘要:社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下警察逐漸成為基層糾紛調(diào)解的主要力量，正式糾紛調(diào)解體系取代非正式糾紛調(diào)解體系。糾紛調(diào)解活動(dòng)同時(shí)嵌入到基層法治建設(shè)和國(guó)家治理實(shí)踐中。作為基層法治建設(shè)一部分，糾紛調(diào)解規(guī)范化實(shí)現(xiàn)了調(diào)解體系的科層化與規(guī)則化。但是由于法律世界與生活世界之間的張力，以及基層社會(huì)國(guó)家能力匱乏，調(diào)解實(shí)踐陷入非規(guī)范化的運(yùn)作形態(tài)。在糾紛格式、社會(huì)空間、組織體制三個(gè)層面出現(xiàn)悖論與沖突，調(diào)解實(shí)踐內(nèi)嵌入議價(jià)機(jī)制與暴力再生產(chǎn)機(jī)制，形成充滿策略行為和暴力契機(jī)的脆弱秩序?；饧m紛調(diào)解困境，需要在規(guī)范警察權(quán)與提高警察糾紛解決能力、制度建設(shè)與價(jià)值內(nèi)化、法治目標(biāo)與治理目標(biāo)之間兼顧平衡，彌合規(guī)范化糾紛調(diào)解體系與現(xiàn)代性糾紛解決能力之間的裂痕，在推動(dòng)基層法治建設(shè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

關(guān)鍵詞:糾紛調(diào)解;基層法治;國(guó)家能力;議價(jià)機(jī)制;暴力再生產(chǎn)機(jī)制

①姚建宗教授、陳柏峰教授、劉磊、孟融等師友對(duì)本文寫(xiě)作提出了許多寶貴意見(jiàn)，在此致謝。

一、導(dǎo)　論

(一)問(wèn)題提出與研究進(jìn)路

調(diào)解是基層社會(huì)矛盾糾紛解決方式之一，在中國(guó)擁有悠久的文化淵源。近年來(lái)在基層法治建設(shè)的推動(dòng)下，國(guó)家投入大量資源，從制度、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、人員等多個(gè)層面推動(dòng)糾紛調(diào)解規(guī)范化，初步形成行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解多元一體的糾紛調(diào)解格局。糾紛調(diào)解也是基層國(guó)家治理的一環(huán)，是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要方式。糾紛調(diào)解規(guī)范化發(fā)揮出強(qiáng)大的治理功效，借助各類(lèi)正式調(diào)解機(jī)制大量矛盾糾紛得到及時(shí)有效化解。在當(dāng)下中國(guó)，有效利用調(diào)解這種非訴糾紛解決機(jī)制，可以緩解矛盾多發(fā)與審判力量不足之間的張力。不過(guò)，仍有很多糾紛未及時(shí)解決，涌入信訪渠道，形成多次信訪大潮;部分矛盾糾紛演化為群體性事件，危及基層社會(huì)秩序。在調(diào)解過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)各類(lèi)暴力事件，多次見(jiàn)諸媒體和網(wǎng)絡(luò)。法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，糾紛調(diào)解規(guī)范化建設(shè)雖然初步建立了完備的現(xiàn)代化矛盾化解體系，但在提升國(guó)家基層糾紛解決能力與社會(huì)治理能力方面，其所發(fā)揮的作用并不理想。

糾紛調(diào)解困境反映出規(guī)范化糾紛調(diào)解體系與現(xiàn)代性糾紛解決能力之間存在較大背離，基層法治建設(shè)和國(guó)家治理之間仍存在一定張力。根據(jù)研究視野、進(jìn)路和方法的不同，調(diào)解研究可以分為兩個(gè)方面。一是調(diào)解的“法治化”研究。這類(lèi)研究從調(diào)解與法治的關(guān)系出發(fā)，探討如何在法治進(jìn)程中認(rèn)識(shí)和利用調(diào)解這一中國(guó)傳統(tǒng)糾紛解決方式。由于程序主義是法治社會(huì)的主導(dǎo)性?xún)r(jià)值之一，這類(lèi)研究重點(diǎn)關(guān)注調(diào)解程序技術(shù)的設(shè)計(jì)，由此重構(gòu)調(diào)解制度。范愉、王亞新等學(xué)者的研究大多沿著這一路徑展開(kāi)［1］［2］［3］［4］［5］。訴訟法領(lǐng)域的研究將調(diào)解與法治的關(guān)系進(jìn)一步化約為調(diào)解與審判的關(guān)系，認(rèn)為審判在建立社會(huì)權(quán)利義務(wù)觀念、確立人們行為的可預(yù)期性方面具有比較優(yōu)勢(shì)，法治運(yùn)行要以審判為中心［6］98。調(diào)解制度的建立實(shí)際上是當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型之下法治建設(shè)靈活性的實(shí)踐表達(dá)，是應(yīng)對(duì)法治資源和司法能力不足的制度選擇。例如，有學(xué)者指出，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的最大問(wèn)題是在“合情、合理、合法”的口號(hào)下鼓勵(lì)當(dāng)事人就案件處理進(jìn)行過(guò)度的討價(jià)還價(jià)或者互惠式交涉，以實(shí)用主義的政治性手段削弱了規(guī)范和原則，在法律秩序中形成所謂“雙重不確定性”的狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致公共選擇變得非常困難［7］83。二是調(diào)解的“治理化”研究。有學(xué)者注意到，規(guī)范層面的研究難以有效解釋基層社會(huì)的糾紛調(diào)解實(shí)踐，建立在此類(lèi)研究之上的制度改革很可能引發(fā)國(guó)家制訂法與鄉(xiāng)土社會(huì)間對(duì)立，出現(xiàn)“秋菊的困惑”和“山杠爺?shù)谋瘎　保?］60。因而他們開(kāi)始從國(guó)家治理角度關(guān)注調(diào)解實(shí)踐，將調(diào)解的治理化形態(tài)作為主要研究?jī)?nèi)容。陳柏峰從三個(gè)方面對(duì)治理化形態(tài)進(jìn)行概括:第一，在規(guī)則層面上，地方性規(guī)范在微觀意義上常常(但不必然)占有競(jìng)勝地位，國(guó)家法律常常(但不總是)被規(guī)避。何者占有競(jìng)勝地位，往往取決于基層法官的治理需要。第二，在程序?qū)用嫔?，糾紛調(diào)解并不遵循法治原則，調(diào)解過(guò)程充斥著各種策略和權(quán)力技術(shù)①?gòu)?qiáng)世功對(duì)一起“炕上開(kāi)庭”案的分析完整體現(xiàn)了這一方面。參見(jiàn)強(qiáng)世功:《“法律不入之地”的民事調(diào)解——一起“依法收貸”案的再分析》，載《比較法研究》1998年第3期。。第三，基于治理鄉(xiāng)村社會(huì)的需要，基層法官和鄉(xiāng)村干部組成了一套非常系統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制和鄉(xiāng)村司法體系，鄉(xiāng)村干部在其中起了非常重要的作用?；鶎臃ü俚乃痉ㄗ裱爸卫怼钡倪壿嫞谑聦?shí)層面而不是規(guī)則層面解決問(wèn)題，是結(jié)果導(dǎo)向而非規(guī)則導(dǎo)向［9］267。

上述研究在理解調(diào)解實(shí)踐、推動(dòng)基層法治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在一些問(wèn)題。“法治化”研究將調(diào)解抽象為獲得合意的協(xié)商交往過(guò)程，國(guó)家權(quán)力往往被賦予干擾協(xié)商的負(fù)面角色。這一理論抽象遮蔽了調(diào)解實(shí)踐中法治建設(shè)與國(guó)家治理間的張力。以此類(lèi)研究為智力資源的糾紛調(diào)解規(guī)范化所面臨的治理困境即在經(jīng)驗(yàn)層面反映了這一問(wèn)題?！爸卫砘毖芯繌浹a(bǔ)了這一不足，但相關(guān)研究多從糾紛個(gè)案出發(fā)，缺乏對(duì)經(jīng)驗(yàn)的整體性把握，因而難以發(fā)現(xiàn)調(diào)解活動(dòng)的實(shí)踐邏輯，糾紛個(gè)案只能成為否思外來(lái)理論的材料與媒介。另外，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)行政調(diào)解尤其是警察糾紛調(diào)解的充分關(guān)注。已有警察糾紛調(diào)解主要從規(guī)范層面出發(fā)，局限于警察學(xué)部門(mén)內(nèi)部，大多關(guān)注調(diào)解的概念、正當(dāng)性、法律依據(jù)、原則、程序，以及調(diào)解行為背后警察權(quán)的屬性等學(xué)理問(wèn)題，從而完善警察學(xué)理論體系［10］127-134［11］96-101［12］51-60［13］50-55。實(shí)證層面的警察糾紛調(diào)解研究注意到為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，警察表現(xiàn)出較強(qiáng)的主動(dòng)性［14］30。有學(xué)者由此提煉出警察解決糾紛的機(jī)制:擴(kuò)大調(diào)解適用范圍;主動(dòng)制訂調(diào)解方案，強(qiáng)制調(diào)解;將治安管理而非矛盾化解作為糾紛解決的主要目標(biāo)［15］55-57。

雖然治安調(diào)解的數(shù)量已經(jīng)成為中國(guó)“矛盾糾紛解決的金字塔的塔基”［16］51-56，但有關(guān)警察糾紛調(diào)解的研究仍十分稀少②有研究通過(guò)知網(wǎng)統(tǒng)計(jì):題名含有“調(diào)解”文章有8 189篇，“人民調(diào)解”文章有1 801篇，“行政調(diào)解”文章有257篇，“治安調(diào)解”文章僅有117篇。如果以“調(diào)解”文章8 189為基數(shù)，那么“行政調(diào)解”研究論文占3.1%，“治安調(diào)解”研究論文占1.4%。參見(jiàn)魏程琳、齊海濱:《中國(guó)調(diào)解研究新范式——以政治治理論為基礎(chǔ)》，載《法律科學(xué)》2015年第6期，第6頁(yè)。，且相關(guān)研究主要從規(guī)范層面出發(fā)。實(shí)證層面的研究注意到警察調(diào)解活動(dòng)對(duì)協(xié)商、自治、合意等原則的偏離，但是針對(duì)調(diào)解機(jī)制的概括主要從個(gè)案出發(fā)且未能充分關(guān)注警察糾紛調(diào)解的困境，并由此探求基層法治與社會(huì)治理的深層次問(wèn)題。因此，本文擬以基層社會(huì)的警察調(diào)解活動(dòng)為研究對(duì)象，從多地經(jīng)驗(yàn)出發(fā)。在研究進(jìn)路上，采取機(jī)制分析方法，探求調(diào)解實(shí)踐的邏輯，在此基礎(chǔ)上分析調(diào)解困境所反映出的法制建設(shè)與國(guó)家治理之間的關(guān)系。機(jī)制分析是法律經(jīng)驗(yàn)研究的進(jìn)路之一，旨在探尋要素、現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，揭示實(shí)踐的內(nèi)在機(jī)制。辨析經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象之間的因果關(guān)系是機(jī)制分析的核心。機(jī)制分析包括兩個(gè)層面:首先是對(duì)微觀社會(huì)行動(dòng)的解釋?zhuān)骄啃袆?dòng)背后的因果鏈條;其次是對(duì)宏觀實(shí)踐規(guī)律的揭示，主要是形成對(duì)社會(huì)實(shí)踐的規(guī)律性理解。機(jī)制分析可以彌補(bǔ)個(gè)案研究的不足，研究調(diào)解實(shí)踐，可以從這一進(jìn)路出發(fā)。文章經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于筆者在鄂中、關(guān)中、湘東等地基層公安派出所的實(shí)證調(diào)研③按照學(xué)術(shù)慣例，文中的具體地名做了匿名處理。。

(二)警察糾紛調(diào)解概況

在當(dāng)前基層社會(huì)糾紛調(diào)解實(shí)踐中，警察發(fā)揮了“主力軍”的作用，基層社會(huì)的大量糾紛矛盾主要由警察來(lái)調(diào)解，糾紛調(diào)解逐漸成為基層公安部門(mén)的主要工作。在筆者所調(diào)研的某縣公安局，2013年第三季度共受理報(bào)警15 289起，其中，破獲刑事案件436起，行政案件結(jié)案578起，調(diào)處各類(lèi)糾紛892起①上述數(shù)據(jù)來(lái)源于《××縣公安局2013年三季度工作總結(jié)》。。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2009年-2011年，某省警察糾紛調(diào)解占總執(zhí)法工作的比重分別為 64.1%，66%和66.44%［17］153?；鶎庸膊块T(mén)成為糾紛調(diào)解機(jī)制的主力軍與多種因素相關(guān)。從外部層面講，非公安部門(mén)的權(quán)利救濟(jì)成本較高，糾紛調(diào)解能力不足，導(dǎo)致大量矛盾糾紛涌入公安部門(mén)。通過(guò)法院解決糾紛，時(shí)間成本、信息成本高，法院判決也面臨“執(zhí)行難”問(wèn)題。稅費(fèi)改革、社區(qū)體制改革之后，基層組織對(duì)個(gè)體的組織性控制減弱，弱化了基層組織的糾紛調(diào)解能力［18］22。尤其在農(nóng)村地區(qū)，村干部大多從調(diào)解主體轉(zhuǎn)變?yōu)榧m紛信息的收集與上報(bào)者。從內(nèi)部層面講，基層公安部門(mén)的權(quán)利救濟(jì)成本較低，而且由于具有執(zhí)法權(quán)力，公安部門(mén)的糾紛調(diào)解能力相對(duì)較高。

目前，公安部門(mén)的調(diào)解工作包括兩個(gè)方面:一是治安調(diào)解，公安機(jī)關(guān)對(duì)由民間糾紛、打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成協(xié)議則不予處罰;未達(dá)成協(xié)議，或協(xié)議達(dá)成拒不履行的，公安機(jī)關(guān)依法對(duì)違法行為責(zé)任人給予處罰。治安調(diào)解中，公安機(jī)關(guān)所擁有的處罰權(quán)有助于促成當(dāng)事人努力達(dá)成并積極履行協(xié)議。二是一般民事糾紛調(diào)解。《人民警察法》第21條規(guī)定:“對(duì)公民提出的解決糾紛要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！碑?dāng)前公安機(jī)關(guān)所推行的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略將治安、防控作為基層公安工作的核心目標(biāo)，將矛盾化解、糾紛調(diào)解作為群眾工作的主要內(nèi)容，要求基層民警“為群眾辦實(shí)事、好事，以爭(zhēng)得民心”。漳州110模式推廣、“有警必出”口號(hào)提出以來(lái)②1990年漳州市公安局建立“110報(bào)警服務(wù)臺(tái)”，1996年公安部在漳州召開(kāi)“全國(guó)城市110報(bào)警服務(wù)臺(tái)建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，推廣“漳州110”建立“快速反應(yīng)”機(jī)制，打擊犯罪，維護(hù)治安與服務(wù)群眾并重，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)與巡邏警察有機(jī)結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)做法。參見(jiàn)http:// baike.baidu.com/view/923658.htm，訪問(wèn)時(shí)間:2015年8月13日。，警務(wù)活動(dòng)大多由公民主動(dòng)發(fā)起，布萊克將這一警務(wù)模式概括為反應(yīng)型警務(wù)(或者說(shuō)公民主動(dòng)型警務(wù))③以執(zhí)法互動(dòng)發(fā)起模式(Police Mobilization)為標(biāo)準(zhǔn)，布萊克將執(zhí)法互動(dòng)區(qū)分為公民發(fā)起型互動(dòng)(Citizen-Initiated Encounter)與警察發(fā)起型互動(dòng)(Police-Initiated Encounter)。他認(rèn)為，警察機(jī)構(gòu)主要是一個(gè)回應(yīng)性組織體系，大部分執(zhí)法行為依賴(lài)于公民主動(dòng)發(fā)起，警察社會(huì)控制功能通過(guò)執(zhí)法個(gè)案來(lái)實(shí)現(xiàn)。See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization:an Observation Study，a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p.264。。反應(yīng)型警務(wù)日趨成為基層警務(wù)的主要模式，警察的社會(huì)秩序維持功能主要通過(guò)處理糾紛個(gè)案來(lái)實(shí)現(xiàn)。在反應(yīng)型警務(wù)中，民警缺乏界定自身管轄邊界的機(jī)會(huì)和空間，公民擁有界定失序狀態(tài)、劃定警察管轄范圍的權(quán)利，執(zhí)法活動(dòng)圍繞解決糾紛、化解矛盾展開(kāi)④See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization:an Observation Study，a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p.267。。由于模糊性的法律規(guī)定、社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略以及由此形成的反應(yīng)型警務(wù)模式，法定的警察職權(quán)邊界在實(shí)踐中虛化。雖然在法律層面，糾紛調(diào)解是基層公安部門(mén)的副業(yè)，但實(shí)際上已經(jīng)成為主業(yè)。

二、糾紛調(diào)解規(guī)范化背景下的悖論與沖突

作為基層法治建設(shè)的一部分，糾紛調(diào)解規(guī)范化試圖建立協(xié)商性的三方爭(zhēng)議解決機(jī)制，規(guī)范化的調(diào)解活動(dòng)是科層組織依據(jù)正式法律規(guī)范，調(diào)解人處于中立地位，由爭(zhēng)議雙方自主協(xié)商達(dá)成合意，化解矛盾。由于基層社會(huì)的不規(guī)則性，科層體制的多主體性，在糾紛調(diào)解規(guī)范化建設(shè)背景下調(diào)解實(shí)踐面臨諸多悖論和沖突，主要表現(xiàn)在糾紛格式、社會(huì)空間和組織體制三個(gè)方面。

(一)糾紛格式

在規(guī)范化的調(diào)解體系中，啟動(dòng)調(diào)解的前提是糾紛事務(wù)符合法律系統(tǒng)的格式要求，包括具有完備的法律事實(shí)，規(guī)范的權(quán)利訴求，以及糾紛事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，法律系統(tǒng)可以自主化解。具備法律系統(tǒng)對(duì)糾紛格式的正式性要求，糾紛事務(wù)才可能進(jìn)入法律系統(tǒng)，從而得到正規(guī)化處理。但是，基層社會(huì)具有非規(guī)則性，發(fā)生于社會(huì)中的糾紛事務(wù)也難以完全符合法律系統(tǒng)的格式要求，在正式性的格式要求與非正式性的糾紛事務(wù)之間形成張力。

首先，糾紛矛盾發(fā)生在調(diào)解活動(dòng)之前，由于技術(shù)、成本等因素限制，部分糾紛的法律事實(shí)難以建構(gòu)。當(dāng)人們“訴諸法律”時(shí)，事實(shí)沒(méi)有被認(rèn)可，證詞往往是口頭的和相互沖突的［19］17。很多村落糾紛發(fā)生時(shí)，只有雙方當(dāng)事人在場(chǎng)，缺乏證據(jù)，民警只能從當(dāng)事人口中還原事實(shí)①在關(guān)中某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，民警介紹;“在鄉(xiāng)村地區(qū)，當(dāng)事人大多是口頭約定，缺乏書(shū)面證據(jù)。雙方各執(zhí)一詞，我們也沒(méi)有辦法。很多時(shí)候，雙方斗毆，相互有傷，但沒(méi)有人愿意陳述自己如何打了對(duì)方。”在筆者調(diào)研期間，民警講述了這樣一起案件。老張和老李田地相鄰，老張地靠近水源，水需經(jīng)過(guò)位于老張地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李澆地時(shí)，發(fā)現(xiàn)渠道好多水漏到老張地里。因而懷疑是老張故意挖洞偷水。但是，老張不承認(rèn)。民警說(shuō):“這件事誰(shuí)也說(shuō)不清楚，當(dāng)時(shí)又沒(méi)有第三方在場(chǎng)?！薄Ｔ诩m紛調(diào)解實(shí)踐中，大部分當(dāng)事人都傾向于提供對(duì)自己有利的信息，針對(duì)其他情況避而不談，有時(shí)候甚至雙方當(dāng)事人對(duì)案情都不完全清楚。很多糾紛發(fā)生在私人空間內(nèi)，缺乏第三方，當(dāng)事人又不愿吐露實(shí)情，案件事實(shí)就很難還原，法律事實(shí)也無(wú)從建構(gòu)，民警往往是在信息不完備的狀態(tài)下調(diào)解糾紛。另外，法律事實(shí)的建構(gòu)往往需要花費(fèi)一定的時(shí)間、貨幣成本。例如，在侵犯類(lèi)糾紛與產(chǎn)品質(zhì)量類(lèi)糾紛中，要確定侵權(quán)責(zé)任，首先要通過(guò)特定機(jī)關(guān)鑒定傷情、產(chǎn)品質(zhì)量。鑒定需要預(yù)支一些費(fèi)用，這些費(fèi)用甚至可能會(huì)大于訴求標(biāo)的的價(jià)值。在粵北某鎮(zhèn)調(diào)研期間，該鎮(zhèn)工商執(zhí)法人員說(shuō):“涉及質(zhì)量問(wèn)題，必須送檢，送檢的前提是產(chǎn)品完整，很多產(chǎn)品已經(jīng)損壞，沒(méi)辦法檢測(cè)，而且檢測(cè)要花費(fèi)1 000元，可有的產(chǎn)品只值50元?！?/p>

其次，糾紛當(dāng)事人的訴求是語(yǔ)境化的，既涉及權(quán)利配置，也包括利益給予和關(guān)系修復(fù)，超出法律所能夠保護(hù)的范疇。侵權(quán)行為不僅使當(dāng)事人的權(quán)益受損，而且導(dǎo)致當(dāng)事人的社會(huì)關(guān)系失衡。他們的訴求不僅指向權(quán)利救濟(jì)，更希望借此恢復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系，恢復(fù)“和諧狀態(tài)”②有學(xué)者提出，傳統(tǒng)中國(guó)調(diào)解活動(dòng)圓滿完成的標(biāo)志是爭(zhēng)議當(dāng)事人之間恢復(fù)了和諧狀態(tài)。參見(jiàn):(美)馬丁·夏皮羅著，張生、李彤譯:《法院:比較法和政治學(xué)上的分析》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第227頁(yè)。。當(dāng)事人的訴求不僅指向當(dāng)下，而且指向過(guò)去與未來(lái)。正如滋賀秀三所說(shuō):“中國(guó)人傾向于把爭(zhēng)議雙方的社會(huì)關(guān)系加以全面和總體的考察?！保?0］13-14很多糾紛矛盾是日常生活的一部分，也是社會(huì)互動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)?；?dòng)過(guò)程中，一方當(dāng)事人無(wú)法占據(jù)優(yōu)勢(shì)，因而產(chǎn)生過(guò)激行為，把事情放大，引入外部力量，平衡雙方關(guān)系③在湘東某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，由于該鎮(zhèn)靠近省城，企業(yè)較多，臨近年末，外地工人經(jīng)常采取堵門(mén)、關(guān)電、阻工等方式向強(qiáng)勢(shì)的本地老板討要工資。民警常說(shuō):“現(xiàn)在的人不知怎么回事，出了事不找法院，不協(xié)商解決，總是采取過(guò)激的手段。有時(shí)候面對(duì)一點(diǎn)小事都這樣?！?。解決糾紛不僅要消弭沖突，更要滿足當(dāng)事人的各種訴求。民警只有對(duì)人情世故具備豐富的體察和感悟，才能聽(tīng)懂當(dāng)事人的“弦外之音”，從而抓住“主要矛盾”④湘東某鎮(zhèn)派出所一位老民警如此描述調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵之處:“老百姓要的就是結(jié)果，你要是光講法律，他們就會(huì)認(rèn)為你羅嗦。老百姓想要什么，那才是他的‘軟肋'，才是主要矛盾，抓住主要矛盾就等于抓住他的‘軟肋'了?！?。這時(shí)，豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)往往比法律知識(shí)更為重要，善于抓住“主要矛盾”比依照法定程序來(lái)調(diào)解更為關(guān)鍵。

最后，部分糾紛雖然在形式上符合法律系統(tǒng)的格式要求，但是在法律系統(tǒng)內(nèi)難以有效解決。部分糾紛屬于無(wú)法在科層體制內(nèi)通過(guò)常規(guī)性治理手段得到解決的“剩余事務(wù)”，包括由體制改革引發(fā)的群體性矛盾，如民辦教師群體上訪、下崗工人上訪，也包括由宏觀政策調(diào)整導(dǎo)致的政策性矛盾，包括返鄉(xiāng)農(nóng)民爭(zhēng)田、村莊農(nóng)地承包矛盾。這些事務(wù)有些屬于歷史遺留問(wèn)題，有些屬于現(xiàn)代體制運(yùn)行的外部成本，比如征拆補(bǔ)償糾紛、違建糾紛、“低?！痹u(píng)定糾紛、農(nóng)民工討薪糾紛等，解決這些問(wèn)題，需要打破科層壁壘，整合治理資源，采取運(yùn)動(dòng)型治理方式［21］105-125。其中也有部分問(wèn)題需要在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化初步實(shí)現(xiàn)之后才可能夠有效解決。

基層社會(huì)的很多糾紛矛盾難以被完全歸為法律問(wèn)題，難以完全進(jìn)入法律系統(tǒng)，在法律系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行歸類(lèi)、處理和格式化，難以通過(guò)規(guī)范化的調(diào)解機(jī)制進(jìn)行化解。不過(guò)由于反應(yīng)型警務(wù)模式，警察缺乏界定職責(zé)權(quán)限的能力，因而這些糾紛進(jìn)入公安系統(tǒng)，導(dǎo)致在正式性的格式要求與非正式性的糾紛事務(wù)之間出現(xiàn)悖論與沖突。

(二)社會(huì)空間

規(guī)范化的糾紛調(diào)解是平等主體基于自愿原則相互協(xié)商、化解矛盾。作為調(diào)解主體的公共權(quán)威應(yīng)保障糾紛當(dāng)事人的意思自治，維護(hù)其在糾紛調(diào)解過(guò)程中的主導(dǎo)地位。在這一模式下，各方處于一種對(duì)稱(chēng)的關(guān)系格局，這構(gòu)成調(diào)解與審判、執(zhí)法的主要區(qū)別。在審判和執(zhí)法過(guò)程中，公共權(quán)威擁有決斷權(quán)與強(qiáng)制權(quán)，其與當(dāng)事人形成一種不對(duì)稱(chēng)的關(guān)系狀態(tài)。不過(guò)，社會(huì)活動(dòng)在一定的社會(huì)空間內(nèi)進(jìn)行，社會(huì)空間既是活動(dòng)發(fā)生的物理場(chǎng)所，也是一種關(guān)系的體系［22］34-48。作為一種社會(huì)活動(dòng)的糾紛調(diào)解，社會(huì)空間內(nèi)的力量格局、空間安排影響到主體間的關(guān)系形態(tài)，從而使其偏離規(guī)范形態(tài)中的對(duì)稱(chēng)格局。

在反應(yīng)型警務(wù)模式下，警察被動(dòng)進(jìn)入糾紛矛盾發(fā)生場(chǎng)域，糾紛調(diào)解工作經(jīng)歷了從介入到談判的轉(zhuǎn)換。調(diào)解活動(dòng)發(fā)生的社會(huì)空間塑造了各個(gè)主體間關(guān)系的具體形態(tài)。社會(huì)空間可以分為窗口空間、社區(qū)空間與街頭空間［23］588。社區(qū)空間是公民自治領(lǐng)域，公民擁有充分的控制權(quán)與自主權(quán)。在社區(qū)空間內(nèi)，警察調(diào)解糾紛，不僅需要援引法律，同時(shí)需要參照社區(qū)非正式規(guī)范，社區(qū)是糾紛當(dāng)事人的“主場(chǎng)”，警察的“客場(chǎng)”，當(dāng)事人擁有較強(qiáng)的自主權(quán)與控制權(quán)。調(diào)解過(guò)程中，警察需要謹(jǐn)言慎行，以防授人以柄，使自己陷于被動(dòng)①湘東某鎮(zhèn)派出所民警說(shuō):“法律是一把雙刃劍，用得好是砍別人，用不好，傷的是自己，第一件事情先是保護(hù)自己，全身而退?！?。街頭空間具有開(kāi)放性、流動(dòng)性和不確定性。調(diào)解糾紛時(shí)，警察不僅要面對(duì)當(dāng)事人，而且要面對(duì)眾多圍觀群眾，以及不確定的潛在參與者。潛在參與者的進(jìn)入會(huì)增加不確定性，面對(duì)突如其來(lái)的第三方，警察缺乏應(yīng)對(duì)時(shí)間，難以控制局面②關(guān)中某鎮(zhèn)派出所民警處理一起車(chē)輛碰撞糾紛時(shí)，旁邊一名喝過(guò)酒的青年男子突然揪住警察衣領(lǐng)，周邊群眾趁勢(shì)起哄。在場(chǎng)警察調(diào)集力量增援才大體穩(wěn)住事態(tài)。。在窗口空間，街頭官僚擁有廣泛的支配權(quán)與控制權(quán)，因而警察往往采取空間轉(zhuǎn)換的策略，在公安場(chǎng)所內(nèi)部調(diào)解糾紛。公安場(chǎng)所內(nèi)，警察擁有一定的控制權(quán)，可以有效維控現(xiàn)場(chǎng)秩序，主導(dǎo)調(diào)解工作的進(jìn)展。當(dāng)事人則處于受支配的地位，社區(qū)、街頭空間內(nèi)警察與糾紛當(dāng)事人的關(guān)系格局在窗口空間內(nèi)發(fā)生對(duì)調(diào)。社區(qū)、街頭空間的特性減損了警察抽象性的法律權(quán)威，在調(diào)解實(shí)踐中建構(gòu)了不對(duì)稱(chēng)的關(guān)系格局③布萊克在對(duì)美國(guó)警察執(zhí)法進(jìn)行研究時(shí)也指出:“執(zhí)法情境的變化有可能減損或者增溢警察的法律權(quán)力?！盨ee Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization:an Observation Study，a dissertation for the degree of PHD in the university of Michigan，1968，p.97。。借助于空間轉(zhuǎn)換策略，互動(dòng)各方的力量格局發(fā)生對(duì)調(diào)。各方處于一種控制與反控制的不對(duì)稱(chēng)關(guān)系形態(tài)下，形成強(qiáng)勢(shì)主體與弱勢(shì)主體共存與互調(diào)的復(fù)雜形態(tài)。對(duì)稱(chēng)的關(guān)系形態(tài)只是規(guī)范化體系的制度初衷和理想模型。

(三)組織體制

規(guī)范化的調(diào)解活動(dòng)依賴(lài)科層組織，調(diào)解行為具有專(zhuān)業(yè)化、非人格化特征?；鶎由鐣?huì)具有多樣性和復(fù)雜性，同一性質(zhì)的治理模式可能在不同時(shí)期或國(guó)家結(jié)構(gòu)的不同層次表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，同時(shí)也可能內(nèi)含著不同的制度邏輯和影響后果［24］189。在科層體制底端，為回應(yīng)治理需求，在專(zhuān)業(yè)化體制之外形成多種非專(zhuān)業(yè)體制，彌補(bǔ)正式制度治理能力的不足。

一是廣泛吸收非正式人員參與調(diào)解，包括在公安部門(mén)內(nèi)部積極擴(kuò)大協(xié)警隊(duì)伍，在部門(mén)之外吸納、動(dòng)員基層干部。由于基層治安形勢(shì)日趨復(fù)雜，刑事、治安案件迅速增加，派出所工作導(dǎo)向從打擊轉(zhuǎn)為服務(wù)，社會(huì)治安、糾紛調(diào)解成為民警主要工作類(lèi)型，民警工作量呈幾何級(jí)增加，正式警力捉襟見(jiàn)肘。雖然公安部下達(dá)文件要求一律不得從社會(huì)上招錄協(xié)警④http://www.people.com.cn/GB/paper447/12996/1167857.htm，訪問(wèn)時(shí)間2015年10月10日。，但為適應(yīng)治安形勢(shì)，完成專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)，基層公安部門(mén)仍持續(xù)招募協(xié)警。目前協(xié)警已經(jīng)成為維持基層治安的主要力量。除此之外，基層公安部門(mén)還注重發(fā)揮基層干部的協(xié)助作用，包括矛盾糾紛隱患排查、信息及時(shí)上報(bào)、糾紛先期處理等。相關(guān)舉措包括招聘基層干部擔(dān)任戶(hù)警，或者設(shè)立聯(lián)合調(diào)解制度，由基層司法干部、鄉(xiāng)村(街道社區(qū))干部共同參與調(diào)解;也包括以非正式的互惠方式提高基層干部支持、協(xié)助糾紛調(diào)解工作的積極性。吸收非正式人員，彌補(bǔ)了正式體制制度能力的不足。同時(shí)，非正式人員對(duì)轄區(qū)社會(huì)環(huán)境十分了解，在轄區(qū)內(nèi)擁有廣泛、深厚的社會(huì)關(guān)聯(lián)，他們既可利用社區(qū)利息傳輸機(jī)制低成本地獲取糾紛信息，也可利用社會(huì)關(guān)聯(lián)輔助調(diào)解，成為警察與當(dāng)事人間的橋梁，弱化當(dāng)事人對(duì)警察的排斥和懷疑。

二是在法律、政治與政策層面形成差異性的職權(quán)配置規(guī)則，在體制內(nèi)塑造了權(quán)責(zé)利不匹配的組織形態(tài)。依照行政學(xué)基本原則，每個(gè)行政層級(jí)的權(quán)責(zé)利都應(yīng)當(dāng)是匹配的，由此才能調(diào)動(dòng)積極性，提高效率。在法律層面，基層公安部門(mén)的權(quán)責(zé)利相對(duì)匹配。法律就公安民警、糾紛當(dāng)事人在糾紛調(diào)解中的權(quán)利義務(wù)，以及調(diào)解程序、次數(shù)都進(jìn)行了明確規(guī)定。但是，在政治和政策層面，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的推廣、對(duì)“群眾路線”的強(qiáng)調(diào)都有可能導(dǎo)致法律層面的權(quán)責(zé)利對(duì)稱(chēng)形態(tài)在實(shí)踐中虛化①賀雪峰將這一現(xiàn)象作為中國(guó)基層行政體制的普遍特征，認(rèn)為基層職責(zé)大、權(quán)力小、利益少。參見(jiàn)賀雪峰:《行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期，第5頁(yè)。。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略將糾紛調(diào)解作為一項(xiàng)群眾工作，將當(dāng)事人的滿意度作為考評(píng)警察的重要指標(biāo)。接處警之后，基層公安部門(mén)的110指揮中心都會(huì)隨機(jī)對(duì)報(bào)警人進(jìn)行回訪。上級(jí)公安部門(mén)也將群眾投訴率、上訪率，是否引發(fā)惡性事件、群體性事件等作為基層糾紛調(diào)解工作的主要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。這種結(jié)果導(dǎo)向的考評(píng)方式無(wú)限強(qiáng)化了基層民警的調(diào)解責(zé)任，但是在法律層面，民警卻未能具備相應(yīng)的調(diào)解能力。民警不僅需要承擔(dān)邊界相對(duì)確定的法律職責(zé)，而且需要承擔(dān)邊界相對(duì)模糊的政治職責(zé)，包括維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)群眾利益等。

三是由于監(jiān)督機(jī)制和事務(wù)特性的影響，一線警察形成裁量邊界模糊、裁量權(quán)限寬泛的權(quán)力運(yùn)作形態(tài)。權(quán)力運(yùn)作形態(tài)既受法律制度的規(guī)范，也面臨監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督事務(wù)特性的影響。當(dāng)前，針對(duì)一線警察的制約主要通過(guò)文本監(jiān)督的方式進(jìn)行，側(cè)重關(guān)注警察權(quán)運(yùn)行的“前臺(tái)”，難以捕捉警察權(quán)在“后臺(tái)”的運(yùn)作情形。一線警察可以通過(guò)“案卷制作術(shù)”規(guī)避來(lái)自組織內(nèi)部的監(jiān)督與制約，從而獲得超越法律邊界的自由裁量權(quán)②筆者在湘東某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，有民警提出:“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大?！薄巴瑯右粋€(gè)人，一件事情，但是表述的不一樣，(處理)結(jié)果就很不一樣”。。同時(shí)，為提高一線民警的工作積極性，底層監(jiān)督人員可能與民警形成“共謀”，容忍民警的輕微不規(guī)范行為。一線警察的活動(dòng)大多發(fā)生在部門(mén)監(jiān)控范圍之外，具有低可見(jiàn)度［25］150［26］75。針對(duì)他們的持續(xù)性、全面性監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督部門(mén)與一線部門(mén)處于信息不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。這也有可能擴(kuò)大一線警察的裁量權(quán)限，形成一種相對(duì)寬泛的警察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。目前，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)在規(guī)范警察調(diào)解活動(dòng)，確定調(diào)解適用邊界方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用③與此觀點(diǎn)相似，布萊克提出由警察主動(dòng)發(fā)起的執(zhí)法活動(dòng)“為我們提供了獲取警察實(shí)際管轄范圍的線索”。See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization:an Observation Study，a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p.267。。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)設(shè)定了硬性的執(zhí)法指標(biāo)，將警察的調(diào)解活動(dòng)限制在一定數(shù)量和范圍之內(nèi)，防止警察借用調(diào)解的方式來(lái)規(guī)避執(zhí)法。

三、基層警察糾紛調(diào)解中的策略與暴力

基層法治建設(shè)背景下，調(diào)解活動(dòng)雖然具有規(guī)范化外觀，但實(shí)質(zhì)上與規(guī)范化要求相距甚遠(yuǎn)。爭(zhēng)議各方采取策略主義方式，換取對(duì)方讓步。調(diào)解實(shí)踐中蘊(yùn)含暴力契機(jī)，在一定條件下暴力行為被再次激發(fā)。調(diào)解過(guò)程中嵌入議價(jià)機(jī)制和暴力再生產(chǎn)機(jī)制。

(一)各方的行動(dòng)策略

調(diào)解實(shí)踐非規(guī)范化的一面首先呈現(xiàn)為調(diào)解各方的行動(dòng)策略。當(dāng)事人的策略包括兩個(gè)方面。首先，以靈活、實(shí)用和有效為原則，從法律話語(yǔ)、政治話語(yǔ)中搭配語(yǔ)辭，借助修辭手段建構(gòu)權(quán)力④易江波:《中國(guó)特色調(diào)解:派出所“解紛息爭(zhēng)”機(jī)制研究》(未刊稿)，第23頁(yè)。。當(dāng)事人對(duì)于公民話語(yǔ)、群眾話語(yǔ)的使用具有抽象性，往往忽略話語(yǔ)的內(nèi)在體系和邏輯，將話語(yǔ)系統(tǒng)單一化、符號(hào)化。當(dāng)事人所具有的公民、群眾身份賦予他們使用話語(yǔ)資源的機(jī)會(huì)和空間。這些話語(yǔ)系統(tǒng)所蘊(yùn)含的公民、群眾身份是政治性的，涉及個(gè)體與國(guó)家的關(guān)系，指向國(guó)家對(duì)個(gè)體的職責(zé)與義務(wù)。當(dāng)事人借助話語(yǔ)資源，利用話語(yǔ)系統(tǒng)中國(guó)家與個(gè)體的關(guān)系來(lái)定義其與警察的關(guān)系，從而拓寬警察的職責(zé)和義務(wù)范圍。在話語(yǔ)系統(tǒng)內(nèi)，警察不僅具有法定義務(wù)，而且承擔(dān)了倫理義務(wù)與政治義務(wù)。在話語(yǔ)資源面前，警察相對(duì)被動(dòng)，他們很難從其中尋找依據(jù)，很難為自己的行為進(jìn)行辯護(hù)，也很難對(duì)當(dāng)事人形成有效制約⑤這一點(diǎn)在城管攤販執(zhí)法過(guò)程中也十分明顯。針對(duì)城管執(zhí)法，攤販往往會(huì)質(zhì)問(wèn):“這還是共產(chǎn)黨的政府嗎?還讓不讓人活了”，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)‘以人為本'、‘和諧社會(huì)'嗎?你們這樣做是‘以人為本'嗎?”這種指責(zé)往往會(huì)讓城管進(jìn)一步陷入尷尬、被動(dòng)的境地。參見(jiàn)劉磊:《執(zhí)法吸納政治:對(duì)城管困境的一種解釋——M縣個(gè)案的考察》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士論文》2014年，第44頁(yè)。，從而處于失語(yǔ)的狀態(tài)，只能借助抽象的社會(huì)話語(yǔ)，諸如“以和為貴”“退一步海闊天空”等來(lái)勸說(shuō)當(dāng)事人讓步和妥協(xié)。在大部分派出所調(diào)解室里都懸掛有各種形式的“勸和語(yǔ)”⑥例如，有的派出所“勸和語(yǔ)”這樣說(shuō):“何必為了爭(zhēng)口氣，花錢(qián)勞神傷情義。生氣斗毆釀悲劇，事過(guò)之后來(lái)不及。鄰里鄉(xiāng)親有糾紛，自我批評(píng)找原因。低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，握手言和情誼深。有了糾紛找調(diào)解，化去干戈為玉帛。冤家宜解不宜結(jié)，能夠容人是美德。矛盾發(fā)生莫加劇，申請(qǐng)調(diào)解消爭(zhēng)議。調(diào)解不成別著急，討回公道靠法律?！?。在調(diào)解過(guò)程中出現(xiàn)“當(dāng)事人講法警察不講法”這一吊詭的局面。

另外，“鬧大”是當(dāng)事人采取的另一種策略，包括威脅使用暴力、上訪、訴諸傳媒、造成公共輿論聲勢(shì)等?！棒[大”策略包括多個(gè)方面。首先是將糾紛事務(wù)納入警察職責(zé)范圍。在實(shí)踐中，針對(duì)不存在治安違法行為的民間糾紛，民警大多不予受理。為促成民警受理糾紛，當(dāng)事人威脅使用暴力，或者直接使用暴力，從而使糾紛事務(wù)進(jìn)入警察的職責(zé)范圍①有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層，民警通常告訴那些主動(dòng)訴諸派出所解決糾紛的當(dāng)事人，他們的糾紛應(yīng)該“找村委會(huì)”、“找司法所”或者“走司法程序”，而當(dāng)事人回復(fù)“就找你們(派出所)”，“你們(派出所)不解決，我們就自己搞(兇殺或械斗)”，“你們(派出所)不解決，我們就找黑社會(huì)”，這構(gòu)成當(dāng)前城鄉(xiāng)基層極常見(jiàn)的對(duì)話場(chǎng)景。參見(jiàn)易江波:《中國(guó)特色調(diào)解:派出所“解紛息爭(zhēng)”機(jī)制研究》(未刊稿)，第1頁(yè)。。其次，對(duì)警察形成壓力，換取警察對(duì)自身訴求的支持，促成警察向?qū)Ψ绞?，最終使調(diào)解協(xié)議有利于自身。上訪是爭(zhēng)議當(dāng)事人經(jīng)常采用的一種“鬧大”策略。目前，科層體制內(nèi)針對(duì)信訪的考核是一種強(qiáng)于常規(guī)性考核的政治性考核，包括“一票否決”“信訪排名”等。通過(guò)信訪，當(dāng)事人將科層體制內(nèi)對(duì)基層公安部門(mén)的考核從常規(guī)性考核替換為政治性考核，從而對(duì)警察形成強(qiáng)大壓力。訴諸傳媒是另一種“鬧大”策略，通過(guò)傳媒進(jìn)行曝光，糾紛事務(wù)成為公共事件，被曝光在外部視野之下，警察的行動(dòng)空間被壓縮，使用灰色方式調(diào)解糾紛的空間被取消。借助傳媒，當(dāng)事人分享維權(quán)故事，可以引起廣泛第三方的情感共鳴，形成強(qiáng)大的輿論聲勢(shì)，對(duì)政府部門(mén)形成壓力，借助壓力型體制渠道傳導(dǎo)至調(diào)解一線的基層公安民警。

目前，爭(zhēng)議當(dāng)事人的博弈策略越來(lái)越豐富，傳媒介入是重要原因。借助傳媒，各類(lèi)博弈策略的傳播速度加快，形成一種跨區(qū)域的交流和傳輸機(jī)制。出于營(yíng)利需求，傳媒偏好刺激性、夸張性的糾紛事件。在很多糾紛發(fā)生之中、之后，傳媒甚至介入其中，設(shè)計(jì)博弈策略。當(dāng)事人的博弈策略具有語(yǔ)境性，嵌入糾紛事務(wù)中，是糾紛事務(wù)的行為表達(dá)。傳媒過(guò)度介入導(dǎo)致博弈策略逐漸脫離糾紛語(yǔ)境，形成一種維權(quán)劇目。維權(quán)劇目更側(cè)重于滿足傳媒偏好，將糾紛事實(shí)進(jìn)行剪裁、篩選、圓形化②扁形人物和圓形人物是小說(shuō)理論家福斯特提出的兩個(gè)概念，前者是指特征集中且單一的人物形象，他們?cè)跀⑹轮械囊磺醒孕泻颓楣?jié)都以單一特征為導(dǎo)向;后者相反，他們擁有多個(gè)不同的特征，有些特征甚至是相互矛盾的。糾紛事實(shí)的圓形化是指?jìng)髅綄?duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行篩選，導(dǎo)致傳媒表達(dá)中當(dāng)事人的行為前后矛盾。參見(jiàn)劉燕:《案件事實(shí)的人物建構(gòu)——崔英杰案敘事分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第2期，第156頁(yè)。。傳媒的過(guò)度介入異化了傳媒監(jiān)督的法治功能，調(diào)解空間內(nèi)的不對(duì)稱(chēng)性加強(qiáng)，對(duì)調(diào)解活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。從宏觀層面講，脫離現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境的宣傳使觀眾難以理解糾紛事件與調(diào)解實(shí)踐的復(fù)雜性;訴諸大詞和外觀的宣傳策略可能無(wú)助于共識(shí)形成，反而會(huì)進(jìn)一步撕裂社會(huì)［27］27-41。

調(diào)解實(shí)踐中，警察的行動(dòng)策略包括空間轉(zhuǎn)移和正式權(quán)力的非正式行使。轉(zhuǎn)換空間是民警經(jīng)常使用的一種調(diào)解策略。在調(diào)解實(shí)踐中，除非糾紛比較簡(jiǎn)單，可以當(dāng)場(chǎng)處理，或是比較特殊、緊急，必須及時(shí)處理，民警大多傾向于在公安場(chǎng)所內(nèi)處理糾紛，將糾紛處理場(chǎng)所從村莊公共空間、私人空間轉(zhuǎn)移至公安場(chǎng)所，尤其是在面臨較為復(fù)雜的糾紛時(shí)。在公安場(chǎng)所內(nèi)，民警可以掌握主動(dòng)權(quán)，占據(jù)力量?jī)?yōu)勢(shì)，當(dāng)事人數(shù)量較民警少，就不會(huì)“仗著人多”;相反，警察可以“仗著人多”，可以較為從容的采取各種策略。而且，處于公安場(chǎng)所這樣一個(gè)陌生環(huán)境中，當(dāng)事人無(wú)法知悉并掌控事件的進(jìn)展，民警掌握了主動(dòng)權(quán)。空間轉(zhuǎn)換之后，警察與當(dāng)事人的微觀權(quán)力關(guān)系發(fā)生對(duì)調(diào)，警察處于支配地位，當(dāng)事人則處于受支配地位，使用策略的空間和范圍受到壓縮和限制。

另外，在治安調(diào)解中，如果當(dāng)事人難以達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議之后拒不履行，警察可依照法律對(duì)當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行處罰。但忽略糾紛、單獨(dú)處理違法行為可能會(huì)進(jìn)一步加劇對(duì)立關(guān)系，不利于矛盾糾紛的化解，以及實(shí)現(xiàn)糾紛調(diào)解法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。因而，在很多情況下，涉及人身自由的強(qiáng)制權(quán)往往被轉(zhuǎn)化為一種壓服策略，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，化解矛盾，救濟(jì)受損權(quán)利，恢復(fù)失衡關(guān)系。除此之外，當(dāng)科層體制內(nèi)部的政治性考核壓力加大，缺乏其他有效手段終止糾紛，同時(shí)又缺乏使用正式暴力資源的機(jī)會(huì)和條件，部分時(shí)候警察可能也會(huì)借用灰黑勢(shì)力，使用非正式的暴力資源①在關(guān)中某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，民警向筆者講述這樣一個(gè)案例:兩家因?yàn)榈亟缂m紛，鬧得很兇。村組干部都沒(méi)辦法，也說(shuō)不清地界究竟在哪里。因?yàn)橹罢闪客恋貢r(shí)，尺子都拉的寬，有人情在里面，誰(shuí)的土地具體有多少面積，大家都不清楚。而且，在分地時(shí)，有一些地方性規(guī)矩十分復(fù)雜，如崖邊一米地不算;一畝半的二級(jí)地等于一畝地，這進(jìn)一步加大了事實(shí)獲取的難度。在民警調(diào)解過(guò)程中，兩家互不相讓?zhuān)?jīng)常打架。一家人為此多次上訪。面對(duì)上級(jí)部門(mén)的限時(shí)銷(xiāo)訪要求，民警沒(méi)有辦法，就叫了混混，把兩家人都打了一頓。然后直接在爭(zhēng)議范圍中心畫(huà)一條線，提出以這條線為地界，要求雙方以后不準(zhǔn)再鬧。之后雙方不再為此事?tīng)?zhēng)吵，其中一方也不再上訪。當(dāng)事民警將這種方式稱(chēng)之為“復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單處理”。。當(dāng)使用非正式暴力資源風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大時(shí)，警察也可能使用私人資源，給予當(dāng)事人額外的物質(zhì)利益，彌合當(dāng)事人訴求與賠償協(xié)議之間的差額②在關(guān)中某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，民警向筆者講述這樣一起糾紛:2011年，小陳與同村的小王約定，在小王地里給父親修一座墳，為此支付小王1 000元。墳修好之后，小王反悔，認(rèn)為1 000元太少，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。小王將地里的墳推掉。雙方的沖突更為激烈，小王妻子在平墳時(shí)，被小陳家人打傷。小王妻子為此多次上訪。雙方當(dāng)初是口頭約定，沒(méi)有簽書(shū)面協(xié)議。因此沒(méi)辦法去法院。派出所多次處警，最后才初步達(dá)成協(xié)議，雙方置換土地，并由小陳支付小王1萬(wàn)元醫(yī)藥費(fèi)。但是，小陳只愿意支付8 000元，小王妻子則堅(jiān)持要1萬(wàn)，并繼續(xù)上訪。北京去了三次，省里去了兩次?？h政府、公安局更是去了無(wú)數(shù)次。民警多次協(xié)調(diào)，最后沒(méi)辦法，只能從辦案經(jīng)費(fèi)里抽出1 000元，另外鎮(zhèn)政府出1 000元，湊成2 000元給小王。糾紛才最終化解。這件案子民警整整調(diào)解了三個(gè)多月。在民警看來(lái)，與其消耗大量警力，還不如從辦案經(jīng)費(fèi)中挪出1 000元給當(dāng)事人，擺平理順、案結(jié)事了。。

總體上說(shuō)，在互動(dòng)各方的博弈之下，糾紛調(diào)解成為一種討價(jià)還價(jià)過(guò)程，調(diào)解過(guò)程內(nèi)嵌入議價(jià)機(jī)制。在議價(jià)機(jī)制下，警察權(quán)衡雙方訴求，兼顧各種利益，制定協(xié)議，并說(shuō)服當(dāng)事人接受。較強(qiáng)的制造同意能力是調(diào)解成功的關(guān)鍵因素;爭(zhēng)議當(dāng)事人采取各種策略，提高自身談判能力，對(duì)警察與對(duì)方當(dāng)事人形成壓力，換取讓步，使自己利益最大化。議價(jià)機(jī)制下的調(diào)解互動(dòng)形成互惠、牽制、博弈、施壓、妥協(xié)、抗?fàn)幍幕祀s狀態(tài)，各方的行為都指向提升談判能力與制造同意能力這一最終目標(biāo)。要理解當(dāng)事人與警察的行為邏輯，需要從議價(jià)機(jī)制出發(fā)。既不能將當(dāng)事人的博弈策略抽象為“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”，也不能僅僅看到警察灰色調(diào)解策略違法的一面，忽視其嵌入互動(dòng)情境的合理一面。議價(jià)機(jī)制不僅反映出警察的主動(dòng)性，反映出調(diào)解實(shí)踐對(duì)協(xié)商、合意、自治性特征的偏離，同時(shí)也概括出互動(dòng)各方的行為邏輯。

(二)暴力行為的再生產(chǎn)

在警察所調(diào)解的大量民間糾紛中，蘊(yùn)含了當(dāng)事人的相互攻擊行為。相互攻擊實(shí)際上是雙方情緒的一種激烈釋放，是日常社會(huì)互動(dòng)的意外結(jié)果。糾紛導(dǎo)致村民“常識(shí)性衡平感”喪失，這種常識(shí)性衡平感包含了村民對(duì)于村莊交往規(guī)則和村莊關(guān)系正常形態(tài)的地方性認(rèn)識(shí)?！俺ＷR(shí)性失衡感”不斷累積，產(chǎn)生激烈的情緒，激烈情緒的遽然釋放形成語(yǔ)言暴力乃至身體暴力。有學(xué)者將這一過(guò)程概括為“信號(hào)螺旋”機(jī)制［28］77-78。作為基層社會(huì)秩序的維持者，警察的主要職責(zé)在于制止暴力，并根據(jù)暴力所產(chǎn)生的后果對(duì)行為人進(jìn)行處罰。警察是國(guó)家暴力資源的壟斷主體之一，承擔(dān)了一部分界定、懲罰非法暴力的權(quán)力。糾紛調(diào)解活動(dòng)也是實(shí)現(xiàn)暴力抑制的主要方式之一。

但是，在糾紛調(diào)解過(guò)程中，之前存在的相互攻擊可能繼續(xù)發(fā)生，暴力矛頭甚至可能轉(zhuǎn)向作為調(diào)解主體的警察;已經(jīng)停止了的攻擊也可能重新發(fā)生，規(guī)模甚至?xí)U(kuò)大，劇烈程度也會(huì)提高。調(diào)解不再僅僅是暴力行為的壟斷和抑制機(jī)制，同時(shí)也可能成為暴力行為的再生產(chǎn)機(jī)制。這主要基于以下兩方面原因。

一是人際網(wǎng)絡(luò)的激活。糾紛當(dāng)事人嵌入社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，人際網(wǎng)絡(luò)的激活會(huì)動(dòng)員、吸引眾多第三方進(jìn)入調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)。現(xiàn)場(chǎng)人數(shù)的增加減損了警察的情境權(quán)威，警察的控場(chǎng)能力隨之下降。糾紛調(diào)解參與各方人際互動(dòng)失敗，情勢(shì)失控，相互攻擊陡然發(fā)生。在華南宗族性村莊，林地是宗族的祖產(chǎn)，林權(quán)是一種具有集體性質(zhì)的祖業(yè)權(quán)。在林地權(quán)屬糾紛中，血緣關(guān)聯(lián)會(huì)形成強(qiáng)大的動(dòng)員能力，吸引其他宗族成員參與到糾紛調(diào)解中。警察難以滿足當(dāng)事人的訴求，糾紛當(dāng)事人與警察互動(dòng)失敗，都極有可能導(dǎo)致攻擊事件的發(fā)生。在其他地區(qū)的村莊，宗族勢(shì)力相對(duì)較弱，但是以“五服”“門(mén)子”“戶(hù)族”③有關(guān)“戶(hù)族”、“門(mén)子”的研究參見(jiàn)賀雪峰著:《村治模式:若干案例研究》，濟(jì)南:山東人民出版社，2009年版。為單位的血緣關(guān)聯(lián)都能夠發(fā)揮出激活人際網(wǎng)絡(luò)的功能，從而增加糾紛調(diào)解的不確定性④在湘東某鎮(zhèn)派出所調(diào)研期間，民警向筆者講述這樣一起暴力抗法事件:“有一個(gè)刑事案件，嫌疑人故意傷害他人造成輕傷，在逃，后來(lái)回到家里。我們獲得消息后就帶了幾個(gè)人進(jìn)村去搜，他爸媽、妻子、弟弟、弟媳婦，就把門(mén)關(guān)著不讓我們進(jìn)入，而且還大罵警察，說(shuō)警察打人，鄰居在辦酒席，這一家在當(dāng)?shù)厥谴髴?hù)，他們一喊，很多人都圍過(guò)來(lái)，什么叔叔、伯伯，把我們圍住，不讓我們走，然后我們派了第二波人，12-13個(gè)人，還不行，又派了第三波人，總共30-40人，還是不行，要他們配合，他們就是不依，我們當(dāng)時(shí)是依法執(zhí)行公務(wù)，他們有的人攔著車(chē)，拉著民警，還砸壞一臺(tái)警車(chē)，我們那天就抓了幾個(gè)領(lǐng)頭人。本打算抓2-3個(gè)人，一動(dòng)手，一抓，親戚就上來(lái)扯，這就屬于抗法，結(jié)果又抓了5個(gè)人，一共抓了8個(gè)人。那次，我一只眼睛差點(diǎn)被打瞎?！?。除血緣性關(guān)聯(lián)之外，利益性關(guān)聯(lián)也會(huì)參與到糾紛調(diào)解過(guò)程中，激活人際網(wǎng)絡(luò)。在很多利益密集型糾紛中，利益訴求者雇傭第三方攻擊警察或者對(duì)方當(dāng)事人，包括“醫(yī)鬧”事件中專(zhuān)業(yè)的“醫(yī)鬧”團(tuán)伙，“征拆”事件中的灰黑勢(shì)力等。利益性關(guān)聯(lián)的人際關(guān)系是陌生化的，與血緣性關(guān)聯(lián)中熟悉化的人際關(guān)系存在差別。在糾紛調(diào)解實(shí)踐中，利益性關(guān)聯(lián)有可能與血緣性關(guān)聯(lián)共同激發(fā)人際網(wǎng)絡(luò)，這種情況下，攻擊行為的協(xié)同性和劇烈程度都會(huì)顯著提升。

二是情境空間的激活。大量糾紛調(diào)解活動(dòng)發(fā)生在社區(qū)空間和街頭空間?？臻g具有開(kāi)放性，警察對(duì)空間的控制力差，難以排除第三方的參與和干預(yù)。在社區(qū)空間與街頭空間下，警察的糾紛調(diào)解行為往往難以獲得肯定性評(píng)價(jià)，警察在空間輿論中處于不利地位。調(diào)解活動(dòng)不僅要面向當(dāng)事人，而且面向眾多圍觀群眾。警察與糾紛當(dāng)事人的沖突在空間內(nèi)具有很強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)。基于對(duì)當(dāng)事人的同情，以及對(duì)當(dāng)事人維權(quán)故事的認(rèn)可;或者因?yàn)閷?duì)警察抱有偏見(jiàn)，第三方都有可能加入攻擊警察的行動(dòng)中，甚至擁有正義感的群眾也會(huì)在偏向性輿論動(dòng)員中參與進(jìn)來(lái)①湘東某鎮(zhèn)派出所民警如此向筆者講述當(dāng)前基層社會(huì)的執(zhí)法環(huán)境:“在基層，當(dāng)事人一喊，真心實(shí)意替他出力的就只有幾個(gè)他們家的親戚朋友。除此之外，還有看熱鬧的人，借機(jī)報(bào)復(fù)的人。如果這些人的家人或是親戚因?yàn)槭裁词虑橐郧氨慌沙鏊幚磉^(guò)，他們的心里就記住派出所。他們一般會(huì)幸災(zāi)樂(lè)禍得站在旁邊看著，如果有機(jī)會(huì)，他們還會(huì)上去踹兩腳、打兩拳。就是這樣的!地方上總有一些人仇恨公安，公安每年辦這么多案，關(guān)這么多人，你以為地方上對(duì)公安的印象會(huì)很好啊?”?？臻g的開(kāi)放性，警察的低控制性，對(duì)暴力的低監(jiān)控度，都提高了空間內(nèi)的不確定性。分散攻擊下暴力行為的彌散化降低了其被捕捉到的概率，提高了懲罰暴力的難度，這些都為暴力事件的發(fā)生及擴(kuò)大提供了相應(yīng)的機(jī)會(huì)與空間。

糾紛調(diào)解過(guò)程中的暴力行為具有互動(dòng)性，是一種相互攻擊。在社區(qū)、街頭空間內(nèi)，警察處于弱勢(shì)，攻擊行為大多由當(dāng)事人以及第三方發(fā)出，警察處于防御態(tài)勢(shì)。通過(guò)調(diào)集警力，警察重新取得優(yōu)勢(shì)，對(duì)空間的控制力和對(duì)暴力的監(jiān)控力度加強(qiáng)，攻擊行為被制止。將參與攻擊活動(dòng)的主要對(duì)象帶至公安部門(mén)之后，警察可能通過(guò)正式法律制度和程序，對(duì)攻擊行為進(jìn)行制裁。強(qiáng)制傳喚權(quán)、使用警械權(quán)、留置權(quán)等警察權(quán)在適用實(shí)踐中存在兩面性，其既是輔助執(zhí)法的必要手段，也會(huì)造成執(zhí)法對(duì)象身體不適、精神壓抑與恐懼，具有“講狠”的功能。靈活適用此類(lèi)執(zhí)法權(quán)力，可以延伸法定權(quán)力的制裁功能。當(dāng)正式法律制裁的力度較弱，難以提高抵制和攻擊行為的成本，警察也可能采取非正式的暴力，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行攻擊，這成為區(qū)別于刑訊逼供之外的另外一種暴力執(zhí)法類(lèi)型。在“12·13周秀英討薪意外死亡”案中，民警在派出所內(nèi)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行的毆打行為就屬于這種類(lèi)型。調(diào)解場(chǎng)域的攻擊行為提高了個(gè)體對(duì)警察行為進(jìn)行抵制的預(yù)期，增加了暴力抗法事件的發(fā)生幾率。警察對(duì)攻擊行為的懲罰，旨在提高抵制和攻擊行為的成本，從而降低攻擊行為的發(fā)生幾率，確立自身對(duì)暴力資源的壟斷地位②筆者所調(diào)研的某派出所民警在處理一起暴力抗法事件前坦言:“(暴力抗法)沒(méi)辦法調(diào)解，一調(diào)解，以后人人都抗拒，只因?yàn)榭咕芰酥竽銢](méi)關(guān)人，這種事情傳播得很快，給周?chē)娜罕娪∠蠛苌羁?。所以，現(xiàn)在要迎難而上，我們這次這樣做是為了以后給自己創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境?！?。

(三)警察糾紛調(diào)解的機(jī)制

作為一種三方爭(zhēng)議解決活動(dòng)，理想語(yǔ)境下調(diào)解人處于中立地位，爭(zhēng)議雙方基于自愿原則，平等協(xié)商達(dá)成合意、解決糾紛。調(diào)解各方的互動(dòng)具有協(xié)商與合意的特征。國(guó)家權(quán)力介入糾紛調(diào)解，調(diào)解人不再處于中立地位，而是主動(dòng)制定協(xié)議，強(qiáng)迫爭(zhēng)議雙方接受。調(diào)解各方的互動(dòng)具有強(qiáng)制性與屈從性?！皦褐?屈從”模式與“協(xié)商-合意”模式相對(duì)立，是糾紛調(diào)解互動(dòng)的兩個(gè)極端。除上述兩類(lèi)模式之外，還存在一種“說(shuō)理-心服”模式。在這種模式下，調(diào)解活動(dòng)的最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀的內(nèi)化，輸入特定的意識(shí)形態(tài)，利益劃分、權(quán)利安排只是次要目標(biāo)?！罢f(shuō)理-心服”模式以深厚的社會(huì)性控制以及強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員能力為前提。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，社區(qū)價(jià)值具有籠罩性影響。例如，費(fèi)孝通先生提出鄉(xiāng)土社會(huì)下所謂調(diào)解其實(shí)是一種教育過(guò)程。調(diào)解主體需要考慮道德問(wèn)題、倫理觀念，通過(guò)調(diào)解來(lái)教化人［29］。在集體化時(shí)代，“共產(chǎn)黨運(yùn)用權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)和階級(jí)斗爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)灌輸，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員和鄉(xiāng)村治理。調(diào)解正是處于這種技術(shù)組合中?！保?0］123

從上文敘述來(lái)看，暴力和策略構(gòu)成調(diào)解互動(dòng)的主要特征，調(diào)解實(shí)踐中嵌入議價(jià)機(jī)制與暴力再生產(chǎn)機(jī)制，各方行為遵循利益博弈的邏輯。法律規(guī)范、社會(huì)價(jià)值、身體暴力都可能被轉(zhuǎn)化為各類(lèi)資源，以提高自身談判能力和議價(jià)能力。爭(zhēng)議當(dāng)事人以自身利益最大化為目標(biāo)，采取各種策略，塑造自己在互動(dòng)博弈中的優(yōu)勢(shì)，換取對(duì)方的讓步。在特定條件下，糾紛調(diào)解的不確定性加強(qiáng)，潛在的暴力契機(jī)被激發(fā)，互動(dòng)失敗導(dǎo)致相互攻擊的發(fā)生。警察使用各類(lèi)博弈策略，旨在提高自身制造同意的能力。制造同意的能力是指警察采取各種權(quán)力技術(shù)，促成爭(zhēng)議當(dāng)事人在一定范圍內(nèi)相互妥協(xié)，最終達(dá)成協(xié)議的能力。制造同意的過(guò)程包含了當(dāng)事人的自愿和公共權(quán)威微妙的壓制相結(jié)合的博弈過(guò)程。這是其與“壓制-屈從”模式的主要區(qū)別。“壓制-屈從”模式發(fā)生在公共權(quán)威對(duì)糾紛當(dāng)事人單向的控制格局之下，公共權(quán)威借助權(quán)力強(qiáng)迫糾紛當(dāng)事人接受其意志。制造同意則發(fā)生博弈過(guò)程下，互動(dòng)各方形成控制與反控制的格局。雖然同意的最終形成包含了公共權(quán)威一定限度的壓制，但同時(shí)也包含糾紛當(dāng)事人一定程度的自愿選擇。自愿與強(qiáng)制的因素相互混雜，共同嵌入議價(jià)機(jī)制中①“制造同意”概念由布洛維提出，旨在揭示工人自發(fā)的同意與資本主義微妙的強(qiáng)制二者的結(jié)合塑造了生產(chǎn)行為，提出內(nèi)部勞動(dòng)市場(chǎng)與內(nèi)部國(guó)家的運(yùn)作是“制造同意”的兩大重要機(jī)制。參見(jiàn)(美)邁克爾·布洛維著，李榮榮譯:《制造同意——壟斷資本主義勞動(dòng)過(guò)程的變遷》，北京:商務(wù)印書(shū)館2008年版。。

在這一模式之下，糾紛當(dāng)事人以機(jī)會(huì)主義方式獲取最大利益，采取各種策略，塑造自己在互動(dòng)博弈中的優(yōu)勢(shì)，換取對(duì)方的讓步。警察則以策略主義的方式擺平理順，他們充當(dāng)場(chǎng)面控制者、沖突緩沖者、情緒疏導(dǎo)者、溝通協(xié)調(diào)者、調(diào)解規(guī)則制定者，采取各類(lèi)策略，彈壓、控制、緩沖和協(xié)調(diào)②易江波:《中國(guó)特色調(diào)解:派出所“解紛息爭(zhēng)”機(jī)制研究》(未刊稿)。，最終導(dǎo)致調(diào)解活動(dòng)偏離“協(xié)商-合意”、“說(shuō)理-心服”等互動(dòng)模式。因此，雖然表面上基層糾紛調(diào)解的規(guī)范化、制度化和程序化不斷加強(qiáng)，涉及糾紛調(diào)解的法律條文、正式組織不斷完善，但實(shí)際上調(diào)解實(shí)踐中的協(xié)商與自治并未出現(xiàn)，反而嵌入議價(jià)機(jī)制;警察的主動(dòng)性并未促使抑制暴力這一治安目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，反而嵌入暴力的再生產(chǎn)機(jī)制。在這兩類(lèi)機(jī)制下，法律條文成為各方機(jī)會(huì)主義、策略主義行為的工具和修辭，調(diào)解實(shí)踐形成一種充滿暴力契機(jī)的脆弱平衡，社會(huì)秩序難以有效維持，公民合法權(quán)利也難以得到及時(shí)、有效救濟(jì)。

四、結(jié)論與啟示

警察不僅是法律執(zhí)行主體，而且也是維持社會(huì)秩序的基本力量。有學(xué)者將警察稱(chēng)為“維持和平者”和“消防隊(duì)員”［31］132，因而警察調(diào)解是化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序的重要方式，其構(gòu)成基層國(guó)家治理的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，借助調(diào)解活動(dòng)，防止糾紛惡化以及暴力行為的發(fā)生;另一方面通過(guò)正式國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)解糾紛，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)中的滲透，并借助于糾紛調(diào)解供給正義，實(shí)現(xiàn)政治合法性的再生產(chǎn)。警察糾紛調(diào)解不僅具有規(guī)范性，是基層法治建設(shè)的組成部分，而且具有治理性，是國(guó)家權(quán)力下移、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的一種現(xiàn)代方式。伴隨現(xiàn)代民族—國(guó)家的形成，人們會(huì)不斷地從地方性的制約中解放出來(lái)，直接面對(duì)國(guó)家的全民性規(guī)范，面對(duì)行政監(jiān)視、工業(yè)管理、意識(shí)形態(tài)的影響和制約［32］4-6。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村宗族關(guān)系、習(xí)俗和秩序所建構(gòu)的多元微觀的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)逐漸式微，國(guó)家權(quán)力深入基層。在糾紛解決領(lǐng)域，這體現(xiàn)為警察成為基層社會(huì)糾紛調(diào)解的“主力軍”，反映出正式的糾紛解決體系逐步取代非正式的糾紛化解體系。正式性的糾紛解決體系依靠科層組織，依據(jù)法律規(guī)范化解糾紛矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，具有規(guī)則化、科層化特征。

協(xié)商性、自治性有效降低了借助調(diào)解實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的難度和成本。相對(duì)于決斷性、強(qiáng)制性的治理手段，調(diào)解活動(dòng)獲得當(dāng)事人服從的難度較低，且主要依賴(lài)于當(dāng)事人自主協(xié)商和自愿執(zhí)行協(xié)議，所消耗的治理資源相對(duì)較少。警察積極介入糾紛調(diào)解，發(fā)揮主動(dòng)性，在一定程度上緩解了社會(huì)轉(zhuǎn)型下社區(qū)非正式治理機(jī)制衰弱后形成的治理困局，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)穩(wěn)定。但是調(diào)解實(shí)踐中嵌入的議價(jià)機(jī)制和暴力再生產(chǎn)機(jī)制削減了調(diào)解的治理績(jī)效，提高了調(diào)解的制度成本。調(diào)解成為一個(gè)生產(chǎn)各類(lèi)問(wèn)題的低效率制度。這與多個(gè)因素相關(guān)。首先，調(diào)解活動(dòng)發(fā)生在法律世界與生活世界的過(guò)渡地帶，不可避免面臨法律邏輯與生活邏輯之間的巨大張力。為在非規(guī)則化的基層社會(huì)最大限度完成國(guó)家所設(shè)定的各項(xiàng)目標(biāo)，調(diào)解實(shí)踐大多在一種非規(guī)范化的狀態(tài)下運(yùn)作。其次，正式糾紛解決體系的有效運(yùn)作，一方面依賴(lài)于國(guó)家權(quán)力的規(guī)范化，另一方面也取決于國(guó)家能力。國(guó)家能力是一種基礎(chǔ)性的國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家實(shí)際滲透到社會(huì)、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力［33］68-72。米格代爾將觀念和實(shí)踐作為現(xiàn)代國(guó)家的兩個(gè)要素［34］16，可以從這兩個(gè)角度分析國(guó)家能力匱乏對(duì)警察糾紛調(diào)解的影響。調(diào)解活動(dòng)雖然具備規(guī)范化外觀，但是遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值、規(guī)范的內(nèi)化與濡化。警察活動(dòng)的低可見(jiàn)性、非格式化削弱了科層組織對(duì)一線人員的控制能力，產(chǎn)生組織內(nèi)部的法律耗散和調(diào)解實(shí)踐中的法律失真。當(dāng)前糾紛調(diào)解規(guī)范化建設(shè)背景下的悖論與沖突，以及調(diào)解互動(dòng)中的策略與暴力，既反映了國(guó)家能力的不足，也是國(guó)家能力不足的產(chǎn)物。

議價(jià)機(jī)制、暴力再生產(chǎn)機(jī)制反映出在基層法治建設(shè)的推動(dòng)下，正式的糾紛化解體系初步確立，但是并沒(méi)有形成現(xiàn)代性的糾紛化解能力，國(guó)家權(quán)力進(jìn)入基層社會(huì)的同時(shí)并未有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。目前，作為基層法治建設(shè)一環(huán)的調(diào)解規(guī)范化建設(shè)主要關(guān)注正式國(guó)家權(quán)力的規(guī)范化，試圖通過(guò)法律程序的設(shè)置、權(quán)利配置的完善來(lái)建構(gòu)協(xié)商性的爭(zhēng)議解決機(jī)制，來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代民族-國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中的治理難題。這一技術(shù)治理進(jìn)路僅僅注意到調(diào)解困境的制度原因，忽視了其背后的深層次問(wèn)題?；庹{(diào)解困境，需要從實(shí)踐出發(fā)，分析糾紛調(diào)解的內(nèi)在機(jī)制，在側(cè)重技術(shù)治理的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)并解決調(diào)解實(shí)踐所反映的深層次問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，彌合規(guī)范化糾紛調(diào)解體系與現(xiàn)代性的糾紛解決能力之間的裂痕，在推動(dòng)基層法治建設(shè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。具體來(lái)說(shuō)，需要處理好以下三類(lèi)關(guān)系。第一，規(guī)范警察權(quán)與提高警察糾紛解決能力。一方面需要完善法律規(guī)范，強(qiáng)化公安組織內(nèi)對(duì)警察行為的管控，壓縮警察策略行為的機(jī)會(huì)空間;另一方面需要提高警察制造同意能力，包括提高警察動(dòng)員能力，增加基層公安部門(mén)的資源容量，以及強(qiáng)化個(gè)體對(duì)法律規(guī)則的遵從和對(duì)法律行為的配合。單方面強(qiáng)調(diào)管控，可能會(huì)增強(qiáng)警察的消極性，降低警察制造同意的能力，最終削弱公安部門(mén)的治理效力;反之，則可能會(huì)弱化對(duì)警察權(quán)的制約和制衡，造成公權(quán)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的侵犯。第二，制度建設(shè)與價(jià)值內(nèi)化。不僅需要重視相關(guān)法律規(guī)范的制定與執(zhí)行，更需要注重法律價(jià)值的內(nèi)化，即強(qiáng)化法治濡化能力，實(shí)現(xiàn)個(gè)體對(duì)法律價(jià)值的信仰、對(duì)法律權(quán)威的服膺①法治濡化能力是現(xiàn)代國(guó)家濡化能力的核心內(nèi)容。有關(guān)濡化能力的研究參見(jiàn)王紹光:《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期，第9頁(yè)。。在法治建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)外在行為與內(nèi)在心靈的契合，才能最終促成平等主體間協(xié)商格局的形成。第三，法治目標(biāo)與治理目標(biāo)。糾紛調(diào)解規(guī)范化不僅是基層法治建設(shè)的組成部分，而且也是基層社會(huì)治理的重要一環(huán)。調(diào)解規(guī)范化既是為了形成對(duì)警察權(quán)的有效制約，促進(jìn)調(diào)解實(shí)踐的規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)是為了提高調(diào)解活動(dòng)的治理功效。在糾紛調(diào)解的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括制度設(shè)計(jì)、行為規(guī)制等方面，都需要在法治目標(biāo)與治理目標(biāo)之間兼顧平衡。

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［11］孫振雷:《論公安行政調(diào)解的非警察權(quán)屬性及其制度完善》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期。

［12］孟昭陽(yáng):《治安調(diào)解存在的問(wèn)題與制度完善》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第1期。

［13］趙石麟:《治安調(diào)解概念新解》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。

［14］劉方權(quán):《糾紛調(diào)處與社會(huì)穩(wěn)定:警察調(diào)處糾紛的組織行動(dòng)邏輯》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。

［15］左衛(wèi)民、馬靜華:《論派出所解決糾紛的機(jī)制——以一個(gè)城市派出所為例的研究》，載《法學(xué)》2004年第9期。

［16］左衛(wèi)民、馬靜華:《110警務(wù)體制中的糾紛解決機(jī)制》，載《法學(xué)》2006年第11期。

［17］林輝煌:《法治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)——林鄉(xiāng)派出所的警務(wù)改革與社會(huì)控制(2003-2012)》，載《華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文》2013年版。

［18］陳柏峰:《村莊糾紛解決:主體與治權(quán)——皖中葛塘村調(diào)查》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期。

［19］(美)杰羅姆·弗蘭克:《初審法院——美國(guó)司法中的神話與現(xiàn)實(shí)》，趙承壽譯，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版。

［20］(日)滋賀秀三:《中國(guó)法文化的考察》，王亞新譯，載王亞新、梁治平編:《明清時(shí)期的民事審判與民間契約》，北京:法律出版社1998年版。

［21］周雪光:《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制:中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，載《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。

［22］何雪松:《社會(huì)理論的空間轉(zhuǎn)向》，載《社會(huì)》2006年第2期。

［23］韓志明:《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。

［24］歐陽(yáng)靜:《論基層運(yùn)動(dòng)型治理——兼與周雪光等先生商榷》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第6期。

［25］張光、王長(zhǎng)松:《論委托代理鏈與公安民警公正執(zhí)法的關(guān)系》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第5期。

［26］李濤:《警察的自由裁量權(quán)及其規(guī)制》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期。

［27］陳柏峰:《傳媒監(jiān)督權(quán)行使如何法治——從“宜黃事件”切入》，載《法學(xué)家》2012年第1期。

［28］(美)查爾斯·蒂利:《集體暴力的政治》，謝岳譯，上海:上海世紀(jì)出版社2006年版。

［29］費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度》，北京:北京大學(xué)出版社1998年版。

［30］強(qiáng)世功:《權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律的治理化——馬錫五審判方式與中國(guó)法律的新傳統(tǒng)》，載《法制與治理——國(guó)家轉(zhuǎn)型中的法律》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。

［31］(英)羅伯特·雷納:《警察與政治》，易繼蒼譯，北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版。

［32］(英)安東尼·吉登斯:《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤、王銘銘譯，北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1998年版。

［33］(英)邁克爾·曼:《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》(第二卷· 上)，陳海宏等譯，上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版。

［34］(美)喬爾·米格代爾:《社會(huì)中的國(guó)家》，李楊、郭一聰譯，孫長(zhǎng)東校，南京:江蘇人民出版社2013年版。

責(zé)任編輯胡章成

Between Rule of Law and Governance:Mechanism Analysis of Dispute Mediation by Policemen in Grass-roots Society

YU Long-gang

(Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization，Jilin University，Changchun 130012，China)

Abstract:Owing to social transformation，the policemen increasingly become the main dispute mediation in grass-roots society，which means formal mediation system have replaced informal one.Mediation is associated with both the rule of law and grassroots governance.Mediation standardization promotes system more regular and bureaucratized.However，the practice of mediation becomes nonstandard due to tension between legal system and society and the lack of state capacity in grass-roots society.There is paradox in dispute format，social space and organization system.Interaction in mediation is filled with violence and strategy based on bargaining and reproducing violence mechanism，which is away from negotiation and agreement.Difficulty in mediation could be defused through achieving balance between controlling police power and improving policemen mediation ability，designing institute and value internalization，as well as the legal goal and the governance goal.Through flowing measures，the rift between standardized mediation system and modern mediation capacity would be mended and rule of law and governance in grass-roots society would be achieved.

Key words:dispute mediation;rule of law in grass-roots society;state capacity;bargaining mechanism;reproducing violence mechanism

作者簡(jiǎn)介:于龍剛，吉林大學(xué)國(guó)家“2011計(jì)劃”·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士生，研究方向?yàn)榉ㄉ鐣?huì)學(xué)、法律與鄉(xiāng)村治理。

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”(15AFX008)的階段性研究成果

收稿日期:2015-11-17

中圖分類(lèi)號(hào):DF02

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1671-7023(2016)03-0047-12